МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
федеральное государственное автономное образовательное учреждение
высшего образования
«Северный (Арктический) федеральный университет
имени М.В. Ломоносова»
Высшая школа экономики, управления и права
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА
«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ
БЕСПИЛОТНЫХ ЛЕТАТЕЛЬНЫХ АППАРАТОВ
В АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ»
Автор: Бобков Андрей Владимирович (23 года). Магистрант 1 курса
магистерской программы «Право Арктики» САФУ имени М.В. Ломоносова
164900 г. Новодвинск, ул. Советов д. 27, кв. 84, адрес эл. почты:
avb95@rambler.ru, +7(965)065-87-93
Руководитель
Заведующий кафедрой международного
права и сравнительного правоведения
САФУ имени М.В. Ломоносова
Доцент, канд. ист. наук
Архангельск 2019
И.В. Савельев
2
СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………………......3
1. Исторические, теоретические и международно-правовые основы
правового
регулирования
применения
беспилотных
летательных
аппаратов (БЛА)………………………………………………………………...8
1.1. Исторический аспект развития правового регулирования применения
БЛА в контексте становления международного воздушного права………….8
1.2. Деятельность ИКАО по разработке универсальных международноправовых механизмов регулирования применения БЛА………..…………....12
1.3. Применение БЛА в контексте специфики международно-правового
режима Арктического воздушного пространства……………………………..16
2.
Сравнительно-правовой
анализ
правового
регулирования
применения БЛА в воздушном законодательстве приарктических
государств……………………………………………………………………….21
2.1.
Правовое
регулирование
применения
БЛА
в
воздушном
законодательстве РФ.…………………………………………………………....21
2.2.
Правовое
регулирование
применения
БЛА
в
воздушном
законодательстве США………………………………………………………….26
2.3.
Правовое
регулирование
применения
БЛА
в
воздушном
законодательстве Дании, Норвегии и Канады…………………………………30
3. Предложения по модернизации действующего механизма правового
регулирования применения БЛА в РФ……………………………………...35
3.1. Предпосылки необходимости создания нового механизма правового
регулирования применения БЛА в воздушном законодательстве РФ……….35
3.2. Содержание концепции «многофакторного подхода анализа рисков
применения БЛА (МПАРБ)» и пути ее нормативной интеграции в воздушное
законодательство РФ…………………………………………………………….38
Заключение……………………………………………………………………...42
Библиография…………………………………………………………………..47
Приложение……………………………………………………………………..53
3
ВВЕДЕНИЕ
Всего за последние несколько лет летающие «беспилотники» вышли из
тени неизвестности для широкого круга лиц и оказались на пике
технологических трендов. С каждым годом рынок увеличивается во всем
мире, и Россия не является тому исключением1. С развитием рынка
возрастает и доступность этих устройств, что в итоге обуславливает
стремительное
развитие
общественных
отношений.
Не
вдаваясь
в
существующие споры о понятийном аппарате2, в целях представленного
исследования для обозначения данной категории летательных аппаратов мы
будем использовать общеупотребимый технический термин – беспилотный
летательный аппарат (далее – БЛА).
Актуальность темы. Использование БЛА в Арктическом регионе
очень перспективно. Суровые природные и погодные условия, низкая
плотность населения и большие расстояния между населенными пунктами и
объектами
производственной
инфраструктуры
свидетельствуют
о
значительной перспективе применения БЛА, при этом трудно найти
равноценную замену этому оборудованию. Во многом именно поэтому
данное направление является одним из наиболее приоритетных в рамках
реализации положений Национальной технологической инициативы РФ3.
Интеграция применения БЛА в экономическую деятельность России и
приарктических регионов страны в частности может обеспечить создание
ряда конкурентных преимуществ при выполнении проектов крупного
капитального
строительства,
управлении
промышленной
и
иной
инфраструктурой, повысить эффективность в таких отраслях, как сельское
1
Рынок беспилотных летательных аппаратов в России и в мире. Аналитический отчет
J’son & Partners Consulting. [Электронный ресурс]. – ULR:http://json.tv/ict_telecom_analytic/rynokdronov (дата обращения 05.01.2019).
2
Фетисов В.С. Беспилотная авиация: терминология, классификация, современное
состояние. Монография. — Уфа: ФОТОН, 2014. — с. 8.
3
Постановление Правительства РФ от 18.04.2016 №317 «О реализации Национальной
технологической инициативы» [Электронный ресурс]. – ULR: https://asi.ru/upl/PostPravRF317NTI
(дата обращения 12.01.2019).
4
хозяйство,
энергетика,
нефтегазовой
сектор,
страхование,
транспорт,
телекоммуникации, создать новые рабочие места и т.д.4.
Однако достижение указанных результатов требует качественного
решения целого комплекса нормативно-правовых, нормативно-технических,
технологических и организационных задач с учетом лучших мировых
практик. Все это позволяет говорить об актуальности темы данного
исследования.
Объектом
исследования
являются
общественные
отношения,
складывающиеся в ходе эксплуатации беспилотных летательных аппаратов
на территории приарктических государств.
Предмет
исследования
составляет
содержание
международно-
правовых и национально-правовых норм, оказывающих регулирующее
воздействие на эксплуатацию беспилотных летательных аппаратов в
Арктическом регионе.
Цель исследования – рассмотрение правовых, теоретических и
организационных основ механизма правового регулирования применения
БЛА в воздушном законодательстве приарктических государств, а также
предоставление рекомендаций по разработке наиболее эффективного
подхода к правовому регулированию в РФ, учитывающего специфику
применения
данной
категории
летательных
аппаратов
в
условиях
Арктического региона.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- определение генезиса и дальнейшей динамики развития правового статуса
БЛА в корреляции со становлением институтов международного
воздушного права;
- установление
особенностей
универсальных
применения
действующих
международно-правовых
БЛА,
разрабатываемых
в
настоящее
механизмов
Международной
регулирования
организаций
гражданской авиации (далее – ИКАО);
4
время
Приложение 1. Перечень сфер применения БВС в Арктическом регионе России.
5
- выявление специфики международно-правового режима Арктического
воздушного пространства и определение исчерпывающего перечня
существующих в его границах национальных режимов воздушного
пространства отдельных приарктических государств;
- определение и дальнейшая систематизация особенностей правового
регулирования
применения
БЛА
в
отечественном
воздушном
законодательстве;
- определение и дальнейшая систематизация особенностей правового
регулирования применения БЛА в воздушном законодательстве США;
- определение и дальнейшая систематизация особенностей правового
регулирования
применения
БЛА
в
остальных
приарктических
государствах;
- определение существующих предпосылок необходимости модернизации
системы воздушного законодательства РФ в части регламентации
применения БЛА с учетом результатов, полученных в ходе сравнительноправового исследования;
- разработка
предложений
по
модернизации
механизма
правового
регулирования применения БЛА в воздушном законодательстве РФ с
учетом специфики применения данной категории летательных аппаратов
в условиях Арктического региона;
Методологическую
основу
исследования
составили
различные
общенаучные и частнонаучные методы познания: анализ, синтез, дедукция,
индукция,
абстрагирование,
прогнозирование,
метод
правового
моделирования, формально-юридический метод, сравнительно-правовой
метод и др. Методы анализа и синтеза применены при изучении правовых
актов и научной литературы. Метод дедукции применен при построении
системы критериев оценки рисков применения БЛА. В целях выработки
предложений по совершенствованию положений нормативных правовых
актов применены методы прогнозирования и правового моделирования.
Сравнительно-правовой метод использован при выявлении схожих аспектов
в
воздушном
законодательстве
приарктических
государств
в
части
6
регулирования
применения
БЛА.
Формально-юридический
метод
использован при определении и сопоставлении понятий «беспилотный
летательный аппарат», «беспилотное воздушное судно», «дистанционнопилотируемое воздушное судно», «беспилотная авиационная система» и пр.
Нормативной основой исследования являются акты международного
права – Конвенция о международной гражданской авиации 1944, Конвенция
Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 (UNCLOS),
Стандарты и рекомендуемая практика (SARPS) Международной организации
гражданской авиации, ряд двусторонних соглашений о делимитации границ
Арктического
региона
и
многочисленные
национальные
источники
воздушного законодательства приарктических государств.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы в
области международного воздушного права, воздушного права. В области
трудов по международному воздушному и национальному воздушному
праву были использованы работы советских и российских ученых:
А.Х. Абашидзе, А.А. Баталова, В.Д. Бордунова, А.Н. Верещагина, В.Э.
Грабаря, И.Ф. Казьмина, А.Я. Капустина, Ю.Н. Малеева, А.П. Мовчана, И.С.
Перетерского, Е.А. Самородовой, Ф.И. Сапрыкина, А.И. Травникова, Г.Р.
Халимовой, и работы иностранных ученых: Р. Абейратне, Л. Вебера,
Дж. С. Верплетса, П.С. Демпси, Дж. С. Коппера, Н.М. Матте, М. Мильде, и
других авторов.
Научная новизна. Несмотря на наличие значительного количества
работ,
посвященных
рассмотрению
различных
аспектов
правового
регулирования авиационной деятельности, проблематика применения БЛА в
научно-правовой литературе раскрывается недостаточно, так как это явление
сравнительно ново и было исследовано в большей степени специалистами
неправовых областей. В
настоящей
работе
было
впервые
проведено
комплексное исследование системы правового регулирования применения
БЛА в Арктическом регионе, начиная от рассмотрения действия общих
универсальных норм международного воздушного права в неразрывной
связи со спецификой международно-правового режима Арктического
7
воздушного
пространства
и
заканчивая
выявлением
конкретных
особенностей механизмов правового регулирования рассматриваемой сферы
в национальном воздушном законодательстве отдельных приарктических
государств. С учетом полученных результатов сравнительно-правового
анализа были установлены основные предпосылки необходимости создания
нового механизма правового регулирования применения БЛА в РФ, а также
разработана авторская концепция «многофакторного подхода анализа рисков
БЛА (МПАРБ)», на основе которой предлагаются конкретные мероприятия
по
модернизации
существующей
системы
правового
регулирования
применения БЛА в системе воздушного законодательства РФ. Кроме того,
приведен среднесрочный прогноз перспектив дальнейших изменений
правовой регламентации рассматриваемой сферы.
Теоретическая
и
практическая
значимость
исследования
заключается в возможности дальнейшего использования полученных в ходе
работы результатов: при разработке учебных пособий и методических
рекомендаций по легальной эксплуатации БЛА в Арктическом регионе РФ; в
процессе преподавания учебных дисциплин «Международное право»,
«Сравнительное
правоведение»,
«Правовой
режим
осуществления
предпринимательской деятельности в Арктике» в высших юридических и
иных учебных заведениях; в законотворческом процессе; в процессе
разработке отраслевых целевых программ развития в последующих научных
исследованиях,
посвященных
воздушному
праву;
в
практической
деятельности как непосредственно владельцев БЛА, так и должностных лиц
органов государственного контроля и надзора.
8
1.1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ БЛА В КОНТЕКСТЕ
СТАНОВЛЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ВОЗДУШНОГО ПРАВА.
Зарождение
воздухоплавания
и
авиации
послужило
причиной
возникновения принципиально новых общественных отношений, требующих
соразмерного нормативно-правового регулирования. Первые попытки начала
правовой регламентации рассматриваемой сферы, по мнению5 ученых,
возникли уже в конце XVIII века, когда в Париже в интересах обеспечения
общественной безопасности возникла потребность скорейшего запрета
запусков пожароопасных воздушных шаров того времени.
