МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное государственное
бюджетное образовательное учреждение высшего
образования
«ИВАНОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
юридический факультет
«Рекомендовать
к
защите»
Заведующий кафедрой
трудового
и
экологического права
Петрова Е.А.
________________________
протокол
№____
от
«_____»_________20____
г.
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
(МАГИСТЕРСКАЯ РАБОТА)
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА
КАК МЕХАНИЗМ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ
В СОЦИАЛЬНОМ ГОСУДАРСТВЕ
Направление
подготовки:
Выпускную
квалификационную
работу выполнила:
Руководитель
выпускной
квалификационной
работы:
40.04.01 Юриспруденция
ОП «Социальное государство: проблемы теории и
юридической практики»
студентка 2 курса заочной формы обучения
____________________Троицкая Дарья Сергеевна
заведующий кафедрой теории и истории
государства и права ____________________________
к.и.н., Поцелуев Евгений Леонидович
2
Иваново, 2020
Оглавление
стр.
Введение………………………………………………………………….
…………..3
Глава 1. Общая характеристика защиты прав ребёнка в
Российской
Федерации………………………………………………………………………….
.11
§
1.
Категория
«ребёнок»
и
её
законодательное
закрепление…………………...11
§ 2. Сущность правовой защиты детей и её виды………………...
……………...20
Глава
2.
Институт
Уполномоченного
при Президенте
Российской
Федерации
по
правам
ребенка………………………………………………………………….…..30
§
1.
Организационно-правовые
основы
деятельности
Уполномоченного
при
Президенте
РФ
по
правам
ребенка………………………………………………..30
§ 2. Правовой статус Уполномоченного при Президенте РФ по
правам
ребенка…………………………………………………………………………..
…..40
Глава 3. Институт Уполномоченного по правам ребенка в
субъектах
Российской
Федерации………………………………………………………….....55
§ 1. Модели учреждения института Уполномоченного по
правам
ребенка
в
субъектах
РФ………………………………………………………………………..55
§ 2.
Особенности деятельности и правового статуса
Уполномоченных
по
правам
ребенка
в
субъекте
РФ………………………………………………….....67
Заключение…………………………………………….
……………………………78
Список
использованной
литературы………………………….
…………………..81
3
Введение
Актуальность
статье
7
проблемы.
Конституции
Российская
провозглашает
Федерация
себя
в
социальным
государством, политика которого направлена на создание
условий,
обеспечивающих
достойную
жизнь
и
свободное
развитие человека. В числе основных задач перечислены
обеспечение государственной поддержки семьи, материнства,
отцовства и детства. Наряду с этим часть 1 статьи 38
Конституции РФ закрепляет положение о том, что материнство
и
детство,
семья
находятся
под
защитой
государства.
Очевидно, что дети как наиболее уязвимые и незащищенные
слои населения нуждаются в особой поддержке и защите. В
силу своего возраста они лишены полной дееспособности, что
ставит под угрозу возможность полноценной защиты своих
прав.
4
В настоящее время, к сожалению, приходится часто
слышать
о
нарушении
прав
ребенка,
совершении
противоправных действий в отношении несовершеннолетних.
Например,
Следственный
Комитет
Российской
Федерации
публикует статистику за 2019 год, согласно которой в прошлом
году
возбуждено
более
21
тысячи
уголовных
дел,
потерпевшими по которым выступают несовершеннолетние 1.
Нередко даже самим государством в лице недобросовестных
чиновников нарушаются права на бесплатное образование,
медицинскую
сирот.
В
помощь,
связи
представителям,
с
государственную
данными
государственным
поддержку
нарушениями
органам,
детей-
законным
должностным
лицам, уполномоченным на защиту прав ребенка, приходится
обращаться в суд для восстановления прав и их защиты. Так,
согласно
статистическим
сведениям
о
деятельности
федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей,
публикуемым судебным департаментом при Верховном Суде
РФ, за 2018 год в суды поступило 574 дела по спорам,
связанным
с
осуществлением
несовершеннолетними
своих
прав, в то время как в 2019 году их стало 6092. Наблюдается
незначительная, но ощутимая тенденция к увеличению такой
категории дел.
Для предотвращения возможного нарушения прав детей и
обеспечения их защиты в Российской Федерации успешно
функционируют органы прокуратуры, суда, органы социальной
См.: СК России продолжает принимать меры, направленные на защиту
детей // Официальный сайт Следственного Комитета Российской
Федерации
URL:
https://sledcom.ru/news/item/1468891/?
to=&from=&type=&dates= (дата обращения: 06.06.2020).
2
См.: Данные судебной статистики Судебного Департамента при
Верховном Суде РФ // Официальный сайт Судебного Департамента при
Верховном Суде РФ. URL: http://www.cdep.ru (дата обращения:
06.06.2020).
1
5
защиты,
комиссии
подразделения
по
органов
делам
несовершеннолетних,
внутренних
дел
по
делам
несовершеннолетних и др. В числе тех, кто ориентирован на
помощь
детям
и
Уполномоченного
заботу
по
о
них,
правам
можно
ребенка.
назвать
Долгое
и
время
законодатель оставлял без должного внимания сферу его
деятельности. Правовая регламентация правозащитной работы
детского
омбудсмена
была
весьма
посредственной,
что
выражалось в отсутствии полноценного нормативно-правового
акта,
регулирующего
его
статус.
Вместе
с
тем,
данный
институт все более расширял границы своей деятельности и,
начиная с пяти «пилотных» регионов, он охватил всю страну.
И, наконец, спустя 9 лет после издания Указа Президента РФ
от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте
Российской Федерации по правам ребёнка»3, в 2018 году
произошли серьезные подвижки в регламентации правового
статуса
детского
омбудсмена.
Так,
27.12.2018
г.
принят
федеральный закон № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам
ребенка в Российской Федерации»4. Очевидно, что принятие
Федерального
закона
подтверждает
особое
внимание
государства к сфере защиты прав детей, его обеспокоенность
за
будущее
института
поколение.
детского
В
связи
омбудсмена
с
его
активным
изучение
развитием
кажется
актуальным.
Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам
ребёнка: указ Президента РФ от 01.09.2009 г. № 986 // Российская газета.
2009. № 166.
4
Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации:
федеральный закон о 27.12.2018 № 501-ФЗ // Российская газета.
29.12.2018. № 295 (7758).
3
6
Степень научной разработанности проблемы. Стоит
отметить, что фундаментальных работ, посвященных изучению
института уполномоченного по правам ребенка, не так много.
Так,
среди
диссертации
исследователей,
на
соискание
посвятивших
ученой
написание
степени
кандидата
юридических наук по вопросу функционирования детского
омбудсмена, можно отметить А.В. Колосова, П.Л. Лихтера,
М.Ю. Шамрина. Кроме того, значителен вклад в рассмотрение
данной темы С.Н. Ивахненко, А.Б. Ивашина, Т.В. Ивлевой, Е.В.
Киричёк, А.В. Лебедь, А.В. Личковаха, А.Б. Поддубного, Т.Н.
Поддубной, А.В. Федоровой, И.С. Шульженко, Н.Ю. Хаманевой
и др., посвятивших изучению института уполномоченного по
правам ребенка научные статьи.
Цели и задачи исследования. Целью выпускной работы
является
анализ
посредством
эффективности
деятельности
правовой
защиты
Уполномоченного
по
детей
правам
ребенка, определение ряда проблем, возникающих в процессе
защиты детей, а также пробелов законодательства в сфере
регламентации деятельности и статуса омбудсмена.
Для
достижения
указанной
цели
поставлены
задачи
изучения законодательного закрепления категории «ребенок»,
анализ существующих способов защиты прав детей. Кроме
того, поставлена задача детального изучения организационноправовых
Президенте
основ
РФ
деятельности
по
правам
Уполномоченного
ребенка,
его
при
компетенции
и
правового статуса, а также уполномоченных по правам ребенка
в субъектах РФ.
Объект и предмет исследования. Объектом нашего
исследования являются общественные отношения, связанные с
7
учреждением
и
функционированием
уполномоченных
по
правам ребенка в РФ как на федеральном уровне, так и на
уровне субъектов. Предмет исследования – международное и
национальное
законодательство,
регламентирующее
сферу
защиты прав ребенка, нормы федерального и регионального
законодательства, закрепляющие основы функционирования,
правового статуса уполномоченных по правам ребенка.
Методология. При написании работы использован ряд
общенаучных методов, в частности, методы анализа, синтеза,
конкретно-исторический
частно-научные
метод.
методы.
Кроме
Среди
сравнительно-правовой,
того,
них
использованы
можно
назвать
формально-юридический,
статистический.
Теоретическая
основа
исследования.
Следует
отметить, что большой вклад в изучение вопросов деятельности
Уполномоченного
Указанный
диссертацию
автор
на
по
в
правам
2016
соискание
ребенка
году
внес
П.Л.
Лихтер.
и
защитил
подготовил
ученой
степени
кандидата
юридических наук «Институт уполномоченного по правам
ребенка в субъектах Российской Федерации», автореферат
которой
использован
в
работе 5.
Кроме
того,
в
работе
использован автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук А.В. Колосова «Институт
Уполномоченного
по
правам
ребенка
в
Российской
Федерации»6, защита которого состоялась в 2015 году. Также
См.: Лихтер П.Л. Институт Уполномоченного по правам ребенка в
субъектах Российской Федерации : автореферат дис. … канд. юрид. наук.
Пенза, 2016. URL: http://www.law.edu.ru/book/book.asp (дата обращения:
25.05.2019).
6
См.: Колосов А.В. Институт Уполномоченного по правам ребенка в
Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2015.
23 с.
5
8
использован автореферат диссертации на соискание ученой
степени
кандидата
юридических
«Административно-правовой
ребенка»7
правам
2014
статус
года,
наук
М.Ю.
Шамрина
Уполномоченного
выводы
из
которого
по
были
проанализированы в ходе написания выпускной работы. Также
в
ходе
работы
были
проанализированы
многочисленные
научные статьи, посвященные рассматриваемой проблематике.
Нормативная база исследования. Нормативную базу
исследования составил ряд международных актов, Конституция
РФ
1993
года,
федеральные
конституционные
законы,
федеральные законы, указы Президента РФ, подзаконные акты
федеральных
органов
исполнительной
власти,
законодательство субъектов РФ об уполномоченном по правам
ребенка.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу
выпускной работы составили постановление Конституционного
Суда
РФ,
данные
судебной
статистики
Судебного
Департамента при Верховном Суде РФ, решения районных
судов и мировых судей, ежегодные доклады уполномоченных
по
правам
ребенка,
региональных
разработанные
официальные
уполномоченных
непосредственно
по
сайты
федерального
правам
ребенка,
региональными
и
акты,
детскими
омбудсменами и т.п.
Научная
новизна
исследования.
Научная
новизна
исследования состоит в том, что институт Уполномоченного по
правам ребенка в Российской Федерации изучается с позиции
его обновленного правового статуса с учетом изменений,
вносимых с принятием Федерального закона от 27.12.2018 г. №
См.: Шамрин М.Ю. Административно-правовой статус Уполномоченного
по правам ребенка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. 32 с.
7
9
501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской
Федерации». Кроме того, даются рекомендации по внесению
изменений в федеральное и региональное законодательство,
регламентирующее деятельность детского омбудсмена, с целью
повышения эффективности его работы.
Положения, выносимые на защиту.
1.
Уполномоченный
центральную
позицию
по
правам
среди
ребенка
органов
так
занимает
называемой
«специальной» компетенции, созданных и непосредственно
ориентированных на помощь детям. В вопросах обеспечения и
защиты прав ребенка, детский омбудсмен является наиболее
универсальным
и
своевременно
реагировать
затрагивающих
эффективным
механизмом,
на
интересы
призванным
нарушения
законов,
несовершеннолетних.
Это
обстоятельство обуславливается его положением в системе
многочисленных государственных органов, должностных лиц и
различных организаций, а также спецификой его деятельности.
2.
Предлагается
дополнить
статью
4
федерального
закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам
ребенка в Российской Федерации» требованием к кандидату на
должность Уполномоченного по правам ребенка о наличии
высшего юридического образования. Кроме того, необходима
конкретизация
в
виде
установления
требования
о
квалификации магистра или специалиста. В настоящее время
законодательно
закреплено
лишь
требование
о
высшем
образовании, без какой-либо конкретизации. Предлагаемое
нами нововведение обосновывается тем, что Уполномоченный
должен
ориентироваться
в
правовой
сфере,
знать
законодательство, уметь его применять, взаимодействовать с
10
другими органами, чтобы осуществлять защиту прав детей
эффективно. Кроме того, детский омбудсмен осуществляет
свою
деятельность
в
чрезвычайно
важной
сфере
жизни
общества, осуществляя защиту прав и законных интересов
ребенка, в связи с чем должен обладать более глубокими
профильными знаниями, которые могут быть получены при
изучении программ специалитета или магистратуры.
3.
Предлагается
расширить
перечень
полномочий
уполномоченного по правам ребенка, закрепленный в ст. 6
федерального
закона
от
27.12.2018
№
501-ФЗ
«Об
уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»,
наделив его такими же правомочиями, что и Уполномоченного
по правам человека (например, знакомиться с уголовными,
гражданскими
делами
и
делами
об
административных
правонарушениях, решения по которым вступили в законную
силу,
а
также
с
прекращенными
производствами
и
материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных
дел). В данных сферах также возможны нарушения прав
ребенка,
которые
потребуют
вмешательства
детского
омбудсмена. Однако тот факт, что лица, призванные защищать
права
человека
и
ребенка
от
нарушения
и
ущемления,
наделены различным объемом прав для осуществления своей
деятельности, кажется необоснованным.
4.
Предлагается возвратить прежнюю редакцию права
Уполномоченного
по
правам
ребенка
проводить
самостоятельно или совместно с другими лицами проверку
деятельности
государственных
самоуправления
и
органов,
должностных
лиц,
органов
местного
которые
было
закреплено п. 4 указа Президента от 01.09.2009 № 986. С
11
принятием федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ
данное право «трансформировалось» в «право проводить
проверку информации, изложенной в обращениях на имя
Уполномоченного …» (п. 7 ч. 1 ст. 6, п. 7 ч. 3 ст. 14). Таким
образом, если ранее детский омбудсмен обладал правом на
проведение проверки всей деятельности какого-либо органа
или должностного лица, то теперь, по смыслу закона, он
«связан» доводами обращения и вправе проводить проверку
только в определенных рамках.
5. Предлагается закрепить в федеральном законе от
27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка
в Российской Федерации» норму об обязательном назначении
уполномоченного
законодательным
закрепляя
по
правам
органом
парламентскую
ребенка
субъекта,
модель
в
субъекте
таким
учреждения
РФ
образом,
данного
института. В настоящее время в стране отсутствует единый
подход к данному вопросу, что негативно сказывается на
деятельности
уполномоченных.
Наличие
зависимости
от
исполнительной власти, губернатора и т.п. не позволяет
беспристрастно осуществлять правозащитную деятельность.
По
тем
же
основаниям
предлагается
закрепить
парламентскую модель Уполномоченного по правам ребенка
на федеральном уровне.
6.
Предлагается
дополнить
федеральный
закон
от
27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка
в Российской Федерации» статьей, перечисляющей принципы
деятельности уполномоченных по правам ребенка. Пробел в
определении перечня принципов предлагается восполнить на
основе общетеоретических положений с учетом успешного
12
опыта
некоторых
регионов,
закрепивших
в
своем
законодательстве данную правовую категорию. В частности, в
работе
предлагается
Нижегородской
перенять
области
региональных,
но
и
уполномоченном
и
положительный
закрепить
федеральном
по
правам
не
опыт
только
законодательстве
ребенка
принципы
в
об
его
деятельности (независимости, ответственности, открытости,
объективности и доступности).
Практическая
Практическая
значимость
значимость
исследования.
исследования
заключается
в
возможности совершенствования правотворческой практики
путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон
от 27.12.2018 № 501 «Об уполномоченных по правам ребенка в
Российской
Федерации»,
законодательства
с
совершенствовании
учетом
вносимых
регионального
автором
работы
предложений.
Апробация
результатов
исследования.
Основные
положения выпускной квалификационной работы изложены в
четырех
публикациях
на
следующие
темы:
«Институт
уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации:
перспективы развития»; «Способы защиты прав ребенка в
Российской Федерации»; «Сравнительный анализ правового
статуса Уполномоченных по правам человека и ребенка в
Российской Федерации»; «Уполномоченный по правам ребенка
в субъекте РФ: о недостатках законодательства». При этом, две
из
названных
подготовленных
международных
публикаций
по
итогам
выпущены
в
сборниках,
проведения
научно-практических
заочных
конференций,
проводимых 20 июня 2019 г., 05 марта 2020 г. международным
13
центром научного сотрудничества «Наука и просвещение» (г.
Пенза), одна из статей опубликована в периодическом научном
журнале «Устойчивое развитие науки и образования» (г.
Воронеж), еще одна статья опубликована в научном журнале
«Молодой
ученый»
(г.
Казань).
Общий
объем
данных
материалов составил 0, 97 условных печатных листов. Все
указанные
работы
размещены
в
научной
электронной
библиотеке «Elibrary.ru».
Кроме того, подготовлены и опубликованы тезисы доклада
на конференцию «Актуальные проблемы юридической науки,
практики и образования: пути их решения в современном
мире», проводимой 16-25 апреля 2020 г. на юридическом
факультете
недостатках
ИвГУ
(г.
Иваново),
законодательного
на
тему
«К
регулирования
вопросу
о
правового
статуса уполномоченных по правам ребенка в РФ». Также в мае
2020 г. принято участие в конкурсе на лучшую студенческую
научную
работу
по
актуальным
проблемам
российского
законодательства, проводимом юридическим бюро «Константа»
(г. Иваново), по итогам которой работа, посвященная институту
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка,
заняла второе место.
Структура
работы.
Выпускная
работа
состоит
из
введения, трех глав, каждая из которых разделена на два
параграфа, заключения, списка использованной литературы.
Глава 1. Общая характеристика защиты прав ребёнка
в Российской Федерации
§ 1. Категория «ребёнок» и её законодательное
закрепление
14
Дети являются одним из самых незащищенных слоев
населения, поскольку в силу возраста они лишены полной
дееспособности.
В
связи
дополнительной
поддержке
с
этим
со
они
стороны
нуждаются
в
государства
и
общества. Конституция РФ и ряд других актов закрепляют
перечень прав ребенка. Так, среди основных прав можно
назвать право ребенка жить и воспитываться в семье, со
своими
родителями,
которые
должны
заботиться
о
его
воспитании, обучении, развитии. Дети имеют право на защиту
прав и интересов. Ребенок, лишенный родителей, имеет право
на защиту и помощь государства.
закреплено
право
на
охрану
Также законодательно
здоровья
и
медицинское
обслуживание, право на образование и т.д.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос, а кто же
такой «ребёнок»? Кто попадает в данную социальную группу и
нуждается
в
особой
поддержке
и
помощи
со
стороны
государства и общества?
Ответ на эти вопросы играет чрезвычайно важную роль.
Так,
Н.Ю.
Веселов
«ребенок»
в
обеспечения
отмечает,
праве
прав,
что
является
свобод
и
понимание
категории
необходимым
условием
законных
интересов
этой
возрастной категории общества, поскольку ребенок является
субъектом
права,
Биологические
возраста
наделяется
и
психологические
обусловливают
метод
общественных
отношений,
ребенок,
которые
или
особым
правовым
статусом.
особенности
детского
правового
участниками
возникают
регулирования
которых
относительно
является
интересов
детей. Задачей законодательства в сфере обеспечения прав
детей
является
расширение
социально-правовых
гарантий
15
детей,
обеспечение
культурного
физического,
развития
молодого
социально-экономических
и
интеллектуального,
поколения,
правовых
создание
институтов
в
целях
защиты прав и законных интересов ребенка8.
Действительно, понимание о том, кого же можно назвать
ребенком,
позволяет
государству
определить
потребности
данной категории населения, выявить проблемные аспекты
законодательного
регулирования
их
жизни,
определить
направления и перспективы развития сферы защиты их прав и
интересов.
Как отмечает Н.В. Летова, «Ребенок - это особый субъект
права, основные права которого отличаются универсальным
характером
в
том
смысле,
что
они
характерны
для
законодательства всех стран без исключения. Иными словами,
каждое
стандарт»
государство
должно
обеспечить
«минимальный
неотъемлемых прав для каждого ребенка, вне
зависимости от его пола, места проживания, национальности,
гражданства, наличия или отсутствия у него семьи, его
индивидуальных качеств и т.д.»9. С данным высказыванием
трудно не согласиться. Ребенок в силу своего «особого»
статуса,
обусловленного
невозможностью
в
полной
мере
самостоятельно реализовывать принадлежащие ему права,
нуждается в поддержке государства, выражающейся в наличии
определенного рода гарантий.
Ю.Ф. Беспалов делает вывод о том, что забота РФ о
ребенке
проявляется
в
различных
формах:
1)
принятие
См.: Веселов Н.Ю. Биологические, психологические и социальные
факторы правового концепта «ребенок» // Studia Humanitatis. 2019. № 2.
URL: https://st-hum-ru.livejournal.com (дата обращения: 15.03.2020).
9
Летова Н.В. Семейный статус ребенка: проблемы теории и практики //
Вестник Томского государственного университета. Право. 2019. № 31. С.
174.
8
16
нормативных правовых актов, определяющих правовой статус
ребенка,
а
также
содержащих
прямое
указание
о
необходимости совершения действий в интересах ребенка;
процедуру осуществления, охраны и защиты прав ребенка;
запреты на совершение определённых действий, способных
причинить вред ребенку, и другие; 2) создание системы
органов и организаций, основной целью деятельности которых
является обеспечение охраны и защиты прав ребенка; 3)
проведение
комплекса
исследовательская
осуществления
мер,
том
деятельность,
прав
самостоятельности
в
для
ребенка;
ребенка
до
числе
научно‐
эффективного
4)
объективно
обеспечение
возможной
и
другие10.
Возвращаясь к вопросу о том, кого же можно назвать
ребенком, можно отметить, что в настоящее время существуют
некоторые проблемы в определении данного понятия. Так, А.А.
Аюпов делает категоричный вывод о том, что дети являются
особыми
субъектами
определение
их
законодательству,
закреплении
права,
правового
однако
правового
важное
статуса,
значение
положения
на
сегодняшний
статуса
личности
имеет
согласно
день
при
Конституция
Российской Федерации не использует такую категорию лиц,
как
«ребенок».
