Федеральное государственное автономное
образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Хлонова Наталья Валерьевна
КОРРУПЦИЯ В СИСТЕМАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ РОССИИ И ГЕРМАНИИ
И ЕЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ
12.00.08. – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель –
доктор юридических наук
профессор Н.В. Щедрин
Владивосток – 2011
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ................................................................................................................... 3
Глава 1. Общая характеристика коррупции в системе государственной
службы России и Германии: понятие, виды и формы ....................................... 17
§1.1. Понятие коррупции в теории, международных актах и
национальном праве. Коррупция в системе государственной
службы ..............................................................................................................................17
§ 1.2. Виды и формы коррупции в системе государственной
службы ..............................................................................................................................47
§ 1.3. Общая характеристика коррупции и коррупционной
преступности в системе государственной службы ...........................................69
Глава 2. Предупреждение коррупции и коррупционной преступности
в системе государственной службы России и Германии .................................. 86
§ 2.1. Правовые и организационные основы предупреждения
коррупции в системе государственной службы ................................................91
§ 2.2. Меры социальной профилактики коррупции в системе
государственной службы .........................................................................................118
§ 2.3. Антикоррупционные меры безопасности в системе
государственной службы .........................................................................................134
§
2.4.
Меры
наказания
и
восстановления
как
средства
предупреждения коррупции в системе государственной службы ............173
Заключение .......................................................................................................... 194
Список литературы ............................................................................................. 204
Приложение ......................................................................................................... 245
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Коррупция как негативное социально-правовое явление выступает постоянной и неотъемлемой частью любого общества, в котором существуют властные отношения. Нет государств
без коррупции, но ее уровень в разных странах существенно различается.
Масштабы коррупции в России таковы, что она признана одной из угроз национальной безопасности. Для снижения уровня коррупции в нашем
государстве в 2008 г. был утвержден первый Национальный план противодействия коррупции, положения которого получили свое развитие в целом
пакете федеральных законов, основным из которых стал Федеральный закон
«О противодействии коррупции». Вместе с тем меры, предложенные в действующем антикоррупционном законодательстве, пока недостаточны, о чем
свидетельствуют как данные официальной статистики1, так и исследования
независимых международных организаций2. Неэффективность предпринимаемых мер по противодействию коррупции вынужден был констатировать и
Президент РФ Д.А. Медведев: «…несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует
проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к
государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации»3.
Коррупция многолика, но особую опасность представляет коррупция в
системе государственной службы. По данным Барометра мировой корруп1
Стенографический отчѐт о заседании Совета по противодействию коррупции. 13 января 2011 года, 15:00
Москва, Кремль [Электронный ресурс]. URL: http://президент.рф (дата обращения: 13.01.2011).
2
См.: Уровень коррупции в России требует незамедлительных действий не на словах и на бумаге, а на практике. Пресс-релиз Центра Трансперенси Интернешнл-Р в связи с выходом ИВК 2010, Москва, 26 октября
2010 г. URL: http://transparency.org.ru/CENTER/cpi_10.asp (дата обращения: 26.10.2010).
3
См.: Национальная стратегия противодействия коррупции : утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 №
460 // Российская газета. 2010. 15 апр. (№ 79).
4
ции, в 2010 г. эта сфера была оценена гражданами как наиболее подверженная коррупции. При этом 47 % от общего количества упомянутых в средствах массовой информации (СМИ) фактов взяточничества и злоупотреблений
также приходится на чиновников4. Согласно официальной статистике ущерб
от коррупционных преступлений в публичной сфере составил 8 млрд руб.5
По неофициальным данным, объем коррупционных сделок только в Московской области превышает этот показатель более чем в три раза и составляет 27
млрд руб.6 В 2010 г. средний размер взятки чиновнику составлял 27 тыс. руб.,
тогда как в 2011 г. эта сумма увеличилась до 61 тыс. руб.7 При этом граждане
вынуждены давать взятки не только за незаконные действия, но и за исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей в рамках закона.
Тем не менее, реальное снижение уровня коррупции в сфере государственной службы возможно, о чем свидетельствует опыт целого ряда зарубежных государств, где уровень коррупции в государственном секторе сведен к
минимуму. К таким государствам относится и Федеративная Республика
Германия8, в систему государственной службы которой прочно «вмонтированы» антикоррупционные механизмы, препятствующие самой возможности
возникновения коррупционных правонарушений, и в которой уже сложилась
относительно развитая модель противодействия коррупции.