Дальнейшее становление и развитие воздушного права на всех этапах
своего существования наглядно демонстрировало взаимовлияние уровня
научно-технического
прогресса
и
соответствующего
ему
правового
регулирования. Следует полностью согласиться с позицией И.Ф. Казьмина,
отмечавшего
значительную
степень
«производности»
транспортного
законодательства от складывающегося развития технологий, констатируя:
«Объектами большей части отношений в данной сфере выступают
современные транспортные и другие технические средства, а остальные
отношения полностью или частично производны, зависимы от указанных
технических средств. Естественно, что все это отражается и на характере
правоотношений,
моделируемых
в
нормах
транспортного
законодательства»6. Как следствие указанной взаимосвязи, происходит
скачкообразное развитие7 институтов воздушного права, а именно –
открытие возможности осуществления управляемого полета на летательных
аппаратах тяжелее воздуха в начале XX века потребовало разработки
базовых правил использования воздушного пространства, требований к
квалификации пилотов и конструкции воздушных судов (далее – ВС);
5
Грабарь В.Э. История воздушного права // Вопросы воздушного права. М., 1927. С. 45.
Казьмин И.Ф. Общие проблемы права в условиях научно-технического прогресса. – М.:
Юрид. лит., 1980. – С. 13.
7 Мильде М. Международное воздушное право и ИКАО. / Под. ред. О.И. Аксаментова;
Пер. с англ. А.М. Бобкова и др. – СПб.: Институт AEROHELP, 2017. – с. 24.
6
9
увеличение грузоподъёмности и дальности полета ВС в середине XX века,
обеспечившее организацию международного авиасообщения, послужило
толчком к качественно новому развитию международного воздушного права
с позиции правового режима международных авиаперевозок, правил
международной аэронавигации и т.д. Одним из таких «скачков» для
воздушного права начала XXI века стало активное развитие общественных
отношений вокруг принципиально нового по своей сущности типа
летательных аппаратов без человека на борту. Но «беспилотники» появились
задолго
до
этого
момента,
поэтому
для
лучшего
понимания
как
существующих, так и перспективных механизмов правого регулирования их
применения, необходимо обратиться к истории развития соответствующих
правовых институтов.
В
научной
литературе
общепризнанным8
началом
разработки
нормативной базы для международной гражданской авиации считается
принятие
Парижской
Конвенция
«О
регулировании
воздушных
передвижений»9 1919 года (далее – Парижская Конвенция). Данная
Конвенция является первым в истории многосторонним документом
международного права, касающимся вопросов регулирования аэронавигации.
Несмотря на то, что Конвенция в настоящее время уже утратила силу и
является лишь частью истории, ее новаторский вклад в формулирование
основных
концепций
воздушного
права
и
сейчас
сохраняет
свою
актуальность. Несмотря на достаточно низкий, по современным меркам,
уровень
научно-технического
развития
и
весьма
скромные
успехи
воздухоплавания на момент принятия рассматриваемой Конвенции, ее текст
содержит первое официальное упоминание о необходимости регулирования
правоотношений, возникающих в ходе применения летательных аппаратов
без пилота на борту.
8
Абашидзе А.Х. Международное воздушное право: учебник для бакалавриата и
магистратуры. М.: Изд-во Юрайт, 2018. с. 25.
9
Конвенция о регулировании воздушных передвижений. 13.10.1919. [Электронный
ресурс]. – ULR:http://docs.cntd.ru/document/901976800 (дата обращения 05.01.2019).
10
Так, в п. 1 ст. 1 Протокола 5 от 15 июня 1929 года10, изменившего
отдельные положения главы IV Парижской Конвенции, посвященной
«допущению воздушных передвижений над иностранной территорией», а
именно в ст. 15 измененной Протоколом редакции Конвенции содержится
следующее положение:
«Никакое воздушное судно Договаривающегося государства, могущее
быть управляемым без пилота, не может без специального разрешения
перелетать без пилота воздушное пространство над территорией другого
Договаривающегося государства».
Далее на смену Парижской Конвенции пришла Чикагская Конвенция
«О международной гражданской авиации»11, подписанная 7 декабря 1944
года (далее – Чикагская Конвенция) и представляющая собой важную веху в
развитии международного воздушного права, положения которой и в
настоящее время являются основополагающим источником права в области
международной гражданской авиации. Согласно статье 8 Чикагской
Конвенции, посвященной «беспилотным воздушным судам»:
«Никакое воздушное судно, способное совершать полеты без пилота,
не производит полета без пилота над территорией Договаривающегося
государства, кроме как по специальному разрешению этого государства и в
соответствии с условиями такого разрешения. Каждое Договаривающееся
государство обязуется при полете такого воздушного судна без пилота в
районах, открытых для гражданских воздушных судов, обеспечить такой
контроль этого полета, который позволял бы исключить опасность для
гражданских воздушных судов». Для понимания применения подобной
формулировки, отчасти заимствованной из содержания ст. 15 Парижской
Конвенции, необходимо проанализировать намерения ее составителей. В
первую мировую войну дистанционно управляемые и неуправляемые
(автономные) воздушные суда уже существовали и эксплуатировались как
10
Протокол Международной комиссии воздушных передвижений. 15.06.1929.
[Электронный ресурс]. – ULR:http://docs.cntd.ru/document/901976805 (дата обращения 05.01.2019).
11
Конвенция о международной гражданской авиации. 07.12.1944 // СПС
КонсультантПлюс.
11
гражданскими, так и военными лицами. Именно поэтому выражение
«воздушное судно, способное совершать полеты без пилота» подразумевает
отсутствие пилота на борту воздушного судна. Уже в наше время
одиннадцатая Аэронавигационная конференция12 одобрила глобальную
эксплуатационную концепцию13 организации воздушного движения, в
которой содержится следующее определение:
«Беспилотный летательный аппарат представляет собой воздушное
судно без пилота в смысле статьи 8 Чикагской Конвенции, которое
выполняет полет без командира воздушного судна на борту и либо
полностью дистанционно управляется из другого места (с земли, с борта
другого воздушного судна, из космоса), либо запрограммировано и
полностью автономно». Такое толкование легального определения БЛА было
одобрено 35-й сессией Ассамблеи ИКАО в 2004 году. В этой связи, учитывая
намерение составителей статьи 8, в настоящее время любое воздушное судно
без экипажа рассматривается в качестве «беспилотного» воздушного судна.
Подводя итог, следует отметить, что регулирование общественных
отношений, возникающих в ходе применения БЛА, берет свое начало со
времен
первого
аэронавигации
универсального
и
международного
эволюционирует
во
договора
взаимосвязи
с
в
сфере
источниками
международного воздушного права. Дальнейшее развитие международноправового статуса и правого режима применения БЛА, в настоящее время,
напрямую связано с деятельностью ИКАО, анализу которой будет посвящен
следующий параграф14.
Одиннадцатая аэронавигационная конференция. ANConf/11-WP/59. [Электронный
ресурс]. – ULR: https://www.icao.int/Meetings/AMC/conf11_wp059 (дата обращения 05.01.2019).
13
Глобальная эксплуатационная концепция ОрВД. Doc 9854AN/458. ИКАО. [Электронный
ресурс]. – ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Docs/9854 (дата обращения 05.01.2019).
14
1.2. Деятельность ИКАО по разработке универсальных международно-правовых
механизмов регулирования применения БЛА.
12
12
1.2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИКАО ПО РАЗРАБОТКЕ УНИВЕРСАЛЬНЫХ
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРИМЕНЕНИЯ БЛА.
Широкое
принципиально
распространение
новой
по
БЛА
своему
привело
содержанию
к
возникновению
задачи
обеспечения
эффективной и безопасной интеграции данной категории летательных
аппаратов в единую для всех воздушных судов систему воздушного
пространства, решением которой в настоящее время самостоятельно
занимаются регулирующие органы и поставщики аэронавигационного
обслуживания многих стран мира. Но уже сейчас становятся очевидными
перспективы дальнейшего перехода деятельности по применению БЛА с
существующего этапа разрозненного национального регулирования на
международно-правовой
уровень
по
причине
возможности
их
конструирования, изготовления и эксплуатирования отдельными лицами,
имеющими разную государственную принадлежность.
В связи с этим вопрос о необходимости разработки универсальных
стандартизированных правил, регулирующих указанные виды деятельности,
приобретает особую актуальность. Как следствие, отправной точкой в
процессе решения поставленных вопросов становится взаимодействие
государств в рамках ведущей международной межправительственной
организации,
занимающейся
различными
аспектами15
регулирования
авиационной деятельности – ИКАО. Именно данное специализированное
учреждение Организации Объединенных Наций (далее – ООН) обладает
уникальными полномочиями, обеспечивающими возможность взять на себя
ведущую роль в полноценной интеграции БЛА в глобальную систему
гражданской авиации путем поэтапного создания целостной системы
универсальных требований правового регулирования применения БЛА, в
15
ст. 44 Чикагской Конвенции – исчерпывающий перечень целей и задач ИКАО.
13
свою
очередь
содействующих
трансграничному
единообразию16
и
функциональной совместимости с нормами национального воздушного
законодательства различных государств.
Официальным началом регулирования рассматриваемой сферы со
стороны ИКАО можно считать внесение в 2012 году 43 поправки в
Приложение
2
к
Чикагской
Конвенции,
установившей17
основные
определения и принципы эксплуатации данной категории летательных
аппаратов.
Согласно
положениям
Добавления
4,
все
беспилотные
летательные аппараты наделяются правовым статусом дистанционнопилотируемых воздушных судов (далее – ДПВС), при эксплуатации которых
необходимо свести к минимуму опасность для лиц, имущества и других
воздушных судов, а ДПВС в совокупности с пунктом дистанционного
пилотирования, линии управления и других элементов приобретает статус
дистанционно пилотируемой авиационной системы (далее – ДПАС).
Действующая
на
сегодняшний
день
методология
работы
и
институциональная структура ИКАО, задействованная в решении вопросов
регулирования деятельности по применению БЛА, базируется на общих
принципах применения требований сертификации, выдачи установленных
свидетельств авиационному персоналу, а также ведения международной
деятельности в отношении БЛА на общих основаниях с пилотируемыми
воздушными
судами.
В
общем
виде
перечень
документов
ИКАО,
регулирующих применение ДПВС, можно представить в виде двух групп –
непосредственно содержащие требования к порядку применения ДПАС и
имеющие вспомогательное информационное значение.
К первой группе относится система Приложений к Чикагской
Конвенции, среди которых наибольший объем предписаний по данной
тематике содержится в Приложении 2, согласно положениям которого ДПАС
должна отвечать требованиям к характеристикам и наличию бортового
16
Интеграция беспилотных авиационных систем – задача первостепенной важности.
Рабочий документ технической комиссии ИКАО. Doc. A39-WP/103. TE/28. 2016. [Электронный
ресурс]. -ULR:https://www.icao.int/Meetings/a39/Documents/WP/wp103 (дата обращения 09.01.2019).
17
п. 3.1.9 Приложения 2 к Чикагской Конвенции «Правила полетов» [Электронный
ресурс]. - ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an02 (дата обращения 09.01.2019).
14
оборудования, установленным для конкретной категории воздушного
пространства. Наделение статусом ДПАС происходит, принимая во
внимание взаимосвязь всех ее компонентов, в соответствие с национальными
правилами и в порядке, предусмотренном положениями соответствующих
Приложений к Чикагской Конвенции. Так непосредственный владелец
данной системы должен иметь Сертификат эксплуатанта ДПАС, выданный в
соответствие с национальными правилами и в порядке, соответствующим
Приложения18
положениям
6
Конвенции.
Аналогичные
требования
предусмотрены для процедуры выдачи свидетельств внешним пилотам –
лицам, которые непосредственно выполняют необходимые обязанности по
выполнению полета, которая в свою очередь должна осуществляться в
соответствии
с
национальными
правилами
и
в
порядке,
который
соответствует положениям Приложения19 1. Кроме того, отдельные
положения
по
вопросам
применения
ДПАС
содержатся
в
Приложении 7 – «Национальные и регистрационные знаки воздушных
судов»20 и Приложении 13 – «Расследование авиационных происшествий и
инцидентов»21.
Вспомогательную группу документов образуют «Руководство по
дистанционно пилотируемым авиационным системам»22 и Циркуляр23 ИКАО
№328 «Беспилотные авиационные системы». Указанное Руководство было
разработано в целях предоставления рекомендаций странам-участникам
ИКАО по техническим и эксплуатационным вопросам интеграции ДПАС в
18
Приложение 6 к Чикагской Конвенции «Эксплуатация воздушных судов». [Электронный
ресурс] ULR:http://uaecis.com/files/an06p1 (дата обращения 09.01.2019).