Семейное,
гражданское
и
другое
законодательство РФ не только не в силах определить правовой
статус ребенка, но и дать определение понятиям «ребенок»,
«дети»11. В дальнейшем нами будет проанализированы нормы
См.: Беспалов Ю.Ф. Семейно-правовой статус и механизм правового
регулирования участия ребенка в семейных отношениях: теоретические и
практические
аспекты
//
Приоритетные
направления
науки
и
образования. 2015. № 2 (5). С. 481.
11
См.: Аюпов А.А. Особенности правового статуса ребенка в России //
Аллея науки. 2019. Т. 2. № 6 (33). С. 593.
10
17
законодательства
и
сделан
вывод
действительности
регламентированы
о
том,
данные
как
вопросы
в
в
различных актах.
На наш взгляд, вполне логично и обосновано начать
данный анализ с международного акта, который является
одним из
важнейших в сфере обеспечения и защиты прав
ребенка. Статья 1 Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года
закрепляет положение о том, что ребенком является каждое
человеческое существо до достижения 18-летнего возраста,
если по закону, применимому к данному ребенку, он не
достигает совершеннолетия ранее12.
Исходя
несколько
из
закрепленного
выводов:
понятия
во-первых,
можно
категория
сделать
«ребенок»
ограничивается определенным возрастом, установленным на
отметке
в
18
императивным,
лет,
во-вторых,
поскольку
это
правило
предусмотрена
не
является
оговорка
о
возможности наступления совершеннолетия ранее 18 лет в
силу каких-либо обстоятельств, установленных национальным
законодательством.
И.В. Дуденкова говорит о том, что в разных странах
устанавливается
различный
возраст
наступления
совершеннолетия. Она приводит факты о том, что Вьетнаме,
Кубе, Пакистане и др. этот возраст установлен в отметке 16
лет, в Монако, Египте, Камеруне и др. – 21 год. В Саудовской
Аравии, Иране и Йемене совершеннолетие наступает раньше
16 лет, при этом наличии определенных правовых ситуаций
См.: Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей
ООН 20 ноября 1989 г.). Ратифицирована Постановлением ВС СССР 13
июня 1990 г. № 1559-1 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 45. Ст.
955.
12
18
наступления совершеннолетия раньше установленного законом
возраста13.
Л.А. Пьянкова констатирует: «Генеральная Ассамблея
ООН в ноябре 1989 г. принятием Конвенции о правах ребенка
подтвердила
свою
приверженность
гуманистическим
принципам, а международное сообщество назвало ее Великой
хартией вольностей для детей, мировой конституцией прав
ребенка. Ее ратификация Верховным Советом СССР состоялась
в июне 1990 г., что определило соответствующие обязательства
и правопреемницы России в сфере защиты прав детей»14.
Действительно,
Российская
правопреемницей
СССР,
взяла
Федерация,
на
себя
и
являясь
обязательства
последней. В связи с этим, ратифицированная Конвенция ООН
о правах ребенка стала обязательна для исполнения и на
территории России. Именно поэтому возникла необходимость
привести национальное законодательство в соответствие с
нормами указанного международного документа.
Однако С.Н. Керамова говорит о том, что в самом тексте
Конституции России понятия «ребенок» и «дети» встречаются
крайне редко. Прежде всего, это касается главы, посвященной
правам
и
свободам
личности,
где
данные
категории
употребляются в трех статьях: обязанность государства и
родителей заботиться о детях (ст. 38), норма о социальной
защите
детей
(ст.
39).
В
праве
на
образование
также
упоминаются дети (ст. 43). Это не значит, что других прав у
ребенка нет, просто с точки зрения права несовершеннолетний
См.: Дуденкова И.В. Что значит быть несовершеннолетним? //
Социология власти. 2019. Т. 31. № 1. С. 33.
14
Пьянкова
Л.А.
Проблема
защиты
детства
в
исторической
ретроспективе // Национальная Ассоциация ученых. 2015. № 4-3 (9). С.
173.
13
19
обладает
правами
гражданину
Очевидно,
и
России,
что
в
свободами,
однако
тексте
в
присущими
режиме 15.
ограниченном
Основного
закона
любому
государства
отсутствует определение данной категории населения.
Обращаясь к толковому словарю В.И. Даля, можно найти
следующее определение: «ребенок – это младенец, отрок или
отроковица, до юношества». При этом в качестве синонимов
данного
термина
приводятся
такие
понятия
как
«дитя»,
«девочка», «мальчик», «малютка», «малолетний человек» 16.
Таким образом, мы видим, что между указанными понятиями
можно поставить равенство, они идентичны, взаимозаменяемы.
Однако
определения
категории
«ребенок»
можно
встретить и в законодательстве. Так, пункт 1 статьи 54
Семейного Кодекса Российской Федерации (далее – СК РФ)
гласит, что ребенком признается лицо, не достигшее возраста
восемнадцати лет (совершеннолетия)17.
В соответствии со ст. 1 федерального закона от 24 июня
1999
г.
№
120-ФЗ
безнадзорности
любое
и
физическое
является
«Об
основах
системы
правонарушений
лицо,
не
несовершеннолетних»
достигшее
несовершеннолетним18.
профилактики
Также
возраста
согласно
18 лет,
ст.
1
федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в
См.: Керамова С.Н. К вопросу о конституционно-правовом статусе
ребенка в Российской Федерации // Юридический вестник ДГУ. 2015. Т.
16. № 4. С. 60.
16
См.: Толковый словарь живага великорусского языка В.И. Даля онлайн.
URL: http://slovardalja.net (дата обращения: 15.03.2020).
17
См.: Семейный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от
29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 06.02.2020) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 01.01.1996. № 1. Ст. 16; Российская газета.
10.02.2020. № 27 (8081).
18
См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от 24 июня
1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 24.04.2020 г.) // Российская газета. 30.06.1999. №
121; Российская газета. 29.04.2020. № 93.
15
20
Российской Федерации» ребенком считается любое физическое
лицо, не достигшее возраста 18 лет19.
Из приведенных выше определений видно, что они не
отличаются
разнообразием.
Также
можно
сказать,
что
фактически они повторяют положения Конвенции ООН о
правах ребенка.
Вместе с тем, Гражданский Кодекс Российской Федерации
(далее – ГК РФ) в статье 28 закрепляет, что ребенок в возрасте
от 6 до 14 лет является малолетним, а лицо в возрасте от 14 до
18 лет – несовершеннолетним 20. Таким образом, гражданское
законодательство проводит определенную градацию, разделяет
категорию «ребенок» на несколько позиций в зависимости от
возраста и, соответственно, объема дееспособности. Наряду с
понятием
«ребенок»
появляется
понятие
ребенком
признается
«несовершеннолетний».
«В
силу
того,
что
несовершеннолетний гражданин, не достигший возраста 18
лет,
конституционно-правовой
статус
ребенка
–
явление
динамичное и изменчивое, поскольку с возрастом права и
обязанности ребенка изменяются вместе с изменением объема
его правоспособности. Достигая возраста 18 лет, гражданин
становится
совершеннолетним
и
обретает
полную
правоспособность, но до достижения этого возраста права
См.: Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации:
федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г.) //
Российская газета. 05.08.1998. № 147; Российская газета. 31.12.2019. №
296.
20
См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть 1: федеральный
закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // Собрание
Законодательства Российской Федерации. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301;
Российская газета. 19.12.2019. № 286 (8044).
19
21
детей находятся под особой защитой государства в лице
уполномоченных органов»21.
Рассуждая о значении понятия «ребенок», Н.А. Нализко
констатирует,
что
категории
«ребенок»,
«малолетний»,
«подросток», «несовершеннолетний», «молодежь», «юноши»,
«молодые люди» не равнозначны. Если руководствоваться
возрастным критерием, то универсальностью обладает термин
«ребенок»,
поскольку
он
применяется
не
только
при
характеристике лица до достижения им 18 лет, но и после
достижения данного возраста. Этот термин употребляется для
обозначения не только определенных возрастных границ в
жизни
человека,
но
и
для
обозначения
юридически
признаваемой и значимой связи с родителями или лицами их
заменяющими, поскольку человек остается для них ребенком,
независимо от того, в каком возрасте он находится. Что же
касается терминов «подросток» и «несовершеннолетний», то
для них приоритетным признаком может считаться отраслевая
принадлежность отношений, в которых участвуют указанные
категории
детей
(это
преимущественное
гражданское,
уголовное, административное право)22.
М.В. Геллер придерживается аналогичной позиции, говоря
о
том,
что
понятие
«ребенок»,
употребляемое
на
международном и внутригосударственном уровне имеет два
значения. Оно используется как для характеристики правового
статуса
лица,
не
достигшего
совершеннолетия,
т.е.
определенной возрастной страты, так и в отношении лица,
Майорова М.С., Луконин Е.Н., Луконина И.Г. Конституционно-правовой
статус ребенка в Российской Федерации и проблемы его реализации //
Naukarastudent.ru. 2016. № 04 (28). URL: http://nauka-rastudent.ru/28/3398/
(дата обращения: 15.03.2020).
22
См.: Нализко Н.А. Ребёнок как универсальная правовая категория //
Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2012. № 1. С. 6.
21
22
состоящего в первой степени прямого кровного родства, т.е.
происходящего от конкретных лиц23.
«Понятие
«ребенок»
необходимо
рассматривать
как
родовое понятие в отношении всех лиц, не достигших 18летнего
возраста,
категории
«несовершеннолетний»,
«малолетний», «подросток» должны охватываться этим единым
понятием, а в отдельных случаях могут быть использованы в
качестве основания при формировании самостоятельных видов
правового
статуса
ребенка»24.
Действительно,
трудно
не
согласиться с приведенными выше мнениями. На наш взгляд,
категория «ребенок» является более широкой по своему
содержанию и включает в себя другие понятия, используемые
для обозначения данной социальной категории. Н.А. Нализко
считает, что именно из такого подхода исходят и нормы
Конституции РФ, которая используя понятия «детство» и
«дети»
закрепляет,
что
в
Российской
Федерации
обеспечивается государственная поддержка … детства (ч. 2 ст.
7) и … детство находится под защитой государства; забота о
детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей;
трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о
нетрудоспособных родителях (ст. 38)25.
Конституционный суд в одном из своих постановлений
указывал, что детство - это период физической, умственной и
психологической незрелости и одновременно важнейший этап
развития
личности,
на
котором
закладываются
основы
См.: Геллер М.В. Реализация и защита права несовершеннолетнего
жить и воспитываться в семье по законодательству Российской
Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7.
24
Балашова
Т.Н.
Соотношение
понятий
«ребенок»
и
«несовершеннолетний» в законодательстве Российской Федерации //
Закон и право. 2019. № 11. С. 35.
25
См.: Нализко Н.А. Указ. соч. С. 7.
23
23
моральных
и
мировоззрение
нравственных
качеств,
взгляды,
определяющие
и
формируются
жизненные
принципы и перспективы, что позволяет предъявлять к лицам,
отвечающим по роду своей деятельности за воспитание и
образование несовершеннолетних, повышенные требования 26.
Подводя итог рассуждениям о категории «ребенок» в
Российском законодательстве и её значении в регулировании
общественных
отношений,
стоит
привести
позицию
М.А.
Воронцовой, которая выявляет специфику конституционноправового
регулирования
несовершеннолетних,
личной
безопасности
предопределяющуюся
взаимосвязью
следующих особенностей конституционно-правового статуса
несовершеннолетних:
1)
категория
заканчивается
по
«ребенок»
срочная,
ее
действие
достижению
субъектом
18
лет
или
наступлением смерти (в случае недостижения 18 лет);
2)
субъект
отличается
психофизиологической
незрелостью;
3)
характеризуется
наличием
гарантированных
прав,
свобод и обязанностей (помимо общих прав и свобод имеется
специальная
группа
прав,
гарантированных
сугубо
для
несовершеннолетних);
4)
свойство
конституционно-правовой
видоизменяться
определенных
возрастных
по
статус
ребенка
достижению
границ
(внутренняя
имеет
носителем
градация
расширения дееспособности ребенка);
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2013 г. № 19-П
«По делу о проверке конституционности пункта 13 части первой статьи
83, абзаца третьего части второй статьи 331 и статьи 351.1 Трудового
кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.К.
Барабаш, А.Н. Бекасова и других и запросом Мурманской областной
Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 1.
26
24
5) отражает устойчивую связь ребенка с его законными
представителями и государством;
6) отличается неспособностью ребенка в полной мере
самостоятельно обеспечить защиту своих нарушенных прав и
свою личную безопасность;
7) для полной реализации прав и защиты интересов
необходимы другие субъекты (родители, специализированные
органы и т.д.);
8)
для
конституционно-правового
статуса
ребенка
характерен повышенный правовой режим обеспечения его
личной
безопасности,
государственной
а
защиты
именно
и
гарантирование
поддержки,
создание
дополнительных механизмов и институтов охраны и защиты
прав, свобод и законных интересов ребенка27.
В целом можно отметить тот факт, что в настоящее время
современное российское законодательство, так или иначе
затрагивающее
такую
социальную
группу
как
дети,
не
отличается разнообразием в определении данной категории
населения.
Большинство
нормативных
актов
практически
дублируют определение, данное Конвенцией ООН о правах
ребенка 1989 года, не привнося в характеристику новых
признаков. Наряду с этим, отметим, что категория «ребенок»
не
ограничивается
лишь
временными
рамками,
установленными на уровне 18 лет. С более широких позиций
категория «ребенок» определяет связь между родителями и
детьми, в связи с чем ребенком может считаться лицо, возраст
которого
превышает
данную
границу.
Однако
это
См.: Воронцова М.А. Конституционно-правовые основы личной
безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации: автореф.
дис. … канд. юрид. наук. СПБ, 2018. С. 9.
27
25
обстоятельство не учитывается в том случае, когда мы говорим
о
правах
ребенка,
их
осуществлении
и
защите.
В
этом
контексте ребенок рассматривается с позиции узкого подхода
и в этом контексте ребенком считается лицо, не обладающее
полной
дееспособностью,
а
соответственно,
не
достигшее
совершеннолетия и не способное самостоятельно защищать
свои права.
§ 2. Сущность правовой защиты детей и её виды
Ю.Ю. Эльзенбах, С.И. Глушкова отмечают: «Защита прав и
свобод ребенка – это приоритетное направление деятельности
институтов гражданского общества и социальной политики
правового государства. Основные стандарты защиты прав
ребенка
определены
международными
договорами
и
программными документами ООН. Впервые дети как объект
особой защиты и заботы были провозглашены во Всеобщей
декларации прав человека, принятой ООН 10 декабря 1948 г.
Позже
Генеральной
Ассамблеей
ООН
была
принята
Декларация прав ребенка 1959 г., в которой государствам
рекомендовалось
направить
свои
силы
и
ресурсы
на
социальную защиту детей. В 1979 г., объявленном ООН
Международным годом ребенка, началась подготовка проекта
Конвенции о правах ребенка. Инициатором разработки проекта
выступил
Адам
Лопатка
(Польша),
который
и
стал
председателем рабочей группы по подготовке Конвенции. В
течение 10 лет деятельность рабочей группы была направлена
на развитие и продолжение идей и положений Декларации
прав ребенка 1959 г., и в результате 20 ноября 1989 г.
26
Генеральной Ассамблеей ООН (далее – ГА ООН) была принята
Конвенция о правах ребенка»28.
Очевидно,
внимание
что
мировое
сообщество
прав
ребёнка.
защите
разрабатываются
и
принимаются
уделяет
особое
Государствами
различные
акты,
регламентирующие основополагающие вопросы в указанной
сфере. Вместе с тем, возникает закономерный вопрос – от кого
или от чего необходимо защитить ребёнка, какие факторы
потенциально
могут
нанести
физическому
здоровью,
вред его
ущемить
его
психическому
права
и
или
нарушить
законные интересы?
Так, например, Т.В. Осипова, Ж.Г. Почивалова, О.В. Коляда
рассматривают проблемы детства как совокупность различного
рода трудностей, мешающих благоприятному гармоничному
развитию личности подрастающего гражданина нашей страны.
К проблемам детства относятся также рост заболеваемости
детей социально обусловленными заболеваниями, бедность
семей
с
детьми,
преступности,
нравственная
рост
социального
вооруженные
деградация,
сиротства,
конфликты,
наркомания,
рост
безработица,
токсикомания
и
алкоголизм среди детей; насилие по отношению к детям,
различные формы эксплуатации детей, детская беспризорность
и безнадзорность. Неблагоприятные тенденции, ухудшающие
положение детей, создают угрозу будущему страны29.
Эльзенбах Ю.Ю., Глушкова С.И. Роль национальных правозащитных
институтов в защите прав ребенка в России // Вестник Гуманитарного
университета. 2018. № 1 (20). С. 68.
29
См.: Осипова Т.В., Почивалова Ж.Г., Коляда О.В. Актуальность
проблемы прав ребенка и его защиты // Вестник Южно-Уральского
государственного университета. Серия: Образование. Педагогические
науки. 2018. Т. 10. № 4. С. 7.
28
27
С
вышеприведенной
позицией
трудно
не
согласиться.
Действительно, авторами приведен довольно подробный, хотя и
не исчерпывающий перечень обстоятельств, которые могут
отрицательно повлиять на ребёнка, привести к ситуациям
нарушения его прав и интересов. Данные факторы необходимо
искоренять
и
устранять
возникновения
в
в
целях
кратчайшие
недопущения
сроки
после
возможности
их
их
распространения.
При этом мы разделяем позицию И.А. Куриновой, которая
говорит о том, что отношение как государства, так и самого
общества к самым незащищенным категориям населения, к
которым в первую очередь относятся несовершеннолетние,
определяет
социальную
развитость
и
показывает
уровень
социальной справедливости в конкретном государстве 30.
О.С. Рыбакова считает, что статус социального государства
предполагает
обеспечительную
политического,
экономического
систему
и
мер
социально-
правового
характера,
направленную на создание благоприятных условий для роста
рождаемости, повышения качества жизнеобеспечения семей с
детьми. Как неоднократно указывал Конституционный Суд
Российской Федерации (определения от 06 марта 2003 года №
58-О, от 27 декабря 2005 года № 502-О, от 24 января 2006 года
№ 6-О, от 15 января 2009 года № 105-ОО, Постановление от 26
февраля 2018 года № 10-П и др.), Конституция Российской
Федерации,
политика
признавая
которого
обеспечивающих
Россию
социальным
направлена
достойную
жизнь
государством,
на
создание
условий,
и
свободное
развитие
См.: Куринова И.А. Защита прав несовершеннолетних нормами
современного российского законодательства // Наука и школа. 2015. № 5.
С. 16.
30
28
человека (статья 7, часть 1), и определяя в качестве одного из
основных
направлений
социальной
защиты
обеспечение
государственной поддержки материнства и детства, вместе с
тем, не определяет конкретные способы и объемы такой
защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан,
и относит определение условий и порядка реализации данного
конституционного права к компетенции законодателя (статья
39, часть 2)31.
Действительно, Российская Федерация провозглашает себя
социальным государством. Это значит, что особое внимание
оно уделяет незащищенным, уязвимым категориям населения,
к которой, в том числе, относятся и дети. На этом основании
зададимся вопросом о том, как же осуществляется защита
детства, на какие государственные органы, должностные лица,
общественные организации возложена данная задача?
Так, О.А. Бондаренко утверждает, что в настоящее время в
России сложилась система должностных лиц, государственных
органов
и
институтов
органов
местного
гражданского
самоуправления,
общества,
а
также
обеспечивающих
реализацию конституционных прав и свобод ребенка. Она
предлагает классификация субъектов, входящих в данную
систему, по характеру компетенции:
1)
должностные
лица
и
органы
общей
компетенции
(Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, представительные
(законодательные)
органы
субъектов
РФ
и
местного
самоуправления, Правительство РФ, исполнительные органы
См.: Рыбакова О.С. Развитие законодательства в рамках реализации
российской правовой политики в сфере поддержки материнства и семей с
детьми // Мониторинг правоприменения. 2018. № 4 (29). С. 37-38.
31
29
субъектов
РФ
и
местного
самоуправления,
суды
общей
юрисдикции, прокуратура и др.);
2) специально на то уполномоченные должностные лица
(Уполномоченный по правам человека РФ, Уполномоченный по
правам ребенка при Президенте РФ, Уполномоченные по
правам ребенка субъектов РФ) и органы (органы опеки и
попечительства,
органы
профилактики
безнадзорности
и
правонарушений несовершеннолетних и др.)
3) институты гражданского общества (Уполномоченные по
правам ребенка в муниципальных образованиях, школьные
Уполномоченные
по
правам
ребенка,
общественные
организации и т.д.)32.
Таким
образом,
мы
видим,
что
круг
субъектов
осуществления правовой защиты детей весьма обширен, он не
ограничивается лишь государственными органами, а включает
в себя и институты гражданского общества.
Отметим, что одно из важнейших прав ребенка закреплено
в п. 1 ст. 56 СК РФ, который гласит, что ребенок имеет право на
защиту своих прав и законных интересов. Наряду с этим,
названная норма СК РФ специально регламентирует круг
субъектов осуществления данного права. Так, защита прав и
интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их
заменяющими), а в некоторых случаях - органом опеки и
попечительства, прокурором и судом. Однако при признании
ребенка
полностью
совершеннолетия,
он
дееспособным
имеет
право
до
достижения
самостоятельно
См.: Бондаренко О.А. Реализация конституционных прав и свобод
ребенка в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Челябинск, 2012. С. 9-10.
32
30
осуществлять свои права и обязанности, в том числе право на
защиту.
Этой же нормой законодательства ребенку предоставляется
возможность обратиться в орган опеки и попечительства, а по
достижении возраста 14 лет - в суд в случае нарушения его
прав и интересов со стороны родителей и иных законных
представителей. п. 1 ст. 64 СК РФ четко определяет положение
о том, что защита прав и интересов детей возлагается на их
родителей.
Рассуждая о способах и субъектах осуществления защиты
прав ребенка, стоит обратиться к самому понятию «защиты
прав». Что же она представляет из себя? А.В. Токарева говорит,
что
под
защитой
зафиксированные
в
прав
ребенка
законодательстве
следует
понимать
принципы
деятельности органов публичной власти,
и основы
государственных,
международных и общественных организаций, направленные
на устранение препятствий на пути осуществления прав детей,
а
также
восстановления
нарушенных
прав
и
наказания
виновных в их нарушении33.