Поскольку основные законы функционирования государственного аппарата универсальны9, изучение и внедрение немецкого опыта могло бы способствовать расширению разнообразия и повышению эффективности анти4
Коррупция в зеркале российских СМИ: от серьезного до курьезного. Итоги 2010 г. [Электронный ресурс].
URL: http://www.public.ru/about/infometers/corruption.
5
Статистика коррупции [Электронный ресурс]. URL: http://www.stopcrime.ru/investigations/95/4963.html.
6
Коррупция в зеркале российских СМИ: от серьезного до курьѐзного Итоги 2010 года [Электронный
ресурс]. URL: http://www.public.ru/about/infometers/corruption.
7
Разрешение на взятку [Электронный ресурс]. URL: http://www.stopcrime.ru/investigations/95/5231.html (дата
обращения: 12.03.2011).
8
По данным Центра Трансперенси Интернешнл Германия на протяжении последних 10 лет входит в двадцатку стран с наиболее низким уровнем коррупции. См.: Corruption Perceptions Index [Электронный ресурс]. URL: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi (дата обращения: 11.03.2011).
9
Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе
государственной службы Российской Федерации: проблемы теории и практики // Следователь. 2003. № 4. С.
25–26.
5
коррупционных практик в России. При этом «приживаемость» заимствований (рецепций) может оказаться выше, чем при использовании опыта других
государств, так как по многим параметрам наши страны близки: обе имеют
континентальные системы права, федеративное устройство, схожие административные институты.
Степень разработанности темы. Будучи неотъемлемой проблемой
любого государства, коррупция постоянно привлекает внимание научной
общественности как в России так и за ее пределами. Вопросы изучения коррупции как социально-правового явления получили свое развитие в трудах
российских ученых: В.Д. Андрианова, А.А. Аслаханова, В.В. Астанина, Т.Б.
Басовой, Б.В. Волженкина, О.В. Дамаскина, Л.Д. Гаухмана, Я.И. Гилинского,
Ю.В. Голика, С.А. Головко, А.С. Горелика, В.И. Добренькова, А.И. Долговой, Н.А. Егоровой, А.Э. Жалинского, В.Б. Здравомыслова, П.А. Кабанова,
В.И. Карасева, И.И. Карпеца, Б.В. Коробейникова, И.Н. Клюковской, В.Н.
Кудрявцева, В.Н. Кузнецова, Н.Ф. Кузнецовой, А.В. Куракина, В.В. Лунеева,
Н.А. Лопашенко, С.В. Максимова, В.Д. Малкова, С.Ю. Наумова, В.А. Номоконова, С.М. Проявы, А.Л. Репецкой, Е.Р. Россинской, Г.А. Сатарова, Э.В.
Талапиной, В.Е. Эминова, А.М. Цирика, А.Н. Чашина, Н.В. Щедрина, П.С.
Яни и др. В работах указанных авторов содержится материал, составляющий
основу современного учения о коррупции в России.
Многие аспекты противодействия коррупции в других странах рассматривались в работах С.Г. Александрова, Т.Б. Басовой, И.В. Бочарникова,
И.С. Власова, Б.В. Волженкина, А.М. Иванова, А.Г. Корчагина, Е. Кузнецова,
А.В. Куракина, О.С. Новиковой, В.А. Номоконова, С.С. Стефанишина и ряда
других отечественных ученых, благодаря чему многие антикоррупционные
технологии, успешно применяемые за рубежом, частично внедрены в российскую практику. В последние годы достоянием российского читателя стали переводные работы Д. Бейли, Дж. Най, С. Роуз-Аккерман и некоторых
других иностранных исследователей коррупции.
6
Тем не менее значительная часть зарубежных концептуальных идей,
законодательных положений и успешных практик в сфере противодействия
коррупции в России малоизвестна или интерпретируется в упрощенном варианте. Особенно это касается немецкоязычных источников. Несмотря на
имеющийся интерес работы таких крупнейших авторитетов в сфере противодействия коррупции как Б. Банненберг (Britta Bannenberg), Д. Дѐллинг (Dieter
Dölling), Х-В. Граф (Hans-Wolf Graf), М. Корте (Mathias Korte), М. Мѐрреншлагер (Manfred Möhrenschlager), Й. Г. Ламбсдорф (Johan Graf Lambsdorf), С.