19
Приложение 1 к Чикагской Конвенции «Выдача свидетельств авиационному персоналу».
[Электронный ресурс]. - ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an01 (дата обращения
09.01.2019).
20
Приложение 7 к Чикагской Конвенции «Национальные и регистрационные знаки
воздушных судов» [Электронный ресурс]. - ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an07
(дата обращения 09.01.2019).
21
Приложение 13 к Чикагской Конвенции «Расследование авиационных происшествий и
инцидентов» [Электронный ресурс]. - ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an13 (дата
обращения 09.01.2019).
22
Руководство по дистанционно пилотируемым авиационным системам. ИКАО, doc.
10019, AN/507, 2015. [Электронный ресурс]. - ULR:http://aviadocs.com/icaodocs/Docs/10019 (дата
обращения 09.01.2019).
23
Беспилотные авиационные системы. Циркуляр ИКАО Cir 328 AN/190. 2011.
[Электронный ресурс]. - ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Cir/328 (дата обращения 09.01.2019).
15
несегрегированное24
воздушное
пространство.
Представленный
в
руководстве инструктивный материал, основанный на действующей в
авиации нормативной базе, по замыслу авторов, должен оказать помощь в
разработке будущих стандартов и рекомендуемой практики ИКАО (SARPS),
предназначенных для ДПАС.
В свою очередь, Циркуляр ИКАО №328 «Беспилотные авиационные
системы», предназначен для ознакомления государств с формирующимся
подходом
ИКАО
к
интеграции
ДПАС
в
практику
использования
несегрегированного воздушного пространства и аэродромов, а также
рассмотрения принципиальных отличий данной категории летательных
аппаратов от воздушных судов с пилотом на борту, которые будут
учитываться ИКАО на всех этапах данной интеграции. По своему
содержанию Циркуляр структурно отражает особенности применения ДПАС
в контексте трех традиционных направлений регулирования авиационной
деятельности: производство полетов, оборудование и авиационный персонал.
Таким
образом,
высокий
спрос
на
применение
ДПАС
в
государственных и коммерческих целях по всему миру обуславливает
активизацию деятельности ИКАО по адаптации существующих методов
правового
регулирования
пилотируемой
гражданской
авиации
под
специфику ДПАС. В предельно сжатые сроки ИКАО удалось сформировать
целостную систему базовых положений – принципов регулирования
применения ДПАС, на основании которых и будет происходить дальнейшая
разработка универсальных правил интеграции ДПВС в глобальную систему
воздушного пространства.
24
Баталов А.А. Современное международно-правовое регулирование воздушных
сообщений: теория и практика. М.: ИКД «Зерцало-М», 2008. с. 58.
16
1.3. ПРИМЕНЕНИЕ БЛА В КОНТЕКСТЕ СПЕЦИФИКИ
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА АРКТИЧЕСКОГО
ВОЗДУШНОГО ПРОСТРАНСТВА.
В настоящее время наблюдается повышенное внимание многих
государств к Арктической зоне – как непосредственно прилегающих к ней,
так и находящихся на значительном удалении от ее границ. Такое стремление
вызвано
экономическими
интересами,
связанными
прежде
всего
со значительными запасами углеводородов в недрах дна Северного
Ледовитого океана. Уже на сегодняшнем этапе освоения Арктики
заинтересованные страны осознают невозможность продолжения проведения
геологических изысканий и последующей разработки полезных ископаемых
на новых месторождениях без широкого применения воздушных судов, что,
по мнению ряда экспертов25, должно обусловить в ближайшем будущем
резкое увеличение интенсивности полетов, в особенности пилотируемых
вертолетов и БЛА в нижнем26 воздушном пространстве.
По этой причине вопросы определения специфики международноправового
статуса
Арктического
воздушного
пространства
и исчерпывающего перечня существующих в его границах национальных
режимов воздушного пространства отдельных приарктических государств
приобретают особую актуальность.
По
нашему
мнению,
для
определения
перечня
указанных
приарктических государств, национальное воздушное законодательство
которых
образует
предмет
дальнейшего
сравнительно-правового
исследования27 механизмов правового регулирования применения БЛА,
необходимо провести анализ специфики действующего правового статуса
Арктического воздушного пространства с позиции норм международного
права.
Арктический регион. Проблемы международного сотрудничества: Хрестоматия: В 3-х т. / Под
общ. Ред. И.С. Иванова. М.: Аспект Пресс, 2013. т. 2. с. 10.
26 п. 7 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации:
утв. пост. Правительства РФ от 11 марта 2010 г. №138 // СЗ РФ. 05.04.2010. № 14. ст. 1649.
25
27
Глава 2. Сравнительно-правовой анализ правового регулирования применения БЛА
в воздушном законодательстве приарктических государств.
17
По общему правилу, в международном праве воздушное пространство
классифицируется в соответствии с правовым статусом отдельных его
районов. Основываясь на сложившихся в теории международного права
доктринальных
подходах,28
Чикагской29
положениях
Конвенции
о
международной гражданской авиации 1944 года (далее – Чикагская
Конвенция),
(далее
–
Конвенции
КМП-82)
прилегания»31,
ООН
и
по
морскому30
общепризнанной
согласно
которой
«теории
статус
праву
1982
года
непосредственного
воздушного
пространства
тождественен статусу находящейся под ним сухопутной или водной
территории, в общем виде правовой статус воздушного пространства
Арктического
региона
можно
дифференцировать
на
суверенное
и
международное.
Наиболее
доктринальных
воздушного
устоявшимся32
дискуссий
о
пространства.
и
как
границах
следствие,
является
Установившаяся
не
вызывающим
режим
суверенного
концепция
полного
и
исключительного суверенитета33 в воздухе означает исключительную
юрисдикцию государства принимать законы и иные нормативные акты,
касающиеся
статуса
и
порядка
использования
своего
воздушного
пространства для исключения юрисдикции какого-либо другого государства.
С учетом того, что территориальные воды в рамках Чикагской
Конвенции являются неотъемлемой частью государственной территории,
воздушное пространство над ними подлежит полному и исключительному
суверенитету прибрежного государства. В рамках обозначенного сектора
суверенной территории государства основной дальнейшего обеспечения
правового режима воздушного пространства является административный
28
Травников А.И. Правовой режим воздушного пространства. Аэронавигация
и безопасность: монография. – М.: Проспект, 2018, с. 32.
29
Конвенция о международной гражданской авиации 07.12.1944 // СПС КонсультантПлюс
30
Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UNCLOS) 10.12.1982
// СПС КонсультантПлюс
31
Малеев Ю. Н. Международное воздушное право: Вопросы теории и практики.
М.: Междунар. отношения, 1986. с. 76.
32
Мильде М. Международное воздушное право и ИКАО. / Под. ред. О.И. Аксаментова;
Пер. с англ. А.М. Бобкова и др. – СПб.: Институт AEROHELP, 2017. – с. 28.
33
Абашидзе А.Х. Право международных организаций: учебник для бакалавров
и магистратуры. М.: Изд-во Юрайт, 2014. с. 324.
18
разрешительно-уведомительный
порядок
его
использования.
Однако,
на практике многие приарктические государства столкнулись с проблемой34
невозможности обеспечения двенадцатимильной зоны территориального
моря всем островам, находящимся под их суверенитетом, ввиду близкого
расположения друг к другу.
В свою очередь, в правовом режиме международного воздушного
пространства,
выходящего
за
пределы
территориальных
границ
приарктических государств необходимо отдельно рассмотреть режим
зонального
воздушного
пространства
над
исключительными
экономическими зонами (далее – ИЭЗ) и режим воздушного пространства
над открытым морем. Регламентация правового режима воздушного
пространства над ИЭЗ, также именуемого в научной литературе как
«воздушное
пространство
территорий
со
смешанным
режимом»35
содержится в нормах части V КМП-82. Данная категория расположена за
пределами суверенного воздушного пространства на удалении не более 200
морских миль, отсчитываемых от исходных линий территориального моря.
Основу ее правового режима составляет ст. 58 и п. b ст. 87 КМП-82, на
основании которых устанавливается право на свободу полетов в пределах
обозначенной зоны воздушных судов как прибрежных, так и не имеющих
выхода к морю государств.
Кроме того, прибрежные приарктические государства обладают
суверенными правами в отношении континентального шельфа. Но на
основании ст. 78 КМП-82, права на континентальный шельф не затрагивают
правового статуса покрывающих вод и воздушного пространства над ними.
Следовательно, воздушное пространство над континентальным шельфом за
пределами территориального моря имеет тот же правовой статус, что и
воздушное пространство над открытым морем.
34
Сокова Е.А. Правовая регламентация использования воздушного пространства над
Арктическим регионом // Закон и право. 2018. №11. [Электронный ресурс]. URL:https://elibrary.ru/contents.id=34845444 (дата обращения: 09.01.2019).
35
Самородова Е.А. Международно-правовые проблемы разработки и принятия
универсальной Конвенции по воздушному праву. Автореферат дис. канд. юрид. Наук. М.:
МГИМО (У), 2009. с. 7.
19
Правовой режим воздушного пространства над открытым морем
определяется совокупностью положений ст. 12 Чикагской Конвенции
и части VII КМП-82. В основе правого регулирования использования данной
категории
лежит
принцип
«свободы
полетов»,
установленный
п. 1 (b) ст. 87 КМП-82, санкционирующий свободу судоходства и пролета,
без права подчинения какой-либо части открытого моря суверенитету
какого-либо государства. Тем не менее, на практике уже с восьмидесятых
годов ХХ века США и Канада, в нарушение36 вышеуказанных норм
международного права, установили для этой категории воздушного
пространства в своем национальном законодательстве правовой режим т.н.
«зон идентификации воздушных судов» средствами противовоздушной
обороны, таким образом, распространяя свой суверенитет за пределы
территориального
воздушного
пространства
путем
установления
разрешительного37 порядка использования воздушного пространства.
Несмотря на это обстоятельство, на основании ст. 12 Чикагской
Конвенции над открытым морем «действующими будут являться правила,
установленные в соответствие с настоящей Конвенцией». К правотворческой
компетенции
Совета
ИКАО
относится
установление
регулирования
отношений при выполнении полета воздушного судна над открытым морем в
форме международных стандартов, изложенных в Приложении 2 к
Чикагской Конвенции. Отсутствие международных органов управления
воздушным движением для полетов воздушных судов за пределами
суверенного воздушного пространства вынуждает государства осуществлять
свою
юрисдикцию
в
отношении
использования
такого
воздушного
пространства в установленных для этих государств районах полетной
информации, в соответствии со своими национальными правилами и
процедурами. Указанную практику невозможно представить без содействия
ИКАО, которая устанавливает районы полетной информации после
36
Гуреев С.А. Международно-правовые проблемы полетов воздушных судов над
морскими пространствами. Деятельность государств в Мировом океане. М., 1983. с. 69.
37
Гаврюшенко П.И., Стребков М.М. Международно-правовое регулирование полетов
военных воздушных судов в «контролируемом» над открытым морем: Военное право в XXI веке //
Российский военно-правовой сборник №91 М., 2007, с. 32.
20
проведения процедуры делимитации их границ между сопредельными и
иными заинтересованными государствами.
Проведенный
информации
над
нами
анализ
территорией
действующих
Арктического
районов
региона,
на
полетной
основании
аэронавигационных справочников ИКАО, позволяет сделать вывод о том,
что фактически в установленных секторах38 Арктической зоны действует
воздушное законодательство России, США, Канады, Дании и Норвегии, а в
свою очередь воздушное законодательство Исландии, Финляндии и Швеции,
несмотря на полноправное вхождение данных государств в состав
Арктического совета, по нашему мнению, может считаться действующим в
Арктическом регионе лишь условно, т.к. не распространяет свое действие за
пределы
установленных
границ
режима
суверенного
воздушного
пространства.