А.Ю.
Сологуб
высказывает
«конституционно-правовая
нормативных
правовых
защита
актов,
схожую
ребенка
позицию:
есть
устанавливающих
система
правовой
статус ребенка как субъекта общественных отношений и
закрепляющих
государственных
объединений
основы
органов
по
организации
и
созданию
организаций,
деятельности
общественных
юридических
условий,
См.: Токарева А.В. Формы защиты прав ребенка в Российской
Федерации // Актуальные вопросы юридических наук в современных
условиях. Сборник научных трудов по итогам международной научнопрактической
конференции.
2015.
№
2.
URL:
http://izron.ru/articles/aktualnye-voprosy-yuridicheskikh-nauk-vsovremennykh-usloviyakh (дата обращения: 16.06.2019).
33
31
обеспечивающих
ребенку
высокий
уровень
правовой
защищенности»34.
Действительно, на наш взгляд, сам термин «защита прав
ребенка»
включает
регламентирующие
вовлеченных
в
непосредственно
в
себя
как
сферу
нормы
деятельность
обеспечения
нормы,
законодательства,
различных
прав
органов,
ребенка,
перечисляющие
права
так
и
ребенка,
механизмы их реализации, восстановления и т.д.
Рассматривая
механизм
обеспечения
и
защиты
прав
ребенка в глобальном смысле, как определенную систему
взаимосвязанных
ограничивается
элементов,
лишь
стоит
отметить,
что
внутригосударственным
он
не
аппаратом.
Безусловно, механизм защиты прав детей разработан также на
международном
уровне,
многочисленные
регламентирующие
который
включает
международно-правовые
рассматриваемую
сферу
в
себя
документы,
общественных
отношений. Например, Всеобщая декларация прав человека
1948 г., Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г. и т.д. Также,
например, З.Э. Кантемирова, выделяет такой уровень, как
уровень региональных международных сообществ35.
Есть и еще один уровень в этом обширном механизме –
защита прав ребенка на уровне субъекта федерации. Не
углубляясь в суть перечисленных ступеней данного механизма,
рассмотрим
лишь
один
из
них
более
подробно
–
внутригосударственный уровень.
Сологуб А.Ю. Конституционно-правовая защита прав ребенка в
Российской Федерации // Известия Байкальского государственного
университета. 2011. № 4 (78). С. 176.
35
См.: Кантемирова З.Э. Механизм защиты прав ребенка в Российской
Федерации // Бизнес в законе. 2009. № 2. С. 33.
34
32
Стоит отметить тот факт, что все способы защиты прав
ребенка можно подразделить на 2 группы – юрисдикционные и
неюрисдикционные.
Н.А. Комбаров отмечает: «Юрисдикционная форма защиты
это деятельность уполномоченных государством органов по
защите нарушенных или оспариваемых прав и свобод (суд,
прокуратура,
органы
внутренних
дел,
опеки
органы
и
попечительства,
ЗАГСа
и
др.).
В
органы
рамках
юрисдикционной формы защиты, в свою очередь, выделяют
общий
(судебный)
и
специальный
(административный),
а
также, смешанный, т.е. административно-судебный порядок
защиты нарушенных прав ребенка»36.
Е.В.
Лапшова
отмечает,
что
под
судебной
защитой
гражданских и семейных прав и интересов ребенка следует
понимать
осуществляемую
судопроизводства
и
в
порядке
основанную
на
гражданского
конституционных
принципах, принципах гражданского, семейного, гражданского
процессуального
деятельность
(признание)
права,
судов,
а
также
направленную
нарушенных
моральных
на
(оспоренных)
принципах
восстановление
гражданских
и
семейных прав и интересов ребенка, посредством применения
предусмотренных гражданским и семейным законодательством
способов защиты37. Очевидно, что в данной форме защиты
детских прав центральное место занимает деятельность суда.
Исходя из этого, способами защиты прав ребенка выступают
Комбаров Н.А. Виды защиты прав и свобод ребенка в Российской
Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2010. № 4. С. 67.
37
См.: Лапшова Е.В. Судебная защита как один из способов защиты прав и
интересов ребенка // Вестник Московского университета МВД России.
2010. № 12. С. 104.
36
33
иск (заявление), судебные постановления (решение, заочное
решение, судебный приказ) и т.д.
Говоря
ребенка,
об
административном
стоит
отметить
порядке
работу
защиты
органов
прав
прокуратуры,
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав,
органов внутренних дел, органов опеки и попечительства. Так,
например, согласно нормам СК РФ (ст.ст. 70, 72, 73, 140 и др.)
прокурор может обратиться в суд с заявлением о лишении
родительских прав, об ограничении в родительских правах, об
отмене
усыновления
ребенка.
Прокурор
непосредственно
участвует в рассмотрении судом дел о защите нарушенных
прав ребенка. Также он обладает обширным рядом других
полномочий по защите и восстановлению нарушенных прав
детей.
Также, например, согласно ст. 11 Закона от 24.06.1999 №
120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений
несовершеннолетних»
в
обязанности
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
входит осуществление мер по защите и восстановлению прав и
законных интересов ребенка, выявлению и устранению причин
и
условий,
способствующих
их
безнадзорности,
беспризорности; организация контроля за условиями жизни
детей
и
т.д.38
Деятельность
других
органов
также
регламентируется СК РФ, специализированными законами и
ведомственными актами.
Такой вид защиты прав ребенка как несудебный, говорит
сам за себя. В данном случае защита прав осуществляется без
См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от 24 июня
1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 24.04.2020 г.) // Российская газета. 30.06.1999. №
121; Российская газета. 29.04.2020. № 93.
38
34
участия суда, с привлечением ряда других органов. Обычно в
роли
данных
органов
выступают
органы
исполнительной
власти. К ним можно отнести уполномоченного по правам
человека в РФ, Министерство просвещения РФ, Министерство
здравоохранения
РФ,
Министерство
труда
и
социальной
защиты и т.п.
Рассуждая о существующих способах защиты прав ребенка,
нельзя не упомянуть и деятельность детского омбудсмена. Это
относительно молодой, но уже зарекомендовавший себя с
положительной стороны институт, который развивается и
совершенствуется. В декабре 2018 года детский омбудсмен
укрепил
свои
позиции
и
получил
подтверждение
своего
правового статуса посредством принятия Федерального закона
от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченном по правам
ребенка в Российской Федерации»39. Данный нормативный акт
во
многом
дополняет
омбудсмена,
регламентирует
и
закрепляет
расширяет
полномочия
требования
правозащитную
к
детского
кандидатам,
деятельность
и
т.д.
Стремительное распространение данного института не только в
пределах нашей страны, но и всего мира оправдывает его
существование.
Анализируя юрисдикционную форму защиты прав детей,
можно сделать вывод о том, что нередко ряд органов и
должностных лиц объединяет свои усилия для полноценного
восстановления нарушенных прав ребенка. В подтверждение
данной позиции можно привести следующий пример.
См.: Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации:
федеральный закон о 27.12.2018 № 501-ФЗ // Российская газета. 29
декабря 2018. № 295 (7758).
39
35
Прокурор
Биробиджанского
района
в
интересах
несовершеннолетнего Н., обратился в суд к муниципальному
казённому
дошкольному
образовательному
учреждению
«Детский сад села N» с иском о компенсации морального
вреда. Свои требования мотивировал тем, что прокуратурой
Биробиджанского района проведена проверка в ходе, которой
установлено, что во время прогулки на территории МКДОУ
«Детский сад села N» несовершеннолетний Н. получил травму
мягких тканей лица вследствие удара о качели на игровой
площадке. Данный несчастный случай произошел по вине
образовательного
исполнения
учреждения
должных
вследствие
обязанностей
ненадлежащего
воспитателем
по
обеспечению безопасности пребывания детей их прав и свобод.
В результате получения травмы ребенок испытал сильную боль
и страдания. Согласно медицинскому заключению ОГБУЗ
«Стоматологическая поликлиника» несовершеннолетнему Н.
был причинен вред здоровью средней тяжести.
Уполномоченный по правам ребенка в
автономной
области
прокурором
поддержала,
занималась
вопросом
З.
исковые
требования,
суду пояснила,
перевода
Еврейской
Н.
в
что
другое
заявленные
она
лично
учреждение,
поскольку ребенок, получив травму, боялся идти в МКДОУ
«Детский сад
села
N».
З.
встретилась
со
всеми
заинтересованными лицами и только после этого было принято
решение о переводе несовершеннолетнего в другое детское
дошкольное учреждение.
Суд
решил
исковые
требования
прокурора
Биробиджанского района в интересах несовершеннолетнего Н.
к муниципальному казённому дошкольному образовательному
36
учреждению «Детский сад села N» о компенсации морального
вреда удовлетворить. Взыскать с муниципального казённого
дошкольного образовательного учреждения «Детский сад села
N» в пользу законного представителя несовершеннолетнего Г.
компенсацию
морального
вреда
причиненного
несовершеннолетнему Н40.
В данном случае можно наблюдать пример совместной
слаженной и эффективной работы суда, органов прокуратуры и
уполномоченного по правам ребенка, которые, объединив свои
усилия, защитили права несовершеннолетнего, компенсировав
ему моральный ущерб за страдания, причиненные вследствие
получения травмы, вызванной ненадлежащим исполнением
своих должностных обязанностей работником дошкольного
учреждения.
«Неюрисдикционная форма защиты - это действия граждан
и негосударственных организаций по защите прав и свобод
ребенка,
которые
совершаются
ими
самостоятельно,
без
обращения в компетентные органы. Такие действия называют
самозащитой
прав»41.
В
сфере
неюрисдикционной
формы
защиты прав ребенка работают многочисленные общественные
организации, объединения, работа которых ориентирована на
защиту
детства.
неправительственными,
Такие
организации
действуют
на
являются
добровольных,
общественных началах и ставят своей целью помощь социально
незащищенным слоям населения – детям, сиротам, детям с
особенностями развития, одиноким матерям и т.д.
40
См.: Решение Биробиджанского районного суда Еврейской Автономной
области № 2-2378/2017 от 14 ноября 2017 г. // URL: https://sudact.ru (дата
обращения: 31.05.2020).
41
Комбаров Н.А. Указ. соч. С. 72.
37
Таким образом, Российская Федерация, провозглашая себя
социальным
государством,
имеет
обширный
аппарат
государственных органов, должностных лиц, общественных
организаций,
ориентированных
на
работу
с
детьми,
на
обеспечение их прав и законных интересов, осуществление их
защиты в случае нарушения или ущемления.
Отметим, что среди этого обширного механизма защиты
прав ребенка особую роль играет Уполномоченный по правам
ребенка. Можно сказать, что среди органов так называемой
«специальной» компетенции, созданных и непосредственно
ориентированных
на
помощь
детям,
Уполномоченный
по
правам ребенка занимает центральную позицию. Данный вывод
обосновывается
тем,
что
именно
этот
субъект
призван
реагировать на «сигналы о помощи», проверять доводы о
нарушении прав детей, содействовать в их восстановлении и
т.п.
В отличие от детского омбудсмена, Уполномоченный по
правам
человека
осуществляя
обладает
защиту
более
не отдельной
общей
компетенцией,
социальной
группы,
а
именно человека, будь то взрослый или несовершеннолетний.
Органы опеки и попечительства, наоборот, нацелены на работу
с еще более узкой категорией детей – находящихся под опекой
или попечительством. В связи с этим, мы считаем, что именно
детский омбудсмен занимает центральную позицию в вопросе
обеспечения и защиты прав ребенка.
38
Глава 2. Институт Уполномоченного при Президенте
Российской Федерации по правам ребенка
§ 1. Организационно-правовые основы деятельности
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка
Рассмотрение
вопроса
об
основах
деятельности
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка
обоснованно начать с анализа термина «уполномоченный».
Так,
толковый
словарь
Ожегова
определяет,
что
уполномоченным является официальное лицо, действующее на
основании каких-либо полномочий42. Очевидно, что данный
термин произошел от слова «полномочие». Названный выше
источник закрепляет, что полномочие – это официальнопредоставленное
кому-нибудь
право
какой-нибудь
деятельности, ведения дел43.
Стоит
отметить,
что
в
настоящее
время
широко
распространен и активно используется и другой, иноязычный
термин
для
обозначения
данного
лица
–
омбудсмен
(омбудсман). В средствах массовой информации, в научной
литературе и т.п. эти термины предстают синонимами и
являются равнозначными.
Так, Н.Н. Цымбалова отмечает, что в настоящее время
должность омбудсмена носит в разных странах различные
наименования. На родине данного правового института – в
скандинавских странах – употребляется название «омбудсмен»,
в англоязычных странах – Парламентский уполномоченный
(Парламентский уполномоченный по делам администрации –
Великобритания, Северная Ирландия, Шотландия, Уэльс). Для
См.:
Толковый
словарь
Ожегова
онлайн.
https://slovarozhegova.ru/word (дата обращения: 21.03.2020).
43
См.: там же.
42
URL:
39
некоторых стран характерен термин «уполномоченный» без
прилагательного «парламентский»: уполномоченный по правам
граждан
(Польша),
уполномоченный
по
правам
человека
(Россия).44
Вместе с тем, В.В. Комарова отмечает, что международная
ассоциация юристов
службу,
определяет термин «омбудсман» как
предусмотренную
законодательной
публичным
власти,
должностным
ответственна
перед
Конституцией
или
возглавляемую
лицом
высокого
законодательной
актом
независимым
ранга,
властью,
которая
получает
жалобы от пострадавших лиц на государственные органы,
служащих,
нанимателей
усмотрению
рекомендовать
и
или
действует
уполномочена
по
проводить
корректирующие
действия,
собственному
расследования,
представлять
доклады»45.
Суммируя
вышеприведенные
позиции,
можно
сделать
вывод о том, что уполномоченным (омбудсменом) является
официальное лицо (реже – коллегиальный орган), на которое
возлагаются функции контроля соблюдения прав определенной
категории граждан от возможного нарушения и ущемления со
стороны различных государственных органов и должностных
лиц. Возвращаясь к теме нашего исследования, отметим, что
детским
омбудсменом
является
должностное
лицо,
осуществляющее защиту прав и законных интересов ребенка.
Данное определение дано нами на основе общетеоретических
знаний и анализа научной литературы. Законодатель, в свою
См.: Цымбалова Н.Н. Институт омбудсмена в современном мире:
история развития и общая концепция / Н.Н. Цымбалова. СПб.: Стратегия,
2003. С. 12.
45
См.: Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С. 21.
44
40
очередь,
нигде
не
дает
понятия
того,
кто
же
такой
уполномоченный по правам ребенка. В этом случае можно
говорить о том, что подобный факт является упущением,
недостатком, хотя и не влияющим на деятельность детского
омбудсмена, но требующим осмысления и доработки.
Рассматривая
Российскую
Федерацию
как
правовое
государство, обратимся к статье 2 Конституции РФ, которая
гласит, что человек, его права и свободы являются высшей
ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина — обязанность государства46.
Во исполнение названного положения, а также в целях
осуществления правовой защиты человека в нашей стране
учреждена
и
успешно
уполномоченного
по
функционирует
правам
человека.
должность
Так,
статья
1
федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ
«Об
уполномоченном
по
правам
человека
в
Российской
Федерации»47 закрепляет положение о том, что должность
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
учреждается
в
соответствии
с
Конституцией
Российской
Федерации в целях обеспечения гарантий государственной
защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения
государственными
органами,
органами
местного
самоуправления и должностными лицами.
См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Российская
газета» от 25 декабря 1993 г.; Собрание законодательства. 04.08.2014. №
31. Ст. 4398.
47
См.: Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации:
федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от
31.02.2016 № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст.
1011; Российская газета. 03.02.2016. № 21.
46
41
Отметим,
что
должность
уполномоченного
по
правам
человека существует как на федеральном уровне, так и на
уровне субъектов РФ. Вместе с тем, в настоящее время можно
говорить о наличии в нашей стране и уполномоченного по
защите
прав
ребенка,
который,
в
свою
очередь,
также
осуществляет свою деятельность как на федеральном, так и на
региональном уровне. Т.Н. Поддубная, А.Б. Ивашин, А.Б.
Поддубный отмечают, что необходимость появления такого
специализированного
омбудсмена
обусловлена
тремя
причинами: во-первых, необходимостью особого подхода к миру
детства в силу психофизических особенностей их развития; вовторых, слабой возможностью, а порой и невозможностью
самостоятельной защиты своих прав и законных интересов в
силу отсутствия жизненного опыта; в-третьих, благополучие
мира детства - это мера цивилизованности любого государства
и залог его будущего48.
С вышеприведенной позицией трудно не согласиться.
Действительно,
в
развития,
нуждаются
дети
силу
возраста
в
и
особенностей
дополнительной
своего
поддержке,
особом внимании и заботе взрослых. Вместе с тем, необходимо
отметить,
что
ратифицировала
обстоятельство
13
июня
1990
Конвенцию
подтверждает
г.
о
Российская
правах
особую
Федерация
ребенка.
Это
обеспокоенность
государства о детях, а также понимание необходимости более
пристального отношения к данной категории.
Комитет ООН по правам ребенка в заключительных
замечаниях 1999 г. по результатам рассмотрения второго
См.: Поддубная Т.Н., Ивашин А.Б., Поддубный А.Б. Детский омбудсмен
как субъект социально-педагогической защиты детей // Вестник
Адыгейского государственного университета. Серия 3: Педагогика и
психология. 2014. № 2 (136). С. 60.
48
42
периодического доклада Российской Федерации о положении
детей в стране и о реализации положений Конвенции о правах
ребенка рекомендовал Российской Федерации рассмотреть
вопрос об учреждении независимого «омбудсмана» для детей
на федеральном уровне с четкими связями с аналогичными
институтами регионального уровня49. Обязательства государств
по созданию таких национальных органов, как уполномоченные
по
правам
ребенка,
содержатся
в
Декларации
и
Плане
действий «Мир, пригодный для жизни детей» (пункт 31),
принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН
по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года) 50.
Т.В.
Ивлева
говорит
о
том,
что
институт
детского
омбудсмена в каждой стране имеет свои особенности, однако в
деятельности
уполномоченных
по
правам
ребенка
можно
выделить общие черты, заключающиеся в выполнении ими
следующих функций: защита прав конкретного ребенка и
представительство
его
индивидуальным
жалобам
осуществлением
интересов;
расследование
детей;
законодательства,
дел
наблюдение
касающегося
по
за
защиты
интересов детей; внесение рекомендаций в государственные
органы по изменению законодательства в области охраны прав
детей; содействие повышению информированности о правах
См.: Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребёнка по
результатам рассмотрения доклада Правительства Российской Федерации
о реализации Конвенции по правам ребенка, представленного в
соответствии со статьей 44 Конвенции о правах ребенка. Комитет ООН по
правам
ребёнка.
Двадцать
вторая
сессия.
08.10.1999.
URL:
http://www.hri.ru/docs/?content=doc&id=244. (дата обращения: 22.03.2020
г.).
50
См.: Декларация и План действий «Мир, пригодный для жизни детей».
Приняты резолюцией S-27/2 специальной сессии Генеральной Ассамблеи
ООН
10.05.2002
//
URL:
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/worldchild.shtml.
(дата обращения: 22.03.2020 г.).
49
43
ребенка как самих детей, так и взрослых; действие в качестве
посредника
в
случаях
возникновения
конфликтов
между
детьми и родителями; представление докладов о проделанной
работе
и о положении
дел в вопросе
соблюдения
прав
ребенка51.
Согласно
дайджесту
уполномоченных
по
правам
ЮНИСЕФ
ребенка»
«Институт
выделяются
четыре
основных способа образования этого института: 1) учреждается
специальным законом, принимаемым парламентом (Исландия,
Люксембург,
Норвегия,
Швеция);
2)
учреждается
в
соответствии с законодательством об охране и защите прав и
свобод
ребенка,
непосредственно
соответствующего
согласно
которому
связаны
с
закона
функции
контролем
(Австрия,
за
Новая
омбудсмена
исполнением
Зеландия);
3)
должность УпПР создается не на законодательной основе, а
учреждается
в
рамках
существующих
государственных
органов; такие омбудсмены состоят в штате государственного
органа и подотчетны ему (Германия, Дания, Испания, Канада);
4)
уполномоченный
организациями
и
учреждается
работает
под
неправительственными
их
эгидой
(Израиль,
Финляндия)52.
Такое
же
подразделение
моделей
приводит
и
А.В.
Федорова. Отметим, что автор считает более предпочтительной
модель учреждения омбудсмена на основании закона, который
предоставляет уполномоченному реальный правовой статус,
реальные права и обязанности, а также модель — в структуре
См.: Ивлева Т.В. История становления института детского омбудсмена в
России и за рубежом // Вестник Башкирского университета. 2013. Т. 18. №
2. С. 591.
52
См.: Киричёк Е.В. Особенности правового статуса Уполномоченного по
правам ребенка: Российский и зарубежный опыт. Мир образования образование в мире. 2013. № 2 (50). С. 64.
51
44
органов
государственной
власти,
с
условием
наличия
у
омбудсмена контролирующих функций53.
Сходную
позицию,
однако
в
отношении
учреждения
должности уполномоченного по правам ребенка в субъекте
высказывают и С.Н. Ивахненко и И.С. Шульженко. Они говорят
о том, что парламентский способ учреждения института
уполномоченного по правам ребенка на основании закона
субъекта
Российской
Федерации
является
наиболее
предпочтительной формой учреждения данного института в
регионах.
Тем
разграничение
самым
обеспечивается
полномочий
и
оптимальное
взаимодействие
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и
уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской
Федерации54.
Мы разделяем указанные точки зрения и считаем, что
регламентация
деятельности
уполномоченного
по
правам
ребенка посредством закона более эффективна, чем другие
способы. Это объясняется тем, что в данном случае детский
омбудсмен
имеет
уверенную
нормативную
базу
своей
деятельности, он четко понимает свое место и роль в системе
государства,
его
полномочия
перечислены
и
официально
закреплены, его статус не оспаривается и не умаляется
значение его деятельности.
Анализируя
модель учреждения детского омбудсмена в
России, отметим следующее. В 1998 г. институт детского
См.:
Федорова
А.В.
Краткая
характеристика
деятельности
уполномоченных по правам ребенка в некоторых зарубежных странах //
Известия Байкальского государственного университета. 2013. № 6 (92). С.
137.