Таким образом, предметом сравнительно-правового исследования
механизмов правового регулирования применения БЛА над территорией
Арктической зоны станет воздушное законодательство пяти государствдействующих членов Арктического совета. Кроме того, следует отметить,
что специфика правого статуса воздушного пространства Арктической зоны
заключается в его двойственной структуре – в зависимости от конкретного
территориального района оно имеет статус суверенного воздушного
пространства, расположенного над материковой территорией, островами и
территориальными морями приарктических государств, а также статус
зонального воздушного пространства над ИЭЗ или международного
воздушного пространства, расположенного за пределами указанных зон.
38
Приложение 2: Секторальное деление Арктики по районам полетной информации.
21
2.1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ БЛА В
ВОЗДУШНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ.
Применение БЛА в Арктическом регионе порождает многоаспектную
структуру общественных отношений, требующих действия различных
механизмов правого регулирования. Поэтому для целей исследования мы
будем проводить сравнительно-правой анализ исключительно с позиции
воздушного законодательства, не затрагивая особенности других правовых
институтов.
В
общем
государственной
виде
власти,
институциональная
уполномоченных
система
на
органов
регулирование
рассматриваемой сферы с позиции воздушного законодательства имеет
трехуровневую структуру:
Первый
уровень
представлен
Министерством
транспорта
РФ,
осуществляющим правовое регулирование вопросов применения БАС,
как
одного
из
промышленности
видов
и
летательных
торговли
РФ,
аппаратов
и
Министерством
занимающимся
выработкой
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
области развития авиационной техники и технического регулирования в
целом, а также вопросами лицензирования отдельных видов авиационной
деятельности.
На втором уровне Федеральное агентство воздушного транспорта
(далее – Росавиация) осуществляет организацию использования воздушного
пространства всеми его пользователями, включая эксплуатантов БЛА,
сертификацию авиационной техники, в том числе БЛА. Федеральная служба
по надзору в сфере транспорта (далее – Ространснадзор) осуществляет
контроль и надзор за деятельностью БЛА в контексте соблюдения правил
использования воздушного пространства.
Третий
как
со
уровень
стороны
представлен
администраций
локальным
субъектов
РФ,
регулированием
устанавливающих
соответствующие целевые программы развития применения БЛА на
территории
региона,
так
и
санкционированию
деятельности
22
по использованию воздушного пространства над территориями конкретных
населенных пунктов путем выдачи соответствующих разрешений органами
местного
самоуправления
и
администрациями
городов
федерального
значения. Кроме того, вспомогательную функцию в виде научной
проработки
осуществляют
вопросов,
отнесенных
профильные
к
сфере
государственные
использования
БЛА,
научно-исследовательские
институты, а также отраслевые ассоциации эксплуатантов БЛА в рамках
действия рабочих групп по совершенствованию законодательства и
устранению административных барьеров в целях обеспечения Национальной
технологической инициативы39.
Регулирование рассматриваемой сферы общественных отношений
вышеописанной системой органов государственной власти и местного
самоуправления базируется на положениях национального воздушного
законодательства РФ, в свою очередь имеющего еще более многоуровневую
иерархичную структуру нормативных актов. Поэтому в целях данного
исследования мы остановимся исключительно на обзоре системообразующих
источников,
анализ
положений
которых
позволит
составить
общее
представление о существующем в РФ едином подходе к нормативному
регулированию применения БЛА.
Основополагающим
источником
нормативного
регулирования
применения БЛА является Воздушный кодекс40 РФ (далее – ВК РФ),
устанавливающий правовые основы использования воздушного пространства
РФ и всей деятельности в области авиации в целом. По своему содержанию
данный кодекс содержит множество отсылочных норм, при толковании
которых и проявляются все имеющиеся скрытые пробелы и коллизии
правового регулирования применения беспилотной авиации. В соответствии
с легальным определением, содержащимся в п. 5 ст. 32 ВК РФ, все
беспилотные летательные аппараты на территории РФ наделяются статусом
39
Постановление Правительства РФ от 18.04.2016 №317 «О реализации Национальной
технологической инициативы» // СПС «КонсультантПлюс»
40
Воздушный кодекс Российской Федерации: федер. закон РФ от 19 марта 1997 № 60-ФЗ //
СЗ РФ. 24.03.1997. № 12. Ст. 1383.
23
беспилотного воздушного судна (далее – БВС), а в случае вхождения данного
аппарата в качестве структурного элемента в комплекс, состоящий
из совокупности средств обеспечения взлета и посадки, управления и
контроля за полетом, данная структура наделяется самостоятельным
статусом беспилотной авиационной системы (далее – БАС).
Системное толкование положений п. 2.1 ст. 8, п. 1 ст. 33, п. 1 ст. 36,
п. 1 ст. 53, п. 1 ст. 57 ВК РФ приводит к выводу о дифференциации правого
статуса БВС на две группы по единственному классифицирующему
критерию значения максимальной взлетной массы. Первая — аппараты,
взлетная масса которых превышает 30 кг, для упрощения дальнейшего
изложения материала исследования нами именуемые в качестве «тяжелых»
БВС и вторая — с максимальной взлетной массой до 30 кг включительно,
по аналогии получившая наше наименование в качестве «легких» БВС.
Действующее воздушное законодательство достаточно подробно
регламентирует применение «тяжелых» БВС, по сути распространяя на них
все
требования,
относящиеся
к
пилотируемым
воздушным
судам.
Но детальный анализ общих для пилотируемых воздушных судов и
«тяжелых» БВС требований воздушного законодательства позволяет выявить
существование
ряда
серьезнейших
пробелов
в
области
института
обязательной сертификации авиационной техники. На сегодняшний день,
Росавиация не обладает полномочиями по проведению обязательной
сертификации БВС для подтверждения соответствия нормам летной
годности ввиду отсутствия как самого порядка проведения сертификации
в отношении данной категории летательных аппаратов, так и определения
конкретных органов исполнительной власти, уполномоченных на разработку
недостающего порядка и непосредственного проведения самой процедуры
сертификации. Как следствие, указанный пробел правового регулирования
влечет
за
собой
невозможность
осуществления,
предусмотренной
пп. 1 п. 1 ст. 33 ВК РФ обязательной государственной регистрации
«тяжелых» БВС в Государственном реестре гражданских воздушных судов
РФ, ввиду отсутствия возможности получения Сертификатов летной
24
годности, являющихся обязательным условием для легального допуска
к эксплуатации БВС, в соответствии с п. 1 ст. 36 ВК РФ.
В свою очередь, с правовым регулированием применения группы
«легких» БВС, самой многочисленной и быстрорастущей по количеству
приобретаемых аппаратов, возникают серьезные проблемы. Несмотря
на упрощенный, по сравнению с «тяжелыми» БВС, правой режим данной
категории аппаратов и наличие в п. 3.2 ст. 33 ВК РФ требований
об
обязательном
государственном
учете,
соответствующий
порядок
проведения процедур по учету «легких» БВС начал свое функционирование
только 27.09.2019 – почти спустя 5 лет после начала разработки.
Кроме того, легальная категоризация БВС в зависимости от их
технических
характеристик
и
конструктивных
особенностей
в
РФ
отсутствует, а буквальное толковании норм ВК РФ позволяет в равной
степени отнести к БВС второй группы чрезмерно широкий перечень
аппаратов от простейших авиамоделей до ударных военных беспилотников,
при условии их нахождения в обозначенных пределах максимальной
взлетной массы. Как следствие, Федеральные правила использования
воздушного пространства РФ41 (далее – ФП ИВП РФ), в п. 116
устанавливают
для
всех
категорий
БВС
разрешительный
порядок
использования воздушного пространства (далее – ИВП) на общих
основаниях
с
пилотируемыми
воздушными
судами.
Требования
разрешительного порядка ИВП представляют собой формализованную
процедуру сбора и согласования установленного перечня документов,
содержащихся в п. 137, 138 ФП ИВП РФ и ведомственных актах42
Министерства транспорта РФ. По общему правилу, данные мероприятия
занимают более 30 дней43 при организации первого полета БВС над
41
Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации:
утв. пост. Правительства РФ от 11 марта 2010 г. №138 // СЗ РФ. 05.04.2010. № 14. ст. 1649.
42 Пункты 9, 10, 20, 29, 35 Приказа Минтранса от 27.06.11 №171 «Об утверждении
инструкции по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режима, а
также кратковременных ограничений»; Раздел IV Приказа Минтранса от 24.01.2013 N 13 "Об
утверждении Табеля сообщений о движении воздушных судов в Российской Федерации" // СПС
«Гарант»
43
Приложение 3: Получение разрешения на ИВП для БВС в Арктическом регионе РФ.
25
населенным пунктом и по своему содержанию не отличающегося от
санкционирования запуска пилотируемого воздушного судна.
Подводя
применения
итог
проведенного
беспилотных
анализа
летательных
правового
аппаратов
регулирования
по
воздушному
законодательству РФ, необходимо отметить его следующие особенности:
Во-первых, ввиду многоаспектности сферы правого регулирования
применения БВС ее источники представляют собой многоуровневую
иерархичную
систему
актов,
исходящих
сразу
от
нескольких
не взаимоподчиненных органов государственной власти.
Во-вторых, несмотря на длительный период правого регулирования
данной сферы, начиная с 2010 года, отдельные институты нормативной
регламентации применения БВС по-прежнему находятся на стадиях
первичной разработки, а именно: порядок государственной регистрации и
учета, проведения обязательной сертификации БВС и т.д.
В-третьих, существенные затруднения как для эксплуатантов БВС, так
и для правоприменительных органов создает избранный законодателем
единственный критерий для легальной категоризации БВС, который в свою
очередь станет предметом детального рассмотрения в параграфе 3.1.
Таким образом, несмотря на вышеуказанные недостатки, воздушное
законодательство РФ позволяет уже в настоящее время легально применять
БВС в различных целях на территории Арктической части страны.
26
2.2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ БЛА В
ВОЗДУШНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ США.
Развитие беспилотных технологий в США значительно расширило круг
людей, вовлеченных в авиацию. В свою очередь высокие темпы роста
количества
приобретаемых
БЛА
создали
сложности
нормативного
регулирования деятельности по их применению для центрального органа
государственного управления США в области гражданской авиации –
Federal Aviation Administration (далее – FАА). На ранних этапах становления
отрасли вся правовая регламентация полетов БЛА осуществлялась вторично,
по отношению к регулированию полетов пилотируемой авиации. Однако, в
октябре 2016 года было создано самостоятельное Управление по интеграции
БЛА в рамках Организации по безопасности полетов в качестве единого
центра координации вопросов, возникающих при регулировании данной
сферы.
Основной
задачей
Управления
является
оказание
содействия
безопасной, эффективной и своевременной интеграции БАС в систему
национального воздушного пространства США, а также в разработке и
внедрении регламентов, политики, процедур, инструктивного материала и
стандартов, которые применяются по отношению к полетам БЛА. Особое
внимание Управления уделяется разработке необходимых требований для
применения БЛА в Арктическом регионе44.
Прежде чем перейти к обзору системы источников воздушного права,
регулирующих применение беспилотников в США следует отметить, что
фундаментальной
основой
риск-ориентированный
регулятивной
подход,
который
политики
в
свою
FАА
является
очередь
позволяет
распределить объем регулирующего воздействия на всю совокупность
конструктивно различающиеся БЛА в зависимости от уровня потенциально
возможной вероятности риска наступления благоприятных последствий их
Expanding Use of Small Unmanned Aircraft Systems in the Arctic. Implementation Plan.
[Электронный ресурс]. – ULR:https://www.faa.gov/uas/programs_partnerships/suas_arctic_plan (дата
обращения 09.01.2019).
44
27
использования. Следовательно, при осуществлении запуска БЛА в целях,
отличных от некоммерческих полетов, увеличении массы конструкции БЛА,
дистанции удаления аппарата от пункта управления, а также запуска над
населенным пунктом риск наступления внештатной ситуации существенно
возрастает и как следствие обуславливает сопровождение таких операций
увеличенным объемом нормативных ограничений.