54
См.: Ивахненко С.Н., Шульженко И.С. Правовое регулирование
деятельности уполномоченного по правам ребенка // Ленинградский
юридический журнал. 2013. № 2 (32). С. 46.
53
45
омбудсмена в качестве пилотного проекта был введен в пяти
субъектах
и
городах
России
(Волгоградская,
Калужская,
Новгородская, Свердловская области, г. Санкт-Петербург)55.
Вместе с тем, нельзя не вспомнить тот факт, что довольно
длительный период времени деятельность детского омбудсмена
регламентировалась
весьма
осуществлении
посредственно.
деятельности
руководствовался
рядом
многочисленными
затрагивающими
уполномоченный
международных
федеральными
вопросы
При
законам,
обеспечения
лишь
и
актов,
частично
защиты
прав
ребенка56. Все это создавало определенные проблемы для
уполномоченных,
которым
приходилось
ориентироваться
в
большом и довольно разрозненном массиве законодательства.
Официально
на
федеральном
уровне
должность
Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по
правам ребёнка была введена указом Президента РФ от 1
сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте
Российской Федерации по правам ребёнка»57.
Однако
и
до
2009
года
были
попытки
принятия
официального акта, регламентирующего деятельность детского
омбудсмена. Так, О.А. Баршова, М.В. Пальчикова отмечают, что
13 мая 2002 г. депутатами Государственной думы РФ был
внесен проект закона «Об Уполномоченном по правам ребенка
в Российской Федерации». Авторы законопроекта указывали на
функционирование
в
шести
субъектах
федерации
См.: Личковаха А.В. Правовой статус уполномоченного по правам
ребенка в субъектах РФ // Lex Russica. 2014. № 8. С. 899.
56
В данном случае имеются ввиду нормы федерального закона от 3 мая
2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ», федерального закона от 24 апреля
2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и др.
57
См.: Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по
правам ребёнка: указ Президента РФ от 01.09.2009 г. № 986 // Российская
газета. 2009. № 166.
55
46
уполномоченных
создания
который
на
бы
по
правам
федеральном
сосредоточил
ребенка
уровне
свою
и
на
необходимость
независимого
деятельность
органа,
на
защите
интересов несовершеннолетних. Решение вопросов назначения
и
отстранения
от
должности
такого
Уполномоченного
предлагалось отнести к компетенции Государственной думы
РФ. Уполномоченный наделялся широким кругом полномочий
по
отношению
к
иным
государственным
органам,
мог
самостоятельно обращаться с заявлениями в суд, обжаловать
принятые решения, кроме того, он ежегодно готовил доклады о
своей деятельности. Таким образом, законопроект предполагал
наделить
Уполномоченного
по
правам
ребенка
статусом,
близким к статусу Уполномоченного по правам человека.
Однако 30 марта 2004 г. он был снят с рассмотрения
Государственной думы РФ в связи с тем, что его отозвали
авторы законопроекта58.
Вместе с тем, Уполномоченный по правам человека с
самого
начала
своей
работы
был
защищен
нормами
федерального конституционного закона. Очевидна разница в
правовом
положении,
конституционного
закона
поскольку
обладают
нормы
федерального
большей
юридической
силой, чем нормы федерального закона или указа Президента.
Конечно, в этом случае нельзя говорить об умалении значения
работы детского омбудсмена, однако налицо долговременное
бездействие государства в регулировании вопросов защиты
прав ребенка.
См.: Баршова О.А., Пальчикова М.В. Эволюция административноправового статуса уполномоченного по правам ребенка в Российской
Федерации: международно-правовой и региональный аспекты // Ex jure.
2019. № 4. С. 11.
58
47
В научном сообществе давно говорили о необходимости
принятия закона для регулирования деятельности детского
омбудсмена. Так, еще в 2013 году М.Ю. Шамрин писал, что
сегодня регламентация административно-правовых процедур
деятельности Уполномоченного при Президенте Российской
Федерации по правам ребёнка не отвечает в полной мере
стандартам
таких
государств,
как
Финляндия,
Норвегия,
Швеция, Дания, Ирландия и Шотландия. Он пришёл к выводу о
том, что в России отсутствуют комплексный нормативный
правовой акт, обладающий высшей юридической силой и
регулирующий элементы административно-правового статуса
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка и
государственных
гражданских
организационно-правовые
служащих
формы
его
и
аппарата,
методы
их
административной деятельности. Именно это обстоятельство
дестабилизирует государственное управление в сфере защиты
детства59.
П.Л.
Лихтер
направлением
отмечал,
что
наиболее
совершенствования
актуальным
федерального
законодательства об Уполномоченных по правам ребенка в
регионах является разработка проекта рамочного закона «Об
основах деятельности Уполномоченных по правам ребенка в
субъектах
Российской
регламентировать
единый
Федерации»,
правовой
который
статус
будет
детских
правозащитников в системе органов государственной власти,
См.: Шамрин М.Ю. Совершенствование законодательства о статусе
уполномоченного по правам ребенка: теоретический аспект // Известия
Тульского
государственного
университета.
Экономические
и
юридические науки. 2013. № 3-2. С. 227.
59
48
круг их полномочий, порядок назначения и освобождения от
должности60.
Н.Ю. Хаманева также обратила внимание на отсутствие
специализированного закона. Она говорила, что для успешного
функционирования
данного
института
необходимо
сконцентрировать усилия специалистов различных областей, в
первую
очередь
юристов,
которые
должны
обеспечить
нормативно-правовую базу деятельности этого правозащитного
механизма.
должен
решение
Опыт
свидетельствует,
развиваться
значимых
и
что
данный
совершенствоваться.
для
детей
Его
институт
задачи
возникающих
–
проблем,
обеспечение гарантий прав и интересов несовершеннолетних в
России61.
Наконец, спустя 9 лет после издания указа Президента РФ
от 01.09.2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте
Российской Федерации по правам ребёнка», в 2018 году
произошли серьезные подвижки в регламентации правового
статуса
детского
омбудсмена.
Так,
27.12.2018
г.
принят
федеральный закон № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам
ребенка в Российской Федерации»62 (далее – Федеральный
закон № 501-ФЗ).
Исходя из этого, стоит отметить нестандартность пути
развития института омбудсмена в России. Традиционно в
См.: Лихтер П.Л. Институт Уполномоченного по правам ребенка в
субъектах Российской Федерации: автореферат дис. … канд. юрид. наук.
Пенза, 2016. URL: http://www.law.edu.ru/book/book.asp (дата обращения:
25.05.2019).
61
См.: Хаманева Н.Ю. Институт уполномоченного по правам ребенка:
проблемы развития и совершенствования // Труды института государства
и права Российской академии наук. 2012. № 3. С. 109.
62
См.: Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации:
федеральный закон о 27.12.2018 № 501-ФЗ // Российская газета. 29
декабря 2018. № 295 (7758).
60
49
правотворческой практике принимается закон, на основании
которого разрабатываются подзаконные акты. Деятельность
института Уполномоченного по правам ребенка началась с
издания
подзаконного
акта,
преодолев
путь
внесения
изменений в федеральное законодательство, синтезировала
наработанные институтом достижения в Федеральном законе
«Об
уполномоченных
по
правам
ребенка
в
Российской
Федерации»63.
Инициатором
принятия
федерального
закона
«Об
уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»
стал
президент
Российской
Федерации
В.В.
Путин.
Пояснительная записка к указанному законопроекту гласит,
что
деятельность
Уполномоченного
является
важным
инструментом в области реализации и защиты прав и законных
интересов
детей
в
Российской
Федерации.
Предлагаемый
законопроект направлен на дальнейшее развитие института
уполномоченного по правам ребенка не только на федеральном
уровне, но и в субъектах Российской Федерации, а также на
создание эффективных механизмов защиты прав и законных
интересов детей64.
Однако нельзя не сказать о том, что новый федеральный
закон от 27.12.2018 № 501-ФЗ весьма скромен по своему
содержанию: он состоит всего лишь из 15 статей. Отметим для
сравнения,
что
федеральный
конституционный
закон
от
26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в
См.: Лебедь А.В. Институт уполномоченного по правам ребенка в
механизме гарантирования прав детей-инвалидов // Вопросы Российского
и международного права. 2019. Т. 9. № 1-1. С. 47.
64
См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об
уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» // URL:
https://legal.report/uploads/doc/2/558290-7_02102018_558290-7.pdf
(дата
обращения: 25.05.2019).
63
50
Российской Федерации» состоит из 44 статей, что почти в три
раза больше. Конечно, в данном случае можно говорить о том,
что всякий ребенок является человеком, поэтому на него
распространяется
и
защита
уполномоченного
по
правам
человека. Вместе с тем, если в государстве учреждена и
деятельность детского омбудсмена, совершенно нелогично
лишать его законодательного закрепления правового статуса,
детальной
и
полной
проработки
его
прав,
обязанностей,
порядка назначения и освобождения от должности и т.п.
Также отметим, что на наш взгляд, не стоит рассматривать
специализированного
уполномоченного
в
качестве
разновидности уполномоченного по правам человека. Мы
считаем, что это самостоятельный и независимый субъект
защиты прав определенной социальной группы. В обоснование
данной точки зрения можно привести аргумент о том, что
федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по
правам
человека
в
Российской
Федерации»
не
содержит
положений о детском омбудсмене. Наряду с этим, в аппарате
Уполномоченного по правам человека существует управление
защиты социальных прав, в котором создан отдел защиты прав
женщин, семьи и ребенка.
На основании изложенного, можно сделать вывод о том, что
Уполномоченный по защите прав человека в Российской
Федерации и Уполномоченный при Президенте Российской
Федерации
по
правам
ребенка
–
самостоятельные
и
независимые субъекты. Деятельность детского омбудсмена
лишь дополняет работу уполномоченного по правам человека,
а не полностью заменяет его полномочия в сфере защиты прав
ребенка. В подтверждение данного тезиса можно привести
51
положения ч. 3 ст. 2 федерального закона от 27.12.2018 № 501ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской
Федерации»,
которая
гласит,
что
деятельность
Уполномоченного дополняет существующие средства защиты
прав и законных интересов детей.
Таким образом, мы приходим к выводу о том, что развитие
института уполномоченного по правам ребенка в России шло
долгим,
нестандартным
и
тернистым
путем.
Постепенно
появляясь в субъектах РФ и расширяя географию своей
деятельности,
детский
омбудсмен
проявлял
свою
эффективность в сфере защиты прав ребенка и зарекомендовал
себя с положительной стороны. Однако законодатель долгое
время
обходил
стороной
вопрос
о
надлежащей
правовой
регламентации его деятельности. С принятием федерального
закона проблемы в осуществлении защиты прав детей не
исчезли.
Так,
законодатель
проработал
не
все
аспекты
правового статуса и деятельности детского омбудсмена, что не
позволяет
говорить
об
устранении
проблемы
«неурегулированности» сферы обеспечения и защиты прав
ребенка.
Некоторые
из
подобных
упущений
будут
проанализированы нами далее.
§ 2. Правовой статус Уполномоченного при
Президенте РФ
по правам ребенка
При анализе правового статуса уполномоченного по правам
ребенка
первоочередное
внимание
обращает
на
себя
положение детского омбудсмена в системе государственных
органов
и
должностных
Уполномоченного
при
лиц.
Отметим,
Президенте
РФ
что
не
должность
является
52
государственной должностью Российской Федерации. Об этом
свидетельствует отсутствие названного субъекта в сводном
перечне государственных должностей РФ65. В указанном акте
среди прочих числятся лишь Уполномоченный по правам
человека и Уполномоченный при Президенте РФ по защите
прав предпринимателей.
Так, О.А. Баршова, М.В. Пальчикова говорят о том, что
место должности Уполномоченного при Президенте РФ по
правам ребенка было определено Указом Президента РФ № 986.
Она
включена
в
Реестр
должностей
федеральной
государственной гражданской службы. Важно отметить, что
детский омбудсмен не является государственным должностным
лицом. Так, в Сводном перечне государственных должностей
РФ отсутствует должность Уполномоченного при Президенте
Российской Федерации по правам ребенка. В этом, к примеру,
его
отличие
от
Уполномоченного
по
правам
человека
в
Российской Федерации и Уполномоченного при Президенте
Российской Федерации по защите прав предпринимателей,
которые являются государственными должностями РФ66.
Д.А.
Плотников,
отмечают,
что
Г.Н.
система
уполномоченных
(специализацяим)
Плотникова,
создания
по
О.В.
специализированных
отдельным
свидетельствует
об
Подоплелова
направлениям
отсутствии
единого
подхода к пониманию сущности уполномоченного по правам
ребенка
как
государственного
уполномоченного
по
правам
органа.
ребенка
В
отличие
уполномоченный
от
по
См.: О государственных должностях Российской Федерации: указ
Президента РФ от 11.01.1995 № 32 (ред. от 21.01.2020) // Российская
газета. 10.01.1995. № 11-12; Собрание законодательства. 27.01.2020. № 4.
Ст. 346.
66
См.: Баршова О.А., Пальчикова М.В. Указ. соч. С. 13.
65
53
правам
предпринимателей
признается
государственным
органом (п. 2 ст. 1 федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в
Российской Федерации»). Кроме того, уполномоченный по
правам ребенка согласно п. 3 Указа Президента РФ от
06.04.2004
№
490
«Об
утверждении
Положения
об
Администрации Президента Российской Федерации» входит в
состав
Администрации
Президента
самостоятельными
правами.
принижение
уполномоченных
роли
РФ
Данный
и
не
подход
по
обладает
показывает
правам
ребенка
в
сравнении с иными уполномоченными 67. Авторы считают, что
имеется
объективная
необходимость
модернизации
законодательства в деятельности государственного управления
уполномоченного
уполномоченный
по
по
правам
права
ребенка
ребенка
с
тем,
занимался
чтобы
не
только
правозащитной, но и судебной защитой в самостоятельном
порядке68.
Проанализировав
положение
системе государственных органов
детского
омбудсмена
в
должностных лиц, можно
сделать вывод о том, что Уполномоченный по правам ребенка
не является лицом, замещающим государственную должность
РФ, не является и государственным органом. По своей сути он
является должностным лицом, государственным служащим в
Администрации Президента РФ, то есть замещает должность в
административном
органе,
задачей
которого
является
обеспечение полномочий Президента РФ. На наш взгляд, такое
См.: Плотников Д.А., Плотникова Г.Н., Подоплелова О.В. Система
правового регулирования организации государственного управления
защиты прав детей уполномоченными по правам ребенка в Российской
Федерации // Вестник Межрегионального открытого социального
института. 2017. № 1 (5). С. 115-117.
68
См.: там же.
67
54
положение
в
государственной
системе
не
способствует
эффективной и независимой защите прав детей.
При дальнейшем анализе правового статуса детского
омбудсмена внимание на себя обращает следующий факт. В
соответствии с ч. 1 ст. 2 федерального конституционного
закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации» уполномоченный по правам
человека при осуществлении своих полномочий независим и
неподотчетен
каким-либо
государственным
органам
и
должностным лицам. Уполномоченный по правам ребенка
такими
«привилегиями»
не
обладает.
Само
название
должности «Уполномоченный ПРИ Президенте РФ» говорит
само за себя. Детский омбудсмен находится в определенной
зависимости от главы государства, подотчетен ему, входит в
Администрацию
Президента,
что
не
позволяет
ему
осуществлять свою деятельность в максимальной степени
независимо и эффективно.
Ознакомление
с
положениями
нового
закона
об
уполномоченных по правам ребенка позволяет выявить задачи,
стоящие перед детским омбудсменом. Так, согласно ч. 2 ст. 2
федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ, Уполномоченный
содействует восстановлению нарушенных прав и законных
интересов детей, совершенствованию законодательства РФ в
части, касающейся защиты прав и законных интересов детей,
развитию международного сотрудничества в области защиты
прав и законных интересов детей, совершенствованию форм и
методов защиты прав и законных интересов детей.
Статья 3 федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ
закрепляет, что уполномоченный назначается на должность
55
Президентом РФ сроком на 5 лет. Таким образом, впервые
обозначены
временные
должности.
Это,
позволяет
долгое
рамки
пребывания
омбудсмена
несомненно,
необходимо,
поскольку
время
находиться
в
должности
в
не
одному
человеку, не дает ему «обрасти» коррупционными связями,
влияющими
на
добросовестное
исполнение
служебных
обязанностей.
Вместе с тем, на наш взгляд, более «удачным» является
вариант назначения уполномоченного по правам человека,
закрепленный в статьях 7, 8 федерального конституционного
закона
от
26.02.1997
№
1-ФКЗ,
согласно
которому
уполномоченный назначается на должность и освобождается
от нее Государственной Думой большинством голосов от
общего
числа
депутатов
Государственной
Думы
тайным
голосованием. Такой порядок позволяет занять должность
более
достойным
кандидатам,
преодолеть
определенные
«испытания», исключает «предрешенность» выбора. Только
кандидат, получивший доверие большого числа депутатов,
достоин занять место правозащитника и осуществлять свою
работу наиболее эффективно.
При анализе нового закона также внимание на себя
обращает и тот факт, что впервые установлены требования к
кандидатам на должность детского омбудсмена. Ранее какихлибо критериев отбора уполномоченных по правам ребенка не
существовало. Так, статья 4 федерального закона от 27.12.2018
№
501-ФЗ
«Об
уполномоченных
по
правам
ребенка
в
Российской Федерации» закрепляет, что детским омбудсменом
может
стать
обладающий
только
гражданин
безупречной
РФ,
репутацией,
достигший
имеющий
30
лет,
высшее
56
образование и опыт работы по реализации и защите прав и
законных интересов детей, восстановлению нарушенных прав и
законных
интересов
детей
либо
опыт
правозащитной
деятельности.
Некоторые требования к омбудсмену вызывают вопросы.
Так,
оценочный
фактор
«безупречная
репутация»
может
трактоваться неоднозначно. Что понимать под этой самой
«безупречной» репутацией? Очевидно, что это должен быть
законопослушный гражданин. Также этот человек должен
зарекомендовать
себя
исполнительным,
ответственным
и
надежным работником. Однако где эта грань «безупречности»?
На
наш
взгляд,
оцениваемая
это
каждым
представлений
и
довольно
расплывчатая
человеком
убеждений.
на
В
основе
ситуации
категория,
собственных
с
детским
омбудсменом было бы не лишним указать конкретные запреты,
ограничения и требования, которым должен соответствовать
кандидат,
чтобы
не
было
двусмысленных
трактовок
и
субъективной оценки.
Также потенциальный детский омбудсмен должен обладать
высшим образованием. Закон не уточняет, каким именно.
Вместе
с
тем,
уполномоченный
по
правам
детей
непосредственно и на постоянной основе осуществляет контакт
с ребенком, родителями, опекунами и т.д. В связи с этим
возникает
вопрос
–
возможно,
ему
необходимо
высшее
педагогическое образование? Ведь для общения с детьми
необходимы определенные навыки, человек должен знать, как
найти подход, что говорить в той или иной ситуации, чтобы не
травмировать ребенка и т.д. В тоже время, уполномоченный
должен
ориентироваться
в
правовой
сфере,
знать
57
законодательство, уметь его применять, взаимодействовать с
другими органами, чтобы осуществлять защиту прав детей
эффективно.
Так,
может
юридическое
образование?
пересмотреть
требования
быть,
На
к
необходимо
наш
взгляд,
образованию
высшее
необходимо
потенциального
детского омбудсмена, конкретизировав их.
Так, С.Н. Ивахненко, И.С. Шульженко отмечают, что
несмотря
на
наметившуюся
положительную
тенденцию
в
деятельности уполномоченного по правам ребенка, возникает
другая проблема. Обращения граждан к уполномоченному,
возросшие
в
последнее
время,
свидетельствуют
о
недоступности юридической помощи для большинства семей,
особенно относящихся к социально незащищенным слоям
населения. Права ребенка, гарантированные ему нормами
российского
и
международного
права,
останутся
декларативными, если защитой этих прав не будут заниматься
квалифицированные
чтобы
юристы.
уполномоченные
необходимыми
по
юридическими
Следовательно,
правам
необходимо
ребенка
знаниями
для
обладали
возможности
квалифицированной защиты прав детей69.
Мы также считаем, что законодателю необходимо уточнить
требование
к
образованию
потенциального
кандидата,
обозначив именно юридическое образование обязательным
требованием.
Без
уверенного
эффективно
осуществлять
поскольку
эта
знания
защиту
деятельность
закона
прав
связана
и
невозможно
свобод
с
детей,
постоянным
взаимодействием с различными государственными органами,
должностными
69
лицами,
многочисленными
См.: Ивахненко С.Н., Шульженко И.С. Указ. соч. С. 49.
проверками,
58
подготовкой документов и т.п. Без профильного образования
заниматься такой работой успешно весьма проблематично.
Кроме
того,
установления
необходима
требования
специалиста.
Детский
о
конкретизация
квалификации
омбудсмен
в
виде
магистра
осуществляет
или
свою
деятельность в чрезвычайно важной сфере жизни общества,
защищая права и законные интересы ребенка, в связи с чем
должен обладать более глубокими профильными знаниями,
которые
могут
быть
получены
при
изучении
программ
специалитета или магистратуры.
Также статья 4 анализируемого закона от 27.12.2018 №
501-ФЗ впервые закрепляет ограничения, предъявляемые к
кандидатам
на
должность
Уполномоченный
не
государственной
власти
детского
может
быть
омбудсмена.
Так,
депутатом
органов
уровней,
членом
различных
политической партии или иного общественного объединения,
преследующего
политические
оплачиваемой
цели,
деятельностью,
заниматься
за
другой
исключением
преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
На наш взгляд, это требование обоснованно и вполне уместно,
поскольку позволяет
деятельность
идеологии,
без
то
уполномоченному
привязки
есть
к
осуществлять
конкретной
относительно
свою
политической
независимо
и
без
определенного смещения ценностей в ту или иную сторону. В
таком случае детский омбудсмен становится «аполитичен».
Проводя сравнение требований, предъявляемых к детскому
омбудсмену и уполномоченному по правам человека, можно
увидеть
определенные
различия.
Так,
согласно
ст.
6
федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ
59
«Об
уполномоченном
по
правам
человека
в
Российской
Федерации» на должность Уполномоченного назначается лицо,
являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе
35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и
гражданина, опыт их защиты.
Вместе с тем, ч. 1 ст. 4 федерального закона от 27.12.2018
№
501-ФЗ
Российской
«Об
уполномоченных
Федерации»
по
закрепляет,
правам
что
ребенка
в
Уполномоченным
может быть назначен гражданин Российской Федерации не
моложе тридцати лет, обладающий безупречной репутацией,
имеющий высшее образование и опыт работы по реализации и
защите прав и законных интересов детей, восстановлению
нарушенных прав и законных интересов детей либо опыт
правозащитной деятельности.
Таким образом, детским омбудсменом можно стать на 5 лет
раньше, чем уполномоченным по правам человека. Однако к
уполномоченному
требование
о
по
правам
«безупречности»
человека
не
репутации,
применяется
не
указано
и
требование к уровню и профилю образования, что видится
нелогичным, поскольку к должности такого уровня необходимо
предъявлять повышенные требования, ведь именно от уровня
квалификации сотрудника зависит качество принимаемых мер
по защите прав человека.
Статья 5 федерального закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об
уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»
перечисляет основные задачи уполномоченного, которые ранее
не
оговаривались
в
указе
Президента
РФ.
Так,
детский
омбудсмен призван обеспечивать защиту прав и законных
интересов
детей,
содействовать
формированию
и
60
эффективному функционированию государственной системы
защиты
прав
и
интересов
ребенка,
также
его
задачами
являются предупреждение нарушения их прав и интересов,
участие в деятельности по профилактике безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних и т.п.
Что касается прав уполномоченных, то можно отметить, что
у уполномоченного по правам человека их круг шире. Так,
уполномоченный
по
самостоятельно
правам
или
государственными
государственными
человека
совместно
органами,
вправе
с
компетентными
должностными
служащими
проводить
проверку
лицами
и
деятельности
государственных органов, органов местного самоуправления и
должностных лиц, что закреплено п. 4 ч. 1 ст. 23 федерального
конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ.
Стоит отметить, что в п. 4 указа Президента от 01.09.2009
№ 986 было закреплено соответствующее право детского
омбудсмена на проведение проверок деятельности различных
органов. С принятием федерального закона от 27.12.2018 №
501-ФЗ
данное
право
«трансформировалось»
в
право
проводить проверку информации, изложенной в обращениях на
имя Уполномоченного … (п. 7 ч. 1 ст. 6). Таким образом, если
ранее детский омбудсмен обладал правом на проведение
проверки
всей
деятельности
какого-либо
органа
или
должностного лица, то теперь он «связан» доводами обращения
и вправе проводить проверку в определенных рамках. На наш
взгляд, подобное ограничение может негативно сказаться на
правозащитной
деятельности
детского
повлиять
полную
всестороннюю
на
и
омбудсмена,
оценку
может
всех
обстоятельств. Мы считаем, что для наиболее эффективного
61
осуществления
омбудсмену
защиты
право
на
прав
детей,
проведение
необходимо
проверок
вернуть
деятельности
различных органов.
Кроме того,
который
нельзя не согласиться с С.В. Симушиным,
считает,
механизмов,
что
отсутствие
направленных
на
определенных
полноценную
правовых
реализацию
указанных задач, позволяет не вполне эффективно достигать
цели данного института. Прежде всего, Уполномоченный по
правам ребенка в отличие от Уполномоченного по правам
человека
не
наделен
гражданскими
делами
правом
и
знакомиться
делами
об
с
уголовными,
административных
правонарушениях, решения по которым вступили в законную
силу,
а
также
с
прекращенными
производствами
и
материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных
дел.
Непредставление
указанного
права
значительный
омбудсмену
кажется
блок
по
правам
необоснованным,
нарушений
прав
ребенка
так
как
несовершеннолетних
связан с уголовным и административным производством 70.
Действительно,
в
данной
сфере
также
могут
возникнуть
проблемы с соблюдением и гарантированием прав и законных
интересов
ребенка,
что
потребует
вмешательства
уполномоченного по правам ребенка. Однако законодатель не
наделил его подобным правом на ознакомление с различными
судебными документами и материалами проверок, что кажется
не вполне обоснованным и нелогичным.
См.:
Симушин
С.В.
Правовое
регулирование
институтов
уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам
ребенка в РФ: сравнительно-правовой анализ // Фундаментальные и
прикладные исследования: проблемы и результаты. 2015. № 18. С. 189190.
70
62
Однако после принятия нового федерального закона у
Уполномоченного по правам ребенка появился ряд прав, ранее
не закрепленных указом Президента РФ. Детский омбудсмен
получил право на обращение в суд с административным
исковым
заявлением,
право
участвовать
по
собственной
инициативе в судебном разбирательстве по гражданским делам
для дачи заключения в целях защиты прав и законных
интересов детей. Кроме того, п. 3 ч. 3 ст. 6 закреплено новое
право
на
посещение
учреждений,
изоляторы,
без
исполняющих
в
которых
специального
наказания,
содержатся
и
разрешения
следственные
несовершеннолетние,
беременные женщины и женщины, дети которых находятся в
домах ребенка исправительных учреждений.
Однако отметим, что данными полномочиями наделен
именно
федеральный
региональные
детский
уполномоченные
омбудсмен.
Так,
по-прежнему
например,
не
имеют
возможности участия по собственной инициативе в судебном
разбирательстве по гражданским делам для дачи заключения в
целях защиты прав и законных интересов детей. В настоящее
время в судебных процессах они участвуют в качестве третьего
лица. В подтверждение данной позиции приведем следующий
пример.
А. обратилась в суд с иском к Б., действующей за себя и в
интересах несовершеннолетней В., и Г. о взыскании денежных
средств, указав при этом, что она, А., а также Д., Е., Б., З. и
несовершеннолетняя
В.,
являются
нанимателями
жилого
помещения - квартиры № 13, расположенной в доме 55 по
улице Героев Рыбачьего в городе Мурманске. Ответчики,
будучи зарегистрированными в квартире, не несут обязанность
63
по уплате приходящихся на них, как на зарегистрированных в
жилом помещении, жилищно-коммунальных платежей, и все
расходы несёт она. Просит взыскать с ответчиков в солидарном
порядке
в
свою
пользу
приходящуюся
на
них
долю
задолженности в размере 33 571 рубль, расходы по оплате
юридических услуг и расходы по госпошлине.
Ответчик Б. в судебном заседании возражала против
заявленных
исковых
требований,
указав
при
этом,
что
квартирой, в которой она зарегистрирована с дочерями В. и Г.,
она
фактически
препятствуют,
не
пользуется,
проживает
в
поскольку
съёмном
жилье
ей
и
в
не
этом
имеет
возможности нести расходы по двум квартирам. Её дочь Г. в
настоящее
время
учится
и
проживает
в
городе
Санкт-
Петербурге. Кроме того, полагает, что бремя расходов по
услугам, начисляемым на несовершеннолетнюю В. должен
нести и её отец Д.
Третье
лицо
- Уполномоченный по правам ребёнка
в
Мурманской области И. в судебном заседании полагал, что
взыскание с ответчика Б. задолженности по оплате жилищнокоммунальных
услуг,
с
учётом
данных
ею
пояснений,
нарушит права несовершеннолетнего ребёнка В., поскольку, в
случае удовлетворения иска, денежные средства, которые
могли пойти на её содержание, будут израсходованы на
погашение долга. Заслушав стороны, изучив материалы дела,
суд полагает исковые требования подлежащими частичному
удовлетворению. Истец имеет право требования с ответчиков
расходов, понесённых им в связи с оплатой доли платежей по
64
содержанию
и
ремонту
жилья,
а
также
по
оплате
коммунальных услуг, приходящейся на ответчиков71.
На примере данного судебного решения четко видно, что в
любом процессе, так или иначе затрагивающем права и
законные
интересы
ребенка,
и
решение
по
которому
в
последствии может ухудшить положение ребенка, детский
омбудсмен выступает на стороне несовершеннолетнего, дает
свое заключение и призывает суд к принятию такого решения,
которое максимально учтет интересы детей.
Несмотря на то, что региональные уполномоченные по
правам ребенка участвуют в судебных процессах в качестве
третьего лица, мы считаем, что лишение его права, которым
обладает федеральный уполномоченный, является пробелом
законодательства. Мы согласны с позицией Уполномоченного
при Президенте РФ по правам ребенка А.Ю. Кузнецовой,
изложенной в ежегодном докладе за 2019 год, опубликованном
на сайте омбудсмена. «Учитывая положительную практику
участия в судах общей юрисдикции по гражданским делам и
принимая
во
внимание
особое
значение
Института
уполномоченных в судебной защите прав и законных интересов
детей, Уполномоченный считает необходимым дополнить часть
3
статьи
14
Федерального
закона
№
501-ФЗ
пунктом,
наделяющим также региональных уполномоченных правом
участвовать
по
собственной
инициативе
в
судебном
разбирательстве по гражданским делам для дачи заключения,
в целях защиты и законных интересов детей»72.
71
См.: Решение мирового судьи судебного участка № 6 Первомайского
судебного района г. Мурманска от 15 апреля 2014 г. по делу № 2523/2014 // URL: https://sudact.ru (дата обращения: 31.05.2020).
72
Доклад о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской
Федерации по правам ребенка за 2019 год // Официальный сайт
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. URL:
65
Анализируя новеллы законодательства в части расширения
полномочий
детского
омбудсмена,
отметим,
хотя
детский
омбудсмен и не получил право законодательной инициативы,
определенные изменения в данной сфере произошли. Так, он
получил
право
на
мотивированных
направление
в
предложений
Конституционный
Суд
РФ
с
компетентные
об
органы
обращении
запросом
о
в
соответствии
Конституции РФ различных нормативных правовых актов,
право
на
направление
субъектам
права
законодательной
инициативы предложений о принятии законодательных актов,
о внесении в них изменений, о признании утратившими силу
или приостановлении действия правовых актов, если они
нарушают права ребенка и т.д. Таким образом, мы видим
расширение
ребенка,
перечня
что,
прав
несомненно,
уполномоченного
влияет
на
по
правам
эффективность
и
результативность его деятельности.
Как отмечает Е.Г. Михеева, Уполномоченный регулярно
выступает
с
предложениями
по
изменению
российского
законодательства в следующих направлениях: защита прав
детей на жизнь и охрану здоровья (в частности, на отдых и
оздоровление, санитарно-эпидемиологическую безопасность),
защита прав детей на получение образования (в частности, в
дошкольных учреждениях), защита прав детей при раздельном
проживании родителей; защита прав детей-сирот и детей,
оставшихся
без
попечения
родителей;
ужесточение
законодательства в области борьбы с преступлениями против
половой неприкосновенности несовершеннолетних.
Ряд
участии
законодательных
Аппарата
инициатив,
разработанных
Уполномоченного,
http://deti.gov.ru (дата обращения: 06.06.2020).
был
при
принят
66
Государственной Думой и подписан Президентом. В частности,
федеральный
закон
«О
защите
детей
от
информации,
причиняющей вред их здоровью и развитию» и федеральный
закон «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их
здоровью и развитию»73.
Подводя
итог
регулировании
проведенному
деятельности
сравнению
уполномоченных
в
правовом
по
правам
человека и ребенка, согласимся в П.Л. Лихтером, который
считает, что уполномоченный при Президенте Российской
Федерации по правам ребенка в части реализации своих
полномочий должен обладать такими же правами, что и
уполномоченный по правам человека в Российской Федерации,
которыми он наделен в силу ст. ст. 23 и 29 Федерального
конституционного закона «Об уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации»74.
Действительно, кажется не вполне обоснованным тот факт,
что лица, призванные защищать права человека и ребенка от
нарушения и ущемления, наделены различным объемом прав
для осуществления своей деятельности. Имея общую цель –
защиту и восстановление прав, уполномоченные также должны
иметь равный набор инструментов для этого.
См.: Михеева Е.Г. Законотворческая деятельность Уполномоченного по
правам ребенка в Российской Федерации // Пробелы в Российском
законодательстве.
Юридический
журнал.
2012.
№
1.
URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/zakonotvorcheskaya-deyatelnostupolnomochennogo-po-pravam-rebenka-v-rossiyskoy-federatsii/viewer
(дата
обращения: 15.04.2020).
74
См.: Лихтер П.Л. Проблемы совершенствования законодательства о
компетенции Уполномоченного по правам ребенка в Российской
Федерации // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 2 (40). С. 67.
73
67
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 10 федерального
закона от 27.12.2018 № 501-ФЗ Уполномоченный имеет право
создавать
советы,
экспертные,
рабочие
консультативные
группы
и
иные
и
общественные
совещательные
органы,
действующие на общественных началах. Так, 15 декабря 2016
года
Уполномоченным
при
Президенте
РФ
утверждено
Положение об экспертном совете при Уполномоченном при
Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Данный
Экспертный Совет является консультативным
вопросам
защиты
прав,
свобод
и
органом по
охраняемых
законом
интересов ребенка. Согласно п.п. 2.1 он формируется из числа
представителей
профильных
государственной
власти,
федеральных
органов
органов
государственной
власти
субъектов РФ, научных, образовательных и иных организаций,
ученых и т.п.75
Также отметим, что детский омбудсмен сам принимает
активное участие в рабочих группах, комиссиях и обсуждениях.
Например, детский омбудсмен А.Ю. Кузнецова входит в состав
Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав, которая является координационным органом,
образованным
подхода
к
для
обеспечения
решению
проблем
единого
защиты
государственного
прав
и
законных
интересов несовершеннолетних.76
Еще
одним
из
значимых
направлений
деятельности
Уполномоченного по правам ребенка является рассмотрение
См.: Положение об экспертном совете при Уполномоченном при
Президенте Российской Федерации по правам ребенка от 15.12.2016.
Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ по правам
ребенка. URL: http://deti.gov.ru/detigray/ (дата обращения: 22.03.2020).
76
См.: О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав: Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 г. № 272
(в ред. от 18.08.2018 г.) // Собрание Законодательства РФ. 08.05.2006. №
19. Ст. 2093; Собрание Законодательства РФ. 27.08.2018. № 35. Ст. 5556.
75
68
обращений. Зачастую именно из обращения или жалобы
омбудсмен узнает о нарушении прав ребенка, что запускает
«правозащитный
механизм».
Именно
обращение
служит
основанием для проведения уполномоченным проверки. В
соответствии с ч. 1 ст. 7 федерального закона от 27.12.2018 №
501 уполномоченный рассматривает обращения граждан (в том
числе
несовершеннолетних),
объединений
граждан,
организаций, содержащие предложения, заявления, жалобы
или информацию по вопросам, касающимся нарушения прав и
законных
интересов
детей,
в
порядке,
установленном
федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»,
настоящим
Федеральным
законом,
а
также
в
порядке,
утвержденном Уполномоченным.
Например, к Уполномоченному при Президенте РФ по
правам ребенка за помощью в защите имущественных прав
четырех девочек обратилась их бабушка. Мама детей получила
сертификат на материнский (семейный) капитал, однако в 2010
году умерла, не успев им воспользоваться. На тот момент все
девочки были несовершеннолетними. При этом отец был лишен
родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением
которого возникло право на маткапитал, таким образом, после
смерти
матери
право
на
дополнительные
меры
государственной поддержки перешло к ее дочерям в равных
долях. Старшие девочки по окончании попечительства над
ними
обратились
в
Управление
Пенсионного
фонда
Вологодской области для получения ¼ доли материнского
(семейного) капитала, однако им было отказано в связи с
достижением совершеннолетия и отсутствием сведений об их
69
обучении. Вместе с тем данный отказ противоречит нормам
Правил
подачи
заявления
о
выдаче
государственного
сертификата на материнский (семейный) капитал, который в
данном случае не содержит ограничений по срокам подачи
заявления. Уполномоченный при Президенте РФ по правам
ребенка
Анна
Кузнецова
обратилась
в
ГУ
Отделения
Пенсионного фонда России по Вологодской области с просьбой
разобраться в ситуации и реализовать имущественное право
детей. Согласно поступившему ответу, региональным ОПРФ
принято положительное решение о выдаче сертификатов на
материнский (семейный) капитал в равных долях, девочки о
месте и порядке выдачи проинформированы 77.
Институт
Российской
уполномоченного
Федерации
давно
по
правам
ребенка
зарекомендовал
себя
в
с
положительной стороны. Тысячи обращений к региональным
омбудсменам свидетельствуют о том, что данная должность
востребована, деятельность детского омбудсмена эффективна и
нужна. Конечно, многолетняя неопределенность в правовом
положении уполномоченного по правам ребенка вызывала
критику
многочисленных
назревали
давно
федеральный
и
закон,
ученых
постепенно.
и
И
практиков.
вот,
регламентирующий
Перемены
наконец,
основы
принят
правового
положения и деятельности детских омбудсменов.
Глава 3. Институт Уполномоченного по правам
ребенка
в субъекте Российской Федерации
77
См.: Анна Кузнецова помогла детям из Вологодской области отстоять
право на материнский капитал после смерти мамы // Официальный сайт
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка URL:
http://deti.gov.ru (дата обращения: 14.04.2020).
70
§ 1. Модели учреждения института
Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ
Формирование
института
уполномоченных
по
правам
ребенка в России происходило нестандартным путем. Впервые
детские омбудсмены появились 1998 году в пяти регионах,
постепенно расширяя свою географию.
Стоит сказать, что указ Президента РФ от 01.09.2009 №
986
«Об
Уполномоченном
Федерации
по
правам
диспозитивную
ребенка»
норму,
рекомендательного
при
по
в
пункте
которая
характера
уполномоченного
Президенте
об
Российской
5
закреплял
содержала
учреждении
правам
норму
должности
ребенка
органами
государственной власти субъектов. В связи с этим у субъектов
не
было
обязанности
учреждать
подобную
должность,
поскольку это им лишь рекомендовалось. Порядок и способ
учреждения
подобной
регламентировались,
способов
должности
что
закрепления
в
субъекте
обусловило
института
наличие
детского
никак
не
нескольких
омбудсмена
в
регионах. Вместе с тем, до принятия указа Президента РФ (т.е.
фактически с учреждения первых детских омбудсменов в 1998
и до 2009 года) должность регионального уполномоченного по
правам
ребенка
не
упоминалась
в
федеральном
законодательстве.
Нормативная
база
появилась
вместе
с
принятием
федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 378-ФЗ, который
дополнил федеральный закон «Об основных гарантиях прав
ребенка в Российской Федерации» статьей 16.178. Данная норма
См.: О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных
гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с введением
института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по
78
71
гласит,
что
уполномоченный
при
Президенте
Российской
Федерации по правам ребенка и уполномоченный по правам
ребенка в субъекте Российской Федерации в пределах своих
полномочий обеспечивают защиту прав и законных интересов
детей79.
В связи с вышеизложенным возникает вопрос о том, на
каком
же
основании
возникали
и
начинали
свою
правозащитную деятельность детские омбудсмены, если они не
были предусмотрены федеральным законодательством. На наш
взгляд, в данном случае субъекты РФ, учредившие институт
детского омбудсмена, воспользовались нормами Конституции
РФ, а именно ст. 72, закрепляющей, что в совместном ведении
РФ и ее субъектов находятся в том числе защита прав и свобод
человека и гражданина, защита семьи, материнства, отцовства
и детства.
Вместе с тем, согласно п. 5 ст. 26.3 федерального закона
от
6
октября
организации
1999
г.
№
184-ФЗ
законодательных
«Об
общих
принципах
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» до принятия федеральных законов по
предметам
совместного
совместного
ведения,
не
ведения,
а
также
урегулированным
по
вопросам
федеральными
законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться не
указанные
в
п.
2
этой
статьи
полномочия
органов
государственной власти субъекта РФ по предметам совместного
правам ребенка: федеральный закон от 03.12.2011 № 378-ФЗ (в ред. от
03.07.2016) // Российская газета. 07.12.2011. № 275; Российская газета.
05.07.2016. № 151.
79
См.: Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации:
федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г.) //
Российская газета. 05.08.1998. № 147; Российская газета. 31.12.2019. №
296.
72
ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно
за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ (за
исключением субвенций из федерального бюджета), если это
не противоречит Конституции РФ и федеральным законам 80.
В настоящее время федеральным законом от 27.12.2018 №
501 в статье 13 закреплено, что законом субъекта РФ может
учреждаться должность уполномоченного по правам ребенка в
субъекте РФ. Таким образом, использование диспозитивного
правила «может» говорит о том, что норма также носит
рекомендательный, а не обязательный характер. Наряду с
этим, в анализируемой норме закреплено, что должность
уполномоченного по правам ребенка в субъекте является
государственной должностью субъекта. Правовое положение
детского омбудсмена регулируется также законом субъекта
РФ. Финансовое обеспечение деятельности осуществляется за
счет бюджета субъекта РФ.
Как было указано нами ранее, вопросы порядка и способов
учреждения должности детского омбудсмена в субъектах РФ
никакими нормами права не регламентировались, в связи с чем
возникли различные способы закрепления данного института.
«Анализ действующего законодательства в сфере правового
регулирования
деятельности
Уполномоченных
по
правам
ребенка в субъектах РФ и правоприменительной практики
выявляет
ряд
проблем
в
указанной
области.
Среди
них
наиболее острыми являются вопросы, связанные с пределами
компетенции
регионального
детского
омбудсмена,
его
См.:
Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 г. №
184-ФЗ (в ред. от 23.05.2020 г.) // Российская газета. 19.10.1999. № 206;
Российская газета. 25.05.2020. № 110.
80
73
взаимодействием
с
органами
государственной
власти,
назначением и снятием с должности. Одной из основных
проблем,
связанных
с
особенностями
конституционно-
правового статуса регионального Уполномоченного по правам
ребенка,
является
его
место
в
системе
органов
государственной власти»81.
Так,
П.Л.
Лихтер
разрешения
отмечает,
различных
что
на
практике
вопросов
пути
деятельности
Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской
Федерации, начиная с выбора его организационно-правового
статуса, очень разнообразны. В регионах указанные задачи
решаются достаточно вариативно.
1)
В
некоторых
Уполномоченный
по
Уполномоченного
по
ключевую
при
роль
субъектах
правам
правам
Российской
ребенка
входит
человека,
назначении
Федерации
в
который
детского
аппарат
играет
омбудсмена
(например, в Астраханской и Тверской областях).
2) В Архангельской, Самарской и ряде других областей
Уполномоченный
подчиняется
в
по
своей
правам
ребенка
деятельности
назначается
главе
региона
и
(главе
высшего исполнительного органа власти региона).
3)
При
основную
«парламентской»
роль
законодательный
в
орган
модели
формировании
субъекта
Уполномоченного
института
Российской
играет
Федерации
(наиболее распространенная модель, в том числе: в городе
Санкт-Петербурге, в Нижегородской области).