Реализация такого подхода позволила сбалансировано делегировать
регулирование применения БЛА разным нормативно-правовым актам,
дифференцировав их правовой режим на три категории. Так на беспилотные
авиамодели, обладающие наименьшим уровнем риска, распространяется
режим в соответствии с Section 336 of the FAA Modernization and Reform Act
of 201245 (далее – FMRA) и Title 14 of the Code of Federal Regulations (далее –
14 CFR) Part 107 Federal Aviation Regulation (далее – FAR)46, основная масса
«легких» БЛА, применяющихся исключительно в некоммерческих целях,
регулируется положениями Part 107 FAR, а наиболее подверженные риску
аварий «тяжелые» коммерческие БЛА эксплуатируются на основании Section
333 FMRA и отдельны[ правил для экспериментальных воздушных судов.
Совершенно
иной
подход
к
регистрации
БЛА
содержится
в
законодательстве США, по сравнению с РФ. Так для авиамоделей,
осуществляющих полеты в соответствии Part 101 FAR47, государственная
регистрация не требуется, но на практике существует тенденция по которой
владельцы регистрируют данные аппараты для целей ведения национального
реестра БЛА и возможности дополнительной идентификации в случае утери.
Все остальные БЛА с максимальной взлетной массой до 25 кг должны быть в
45
FAA Modernization and Reform Act of 2012. Sec. 336. Special rule for model aircraft.
[Электронный ресурс]. – ULR: http://www.flutopedia.com/refs/Congress_2012_HR658 (дата
обращения 09.01.2019).
46
Title 14 CFR Part 107, Small Unmanned Aircraft Systems. [Электронный ресурс]. – ULR:
https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.107 (дата обращения 09.01.2019).
47
Title 14 CFR Part 101, Moored Balloons, Kites, Amateur Rockets and Unmanned Free
Balloons. [Электронный ресурс]. – ULR: https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.101 (дата
обращения 09.01.2019).
28
обязательном порядке48 зарегистрированы в онлайн системе UAS Registration
Service, а БЛА с массой, превышающей установленный лимит, должны быть
зарегистрированы в общем для пилотируемых воздушных судов порядке,
установленным положениями Part 47 Code of Federal Regulations49. После
регистрации в системе БЛА присваивается уникальный опознавательный
номер, которой должен быть размещен непосредственно на корпусе
аппарата, срок действия регистрации составляет 3 года, с возможностью
дальнейшего продления.
В свою очередь в США полеты БЛА в соответствии с Part 101 FAR на
высотах до 400 футов и в удалении более 5 миль от аэродромов, а также вне
установленного перечня зон ограничения полетов – разрешены. Вместе с тем
полеты БЛА в коммерческих целях осуществляются только на основании
сложной процедуры получения индивидуальных разрешений FAA. Однако
указанное ограничение не сказывается негативно на развитии сферы
применения БЛА во многом благодаря реализации в США наиболее
передового, на сегодняшний день, решения в мировой практике организации
использования воздушного пространства БЛА – системы Low Altitude
Authorization and Notification Capability (далее – LAANC)50, предназначенной
для автоматической обработки запросов разрешений на полеты БЛА на
малых высотах до 200 футов в соответствии с Part 107 FAR. В рамках этой
системы заявитель через стороннее мобильное приложение подает заявку на
осуществление полета БЛА. В случае отрицательного ответа инициатору
запроса дается возможность его корректировки или же направления на
рассмотрение в общем порядке для предоставления комментариев от FAA.
Следует отметить, что и в настоящее время все процессы в FАА, касающиеся
обработки разрешений, выдаваемых за рамками LAANC, выполняются
48
Title 14 CFR Part 48 – Registration and Marking Requirements for Small Unmanned Aircraft.
[Электронный ресурс]. – ULR:https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.48 (дата обращения
09.01.2019).
49 Title 14 CFR Part 47 – Aircraft registration. [Электронный ресурс]. – ULR:
https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.47 (дата обращения 09.01.2019).
50
Low Altitude Authorization and Notification Capability. USS Operating Rules.
[Электронный ресурс]. - ULR:https://www.faa.gov/uas/laanc_for_industry/sUAS_LAANC_USS_Rules
(дата обращения 09.01.2019).
29
вручную. В ходе данного общего порядка срок рассмотрения запросов на
полеты может достигать до 120 дней.
Таким
образом,
проведенный
анализ
правового
регулирования
применения БЛА по воздушному законодательству США, позволяет
выделить следующие особенности:
Во-первых, правовым регулированием рассматриваемой сферы в США
занимается единая государственная структура в лице Управления по
интеграции
БЛА,
что
позволяет
консолидировать
принятие
административных и нормотворческих решений в одном лице, исключая
возможность осуществления рассогласованной правовой политики по
отдельным группам правоотношений, возникающих в процессе применения
БЛА.
Во-вторых,
система воздушного законодательства США учитывает
«производный характер» правовой регламентации применения БЛА от
уровня научно-технического прогресса, устанавливая гибкие нормативные
требования, изначально рассчитанные на появление принципиально новых
типов
БЛА,
таким
образом,
обеспечивая
баланс
между
уровнями
нормативно-правового регулирования и развития общественных отношений
в данной сфере.
В-третьих,
несмотря
на
вышеописанный
передовой
характер
воздушного законодательства США, базирующегося на концепции рискориентированного подхода, существенные административные ограничения
применения БЛА в коммерческих целях за пределами линии прямой
видимости оператора по правилам Section 333 FMRA, на сегодняшний день,
существенно затрудняют возможность испытания и дальнейшего внедрения
данной технологии в логистические цепочки доставки грузов, чего в свою
очередь никак не ограничивают положения ВК и ФП ИВП РФ.
30
2.3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ БЛА В
ВОЗДУШНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ДАНИИ, НОРВЕГИИ И
КАНАДЫ.
Рассмотрение особенностей требований воздушного законодательства
в части регламентации применения БЛА в указанных приарктических
государствах было объединено нами в один параграф по причине меньшей51,
по сравнению с США, распространенности данной технологии, которая в
свою
очередь
обуславливает
соответствующий
уровень
развития
общественных отношений в его неразрывной связи с состоянием правового
регулирования исследуемой сферы.
Анализ механизма правового регулирования применения БЛА в Дании
первостепенно
основывается
на
вхождении
этой
страны
в
состав
Европейского Союза (далее – ЕС). На сегодняшний день, правовая
регламентация
применения
БЛА
в
странах-участницах
ЕС
имеет
двухуровневую структуру по классифицирующему критерию максимальной
взлетной массы аппаратов.
Регулирование применения «тяжелых» БЛА с максимальной взлетной
массой более 150 кг относится к предмету исключительного ведения ЕС.
В институциональной системе органов ЕС соответствующими полномочиями
наделено Европейское агентство авиационной службы. В свою очередь,
«легкие»
БЛА
попадают
под
действие
национального
воздушного
законодательства стран-участниц ЕС. Непосредственно для Дании правовую
основу применения БЛА будут составлять «Закон об аэронавигации» 2017
года52, «Закон о регистрации воздушных судов» 2013 года53 и система
Рынок беспилотных летательных аппаратов в России и в мире. Аналитический отчет
J’son & Partners Consulting. [Электронный ресурс]. – ULR:http://json.tv/ict_telecom_analytic/rynokdronov (дата обращения 12.01.2019).
52
Act no. 1149 of 2017 The «Air navigation Act». Civil Aviation Administration Denmark
[Электронный ресурс]. – ULR http://www.slv.dk/docs/ana1 (дата обращения 12.01.2019).
53
Act no. 1035 of 2013 The «Aircraft registration Act». Civil Aviation Administration Denmark
[Электронный ресурс]. – ULR http://www.slv.dk/docs/ar1 (дата обращения 12.01.2019).
51
31
подзаконных
актов,
именуемых
«BLs»54,
которые
издает
Агентство
транспорта Дании.
Однако, в настоящее время, в рамках ЕС следует отметить общую
тенденцию к распространению полномочий органов Союза на сферы
общественных отношений, ранее остававшиеся на локальном уровне
регулирования. Исключением этого процесса не стала и авиационная
деятельность. Так, в результате достигнутого политического соглашения
между Советом ЕС, Европейской комиссией и Европейским парламентом по
поводу содержания изменений55 акта «Об авиационном регулировании»,
было принято решение о расширении компетенции ЕС по регулированию
всех категорий гражданских БЛА, независимо от их максимальной взлетной
массы. Проект данного документа был разработан Европейским Агентством
по Авиационной Безопасности и в части регламентации применения БЛА
преследует цель создания принципиально новой правовой базы, основанной
на риск-ориентированном подходе.
Предлагаемые нововведения позволят унифицировать нормативные
правила применения БЛА на территории всего ЕС, а также обеспечить
единый порядок использования воздушного пространства данной категорий
летательных аппаратов, что в свою очередь позволит странам-участницам ЕС
осуществлять более гибкую политику районирования своего воздушного
пространства,
путем
установления
над
конкретными
территориями
соответствующих ограничений/запретов или привилегий применения БЛА в
зависимости от государственных интересов.
Норвегия как европейская страна, не входящая в состав ЕС, обладает
уникальной
спецификой
правового
регулирования
применения
БЛА.
Основным законом, устанавливающим их правовой статус, является
«Положение о дронах». Уже на этапе анализа категоризации БЛА можно
The International Comparative Legal Guide to Aviation Law 2018. Global Legal Group.
[Электронный ресурс]. – ULR:https://iclg.com/practice-areas/aviation-laws-and-regulations/denmark
(дата обращения 12.01.2019).
55 «Prototype» Comission Regulation on Unmanned Aircraft Operations. European Aviation
Safety Agency. [Электронный ресурс]. – ULR: https://www.easa.europa.eu/dfu/files/dfu/UASPrototype
(дата обращения 12.01.2019).
54
32
обнаружить нетипичный двухфакторный подход к их разделению. Первично
все аппараты дифференцируются на две категории по целевому критерию на
«авиамодели» для развлекательных целей и непосредственно «беспилотные
литеральные аппараты», применяемые во всех остальных, отличных от
некоммерческого
использования,
целях.
Внутри
последней
группы
происходит дополнительная детализация на три подгруппы аппаратов на
основе комбинированной системы критериев.
К первой категории, именуемой «RO1», относятся аппараты с
максимальной взлетной массой до 2,5 кг, ограниченными скоростными
характеристиками
до
60
узлов
и
конструктивными
особенностями,
обеспечивающими повышенный уровень безопасности их использования.
Для владельцев этой группы БЛА действует упрощенная процедура
уведомительного порядка санкционирования полетов.
Категория «RO2» представлена аппаратами с максимальной взлетной
массой от 2,5 до 25 кг и максимальной скоростью до 80 узлов. Эксплуатация
таких БЛА уже требует наличия у владельцев специальной лицензии на
право осуществления соответствующей деятельности. А категория «RO3»
относится в большей степени к экспериментальным и государственным БЛА,
т.к. ее образуют аппараты, не попадающие под критерии первых двух групп,
и, как следствие, имеет наибольший объем нормативных требований,
предъявляемых к владельцам БЛА.
Также,
Положение
содержит
и
иные
требования,
правила
и
ограничения, касающиеся использования БЛА, а также права и обязанности
их операторов. Вопросы, установления запретов и ограничений на
использование
воздушного
пространства
БЛА
над
определенной
территорией, решаются в основном органами муниципальной власти.
Правовое регулирование применения БЛА в Канаде имеет ярко
выраженную корреляцию с развитием аналогичных правовых институтов в
США. Правовой
статус
БЛА в
Канаде
регулируется
федеральным
законодательством и актами органов исполнительной власти. Кроме того,
значительную
вспомогательную
функцию
оказывает
Канадский
33
консультативный
совет
по
авиационному
регулированию56,
который
разрабатывает и рекомендует внести необходимые изменения в воздушное
законодательство.