Лихтер П.Л. О месте уполномоченного по правам ребенка в субъекте
Российской Федерации в системе органов государственной власти //
Проблемы экономики и юридической практики. 2014. № 6. С. 55.
81
74
4) В начале 2000-х годов был распространен вариант, при
котором институт детского омбудсмена был организован и
действовал
под
эгидой
общественных
организаций,
а
не
государственных органов82.
Так,
например,
в
настоящее
время
модель
«исполнительного» омбудсмена присутствует в Костромской
области. В соответствии с ч. 1 ст. 7 закона Костромской
области от 20.04.2019 № 540-6-ЗКО «Об Уполномоченном по
правам ребенка в Костромской области» Уполномоченный
назначается на должность губернатором Костромской области
по
согласованию
с
Уполномоченным
при
Президенте
Российской Федерации по правам ребенка 83. Об этом же гласит
п. 12.2 ч. 1 ст. 24 Устава Костромской области от 24.04.2008 №
300-4-ЗКО84,
закрепляющий,
что
губернатор
Костромской
области назначает на должность Уполномоченного по правам
ребенка
в
Костромской
области
по
согласованию
с
Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка. Для сравнения отметим, что п. 12.1 данного
акта
закрепляет
положение
о
том,
что
губернатор
согласовывает кандидатуру на должность Уполномоченного по
защите прав предпринимателей в Костромской области с
Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по
защите
прав
Костромскую
предпринимателей
областную
и
Думу.
представляет
Таким
ее
в
образом,
См.: Лихтер П.Л. Методология оценки деятельности Уполномоченного
по правам ребенка: постановка проблемы // Диалог. 2017. № 2 (7). С. 18.
83
См.: Об Уполномоченном по правам ребенка в Костромской области:
закон Костромской области от 20.04.2019 № 540-6-ЗКО
//
Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru,
23.04.2019.
84
См.: Устав Костромской области: закон Костромской области от
24.04.2008 № 300-4-ЗКО (ред. от 25.12.19) // «СП - нормативные
документы». 30.04.2008. № 17 (141); 27.12.19. № 43.
82
75
уполномоченный
по
защите
прав
предпринимателей
в
Костромской области, в отличие от детского омбудсмена,
имеет
совершенно
«парламентскую
иную
модель
модель»,
учреждения,
то
есть
а
именно
назначается
законодательным органом.
Примером «парламентской» модели уполномоченного по
правам ребенка является Ивановская область. В соответствии
с ч. 1 ст. 5 закона Ивановской области от 13.06.2013 № 47-ОЗ
«Об
Уполномоченном
области»
по
правам
Уполномоченный
ребенка
назначается
в
Ивановской
на
должность
Ивановской областной Думой по представлению Губернатора
Ивановской области 85.
В соответствии с ч. 5 Порядка отбора Губернатором
Ивановской
области
кандидата
на
должность
Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области,
утвержденного Указом губернатора Ивановской области от
30.03.2018
Ивановской
№
39-уг 86,
области
правом
предложений
должность
Уполномоченного
Ивановской
областной
Ивановской
местного
областной
внесения
Думы,
Думы,
самоуправления
по
Губернатору
кандидатам
наделяются
депутаты
депутатские
представительные
муниципальных
на
фракции
органы
образований
Ивановской области, региональные отделения политических
См.: Об Уполномоченном по правам ребенка в Ивановской области:
закон Ивановской области от 13.06.2013 № 47-ОЗ (ред. от 28.10.2019) //
Собрание законодательства Ивановской области. 09.07.2013. № 26 (645);
Собрание законодательства Ивановской области. 12.11.2019. № 44 (963).
86
См.: Об утверждении Порядка отбора Губернатором Ивановской области
кандидата на должность Уполномоченного по правам ребенка в
Ивановской области: указ Губернатора Ивановской области от 30.03.2018
№ 39-уг (ред. от 28.02.2020) // Ивановская газета. 06.04.2018. № 27 (6129);
Официальный
интернет-портал
правовой
информации
http://www.pravo.gov.ru, 05.03.2020.
85
76
партий,
зарегистрированные
на
территории
Ивановской
области общественные объединения.
На основании п. 10 указанного Положения заместитель
Председателя
Правительства
Ивановской
области,
осуществляющий руководство Комплексом социальной сферы
Ивановской области, обобщает представленные предложения
по
кандидатурам
на
должность
Уполномоченного
и
направляет Губернатору Ивановской области в письменной
форме информационно-аналитическую справку, содержащую
сведения, указанные в предложениях по кандидатурам на
должность Уполномоченного и представленных документах.
Далее, в соответствии с п. 12 Положения, на основании
информационно-аналитической
справки,
Губернатор
Ивановской области принимает решение о выборе кандидата
для внесения в Ивановскую областную Думу представления о
кандидате на должность Уполномоченного.
Вместе с тем, в соответствии с п. 1 Порядка финансового,
организационного,
обеспечения
ребенка
деятельности
области,
Губернатора
Ивановской
области
финансовое,
организационное,
правам
обеспечение
ребенка
в
и
Уполномоченного
Ивановской
кадровое
в
материально-технического
кадрового
по
правам
утвержденного
Указом
от
28.01.2015
№
12-уг,
материально-техническое
деятельности
Ивановской
Уполномоченного
области
и
по
осуществляется
аппаратом Правительства Ивановской области 87.
См.: Об утверждении порядка финансового, организационного,
материально-технического и кадрового обеспечения деятельности
Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области: указ
Губернатора Ивановской области от 28.01.2015 № 12-уг // Официальный
интернет-портал
правовой
информации.
URL:
http://publication.pravo.gov.ru, 30.01.2015.
87
77
Таким образом, Ивановская область хотя и относится к тем
регионам, где существует так называемая «парламентская»
модель
детского
омбудсмена,
поскольку
он
назначается
непосредственно законодательным органом, вместе с тем, в его
деятельности
чрезвычайно
большое
место
отводится
и
правительству области. Так, губернатор Ивановской области
вносит представление о кандидатуре омбудсмена, кроме того,
полное обеспечение деятельности Уполномоченного по правам
ребенка
осуществляется
за
счет
Правительства
области.
Очевидно, что о большой самостоятельности, независимости и
неподконтрольности
от
исполнительной
власти
в
регионе
говорить не приходится.
Гораздо
удачнее,
«парламентская»
на
наш
модель
взгляд,
детского
организована
омбудсмена
в
Нижегородской области. В соответствии с ч. 1 ст. 6 закона
Нижегородской
уполномоченном
области»88
области
по
от
28.12.2012
правам
ребенка
уполномоченный
№
в
назначается
167-з
«Об
Нижегородской
на
должность
Законодательным Собранием Нижегородской области сроком
на пять лет. На основании ч. 1 ст. 8 предложения о кандидатах
на должность Уполномоченного вносятся в Законодательное
Собрание
Губернатором
Нижегородской
Председателем
Законодательного
объединениями
(фракциями
и
Собрания,
депутатскими
области,
депутатскими
группами)
в
Законодательном Собрании путем письменного уведомления.
См.: Об уполномоченном по правам ребенка в Нижегородской области:
закон Нижегородской области от 28.12.2012 № 167-з (ред. от 07.05.2019) //
88
«Правовая среда». 29.12.2012. № 145 (1556); Официальный интернетпортал правовой информации http://pravo.gov.ru/, 08.05.2019.
78
ч. 1 ст. 9 гласит, что Уполномоченный назначается на
должность Законодательным Собранием по согласованию с
Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка. Решение о назначении Уполномоченного
принимается большинством голосов от установленного числа
депутатов Законодательного Собрания тайным голосованием.
Таким образом, мы видим, что детский омбудсмен также
назначается законодательным органом, что позволяет отнести
его к «парламентской» модели, однако, по сравнению с
Ивановской областью, не так четко прослеживается роль
губернатора области в вопросах назначения Уполномоченного.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 анализируемого закона, для
реализации
стоящих
обеспечения
перед
деятельности
Уполномоченным
задач
Уполномоченного
и
создается
аппарат Уполномоченного. Аппарат осуществляет правовое,
организационное,
информационное
и
иное
обеспечение
деятельности Уполномоченного. На основании ч. 1 ст. 18
финансирование деятельности омбудсмена и его аппарата
осуществляется за счет средств областного бюджета. Таким
образом, в данном случае мы не можем говорить о большой
зависимости детского омбудсмена в Нижегородской области
от Правительства области, от губернатора и т.п.
По сравнению с рассматриваемой
ранее Ивановской
областью, Уполномоченный по правам ребенка относительно
самостоятелен
и
неподконтролен
каким-либо
органам
и
должностным лицам, вместе с тем, нельзя утверждать о
полной
«бесконтрольности»
и
неподотчетности,
которая
может перерасти в самоуправство. Детский омбудсмен готовит
ежегодные доклады о своей деятельности, которые направляет
79
губернатору, в Законодательное собрание, Уполномоченному
при Президенте РФ по правам ребенка (ч. 1 ст. 16). Вместе с
тем, одновременно с ежегодным докладом Уполномоченного
Законодательным
Собранием
заслушивается
его
отчет
о
расходовании финансовых средств (ч. 3 ст. 18). Таким образом,
детский омбудсмен отчитывается о своей деятельности, что
позволяет говорить о «сдерживающем» факторе, а не об
абсолютной независимости.
Кроме
того,
существуют
регионы,
которые
сменили
модель учреждения уполномоченного по правам ребенка.
Примером перехода от модели «исполнительного» омбудсмена
к
модели
«парламентского»
может
служить
Ярославская
область.
Так, в первоначальной редакции закона от 28.12.2010 №
55-з «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской
области» ч. 1 ст. 5 закрепляла, что назначение на должность
Уполномоченного
осуществляется
указом
Губернатора
Ярославской области сроком на пять лет89. Через 5 лет,
законом Ярославской области от 28.12.2015 № 111-з «О
внесении изменений в законодательные акты Ярославской
области
в
связи
замещающих
Ярославской
настоящее
с
совершенствованием
отдельные
области»90
время
в
статуса
государственные
ст.
назначение
5
внесены
кандидата
лиц,
должности
изменения.
на
В
должность
См.: Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области:
Закон Ярославской области от 28.12.2010 г. № 55-з // Документ-Регион.
29.12.2010. № 103-а.
90
См.: О внесении изменений в законодательные акты Ярославской
области в связи с совершенствованием статуса лиц, замещающих
отдельные государственные должности Ярославской области: закон
Ярославской области от 28.12.2015 № 111-з // Документ-Регион.
30.12.2015. № 110.
89
80
Уполномоченного
осуществляется
решением
Ярославской
модель
учреждения
областной Думы.
Весьма
необычной
является
института омбудсмена в Тверской области. На территории
данного субъекта РФ действует закон Тверской области от
06.06.2012 № 36-ЗО «Об Уполномоченном по правам человека
в Тверской области и Уполномоченном по правам ребенка в
Тверской области» 91. Из названия данного акта становится
ясно, что на территории данного субъекта федерации вопросы
деятельности
как
Уполномоченного
детского
по
правам
омбудсмена,
человека
так
и
регламентируются
единым законом, что нетипично для большинства регионов
России.
В соответствии с ч. 1 ст. 11 рассматриваемого закона
Уполномоченный
по
правам
ребенка
назначается
на
должность Губернатором Тверской области по согласованию с
Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка и
Законодательным
Собранием
Тверской
области сроком на пять лет. В ч. 3 ст. 2 закреплено, что
Уполномоченный по правам ребенка в Тверской области
замещает государственную должность Тверской области в
государственном органе Уполномоченный по правам человека
в Тверской области и его аппарат. Таким образом, детский
омбудсмен входит в аппарат Уполномоченного по правам
человека и подконтролен не только ему, но и назначающему
его губернатору.
См.: Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области и
Уполномоченном по правам ребенка в Тверской области: закон Тверской
области от 06.06.2012 № 36-ЗО (ред. от 10.06.2019) // Тверские ведомости.
08.06.2012. № 23; Тверские ведомости. 10.06.2019. № 23.
91
81
Приведенные примеры не являются исчерпывающими,
поскольку во многих регионах установлены свои особенности
назначения детских омбудсменов. Однако, на наш взгляд,
опыт проанализированных субъектов уже позволяет сделать
вывод о том, что в целом в России не сложился единый подход
к порядку учреждения института Уполномоченного по правам
ребенка.
На основании вышеизложенного, возникает вопрос о том,
влияет ли способ учреждения института уполномоченного по
правам
ребенка
на
исполнение
им
своих
должностных
обязанностей.
С.Н.
Ивахненко,
парламентский
И.С.
Шульженко
способ
отмечают,
учреждения
что
института
уполномоченного по правам ребенка на основании закона
субъекта
Российской
Федерации
является
наиболее
предпочтительной формой учреждения данного института в
регионах.
Тем
разграничение
самым
обеспечивается
полномочий
и
оптимальное
взаимодействие
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и
уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской
Федерации92.
Самым неэффективным методом, по мнению указных
авторов,
выступает
его
введение
в
структуре
аппарата
уполномоченного по правам человека, в результате чего у
«детского» уполномоченного отсутствует самостоятельность,
так как он полностью зависит от руководителя. В современных
условиях
спорным
является
создание
этого
института
в
структуре государственных органов исполнительной власти и
возложение исполнения обязанностей уполномоченного по
92
См.: Ивахненко С.Н., Шульженко И.С. Указ. соч. С. 46-47.
82
правам
ребенка
на
руководителей
ведомств,
либо
когда
должность уполномоченного учреждена на основании указов,
постановлений
или
распоряжений
глав
регионов
при
президентах субъектов Российской Федерации, губернаторах,
главах
администрации.
Такие
непарламентские
формы
учреждения института уполномоченного по правам ребенка не
позволяют «детским защитникам» выполнять свою работу
качественно,
своевременно
и
эффективно,
а
в
регионах
исключают его независимость, самостоятельность, снижают
его роль и статус, что в итоге может привести к его полной
дискредитации93.
А.В.
Журко
отмечает,
что
организационно-правовой
Уполномоченных
порядок
назначения
статус
различен.
Основная
и
региональных
проблема
в
данной
ситуации заключается в том, что в большинстве субъектов РФ
Уполномоченные включены в систему исполнительной власти и
назначаются
главами
ограничивает
свободу
ситуация
начинает
администраций,
их
действий.
меняться,
и
в
В
что
значительно
последнее
некоторых
время
субъектах
Уполномоченные назначаются законодательным органом или с
его
согласия.
Тем
самым
Уполномоченные
приобретают
парламентский статус и имеют большую независимость от
исполнительной
власти,
что
повышает
эффективность
их
работы. Однако практика показывает, что отсутствие свободы
деятельности Уполномоченных по правам ребенка в субъектах
РФ ввиду их подотчетности органам исполнительной власти
значительно тормозит защиту прав и интересов детей на
региональном уровне94.
93
См.: там же. С. 47.
83
С
критикой
модели
«исполнительного»
омбудсмена
выступает и Н.Е. Борисова, которая считает, что предлог «при»
сводит должность уполномоченного по правам ребенка на
уровень советника главы исполнительной власти субъекта по
детским вопросам. Целью создания института омбудсмена по
правам
ребенка
отстаивание
(на
прав
подчеркивалось,
основе
и
европейского
интересов
что
данное
детей.
опыта)
Причем
ведомство,
было
особо
учреждаемое
законодательным путем, должно иметь статус независимого
органа. Отсюда происходят независимость омбудсмена от
руководства
региона,
а
его
непосредственный
контакт
и
доступность для детей, достойная репутация и заслуженный
авторитет
будут
залогом
его
эффективной
защитной
деятельности95.
Как видим из приведенных точек зрения, большое число
исследователей
оказывают
предпочтение
«парламентской»
модели назначения уполномоченного по правам ребенка. По
мнению данных авторов тот или иной способ учреждения
данного
института
деятельности
все-таки
детского
влияет
омбудсмена.
на
Мы
эффективность
считаем,
при
«парламентском» способе образования уполномоченного, он
обладает большей самостоятельностью и независимостью, что
расширяет его возможности в сфере защиты прав ребенка.
Именно поэтому подобная модель кажется нам более удачной и
эффективной.
См.: Журко А.В. Проблемы функционирования уполномоченных по
правам ребенка в субъектах Российской Федерации // Проблемы
экономики и юридической практики. 2014. № 1. С. 82-83.
95
См.: Борисова Н.Е. Детский омбудсмен в системе защиты прав
ребенка
//
Вестник
Московского
городского
педагогического
университета. Серия: Юридические науки. 2016. № 1 (21). С. 15.
94
84
М.Ю. Шамрин при анализе административно-правового
статуса детского омбудсмена делает следующие выводы. «На
основе анализа действующего законодательства определено,
что в субъектах РФ порядок назначения уполномоченных по
правам ребенка на должность различен. Они не находятся в
юрисдикции
ребёнка,
Федерального
отсутствует
Уполномоченного
единая
система
по
правам
функционирования
уполномоченных, что оказывает негативное воздействие на
реализацию
уполномоченными
по
правам
ребёнка
своего
статуса»96. С целью создания единой системы уполномоченных
по правам ребенка автор вносит предложение о назначении на
должность уполномоченных по правам ребёнка в субъектах
Российской Федерации законодательным (представительным)
органом
субъекта
Уполномоченного
РФ
по
по
представлению
правам
ребёнка,
Федерального
который
должен
осуществлять контроль за деятельностью уполномоченных по
правам ребенка в субъектах РФ97. Таким образом, фактически
М.Ю. Шамрин также как и большинство приведенных нами
авторов выступает за «парламентскую» модель учреждения
детского омбудсмена, однако автор высказывает мнение о
необходимости наличия контроля «сверху-вниз», то есть об
участии
в
назначении
региональных
омбудсменов
федерального Уполномоченного.
На наш взгляд, сложившаяся в настоящее время ситуация
с
различными
моделями
учреждения
института
детского
омбудсмена тревожна. В стране отсутствует единый подход к
данному вопросу, что негативно сказывается на деятельности
Шамрин М.Ю. Административно-правовой статус Уполномоченного по
правам ребенка : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 17-18.
97
См.: там же.
96
85
уполномоченных. Действительно, различный правовой статус
отражается
на
правозащитной
деятельности
омбудсменов.
Наличие зависимости от исполнительной власти, губернатора и
т.п.
не
позволяет
беспристрастно
оценивать
различные
жизненные ситуации, при которых нарушаются права детей.
§ 2. Особенности деятельности и правового статуса
Уполномоченных по правам ребенка в субъекте РФ
А.В. Лебедь отмечает, что уполномоченный по правам
ребенка является правозащитным институтом, выполняющим
функции независимого контроля соблюдения прав и законных
интересов несовершеннолетних, эффективным механизмом их
реализации, основывающимся на принципах системной работы.
Своей
деятельностью
уполномоченный
дополняет
уже
существующие формы и средства защиты детей, не подменяя
«традиционные» структуры, в компетенции которых находятся
те или иные обязанности по обеспечению прав и законных
интересов
социальной
детей
(органы
защиты,
здравоохранения,
отделы
опеки
образования,
попечительства,
правоохранительные структуры и т.д.)98.
П.О.
Трегубов
также
считает,
что
институт
уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской
Федерации стал важным звеном государственной системы
защиты
детства,
государственной
заняв
власти
в
многообразии
определенную
нишу.
органов
Среди
19
ведомств, так или иначе участвующих в защите прав ребенка,
детский омбудсмен стал тем системообразующим институтом,
не подменяющим собой деятельности других субъектов, но
См.: Лебедь А.В. Деятельность уполномоченных по правам ребенка в
субъектах Российской Федерации по защите прав детей-инвалидов //
Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство;
право и управление. 2018. № 7 (98). С. 83.
98
86
действующим в тесном контакте с ними. Именно омбудсмен
стал органом, осуществляющим независимый контроль за
деятельностью органов государственной власти и местного
самоуправления по защите прав детей99.
Говоря о взаимодействии уполномоченных по правам
ребенка
между
собой,
с
различными
государственными
органами и должностными, можно отметить тот факт, что
данный
вопрос
довольно
слабо
урегулирован
в
законодательстве. Как отмечает А.В. Колосов, проведенный
анализ
позволяет
субъектов
сделать
Российской
направлений
Президенте
вывод,
Федерации
в
взаимодействия
Российской
что
законодательство
части
установления
Уполномоченного
Федерации
по
правам
при
ребенка
с
уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской
Федерации
либо
не
регулирует
этот
вопрос,
либо
ограничивается констатацией возможности взаимодействия и
указанием на отдельные его формы. Но, как представляется,
основные
формы,
субъектов
в
направления
первую
нормативных
очередь
правовых
взаимодействия
должны
актах,
быть
принятых
указанных
отражены
в
Президентом
Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской
Федерации.
Автором
отмечается,
особенности
Президенте
что
взаимодействия
Российской
на
сегодняшний
Уполномоченного
Федерации
по
правам
день
при
ребенка
с
уполномоченными по правам ребенка в субъектах Российской
Федерации
в
законодательстве
урегулированы
лишь
См.: Трегубов П.О. Институт регионального уполномоченного по правам
ребенка в современной России // Известия Саратовского университета.
Серия Экономика. Управление. Право. 2012. Т. 12. № 4. С. 106.
99
87
фрагментарно.
Тем
не
менее,
проведенное
исследование
показывает, что такое взаимодействие осуществляется на
практике
в
самых
различных
формах,
и
оно
довольно
результативно. Однако правовое закрепление порядка, форм
его осуществления могло бы упорядочить, систематизировать
сотрудничество Уполномоченного при Президенте Российской
Федерации по правам ребенка и региональных уполномоченных
по правам ребенка100.
Стоит отметить, что в настоящее время законодатель
предусмотрел
вопрос
уполномоченных
по
о
взаимодействии
правам
ребенка
с
региональных
федеральным
Уполномоченным. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 9 федерального
закона
№
501,
Уполномоченный
при
Президенте
РФ
осуществляет координацию деятельности уполномоченных по
правам
ребенка
в
субъектах
РФ,
оказывает
им
организационную, правовую, информационную и иную помощь
в пределах своих полномочий, имеет право создать в качестве
консультативного и совещательного органа координационных
совет уполномоченных по правам ребенка.
Однако, как отмечает Г.Н. Чеботарев, несмотря на особую
значимость института уполномоченного по правам ребенка в
системе защиты прав и интересов ребенка, уполномоченные в
субъектах Федерации, как показывает анализ регионального
законодательства,
не
обладают
полномочиями
принимать
властные решения, обязательные для исполнения. Даже его
заключения по фактам нарушения прав и интересов ребенка
содержат не предписания или указания, а тем более не какиеСм.: Колосов А.В. Институт Уполномоченного по правам ребенка в
Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Иркутск, 2015.
С. 14-15.
100
88
либо санкции, но всего лишь рекомендации относительно
возможных и необходимых мер восстановления указанных прав
и
интересов.
С
учетом
вышесказанного
правовой
статус
Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской
Федерации
независимо
от
используемой
модели
его
учреждения и деятельности больше сравним со статусом
государственно-общественного
органа,
нежели
государственного органа101.
Действительно, в данном случае трудно не согласиться с
позицией
автора.
Действующее
законодательство
не
предусматривает каких-либо жестких мер ответственности за
неисполнение рекомендаций уполномоченного. Вместе с тем,
как показывает опыт, обращения детских омбудсменов в
различные
органы
и
к
должностными
лицам
ими
не
игнорируются. Если уполномоченный обращается в интересах
детей, их родителей, законных представителей и т.п., как
правило, вопрос решается в их пользу. Все это свидетельствует
о
«негласном
эффективности
авторитете»
их
деятельности
детских
и
омбудсменов,
уважении
со
стороны
многочисленных государственных органов.
Также стоит отметить, что ст. 12 федерального закона №
501
закрепляет,
Уполномоченного
что
с
вмешательство
целью
повлиять
в
на
деятельность
его
решения,
невыполнение должностными лицами законных требований
Уполномоченного и воспрепятствование его деятельности в
иной форме влекут за собой ответственность, установленную
законодательством Российской Федерации.
См.: Чеботарев Г.Н. Роль и место детского омбудсмана в системе
защиты прав и интересов ребенка субъекта Российской Федерации //
Государство и право. 2015. № 10. С. 31.
101
89
Ответственность за данные действия предусмотрена ст.
17.2.1
КоАП
РФ102.
Административная
ответственность
наступает за следующие действия (бездействие) должностных
лиц органов исполнительной власти и иных лиц: вмешательство
в деятельность Уполномоченного по правам ребенка с целью
повлиять на его решение; неисполнение должностными лицами
законных требований Уполномоченного по правам ребенка;
воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам
ребенка в иной форме.
Объектом
правонарушения
являются
отношения,
связанные с защитой нарушенных прав и законных интересов
ребенка. Объективная сторона правонарушения выражается в
действиях
или
бездействии,
направленных
на
воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного
по правам ребенка. Субъектом правонарушения являются
государственные и муниципальные должностные лица, а также
иные
лица.
С
субъективной
стороны
правонарушения
совершаются в форме умысла103.
В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, составлять протоколы
об
административных
должностные
лица
Рассматривается
правонарушениях
органов
данная
внутренних
категория
дел
уполномочены
дел
(полиции).
мировым
судьей.
Отметим, что ответственность по данной статье наступает
лишь в случае совершения подобных действий в отношении
федерального Уполномоченного по правам ребенка РФ. За
См.:
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от
24.04.2020 г.) // Российская газета. 31.12.2001. № 256; Российская газета.
28.04.2020. № 92.
103
См.: Административные правонарушения, посягающие на институты
государственной власти: учеб. пособие / Н.Н. Веретенников, Ю.А. Кравец.
Хабаровск: Изд-во Тихоокеанского государственного университета. 2017.
С. 16.
102
90
совершение
данных
омбудсменов
в
действий
субъекте
в
отношении
ответственность
детских
предусмотрена
региональным законодательством.
Как отмечают А.А. Кульпин, М.А. Лабутин, сложившиеся
законодательство ставит Уполномоченного по правам ребенка
в положение единственного должностного лица, которое может
осуществлять реальный контроль за деятельностью органов
системы защиты прав ребенка и возможности привлечения к
административной
ответственности
за
неисполнение
должностными лицами его законных требований (ч. 2 ст. 17.2.1
КоАП РФ), однако полномочия по рассмотрению
дел об
административных правонарушениях никак не закреплены.
Кроме того, в правоприменительной практике указанная статья
КоАП РФ фактически не применяется, что следует из анализа
статистики Судебного Департамента при ВС РФ. Так, за период
с 2015 по 2018 год судами в 1 инстанции было рассмотрено
всего 2 дела по данной статье104.
В
регионах
ответственности
уполномоченных
подобной
за
по
практики
привлечения
воспрепятствование
правам
ребенка
также
лиц
к
деятельности
очень
мало.
Возможно, в какой-то мере это положительный факт, поскольку
он свидетельствует о том, что все-таки должностные лица
стараются не препятствовать правозащитной деятельности
детского омбудсмена.
См.: Данные судебной статистики Судебного Департамента при
Верховном Суде РФ – [Электронный ресурс]: Официальный сайт
Судебного
Департамента
при
Верховном
Суде
РФ
//
URL:
http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (Дата обращения: 24.09.2019). Цит. по:
Кульпин А.А., Лабутин М.А. О месте Уполномоченного по правам ребенка
в Российской системе защиты прав и законных интересов детей //
Вопросы Российской юстиции. 2019. № 3. С. 528.
104
91
Так, постановлением мирового судьи судебного участка
Республики
Хакасия
глава
администрации
А.
признан
виновным в совершении административного правонарушения,
предусмотренного ст. 107.1 Закона Республики Хакасия «Об
административных
правонарушениях»
административное
наказание
штрафа.
в
и
виде
ему
назначено
административного
А.
отказался
предоставить Уполномоченному по правам ребенка
список
(списки) детей дошкольного возраста, состоящих в очереди в
дошкольные
образовательные
учреждения,
по
запросу
–
требованию.
А.
просит
постановление
мирового
судьи
судебного
участка отменить. Учитывая в целом положения ст. 16 Закона
Республики
Хакасия
№
90-ЗРХ,
истребуя
информацию,
составляющую персональные данные, в отсутствие на то
оснований, Уполномоченный по правам ребенка
превышает
свои должностные полномочия. В связи с тем, что глава А. не
является оператором персональных данных детей, которые
определены
приказом
Управления
образования
МО,
он
не вправе распоряжаться такими данными.
В ответ на запрос, глава администрации Республики
Хакасия А. сообщил, что по состоянию на 11.11.2013 г. в
очереди в дошкольные образовательные учреждения состоят
384 ребенка.
Для
информации,
предоставления
необходимо
получить
родителей, законных представителей
разглашение
их
персональных
запрашиваемой
данных,
согласие
указанных детей на
в
связи
с
чем,
предоставить указанную информацию в пятнадцатидневный
срок не представляется возможным. Таким образом, глава
92
администрации
Республики
Хакасия
А.
отказался
предоставить Уполномоченному по правам ребенка списки дете
й,
состоящих
в
очереди
в
дошкольные
учреждения,
образовательные
тем
самым
воспрепятствовал деятельности Уполномоченного по правам ре
бенка.
Исследовав
действующего
участка
и
обобщив
вышеприведенные
законодательства,
пришел
общественно
к
выводу
о
значимых
мировой
том,
что
целей,
положения
судья
судебного
для
достижения
на
которые
направлена деятельность Уполномоченного по правам ребёнка,
он вправе получать любые сведения, которые могут быть
использованы для защиты прав и законных интересов детей, в
том числе, он вправе затребовать и получить персональные
данные на детей дошкольного возраста, состоящих в очереди в
дошкольные учреждения. На основании изложенного, суд
решил постановление мирового судьи судебного участка оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения 105.
Кроме того, как и федеральный Уполномоченный, детский
омбудсмен
в
субъекте
также
рассматривает
обращения
граждан.
Так,
например,
как
сообщает
официальный
сайт
Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области, в
марте 2020 года к Уполномоченному обратилась молодая
жительница
необходимое
Иванова,
ей
для
которая
лечения
не
могла
приобрести
противоэпилептическое
лекарственное средство из группы барбитуратов. По словам
См.: Решение Алтайского районного суда (Республика Хакасия) № 124/2014 от 26.03.2014 // URL: https://sudact.ru/regular/doc/ (дата обращения:
05.04.2020).
105
93
заявительницы, данный препарат она получает по бесплатному
льготному рецепту врача уже много лет (девушка относится к
категории
граждан,
имеющих
право
на
получение
государственной социальном помощи и не отказавшихся от
набора социальных услуг в пользу денег), однако в последний
раз ей отказали в продаже лекарства, объяснив это тем, что его
нет наличии.
Для разъяснения ситуации, детский омбудсмен лично
встретилась с руководством аптечной организации в Иванове.
В результате взаимодействия Уполномоченного по правам
ребенка
с
Департаментом
здравоохранения
и
аптечной
организацией заявительница в течение нескольких дней с
момента
обращения
смогла
получить
необходимый
ей
препарат106. В данном случае мы видим пример быстрого и
эффективного реагирования уполномоченного на обращение
заявителя, которое позволило обеспечить нуждающуюся в
жизненно необходимом лекарстве.
Что касается характера заявлений и жалоб, то можно
отметить,
что
все
они
разнообразны
и
затрагивают
практически все сферы жизни. Так, как отмечено в докладе
Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области за
2018 год, большинство поступающих обращений связаны с
вопросами
условий;
сферы
защитой
образования;
прав
семьи
улучшением
и
детства;
жилищных
исполнением
алиментных обязательств.
В 2018 году наблюдается рост обращений следующей
тематики: жалобы на службу судебных приставов; взыскание
См.: Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка в
Ивановской области. URL: http://deti.ivanovoobl.ru/ (дата обращения:
05.04.2020).
106
94
задолженности
по
алиментам;
приобретение
несовершеннолетним гражданства РФ; жестокое обращение с
ребенком в семье; жилищные вопросы (улучшение жилищных
условий; взыскание задолженности за коммунальные услуги;
регистрация ребенка по месту жительства); защита прав семьи
и детства (установка детских спортивных площадок, трудности
в
воспитании
семьи,
ребенка,
семейное
тяжелое
насилие,
материальное
пренебрежение
положение
потребностями
ребенка, защита чести и достоинства ребенка) и т.д. 107
Согласно представленному докладу уполномоченного за
2019 год, в целом тенденция обращений именно по данным
вопросам сохраняется. Что касается заявителей, то основное
количество
обращений
прежнему
поступает
(бабушки,
дедушки,
являющихся
сравнению
в
от
службу
родителей,
тети,
дяди),
родственниками
с
2018
Уполномоченного
годом
а
иных
родственников
также
граждан,
несовершеннолетних.
увеличилось
по-
число
не
По
обращений,
поступивших от родителей; граждан, принявших детей на
воспитание
в
семью;
несовершеннолетних;
общественных
родителей,
сотрудников
организаций;
ожидающих
детских
уполномоченных
ребенка;
учреждений;
по
правам
человека и правам ребенка других регионов и т.п.108
Наряду с тем, что уполномоченный по правам ребенка
рассматривает обращения и жалобы, связанные с нарушением
прав ребенка, в практике встречаются и такие случаи, когда
См.: доклад Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области
за 2018 год // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка в
Ивановской области. URL: http://deti.ivanovoobl.ru/upload/medialibrary/006/
ДОКЛАД.pdf (дата обращения: 05.04.2020).
108
См.: Доклад Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области
за 2019 год // Официальный сайт Уполномоченного по правам ребенка в
Ивановской области. URL: http://deti.ivanovoobl.ru (дата обращения:
06.06.2020).
107
95
жалуются и на деятельность самого уполномоченного. В
подтверждение данного вывода можно привести следующий
пример.
М.
обратилась
в
суд
с
заявлением
о
признании
незаконными действия Уполномоченного по правам ребенка в
Псковской области С. В обоснование заявления указано, что
должностное лицо – Уполномоченный по правам ребенка в
Псковской области С. направила в адрес мирового судьи
судебного участка г. Пскова письмо, в котором указала, что
действия
М.
признаны
недопустимыми
по
отношению
к
несовершеннолетнему Д. Заявитель полагает, что должностное
лицо вышло за пределы своих полномочий.
В
обоснование
требований
заявитель
указывает,
что Уполномоченный по правам ребенка,
направив
в
мирового
давление
на
судьи
письмо,
оказывает
адрес
суд.
Разрешая заявленные требования, суд исходит из следующего.
Из письма Уполномоченного, направленного мировому судье,
не усматривается обвинения М. в совершении преступления, а
лишь выражено ее мнение о недопустимости действий в
отношении
Довод
несовершеннолетнего.
заявителя
о
том,
письмом Уполномоченный оказывает
судью,
несостоятелен,
поскольку
что
давление
суд
на
свободен
своим
мирового
в
оценке
доказательств и устанавливает фактические обстоятельства,
руководствуясь своим внутренним убеждением, основанном на
совокупности имеющихся в уголовном деле доказательств,
руководствуясь при этом законом и совестью (ч. 1 ст. 17 УПК
РФ).
96
Таким образом, исходя из обстоятельств дела и пояснений
сторон,
суд
приходит
к
выводу,
что Уполномоченный по права ребенка действовал в пределах
своих полномочий и его действия, выраженные в направлении
письма в адрес мирового судьи, права и законные интересы
заявителя не нарушает109.
Затрагивая вопрос о недостатках правового регулирования
сферы
деятельности
уполномоченных
по
правам
ребенка,
отметим также еще один немаловажный, на наш взгляд,
вопрос.
Новый закон о детских омбудсменах не раскрывает вопрос
о
принципах,
в
правозащитная
соответствии
с
деятельность.
существенный
недостаток,
которыми
На
наш
строится
взгляд,
препятствующих
их
это
пониманию
истинных целей всей работы уполномоченного. Принципы
являются
основополагающими
началами,
базой,
«фундаментом» для любого вида деятельности. Принципы
определяют специфику той или иной отрасли, раскрывают и
характеризуют ее сущность. Кажется весьма нелогичным, что
стремясь
к
законодатель
развитию
упускает
института
из
виду
детского
такую
омбудсмена,
важную
правовую
категорию.
Отметим, что указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об
Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка»
также оставлял без внимания вопрос о принципах работы
омбудсмена.
Анализ
регионального
законодательства,
проведенный нами в работе, говорит о том, что в большинстве
изученных
109
сами
субъектах
РФ
данный
аспект
также
не
См.: Решение Псковского городского суда от 3 августа 2015 г. по делу
№ 2-3158/2015 // URL: https://sudact.ru (дата обращения: 31.05.2020).
97
затронут. Наряду с этим, некоторые регионы закрепили в
своем законодательстве перечень принципов, в соответствии с
которыми строится правозащитная деятельность омбудсмена.
Д.Н. Степанова говорит о том, что в законодательстве не
перечисляются принципы деятельности Уполномоченного при
Президенте РФ по правам ребенка, и это является пробелом,
который не позволяет четко определить правовой статус
института и его место в системе органов государственной
власти.
Определение
возможно
на
сочетании
с
основе
перечня
принципов
общетеоретических
опытом
деятельности
представлений
регионального
в
законодательного
закрепления110.
Действительно,
принципы
деятельности
как
основополагающие аспекты, руководящие начала необходимы
для понимания сущности института, целей его деятельности.
Вновь
с
положительной
стороны
стоит
отметить
опыт
Нижегородской области. Ранее рассматриваемый нами закон
Нижегородской
области
в
ст.
4
закрепляет
принципы
деятельности Уполномоченного. В данной статье говорится о
том, что деятельность Уполномоченного строится на основе
принципов
законности,
независимости,
справедливости,
ответственности, гуманности, открытости, объективности и
доступности.
Кроме
того,
деятельность
Уполномоченного
осуществляется гласно и освещается в средствах массовой
информации. На наш взгляд, этот положительный опыт стоит
перенять
не
только
регионам,
но
и
закрепить
его
в
федеральном законодательстве.
См.: Степанова Д.Н. К вопросу о принципах деятельности
уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам
ребенка // Современный ученый. 2019. № 6. С. 230.
110
98
Отметим, что закрепление данных положений на уровне
принципов
позволит
определять
самому
направления
правозащитную
уполномоченному
своей
деятельность
в
работы,
четко
выстраивать
соответствии
с
данными
положениями. Например, закрепление принципа открытости
позволить обеспечить прозрачность работы омбудсмена путем
своевременного предоставления информации о деятельности,
об общедоступности сведений, не являющихся тайными и т.п.
Законодательное
позволить
закрепление
уполномоченному
принципа
осуществлять
независимости
свою
работу
максимально беспристрастно, без влияния кого бы то ни было,
что повлияет на эффективность и качество защиты прав
каждого ребенка.
Еще раз подчеркнем, что, на наш взгляд, отсутствие в
федеральном законодательстве об уполномоченных по правам
ребенка
перечня
недостатком,
принципов
который
их
предлагается
деятельности
устранить
является
на
основе
положительного опыта регионов.
Заключение
Социальное государство ориентировано на обеспечение
достойных условий жизни различных уязвимых категорий
населения. Дети, в силу своего возраста, особенно остро
нуждаются в дополнительной поддержке и защите. Они не
всегда способы понять, что их права нарушаются. Наряду с
этим, даже в случае осознания ущемления своих законных
99
интересов, несовершеннолетние не могут принять адекватных
мер к их восстановлению. В этом случае на помощь должны
приходить их родители, законные представители и т.п.
Вместе
с
тем,
Российская
Федерация,
закрепляя
в
Конституции положение о том, что является социальным
государством, подтверждает принятие на себя обязательств по
защите и помощи тем гражданам, которые в силу различных
причин в этом нуждаются. Государство признает семью, детей
и родителей одними из важнейших ценностей, которые
нуждаются в особой защите и поддержке. Во исполнение
данного
конституционного
положения,
государством
создаются различные механизмы, призванные восполнить и
восстановить социальное положение детей и их родителей.
В числе активных действий государства, направленных на
социальную защиту детства, можно назвать ратификацию
Конвенции ООН о правах ребенка 1989 года. С 13 июня 1990
года
Россия
приняла
на
себя
обязательство
об
особой
поддержке и защите детей. Во исполнение положений данного
международного
акта
в
стране
создан
институт
Уполномоченного по правам ребенка. Специально созданная
для обеспечения прав несовершеннолетних фигура, занимает
одно из центральных мест среди других органов и должностных
лиц,
так или иначе ориентированных на помощь детям. Его
эффективность доказывается многочисленными примерами из
практики,
судебными
решениями,
благодаря
которым
пресекаются всяческие попытки ущемления прав и законных
интересов детей, а также восстанавливаются уже нарушенные.
Как нам удалось убедиться, возникновение и развитие
данного
правозащитного
механизма
в
нашей
стране
100
происходило
тернистым
достаточно
путем.
омбудсмен
Появившись
постепенно
деятельности,
долго,
стал
учреждаясь
шло
в пяти
нестандартным
регионах,
расширять
и
детский
границы
утверждаясь
в
и
своей
различных
регионах нашей страны. И только после «апробирования» на
уровне
субъектов,
в
2009
году
появился
федеральный
Уполномоченный по правам ребенка. Долгое время в научном
мире шли дискуссии о необходимости существования этой
фигуры
в
обществе.
отсутствие
Кроме
нормативной
того,
базы
для
широко
обсуждалось
деятельности
детского
омбудсмена.
Между
доказывал
тем,
свою
уполномоченный
эффективность
и
по
правам
необходимость.
ребенка
И
вот,
наконец, 27.12.2018 принят федеральный закон № 501-ФЗ «Об
уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»,
регламентирующий
деятельность
детских
омбудсменов.
Проанализировав указанный акт, а также законодательство
субъектов Федерации, можно прийти к следующим выводам.
Действующее законодательство об уполномоченных по правам
ребенка
содержит
в
себе
ряд
недостатков,
пробелов
и
нуждается в корректировке и дополнении.
Так,
на
требования
«жесткие»
наш
к
взгляд,
детскому
требование
направлению
к
подготовки
необходимо
омбудсмену,
уровню
конкретизировать
обозначив
высшего
потенциального
более
образования
кандидата.
и
Это
обстоятельство обусловлено рядом фактором, в числе которых
и специфика работы омбудсмена с рядом государственных
органов, должностных лиц, подготовкой юридически значимых
документов.
Кроме
того,
данное
требование
обусловлено
101
повышенной ответственностью Уполномоченного по правам
ребенка, важностью тех общественных отношений, в которых
он осуществляет свою деятельность.
Также законодателю стоит задуматься над расширением
перечня прав уполномоченного, которые необходимы ему для
эффективного осуществления своей деятельности. Лишение
детского
омбудсмена
негативное
влияние
ряда
на
правомочий
способно
осуществление
им
оказать
защиты
и
восстановления нарушенных прав ребенка.
Важен и тот факт, что существующий в настоящее время
порядок учреждения данного института в субъектах требует
пересмотра.
Отсутствие
порождает
единообразия
различный
уполномоченных,
что
беспристрастность
и
в
правовой
этом
вопросе
статус
влияет
на
независимость
детских
объективность,
омбудсмена
при
осуществлении правозащитной деятельности. Именно поэтому
можно
говорить
и
об
изменении
модели
учреждения
Уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне.
Отметим также и то, что в настоящее время вопрос о
принципах деятельности уполномоченных по правам ребенка
остается
открытым.
основополагающие
необходимы
для
Вместе
начала
с
тем,
любой
понимания
целей
принципы,
деятельности,
и
задач
как
просто
института
уполномоченных по правам ребенка.
Несмотря на указанные нами недостатки, в целом можно
отметить,
что
уполномоченный
по
правам
ребенка
–
эффективный правозащитный механизм. Обладая авторитетом
и
уважением
в
обществе,
он
добивается
восстановления
нарушенных прав детей. Возрастающее число обращений к
102
уполномоченным
населения.
свидетельствует
Принятие
регламентирующего
на
о
доверии
федеральном
деятельность
со
стороны
уровне
закона,
детского
омбудсмена,
свидетельствует о том, что государство заинтересовано в
существовании и развитии данного института в обществе, а
недостатки
законодательства
вполне
устранимы
путем
внесения изменений и дополнений.
Список использованной литературы
I.
НОРМАТИВНЫЙ МАТЕРИАЛ
1.
Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной
Ассамблеей
ООН
20
ноября
1989
г.).
Ратифицирована
Постановлением ВС СССР 13 июня 1990 г. № 1559-1 //
Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
2.
Заключительные замечания Комитета ООН по правам
ребёнка по результатам рассмотрения доклада Правительства
Российской Федерации о реализации Конвенции по правам
ребенка,
представленного
Конвенции
ребёнка.
о
правах
Двадцать
в
соответствии
ребенка.