нормотворчестве
Муниципальные
путем
принятия
органы
также
подзаконных
участвуют
актов,
в
касающихся
использования БЛА в общественных местах.
Основополагающими
источниками
воздушного
законодательства
Канады, в части регламентации применения БЛА, являются «Авиационный
закон»57, а также связанные с ним «Авиационные правила»58 и «Правила
авиационной безопасности»59. В основе категоризации БЛА, как и в США,
лежат критерии целевого характера применения БЛА и максимальной
взлетной массы с дифференцирующими границами в 2 и 25 кг. Так,
эксплуатация БЛА не в развлекательных целях или БЛА, которые весят более
25 кг (независимо от цели), требует наличия сертификата. Данный факт
позволяет говорить о том, что в Канаде установлен разрешительный порядок
использования БЛА в коммерческих целях, что существенно сдерживает
развитие всей отрасли.
Именно поэтому, в настоящее время, в «Канаде также идет процесс
модернизации существующих нормативных правил применения наиболее
массовой категории БЛА до 25 кг. Проект новых правил, по замыслу авторов,
должен устранить существующие противоречия между регламентацией
коммерческого и некоммерческого применения БЛА, а также ввести новую
систему категоризации БЛА, базирующуюся на риск-ориентированном
подходе, с сохранением вхождения этой категории БЛА в перечень объектов
лицензионного регулирования60.
56
Canadian Aviation Regulation Advisory Council (CARAC). [Электронный ресурс]. – ULR:
https://www.tc.gc.ca/eng/civilaviation/regserv/carac (дата обращения 12.01.2019).
57
The Aeronautics Act. [Электронный ресурс]. – ULR:https://laws-lois.justice.gc.ca/acts/A2
(дата обращения 12.01.2019).
58
The Canadian Aviation Regulations. [Электронный ресурс]. – ULR:https://lawslois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-96-433 (дата обращения 12.01.2019).
59
The Canadian Aviation Security Regulation. [Электронный ресурс]. – ULR: https://lawslois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2011-318 (дата обращения 12.01.2019).
60
Regulation of Drones. // The law library of Congress. – 2016. – с. 34. – [Электронный
ресурс]. – URL:https://www.loc.gov/law/help/regulation-of-drones/regulation-of-drones.pdf (дата
обращения: 12.01.2019).
34
Таким
образом,
проведенный
анализ
правового
регулирования
применения БЛА по воздушному законодательству рассматриваемых
приарктических государств, позволяет выделить следующие особенности.
Несмотря на общее географическое расположение в Арктическом регионе,
указанные страны, на сегодняшний день, не выделяют специализированных
правовых режимов применения БЛА над своими северными районами,
распространяя на них общие «материковые» требования к эксплуатации и
порядку использования воздушного пространства в рамках национального
воздушного законодательства. Проведенный сравнительно-правовой анализ
позволяет говорить о наличии трех самостоятельных концепций правового
регулирования применения БЛА.
Так, для правового режима применения БЛА в Дании будет характерна
высокая зависимость от ограничений, установленных наднациональными
универсальными требованиями законодательства ЕС. Норвегия осуществляет
самостоятельную правовую политику развития данной сферы и является
единственной
из
специализированным
сравниваемых
нормативным
стран,
актом,
обладающей
целиком
отдельным
посвященным
регулированию применения БЛА. А развитие воздушного законодательства
Канады напрямую связано с имплементацией норм из правовой системы
США.
Однако, несмотря указанные существенные различия подходов к
правовому
регулированию,
законодательные
органы
этих
государств
приходят к общей позиции о необходимости разработки нового механизма
правового регулирования применения БЛА, базирующегося на концепции
риск-ориентированного подхода.
35
3.1. ПРЕДПОСЫЛКИ НЕОБХОДИМОСТИ СОЗДАНИЯ НОВОГО
МЕХАНИЗМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ БЛА
В ВОЗДУШНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ.
Прежде чем перейти к непосредственному анализу полученных
результатов проведенного в предыдущей главе сравнительно-правового
исследования воздушного законодательства приарктических государств в
части
регламентации
применения
БЛА,
еще
раз
остановимся
на
специфических особенностях данной категории летательных аппаратов,
принципиально отличающих ее от всех остальных.
В первую очередь следует отметить фактор большей, по сравнению с
пилотируемыми воздушными судами, доступности гражданских БЛА как для
приобретения широким кругом лиц, так и с позиции затрачиваемых расходов
на конструирование, производство и эксплуатацию, в то время как
аналогичные процедуры для «традиционной» пилотируемой авиации имеют
гораздо
более
строгую
и
как
следствие
дорогостоящую
систему
регламентации. Кроме того, «доступность» высокоавтоматизированных БЛА
проявляется в отсутствии необходимости наличия серьезной подготовки и
навыков пилотирования для их владельцев.
Таким образом, эксплуатация БЛА связана с совершенно иными, по
сравнению с пилотируемыми воздушными судами61, факторами риска
наступления неблагоприятных последствий для наземных объектов и других
летательных аппаратов. Понимание этой специфики является общей
системообразующей основой для воздушного законодательства США,
Канады, Дании и Норвегии. Каждая из этих стран институционально поразному учитывает эту особенность в своем законодательстве, предоставляя
специальный правовой режим применения БЛА, но вместе они пришли к
единому выводу о невозможности применения существующей системы
нормативной регламентации эксплуатации пилотируемой авиации по
61
Смуров М.Ю., Куклев Е.А., Евдокимов В.Г., Гипич Г.Н. Безопасность полетов
воздушных судов гражданской авиации с учетом рисков возникновения негативных событий. //
Транспорт РФ. – 2012. - №1 (38).
36
отношению к стремительно развивающейся индустрии БЛА, что также
находит свое подтверждение и в позиции ИКАО62. Последовательное
развитие системы воздушного законодательства, с учетом рассмотренной
специфики правового регулирования, делает лишь вопросом времени
принятие специализированных актов по применению БЛА на территории
Арктического региона для получения соответствующих конкурентных
преимуществ в процессе изыскания и дальнейшего освоения полезных
ископаемых,
добычи
природных
ресурсов,
проведения
научных
исследований и обеспечения интересов государственной безопасности.
Принятие подобного акта уже произошло в США63, как государстве,
имеющем наиболее передовую правовую регламентацию применения БЛА.
К сожалению, правовая система РФ, в настоящее время, не может
«парировать» принятие указанной Арктической концепции разработкой
аналогичного по сфере действия нормативного акта, ввиду наличия
нижеизложенных проблем правового регулирования, складывающихся уже
на
этапе
применения
к
БЛА
базовых
требований
воздушного
законодательства над материковой территорией. По нашему мнению,
главной фундаментальной проблемой правового регулирования данной
сферы является устаревший подход к отождествлению «легких» БЛА с
пилотируемыми ВС. Следствием избранного подхода является наличие
целой системы взаимообусловленных пробелов и коллизий регулирования
отдельных аспектов применения БЛА, а именно:
В системе воздушного законодательства РФ одновременно действуют
два легальных определения «беспилотников» - «беспилотный летательный
аппарат»64 и «беспилотное воздушное судно»65, в свою очередь, существенно
различающихся по своему содержанию. Кроме того, по-прежнему ряд
62
1.2. Деятельность ИКАО по разработке универсальных международно-правовых
механизмов регулирования применения БЛА.
63
Expanding Use of Small Unmanned Aircraft Systems in the Arctic. Implementation Plan.
[Электронный ресурс]. – ULR:https://www.faa.gov/uas/programs_partnerships/suas_arctic_plan (дата
обращения 09.01.2019).
64
Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации:
утв. пост. Правительства РФ от 11 марта 2010 г. №138 // СЗ РФ. 05.04.2010. № 14. ст. 1649.
65
Воздушный кодекс Российской Федерации: федер. закон РФ от 19 марта 1997 № 60-ФЗ //
СЗ РФ. 24.03.1997. № 12. Ст. 1383.
37
базовых для воздушного права дефиниций не учитывает существования БЛА.
К примеру, легальное определение «авиационной техники» в авиационных
правилах сертификации66, не включает в себя понятия БЛА, БВС, БАС и их
комплектующих изделий, что в свою очередь выводит их за рамки
действующего порядка сертификации воздушных судов. Все это делает
невозможным
проведение
необходимых
для
легальной
эксплуатации
сертификационных мероприятий БЛА.
Базирующаяся на указанных противоречиях понятийного аппарата
категоризация БВС, с разделением на две группы беспилотников по
классифицирующему критерию значения максимальной взлетной массы и
напрямую связанная с ней процедура соблюдения разрешительного порядка
использования воздушного пространства, имеют ряд ранее рассмотренных
недостатков67, следствием которых является тенденция к увеличению
количества
случаев
нарушения
порядка
использования
воздушного
пространства владельцами БВС, так: в 2016 году – зафиксирован 41 случай,
за пять месяцев 2017 года – уже 28 случаев68.
Таким
образом,
становится
очевидным,
что
любая
попытка
исправления одного из представленных «проблемных» аспектов правового
регулирования будет как усугублять оставшиеся, так и одновременно
порождать новые недостатки. С учетом вышеизложенного, разрешение
указанных противоречий возможно только в результате реализации нового
комплексного подхода к регулированию применения БЛА.
66
Авиационные правила «Сертификация авиационной техники, организаций
разработчиков и изготовителей», утв. Приказом Минтранса России от 19.12.2013 №474. //
СПС КонсультантПлюс.
67
2.1. Правовое регулирование применения БЛА в воздушном законодательстве РФ.
68
Информация по безопасности полетов: беспилотные воздушные суда. [Электронный
ресурс] URL:http://www.favt.ru/novosti?id=3616&version=print (дата обращения: 14.01.2019).
38
3.2. СОДЕРЖАНИЕ КОНЦЕПЦИИ «МНОГОФАКТОРНОГО
ПОДХОДА АНАЛИЗА РИСКОВ ПРИМЕНЕНИЯ БЛА (МПАРБ)» И
ПУТИ ЕЕ НОРМАТИВНОЙ ИНТЕГРАЦИИ В ВОЗДУШНОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ.
Быстротечное развитие и постоянное усложнение социальных явлений
требует оперативной реакции государства на различного рода изменения в
целях поддержания правопорядка и законности, а также в целях обеспечения
баланса и охраны интересов государства, общества и гражданина.
Стремительное развитие общественных отношений по использованию БВС в
РФ должно порождать эволюцию права. В этом вопросе особенно важно
соблюсти баланс частных и государственных интересов.
Как уже было отмечено ранее, действующий в настоящее время
единый подход правого регулирования, применяемый ко всем категориям
БВС, существенно затрудняет нормальное функционирование и дальнейшее
развитие данной сферы, а также обуславливает заведомое отставание
нормативной базы воздушного законодательства от уровня фактического
развития
общественных
отношений.
Разработка
новых
эффективных
правовых механизмов, отвечающих потребностям государства и гражданских
эксплуатантов БВС, должна в первую очередь опираться на взвешенную
оценку возможных рисков применения БВС.
Именно поэтому, на наш взгляд, регулирование данной сферы должно
базироваться на разработанной нами концепции «многофакторного подхода»
разделения БВС на отдельные категории в зависимости от уровня их
потенциальной общественной опасности. В основе рассматриваемого
подхода лежит категоризация существующих типов БВС на основе
следующих параметров:
1) Максимальная взлетная масса – суммарная масса непосредственно
самого воздушного судна, топлива, полезной нагрузки и иного оборудования
и средств, которые должны находиться на борту; 2) Уровень автономности
управления – разделение аппаратов на
управляемые (пилот является
39
основным элементом системы управления), контролируемые (участие
внешнего пилота требуется в отдельных ситуациях) и полностью автономные
(оператор выполняет только функции инициирования системы для начала
выполнения конкретной задачи); 3) Способ управления – общепризнанное в
мировой практике разделение на полеты, выполняемые в пределах прямой
видимости зрения внешнего пилота (VLOS) и соответственно за ее
пределами (BVLOS); 4) Полетное время – предельная продолжительность
полета, как правило, определяющая радиус действия и максимальную
дальность полета аппарата; 5) Техническая оснащенность – наличие
специализированной аппаратуры для проведения аэрофотосъемки, доставки
грузов и т.п.; 6) Целевое назначение – в государственных, коммерческих и
развлекательных целях; 7) Зона осуществления полета – в рамках
действующей классификации воздушного пространства на классы (A,C,G) в
корреляции с уровнем населенности территории, над которой будет
осуществляться полет.
С учетом изложенного, считаем, что дифференциация БВС по
совокупности
этих
элементов
позволит
распределить
существующие
механизмы правового регулирования их использования в зависимости от
возрастания уровня риска наступления неблагоприятных последствий и, как
результат,
установить
максимально
высокие
требования
к
санкционированному использованию БВС, представляющих наибольшую
угрозу для общественной безопасности, а также снять нормативные
ограничения применения с аппаратов, относимых к категории БВС
исключительно
в
результате
допущенных
неточностей
в
легальных
определениях ВК РФ и ФП ИВП РФ.
В свою очередь, следует отметить, что парирование указанных рисков
путем внесения предлагаемых законодательных изменений не сможет
обеспечить их полного устранения. Задача «многофакторного подхода» достичь
социально
приемлемого
уровня
риска
путем
установления
нормативной базы для дальнейших изменений, направленных на его
постоянное снижение с учетом интересов всех заинтересованных субъектов.
40
Немаловажным достоинством реализации доктринальных положений
оценки риска с помощью «многофакторного подхода» регулирования
использования БВС является возможность его интеграции в действующую
систему воздушного законодательства путем внесения минимального
количества изменений, что имеет определяющее значение для сохранения
стабильности правового регулирования рассматриваемой сферы.
На первоначальном этапе реализации указанных положений, по
аналогии с воздушным законодательством Норвегии69, необходимо в первую
очередь
установить
легальное
определение
летательных
аппаратов,
технические характеристики и, как следствие, потенциальный уровень
общественной опасности которых не позволяет отнести их к «полноценным»
БВС. К указанной категории принадлежат авиамодели и близкие к ним
функциональные игрушки, которые попадают под определения БЛА и БВС
со всеми вытекающими последствиями регламентации их использования. С
учетом вышеизложенного, предлагаем дать определение авиамодели70.
С учетом описанной в Приложении 4 специфики конструкции и
применения авиамоделей, обуславливающей меньший уровень риска, по
сравнению с БВС и БЛА, считаем целесообразным отменить нормы
ФП ИВП РФ, устанавливающие разрешительный и уведомительный порядок
использования воздушного пространства, а также требования обязательного
государственного учета для данной категории аппаратов. Соответственно,
все
летательные
аппараты,
обладающие
еще
более
низкими
конструктивными и техническими характеристиками чем авиамодели,
следует отнести к категории функциональных игрушек, на которые в свою
очередь не будут распространяться требования воздушного законодательства
ввиду минимального риска наступления неблагоприятных последствий.
Следовательно, на первоначальном этапе реализации концепции
«многофакторного
подхода»
оценки
рисков
применения
БВС
их
категоризация будет выглядеть следующим образом:
Канады.
69
2.3. Правовое регулирование применения БЛА в воздушном законодательстве Дании, Норвегии и
70
Приложение 4. Предлагаемое определение «авиамодели»
41
1) Класс «А» - «Тяжелые» БВС с максимальной взлетной массой более
30 кг. Категория, обладающая наибольшей потенциальной общественной
опасностью, что обуславливает распространение на нее всех требований,
предусмотренных для пилотируемых воздушных судов (обязательная
сертификация, государственная регистрация и т.д.); 2) Класс «Б» - «Легкие»
БВС с максимальной взлетной массой от 30 кг до пределов, установленных
для авиамоделей. По общему правилу, действуют требования обязательного
государственного учета аппаратов и разрешительный порядок ИВП. Нет
ограничений по конструкции и бортовому оборудованию. 3) Класс «В» Авиамодели. Не распространяются требования, предъявляемые к БВС, ввиду
вышеописанных существенных ограничений к конструкции, техническому
оснащению и характеру применения аппаратов. Действуют общие правила
техники
безопасности
и
рекомендации
отраслевых
общественных
объединений (Федерация авиамодельного спорта России и т.п.) и 4) Иные
летательные аппараты.
В заключении отметим, что дальнейшая реализация данной концепции
будет напрямую зависеть от позиции законодателя, который выберет один из
трех возможных путей развития:
«Либерализация» - продолжение поэтапного эволюционирования
воздушного законодательства, регулирующего применение БВС, итогом
которого должна стать их полноценная интеграция в общее воздушное
пространство наравне с пилотируемыми воздушными судами;
«Ужесточение» - установление новых правовых ограничений для
применения аппаратов класса «Б» в целях превентивного недопущения их
использования в преступных целях (в особенности – террористической
деятельности) и «Стагнация» - остановка изменений на этапе закрепления
новой категории класса «В».
42
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное
исследование
правовых,
теоретических
и
организационных основ механизма правового регулирования применения
БЛА
в
воздушном
законодательстве
приарктических
государств
с очевидностью подтверждает невозможность применения в полной мере к
данной категории летательных аппаратов действующей, на сегодняшний
день, для пилотируемой авиации институциональной и методологической
системы
правовой
регламентации.
Указанная
неприменимость
«традиционных» отраслевых подходов напрямую обусловлена корреляцией
специфики эксплуатации БЛА в Арктическом регионе с совершенно иными,
по сравнению с пилотируемыми воздушными судами, факторами риска
наступления неблагоприятных последствий для наземных объектов и других
летательных аппаратов.
В подтверждение данных особенностей следует отметить, что правовое
регулирование
общественных
отношений,
возникающих
в
процессе
эксплуатации БЛА, берет свое начало уже с момента зарождения
международного
воздушного
права
и
продолжает
непрерывно
эволюционировать во взаимосвязи с его основными источниками и в
настоящее время. Существующий высокий спрос на применение БЛА в
государственных и коммерческих целях по всему миру обуславливает
активную деятельность ИКАО по попыткам адаптации существующих
методов правового регулирования пилотируемой гражданской авиации под
специфику БЛА. Однако, этот процесс остановился на этапе формирования
системы базовых положений – принципов регулирования, на основании
которых еще только планируется дальнейшая разработка универсальных
правил интеграции БЛА в глобальную систему воздушного пространства
наравне с пилотируемыми воздушными судами.
Непосредственно в Арктическом регионе, помимо особенностей
правового режима в рамках конкретного национального воздушного
законодательства, специфика применения БЛА неразрывно связана с
43
особенностью международно-правого статуса воздушного пространства
Арктики, которая заключается в его двойственной структуре – в зависимости
от конкретного территориального района оно имеет статус суверенного
воздушного пространства, расположенного над материковой территорией,
островами и территориальными морями приарктических государств, а также
статус зонального воздушного пространства над ИЭЗ или международного
воздушного пространства, расположенного за пределами указанных зон.
Проведенный в ходе исследования анализ действующих районов
полетной информации над территорией Арктического региона, на основании
аэронавигационных
справочников
ИКАО,
позволил
уточнить
территориальные границы предмета сравнительно-правового анализа норм
национального воздушного законодательства приарктических государств в
части регламентации применения БЛА и сделать вывод о том, что
фактически в установленных секторах Арктической зоны действует
воздушное законодательство только пяти государств-действующих членов
Арктического совета – России, США, Канады, Дании и Норвегии.
В воздушном законодательстве РФ, несмотря на длительный период
правого регулирования рассматриваемой сферы, отдельные институты
нормативной регламентации применения БЛА по-прежнему находятся на
стадиях первичной разработки. Кроме того, существенные затруднения как
для эксплуатантов БВС, так и для правоприменительных органов создает
избранный
законодателем
единственный
критерий
для
легальной
категоризации БЛА. Однако, вышеуказанные недостатки воздушного
законодательства в значительной степени затрудняют, но не исключают
возможность легальной эксплуатации БЛА в различных целях на территории
Арктической части страны.
В свою очередь, система воздушного законодательства США, как
государства, являющегося абсолютным лидером в области применения БЛА,
учитывает
«производный
характер»
правовой
регламентации
рассматриваемой сферы от уровня научно-технического прогресса, таким
образом,
устанавливая
гибкие
нормативные
требования,
изначально
44
рассчитанные на появление принципиально новых типов БЛА. В результате
применения такого подхода удается обеспечить баланс между уровнями
нормативно-правового регулирования и развития общественных отношений
в данной сфере. Но «платой» за вышеописанные передовые достижения
воздушного законодательства США, базирующегося на концепции рискориентированного
подхода,
является
наличие
ряда
существенных
административных ограничений применения БЛА в коммерческих целях по
правилам Section 333 FMRA, что в свою очередь существенно затрудняет
возможность испытания и дальнейшего внедрения данной технологии в
отдельные отрасли экономики.
Оставшиеся
приарктические
государства,
несмотря
на
общее
географическое расположение в Арктическом регионе, на сегодняшний день,
как и Россия, не выделяют специализированных правовых режимов
применения БЛА над своими северными районами, распространяя на них
общие «материковые» требования к эксплуатации и порядку использования
воздушного
пространства
в
рамках
национального
воздушного
законодательства. Проведенный сравнительно-правовой анализ позволяет
говорить
о
наличии
трех
самостоятельных
концепций
правового
регулирования применения БЛА.
Так, для правового режима применения БЛА в Дании будет характерна
высокая зависимость от ограничений, установленных наднациональными
универсальными требованиями законодательства ЕС. Норвегия осуществляет
самостоятельную правовую политику развития данной сферы и является
единственной
из
специализированным
сравниваемых
нормативным
стран,
актом,
обладающей
целиком
отдельным
посвященным
регулированию применения БЛА. А развитие воздушного законодательства
Канады напрямую связано с имплементацией норм из правовой системы
США. Однако, несмотря указанные существенные различия подходов к
правовому
регулированию,
законодательные
органы
этих
государств
приходят к общей позиции о необходимости разработки нового механизма
45
правового регулирования применения БЛА, подобно США, базирующегося
на концепции риск-ориентированного подхода.
С
учетом
полученных
результатов
сравнительно-правового
исследования воздушного законодательства приарктических государств в
системе
воздушного
законодательства
РФ
в
части
регламентации
применения БЛА были выявлены и подробно рассмотрены существующие
взаимообусловленные пробелы и коллизии, выступающие в качестве
основных
предпосылок
необходимости
модернизации
механизма
правового
регулирования
данной
действующего
сферы.
Указанная
взаимообусловленность «проблемных» аспектов правового регулирования
приводит к невозможности исправления сложившейся ситуации путем
внесения единичных изменений и актуализации отдельных правовых норм.
До исправления указанных проблем в рамках действующего режима
суверенного воздушного пространства РФ, обсуждение начала разработки
специализированных нормативных актов, предоставляющих особый режим
применения БЛА в Арктическом регионе, является преждевременным, по
причине закономерного переноса внутренних «конфликтов» системы
национального правового регулирования применения БЛА на территорию,
обладающую двойственным правовым статусом.
Разрешение установленных противоречий становится возможным
только в результате реализации принципиально нового комплексного
подхода к регулированию применения БЛА, основой которого должна стать
взвешенная оценка возможных рисков применения БЛА. Именно поэтому, на
наш взгляд, регулирование данной сферы должно базироваться на
разработанной нами концепции «многофакторного подхода» разделения БВС
на отдельные категории в зависимости от уровня их потенциальной
общественной опасности. В основе рассматриваемого подхода лежит
категоризация
существующих
типов
БВС
на
основе
системы
взаимосвязанных параметров.
Одним из основных достоинств реализации доктринальных положений
оценки риска с помощью предлагаемого нами «многофакторного подхода»
46
регулирования использования БВС является возможность его интеграции в
действующую систему воздушного законодательства путем внесения
минимального количества изменений, что имеет определяющее значение для
сохранения стабильности правового регулирования рассматриваемой сферы.