вторая
Комитет
сессия.
со
ООН
статьей
по
08.10.1999.
44
правам
URL:
103
http://www.hri.ru/docs/?content=doc&id=244. (дата обращения:
22.03.2020 г.).
3.
Декларация и План действий «Мир, пригодный для
жизни
детей».
Приняты
сессии
Генеральной
резолюцией
Ассамблеи
S-27/2
ООН
специальной
10.05.2002
//
URL:
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/worldchil
d.shtml. (дата обращения: 22.03.2020 г.).
4.
Конституция
Российской
Федерации
(принята
всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // «Российская газета» от 25
декабря 1993 г.; Собрание законодательства. 04.08.2014. № 31.
Ст. 4398.
5.
Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации:
федеральный
конституционный
закон
от
26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от 31.02.2016 № 1-ФКЗ) // Собрание
законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011; Российская газета.
03.02.2016. № 21.
6.
Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть 1:
федеральный
16.12.2019)
закон
//
от
30.11.1994
Собрание
№
51-ФЗ
Законодательства
(ред.
от
Российской
Федерации. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301; Российская газета.
19.12.2019. № 286 (8044).
7.
Семейный
федеральный
06.02.2020)
закон
//
кодекс
от
Российской
29.12.1995
Собрание
№
Федерации:
223-ФЗ
законодательства
(ред.
от
Российской
Федерации. 01.01.1996. № 1. Ст. 16; Российская газета.
10.02.2020. № 27 (8081).
104
8.
Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195ФЗ (в ред. от 24.04.2020 г.) // Российская газета. 31.12.2001. №
256; Российская газета. 28.04.2020. № 92.
9.
Об основных гарантиях прав ребенка в Российской
Федерации: федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ
(ред. от 27.12.2019 г.) // Российская газета. 05.08.1998. № 147;
Российская газета. 31.12.2019. № 296.
10.
Об основах системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних: федеральный закон от
24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 24.04.2020 г.) // Российская
газета. 30.06.1999. № 121; Российская газета. 29.04.2020. №
93.
11.
Об общих принципах организации законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации:
федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от
23.05.2020 г.)
// Российская газета. 19.10.1999. № 206;
Российская газета. 25.05.2020. № 110.
12.
О внесении изменений в Федеральный закон «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и
отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи
с
введением
Президенте
федеральный
03.07.2016)
Российской
института
Федерации
Уполномоченного
по
правам
при
ребенка:
закон от 03.12.2011 № 378-ФЗ (в ред. от
//
Российская
газета.
Российская газета. 05.07.2016. № 151.
07.12.2011.
№
275;
105
13.
Об уполномоченных по правам ребенка в Российской
Федерации: федеральный закон о 27.12.2018 № 501-ФЗ //
Российская газета. 29.12.2018. № 295 (7758).
14.
О
государственных
должностях
Российской
Федерации: указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 (ред. от
21.01.2020)
//
Российская
газета.
10.01.1995.
№
11-12;
Собрание законодательства. 27.01.2020. № 4. Ст. 346.
15.
Об
Федерации
Уполномоченном
при
Президенте
Российской
по правам ребёнка: указ Президента
РФ от
01.09.2009 г. № 986 // Российская газета. 2009. № 166.
16.
Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия
детства:
указ
Президента
РФ
от
29.05.2017
№
240
//
Российская газета. 30.05.2017. № 115.
17.
О
Правительственной
несовершеннолетних
и
защите
комиссии
их
прав:
по
делам
Постановление
Правительства РФ от 06.05.2006 г. № 272 (в ред. от 18.08.2018
г.) // Собрание Законодательства РФ. 08.05.2006. № 19. Ст.
2093; Собрание Законодательства РФ. 27.08.2018. № 35. Ст.
5556.
18.
Пояснительная
записка
к
проекту
федерального
закона «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской
Федерации».
URL:
https://legal.report/uploads/doc/2/558290-
7_02102018_558290-7.pdf (дата обращения: 25.05.2019).
19.
Положение
об
экспертном
совете
при
Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по
правам
ребенка
от
15.12.2016
//
Официальный
сайт
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка.
URL: http://deti.gov.ru/detigray/ (дата обращения: 22.03.2020).
106
20.
Устав
Костромской
области:
закон
Костромской
области от 24.04.2008 № 300-4-ЗКО (ред. от 25.12.19) // «СП нормативные документы». 30.04.2008. № 17 (141); 27.12.19. №
43.
21.
Об
Уполномоченном
Ярославской
области:
по
Закон
правам
ребенка
в
Ярославской
области
от
28.12.2010 г. № 55-з // Документ-Регион. 29.12.2010. № 103-а.
22.
Об Уполномоченном по правам человека в Тверской
области и Уполномоченном по правам ребенка в Тверской
области: закон Тверской области от 06.06.2012 № 36-ЗО (ред.
от 10.06.2019) // Тверские ведомости. 08.06.2012. № 23;
Тверские ведомости. 10.06.2019. № 23.
23.
Об
уполномоченном
по
правам
ребенка
в
Нижегородской области: закон Нижегородской области от
28.12.2012
№
167-з
(ред.
от
07.05.2019)
//
«Правовая среда». 29.12.2012. № 145 (1556); Официальный
интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru/,
08.05.2019.
24.
Об Уполномоченном по правам ребенка в Ивановской
области: закон Ивановской области от 13.06.2013 № 47-ОЗ
(ред. от 28.10.2019) // Собрание законодательства Ивановской
области. 09.07.2013. № 26 (645); Собрание законодательства
Ивановской области. 12.11.2019. № 44 (963).
25.
О
внесении
изменений
в
законодательные
акты
Ярославской области в связи с совершенствованием статуса
лиц,
замещающих
Ярославской
отдельные
области:
закон
государственные
Ярославской
должности
области
28.12.2015 № 111-з // Документ-Регион. 30.12.2015. № 110.
от
107
26.
Об
Уполномоченном
Костромской
области:
20.04.2019
№
Официальный
закон
по
правам
ребенка
в
Костромской
области
от
540-6-ЗКО
интернет-портал
//
правовой
информации
www.pravo.gov.ru, 23.04.2019.
27.
Об
утверждении
организационного,
обеспечения
порядка
финансового,
материально-технического
деятельности
Уполномоченного
и
кадрового
по
правам
ребенка в Ивановской области: указ Губернатора Ивановской
области от 28.01.2015 № 12-уг // Официальный интернетпортал
правовой
информации.
URL:
http://publication.pravo.gov.ru, 30.01.2015.
28.
Об
Ивановской
утверждении
области
Порядка
отбора
кандидата
на
Губернатором
должность
Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области:
указ Губернатора Ивановской области от 30.03.2018 № 39-уг
(ред. от 28.02.2020) // Ивановская газета. 06.04.2018. № 27
(6129); Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru, 05.03.2020.
II.
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
1.
Анна
Кузнецова
помогла
детям
из
Вологодской
области отстоять право на материнский капитал после смерти
мамы // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте
РФ по правам ребенка URL: http://deti.gov.ru (дата обращения:
14.04.2020).
2.
Аюпов А.А. Особенности правового статуса ребенка в
России // Аллея науки. 2019. Т. 2. № 6 (33). С. 592-595.
108
3.
Балашова Т.Н. Соотношение понятий «ребенок» и
«несовершеннолетний»
в
законодательстве
Российской
Федерации // Закон и право. 2019. № 11. С. 32-36.
4.
Баршова
О.А.,
Пальчикова
административно-правового
статуса
М.В.
Эволюция
уполномоченного
по
правам ребенка в Российской Федерации: международноправовой и региональный аспекты // Ex jure. 2019. № 4. C. 7–
20.
5.
Беспалов Ю.Ф. Семейно-правовой статус и механизм
правового
регулирования
отношениях:
участия
теоретические
и
ребенка
практические
в
семейных
аспекты
//
Приоритетные направления науки и образования. 2015. № 2
(5). С. 481-483.
6.
Бондаренко О.А. Реализация конституционных прав и
свобод ребенка в Российской Федерации: автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. 29 с.
7.
прав
Борисова Н.Е. Детский омбудсмен в системе защиты
ребенка
//
Вестник
Московского
городского
педагогического университета. Серия: Юридические науки.
2016. № 1 (21). С. 8-16.
8.
Административные правонарушения, посягающие на
институты государственной власти: учеб. пособие / Н.Н.
Веретенников,
Ю.А.
Кравец.
Хабаровск:
Изд-во
Тихоокеанского государственного университета. 2017. 108 с.
9.
Веселов
Н.Ю.
Биологические,
психологические
и
социальные факторы правового концепта «ребенок» // Studia
Humanitatis. 2019. № 2. URL: https://st-hum-ru.livejournal.com
(дата обращения: 15.03.2020).
109
10.
Воронцова
личной
М.А.
безопасности
Конституционно-правовые
несовершеннолетних
в
основы
Российской
Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПБ, 2018. 22 с.
11.
Галяутдинов
Уполномоченного
Федерации
//
Б.С.
по
Анализ
правам
Пробелы
в
правового
ребенка
Российском
в
статуса
Российской
законодательстве.
Юридический журнал. 2014. № 3. С. 31-33.
12.
Геллер
М.В.
несовершеннолетнего
Реализация
и
защита
жить и воспитываться
права
в семье
по
законодательству Российской Федерации: автореф. дис. …
канд. юрид. наук. М., 2007. 26 с.
13.
Доклад
о
деятельности
Уполномоченного
при
Президенте Российской Федерации по правам ребенка за 2019
год // Официальный сайт Уполномоченного при Президенте РФ
по правам ребенка. URL: http://deti.gov.ru (дата обращения:
06.06.2020).
14.
Доклад
Ивановской
Уполномоченного
области
за
2018
по
год
//
правам
ребенка
Официальный
в
сайт
Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области.
URL:
http://deti.ivanovoobl.ru/upload/medialibrary/006/ДОКЛАД.pdf
(дата обращения: 05.04.2020).
15.
Доклад
Ивановской
Уполномоченного
области
за
2019
по
год
//
правам
ребенка
Официальный
в
сайт
Уполномоченного по правам ребенка в Ивановской области.
URL: http://deti.ivanovoobl.ru (дата обращения: 06.06.2020).
16.
Дуденкова
И.В.
Что
значит
быть
несовершеннолетним? // Социология власти. 2019. Т. 31. № 1.
С. 30-50.
110
17.
гарант
Ефименко Л.А. Уполномоченный по правам ребенка –
прав
и
свобод
несовершеннолетних
//
Наука
и
современность. 2016. № 3 (9). С. 190-195.
18.
Журко
А.В.
Проблемы
функционирования
уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской
Федерации // Проблемы экономики и юридической практики.
2014. № 1. С. 82-85.
19.
Ивахненко
регулирование
С.Н.,
деятельности
Шульженко
И.С.
уполномоченного
Правовое
по
правам
ребенка // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 2
(32). С. 44-49.
20.
Ивлева Т.В. История становления института детского
омбудсмена в России и за рубежом // Вестник Башкирского
университета. 2013. Т. 18. № 2. С. 589-591.
21.
Кантемирова З.Э. Механизм защиты прав ребенка в
Российской Федерации // Бизнес в законе. 2009. № 2. С. 32-34.
22.
Каримов Р.Р., Каримова Г.Ю. Защита прав ребенка по
законодательству
Российской
Федерации
//
Правовое
государство: Теория и практика. 2016. № 2 (44). С. 73-80.
23.
Керамова С.Н. К вопросу о конституционно-правовом
статусе ребенка в Российской Федерации // Юридический
вестник ДГУ. 2015. Т. 16. № 4. С. 59-63.
24.
Киричёк
Уполномоченного
Е.В.
по
Особенности
правам
правового
ребенка:
статуса
Российский
и
зарубежный опыт. Мир образования - образование в мире.
2013. № 2 (50). С. 63-70.
25.
Колосов А.В. Институт Уполномоченного по правам
ребенка в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Иркутск, 2015. 23 с.
111
26.
Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в
Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9. С.
21-31.
27.
Комбаров Н.А. Виды защиты прав и свобод ребенка в
Российской
Федерации
//
Ленинградский
юридический
журнал. 2010. № 4. С. 66-73.
28.
Кудашкина Е.С. Проблемы становления института
Уполномоченного
по
правам
ребенка
в
Российской
Федерации // Пробелы в Российском законодательстве. 2012. №
5. С. 31-34.
29.
Кульпин А.А., Лабутин М.А. О месте Уполномоченного
по правам ребенка в Российской системе защиты прав и
законных интересов детей // Вопросы Российской юстиции.
2019. № 3. С. 525-532.
30.
Куринова
И.А.
Защита
прав
несовершеннолетних
нормами современного российского законодательства // Наука
и школа. 2015. № 5. С. 16-21.
31.
Лапшова Е.В. Судебная защита как один из способов
защиты прав и интересов ребенка // Вестник Московского
университета МВД России. 2010. № 12. С. 103-105.
32.
Лебедь А.В. Деятельность уполномоченных по правам
ребенка в субъектах Российской Федерации по защите прав
детей-инвалидов
//
Наука
и
образование:
хозяйство
и
экономика; предпринимательство; право и управление. 2018.
№ 7 (98). С. 83-85.
33.
Лебедь А.В. Институт уполномоченного по правам
ребенка в механизме гарантирования прав детей-инвалидов //
Вопросы Российского и международного права. 2019. Т. 9. № 11. С. 45-55.
112
34.
Летова Н.В. Семейный статус ребенка: проблемы
теории и практики // Вестник Томского государственного
университета. Право. 2019. № 31. С. 173-179.
35.
от
Лихтер П.Л. К вопросу о назначении и освобождении
должности
Уполномоченного
по
правам
ребенка
в
субъектах Российской Федерации // Пробелы в Российском
законодательстве. 2014. № 6. С. 318-321.
36.
Лихтер П.Л. О месте уполномоченного по правам
ребенка в субъекте Российской Федерации в системе органов
государственной
власти
//
Проблемы
экономики
и
юридической практики. 2014. № 6. С. 54-58.
37.
Лихтер
П.Л.
Проблемы
совершенствования
законодательства о компетенции Уполномоченного по правам
ребенка
в
Российской
Федерации
//
Ленинградский
юридический журнал. 2015. № 2 (40). С. 59-70.
38.
Лихтер П.Л. Институт Уполномоченного по правам
ребенка в субъектах Российской Федерации: автореферат дис.
…
канд.
юрид.
наук.
Пенза,
http://www.law.edu.ru/book/book.asp
2016.
(дата
URL:
обращения:
25.05.2019).
39.
Лихтер
П.Л.
Методология
оценки
деятельности
Уполномоченного по правам ребенка: постановка проблемы //
Диалог. 2017. № 2 (7). С. 16-22.
40.
Личковаха А.В. Правовой статус уполномоченного по
правам ребенка в субъектах РФ // Lex Russica. 2014. № 8. С.
899-905.
41.
Майорова
М.С.,
Конституционно-правовой
Луконин
статус
Е.Н.,
ребенка
Луконина
в
И.Г.
Российской
Федерации и проблемы его реализации // Naukarastudent.ru.
113
2016. № 04 (28). URL: http://nauka-rastudent.ru/28/3398/ (дата
обращения: 15.03.2020).
42.
Мархгейм
М.В.,
Новикова
А.Е.
Соотношение
и
развитие региональной омбудсменовской службы в России //
Научные
ведомости
университета.
Белгородского
Серия:
Философия.
государственного
Социология.
Право.
2014. № 16 (187). С. 152-158.
43.
Михеева
Уполномоченного
Федерации
//
Е.Г.
Законотворческая
по
правам
Пробелы
Юридический
в
ребенка
Российском
журнал.
2012.
деятельность
в
Российской
законодательстве.
№
1.
URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/zakonotvorcheskaya-deyatelnostupolnomochennogo-po-pravam-rebenka-v-rossiyskoy-federatsii/
viewer (дата обращения: 15.04.2020).
44.
Мозайло Ю.Б. Некоторые аспекты совершенствования
института Уполномоченного по правам ребенка в субъекте
Российской
Федерации
//
Научный
электронный
журнал
Меридиан. 2019. № 11 (29). С. 12-14.
45.
Нализко Н.А. Ребёнок как универсальная правовая
категория // Известия высших учебных заведений. Уральский
регион. 2012. № 1. С. 4-8.
46.
Осипова
Т.В.,
Почивалова
Ж.Г.,
Коляда
О.В.
Актуальность проблемы прав ребенка и его защиты // Вестник
Южно-Уральского
государственного
университета.
Серия:
Образование. Педагогические науки. 2018. Т. 10. № 4. С. 6-14.
47.
Официальный
сайт
Уполномоченного
по
правам
ребенка в Ивановской области. URL: http://deti.ivanovoobl.ru/
(дата обращения: 05.04.2020).
114
48.
Плотников Д.А., Плотникова Г.Н., Подоплелова О.В.
Система
правового
государственного
регулирования
управления
организации
защиты
прав
детей
уполномоченными по правам ребенка в Российской Федерации
//
Вестник
Межрегионального
открытого
социального
института. 2017. № 1 (5). С. 115-117.
49.
Поддубная
Т.Н.,
Ивашин
А.Б.,
Поддубный
А.Б.
Детский омбудсмен как субъект социально-педагогической
защиты
детей
//
Вестник
Адыгейского
государственного
университета. Серия 3: Педагогика и психология. 2014. № 2
(136). С. 59-63.
50.
Пьянкова
Л.А.
Проблема
защиты
детства
в
исторической ретроспективе // Национальная Ассоциация
ученых. 2015. № 4-3 (9). С. 171-173.
51.
Рыбакова О.С. Развитие законодательства в рамках
реализации
российской
правовой
политики
в
сфере
поддержки материнства и семей с детьми // Мониторинг
правоприменения. 2018. № 4 (29). С. 37-41.
52.
Симушин С.В. Правовое регулирование институтов
уполномоченных по правам человека и уполномоченных по
правам
ребенка
в
РФ:
сравнительно-правовой
анализ
//
Фундаментальные и прикладные исследования: проблемы и
результаты. 2015. № 18. С. 186-191.
53.
СК
направленные
Следственного
России
на
продолжает
защиту
Комитета
детей
принимать
//
Российской
меры,
Официальный
сайт
Федерации
URL:
https://sledcom.ru/news/item/1468891/?
to=&from=&type=&dates= (дата обращения: 06.06.2020).
115
54.
Сологуб А.Ю. Конституционно-правовая защита прав
ребенка в Российской Федерации // Известия Байкальского
государственного университета. 2011. № 4 (78). С. 175-177.
55.
Степанова Д.Н. К вопросу о принципах деятельности
уполномоченного при Президенте Российской Федерации по
правам ребенка // Современный ученый. 2019. № 6. С. 230-234.
56.
Токарева
А.В.
Формы
защиты
прав
ребенка
в
Российской Федерации // Актуальные вопросы юридических
наук в современных условиях. Сборник научных трудов по
итогам международной научно-практической конференции.
2015.
№
2.
URL:
http://izron.ru/articles/aktualnye-voprosy-
yuridicheskikh-nauk-v-sovremennykh-usloviyakh
(дата
обращения: 16.06.2019).
57.
Толковый словарь живага великорусского языка В.И.
Даля онлайн. URL: http://slovardalja.net (дата обращения:
15.03.2020).
58.
Толковый
словарь
Ожегова
онлайн.
URL:
https://slovarozhegova.ru/word (дата обращения: 21.03.2020).
59.
Трегубов
П.О.
Институт
регионального
уполномоченного по правам ребенка в современной России //
Известия
Саратовского
университета.
Серия
Экономика.
Управление. Право. 2012. Т. 12. № 4. С. 103-107.
60.
Федорова А.В. Краткая характеристика деятельности
уполномоченных по правам ребенка в некоторых зарубежных
странах
//
Известия
Байкальского
государственного
университета. 2013. № 6 (92). С. 133-137.
61.
Хаманева Н.Ю. Институт уполномоченного по правам
ребенка: проблемы развития и совершенствования // Труды
116
института государства и права Российской академии наук.
2012. № 3. С. 96-109.
62.
Цымбалова Н.Н. Институт омбудсмена в современном
мире: история развития и общая концепция / Н.Н. Цымбалова.
СПб.: Стратегия, 2003. 156 с.
63.
системе
Чеботарев Г.Н. Роль и место детского омбудсмана в
защиты
прав
и
интересов
ребенка
субъекта
Российской Федерации // Государство и право. 2015. № 10. С.
27-33.
64.
Шамрин М.Ю. Совершенствование законодательства
о статусе уполномоченного по правам ребенка: теоретический
аспект // Известия Тульского государственного университета.
Экономические и юридические науки. 2013. № 3-2. С. 225-234.
65.
Шамрин
М.Ю.
Административно-правовой
статус
Уполномоченного по правам ребенка : автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2014. 32 с.
66.
Эльзенбах Ю.Ю., Глушкова С.И. Роль национальных
правозащитных институтов в защите прав ребенка в России //
Вестник Гуманитарного университета. 2018. № 1 (20). С. 68-73.
III.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
1.
Постановление
Конституционного
Суда
РФ
от
18.07.2013 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности
пункта 13 части первой статьи 83, абзаца третьего части
второй
статьи
331
и
статьи
351.1
Трудового
кодекса
Российской Федерации в связи с жалобами граждан В.К.
Барабаш, А.Н. Бекасова и других и запросом Мурманской
областной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014.
№ 1.
117
2.
Данные
судебной
статистики
Судебного
Департамента при Верховном Суде РФ // Официальный сайт
Судебного Департамента при Верховном Суде РФ. URL: http://
www.cdep.ru (дата обращения: 24.09.2019).
3.
Решение
Алтайского
районного
суда
(Республика
Хакасия) от 26.03.2014 № 12-4/2014 // URL: https://sudact.ru
(дата обращения: 05.04.2020).
4.
Решение мирового судьи судебного участка № 6
Первомайского судебного района г. Мурманска от 15 апреля
2014 г. по делу № 2-523/2014 // URL: https://sudact.ru (дата
обращения: 31.05.2020).
5.
Решение Псковского городского суда от 3 августа
2015 г. по делу № 2-3158/2015 // URL: https://sudact.ru (дата
обращения: 31.05.2020).
6.
Решение Биробиджанского районного суда Еврейской
Автономной области от 14 ноября 2017 г. № 2-2378/2017 //
URL: https://sudact.ru (дата обращения: 31.05.2020).
Отзывы:
Авторизуйтесь, чтобы оставить отзыв