Кроме того, в работе приводятся конкретные мероприятия по
реализации указанной концепции на первоначальном этапе интеграции в
систему воздушного законодательства РФ, заключающиеся в снижении
нормативных требований к отдельным категориям летательных аппаратов,
технические характеристики и, как следствие, потенциальный уровень
общественной опасности которых не позволяет отнести их к «полноценным»
беспилотным воздушным судам.
Реализация этого шага должна послужить основой для дальнейшей
последовательной
политики
модернизации
механизма
правового
регулирования применения БЛА в РФ с учетом сбалансированности
интересов как государства, так и гражданских заинтересованных лиц.
47
БИБЛИОГРАФИЯ
Международные договоры
1. Конвенция о регулировании воздушных передвижений. (Париж
13.10.1919). – ULR: http://docs.cntd.ru/document/901976800 (дата обращения
05.01.2019).
2. Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго
07.12.1944). Doc ICAO 7300/9.
3. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву
(Монтего-Бей, 10.12.1982 г.) // Собрание законодательства РФ. 01.12.1997. №
48. Ст. 5493.
4. Конвенция об открытом море (Женева, 31 октября 1958 г.) //
Ведомости Верховного Совета СССР. № 46 (1133). М., 1962.
5. Соглашение между районным диспетчерским центром Хабаровск,
районным диспетчерским центром Анкоридж, районным диспетчерским
центром
Токио
(Вашингтон.
19
ноября
1985
г.).
Официально
не
опубликовано.
Стандарты, рекомендуемая практика, термины, другие документы
ИКАО
6. Беспилотные авиационные системы. Циркуляр ИКАО Cir 328
AN/190. 2011. - ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Cir/328 (дата обращения
09.01.2019).
7. Глобальная эксплуатационная концепция ОрВД. Doc 9854AN/458.
ИКАО. – ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Docs/9854 (дата обращения
05.01.2019).
8. Глобальный аэронавигационный план к системам CNS/ATM. Doc
ICAO http://www.1bm.ru/techdocs/kgs/ost/234/info/41714 05.12.2014 г.).
48
9.
Одиннадцатая
аэронавигационная
конференция.
Доклад.
ANConf/11-WP/59. – ULR: https://www.icao.int/Meetings/AMC/conf11_wp059
(дата обращения 05.01.2019).
10. Приложение 1 к Чикагской Конвенции «Выдача свидетельств
авиационному
персоналу».
-
ULR:
http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an01 (дата обращения 09.01.2019).
11. Приложение 2 к Чикагской Конвенции «Правила полетов». ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an02
(дата
обращения
09.01.2019).
12. Приложение 6 к Чикагской Конвенции «Эксплуатация воздушных
судов». ULR:http://uaecis.com/files/an06p1 (дата обращения 09.01.2019).
13. Приложение 7 к Чикагской Конвенции «Национальные и
регистрационные
знаки
воздушных
ULR:http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an07
судов».
(дата
-
обращения
09.01.2019).
14.
Приложение
авиационных
13
к
происшествий
Чикагской
Конвенции
и
инцидентов».
«Расследование
-
ULR:
http://www.aviadocs.net/icaodocs/Annexes/an13 (дата обращения 09.01.2019).
15. Руководство по дистанционно пилотируемым авиационным
системам.
ИКАО,
doc.
10019,
AN/507,
2015.
-
ULR:
http://aviadocs.com/icaodocs/Docs/10019 (дата обращения 09.01.2019).
Нормативные правовые акты
16. Воздушный кодекс Российской Федерации: федер. закон РФ от 19
марта 1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 24.03.1997. № 12. Ст. 1383.
17. Федеральный закон «О государственной границе Российской
Федерации» от 01.04.1993 г., № 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №
17. Ст. 594.
49
18. Федеральные правила использования воздушного пространства
Российской Федерации: утв. пост. Правительства РФ от 11 марта 2010 г.
№138 // СЗ РФ. 05.04.2010. № 14. ст. 1649.
19. Постановление Правительства РФ от 18.04.2016 №317 «О
реализации
Национальной
технологической
инициативы»
//
СПС
«КонсультантПлюс».
20. Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении
порядка учета беспилотных воздушных судов, ввезенных в РФ или
произведенных в РФ» (подготовлен Минтрансом России 26.01.2016) // СПС
«Гарант».
21. Приказ Минтранса России от 25.11.2011 № 293 «Об утверждении
Федеральных авиационных правил «Организация воздушного движения в
Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 30.12.2011
№
22874)
//
Бюллетень
нормативных
актов
федеральных
органов
исполнительной власти». 2012. № 7.
Литература на русском языке
22. Абашидзе А.Х. Международное воздушное право: учебник для
бакалавриата и магистратуры. М.: Изд-во Юрайт, 2018. с. 426.
23. Абашидзе А.Х. Право международных организаций: учебник для
бакалавров и магистратуры. М.: Изд-во Юрайт, 2014. с. 324.
24. Арктический регион: Проблемы международного сотрудничества:
Хрестоматия: в 3 т. // Рос. совет по межд. делам / под общ. ред. И.С. Иванова.
М.: Аспект Пресс, 2013. Т. 3: Применимые правовые источники. 2013.
25. Баталов А.А. Современное международно-правовое регулирование
воздушных сообщений: теория и практика. М.: ИКД «Зерцало-М», 2008.
224 с.
26. Гаврюшенко П.И., Стребков М.М. Международно-правовое
регулирование полетов военных воздушных судов в «контролируемом» над
50
открытым морем: Военное право в XXI веке // Российский военно-правовой
сборник №91 М., 2007, с. 32.
27. Грабарь В.Э. История воздушного права // Вопросы воздушного
права. М., 1927.
28.
Гуреев
С.А.
Международно-правовые
проблемы
полетов
воздушных судов над морскими пространствами. Деятельность государств в
Мировом океане. М., 1983. с. 69.
29. Казьмин И.Ф. Общие проблемы права в условиях научнотехнического прогресса. – М.: Юрид. лит., 1980. – С. 13.
30. Копылов М.Н. Международное воздушное право // Международное
право: Учебник / Под ред. В.И. Кузнецова, Б.Р. Тузмухамедова. М.: НОРМА,
2010. С. 496–524.
31. Мильде М. Международное воздушное право и ИКАО. / Под. ред.
О.И. Аксаментова; Пер. с англ. А.М. Бобкова и др. – СПб.: Институт
AEROHELP, 2017. – с. 450.
32. Самородова Е.А. Международно-правовые проблемы разработки и
принятия универсальной Конвенции по воздушному праву. Автореферат дис.
канд. юрид. Наук. М.: МГИМО (У), 2009. с. 150.
33. Сокова Е.А. Правовая регламентация использования воздушного
пространства над Арктическим регионом // Закон и право. 2018. №11. URL:https://elibrary.ru/contents.id=34845444 (дата обращения: 09.01.2019).
34. Травников А.И. Правовой режим воздушного пространства.
Аэронавигация и безопасность: монография. – М.: Проспект, 2018, с. 320.
35. Фетисов В.С. Беспилотная авиация: терминология, классификация,
современное состояние. Монография. — Уфа: ФОТОН, 2014. — с. 450.
Литература и документы на иностранных языках
36. The Aeronautics Act. – ULR: https://laws-lois.justice.gc.ca/acts/A2
(дата обращения 12.01.2019).
51
37. Act no. 1149 of 2017 The «Air navigation Act». Civil Aviation
Administration Denmark – ULR http://www.slv.dk/docs/ana1 (дата обращения
12.01.2019).
38. Act no. 1035 of 2013 The «Aircraft registration Act». Civil Aviation
Administration Denmark – ULR http://www.slv.dk/docs/ar1 (дата обращения
12.01.2019).
39.
The
Canadian
Aviation
Regulations.
–
ULR:
https://laws-
lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-96-433 (дата обращения 12.01.2019).
40. The Canadian Aviation Security Regulation. – ULR: https://lawslois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2011-318 (дата обращения 12.01.2019).
41. Expanding Use of Small Unmanned Aircraft Systems in the Arctic.
Implementation Plan. – ULR: https://www.faa.gov/uas/partnerships/suasarcticplan
(дата обращения 09.01.2019).
42. FAA Modernization and Reform Act of 2012. Sec. 336. Special rule for
model aircraft. – ULR: http://www.flutopedia.com/refs/Congress_2012_HR658
(дата обращения 09.01.2019).
43. The International Comparative Legal Guide to Aviation Law 2018.
Global Legal Group. – ULR: https://iclg.com/practice-areas/aviation-laws-andregulations/denmark (дата обращения 12.01.2019).
44. Low Altitude Authorization and Notification Capability. USS Operating
Rules. ULR: https://www.faa.gov/uas/laancforindust/sUAS_LAANC_USS_Rules
(дата обращения 09.01.2019).
45. «Prototype» Comission Regulation on Unmanned Aircraft Operations.
European
Aviation
Safety
Agency.
https://www.easa.europa.eu/dfu/files/dfu/UASPrototype
–
(дата
ULR:
обращения
12.01.2019).
46. Regulation of Drones. // The law library of Congress. – 2016. – URL:
https://www.loc.gov/law/help/regulation-of-drones/regulation-of-drones.pdf (дата
обращения: 12.01.2019).
47. Title 14 CFR Part 107, Small Unmanned Aircraft Systems. – ULR:
https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.107 (дата обращения 09.01.2019).
52
48. Title 14 CFR Part 101, Moored Balloons, Kites, Amateur Rockets and
Unmanned Free Balloons. – ULR: https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.101
(дата обращения 09.01.2019).
49. Title 14 CFR Part 48 – Registration and Marking Requirements for
Small Unmanned Aircraft. – ULR:https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.48
(дата обращения 09.01.2019).
50.
Title
14
CFR
Part
47
–
Aircraft
registration.
–
https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text=pt14.1.47 (дата обращения 09.01.2019).
ULR:
53
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. ПЕРЕЧЕНЬ СФЕР ПРИМЕНЕНИЯ БЛА В
АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ
54
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. СЕКТОРАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ АРКТИКИ ПО
РАЙОНАМ ПОЛЕТНОЙ ИНФОРМАЦИИ
55
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ПОРЯДОК ПОЛУЧЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЯ НА
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВОЗДУШНОГО ПРОСТРАНСТВА ДЛЯ БВС В
АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ РФ
56
ПРИЛОЖЕНИЕ 4. ПРЕДЛАГАЕМОЕ НА ОСНОВЕ КОНЦЕПЦИИ
«МПАРБ» ОПРЕДЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ «АВИАМОДЕЛЬ»
Под авиамоделью (моделью воздушного судна) необходимо понимать
дистанционно
управляемый
летательный
аппарат,
установленной
максимальной взлетной массы, осуществляющий полет в пределах радиуса
линии прямой видимости, техническое оснащение которого исключает
возможность автономного управляемого полета без непосредственного
участия человека. Следовательно, для отождествления летательного аппарата
в качестве авиамодели и разграничения с существующими категориями,
необходимо обязательное наличие следующих признаков:
1. Дистанционное управление (включая все возможные способы
посредством механических и электрических каналов связи);
2. Максимальная взлетная масса (нами сознательно не определено
конкретное числовое значение массы аппарата, т.к. оно должно быть
установлено в результате лабораторных исследований, основанных на
определении предельно допустимой кинетической энергии при ударе и
падении аппарата);
3. Осуществление полета в пределах радиуса линии прямой видимости
(позволяет ограничить радиус действия авиамодели пределами видимой
линии зрения управляющего ей человека без использования каких-либо
увеличивающих оптических приборов);
4. Специальное (ограниченное) техническое оснащение (конструкция
авиамодели должна исключать использование устройств, обеспечивающих
автоматическое управление аппаратом без участия человека, а также наличие
аппаратуры
аэровизуального
наблюдения,
позволяющей
управление за пределами линии прямой видимости).
осуществлять
Отзывы:
Авторизуйтесь, чтобы оставить отзыв