Нолтенсмайер (Silke Noltensmeier), И. Пиес (Ingo Pies), Ф. Шпѐненманн (Philipp Spönemann), Й. Штирле (Jürgen Stierle), М. Уберхофен (Michael
Überhofen) и других признанных в мире авторитетов, до сих пор не введены в
российский научный оборот.
Целью исследования является комплексное сравнительно-правовое
изучение коррупции в системе государственной службы России и Германии,
ее предупреждения, а также разработка на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию системы предупреждения коррупции в системе государственной службы РФ.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- - раскрыть и соотнести понятия, признаки и виды коррупции в системе государственной службы в России и Германии;
- рассмотреть и сравнить основные формы проявления коррупции в
системе государственной службы в России и Германии;
- дать сравнительную характеристику состояния коррупции в системах государственной службы России и Германии;
- выявить сходство и различие причинных комплексов, детерминирующих коррупцию в системах государственной службы в России и Германии;
7
- проанализировать существующие системы мер по предупреждению
коррупции в России и Германии, их правовые и организационные основы и
эффективность;
- на основе проведенного исследования предложить конкретные направления повышения эффективности системы предупреждения коррупции в
государственной службе России.
Объект исследования определен общественными отношениями, возникающими в сфере предупреждения коррупции в системах государственной
службы двух государств – России и Германии.
Предмет исследования составляют коррупция и формы ее проявления
в системах государственной службы России и Германии, данные о состоянии,
структуре и динамике коррупционных правонарушений в указанных странах,
их детерминанты, а также системы мер по предупреждению коррупции в
указанной сфере.
Методологическая, теоретическая и нормативная основы исследования. Методологическую базу исследования составляет диалектический
метод познания объективной действительности. Методика исследования, помимо общенаучных методов, включает использование специально-научных
методов:
формально-логического,
конкретно-исторического,
системно-
структурного, уголовно-статистического, социологического, контент-анализа
и других. Особое место в методологической базе данного исследования занимают методы компаративно-теоретического и компаративно-прикладного
анализа. При этом осуществлялись анализ и синтез не только философских,
теоретико-правовых и криминологических, но и исторических, экономических, социальных, политических и социологических исследований, отражающих закономерности взаимодействия коррупционной преступности с современным состоянием общества как в России, так и в Германии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды по криминологии, уголовной политике, уголовному, админист-
8
ративному, гражданскому и конституционному праву, сравнительному правоведению и другим отраслям наук.
Нормативную основу исследования образуют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О противодействии коррупции», иные
российские законы и нормативные правовые акты, а также Основной закон
ФРГ, Уголовный кодекс ФРГ, Федеральный закон «О борьбе с коррупцией»
и иные законы и нормативные правовые акты Германии. Кроме того, в нормативную базу входят постановления и определения высших судов России и
Германии.
Эмпирическую основу исследования составляют данные уголовной и
судебной статистики России и Германии, аналитические, фактологические и
справочные материалы, содержащиеся в базе данных Генеральной прокуратуры РФ, а также в отчетах Федерального управления уголовной полиции
ФРГ, информационные и аналитические данные международных и общественных организаций. Использованы результаты анкетного опроса 300 государственных гражданских служащих Красноярского края.
Научная новизна диссертационного исследования определяется совокупностью поставленных перед соискателем задач и выводами, сформулированными в результате исследования темы. Данная работа представляет
первое комплексное сравнительно-правовое исследование предупреждения
коррупции в системе государственной службы России и Германии. В ней не
просто представлен механизм противодействия коррупции, сложившийся в
одном из зарубежных государств, но проведен анализ теоретических представлений о коррупции в России и Германии, определены основные современные формы существования коррупции в указанных странах, дана общая
сравнительная характеристика проявлений коррупции и лиц, совершающих
коррупционные правонарушения. Такой подход позволил выявить общие
признаки и детерминанты коррупции, проанализировать эффективность существующих антикоррупционных практик и предложить наиболее перспек-
9
тивные направления использования опыта Германии для создания эффективной системы мер предупреждения коррупции в системе государственной
службы России.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Предложены авторские определения коррупции, отвечающие целям
диссертационного исследования и разработанные на основе изучения международных документов, российского и немецкого законодательства, а также
специальной российской и иностранной литературы:
- коррупция – это негативное социально-правовое явление, выражающееся в противоправном использовании лицом своего публичного статуса
(служебных полномочий, авторитета занимаемой должности) с целью извлечения выгод материального и нематериального характера для себя и (или)
для третьих лиц, а также предоставление таких выгод;
- коррупция в системе государственной службы – это негативное социально-правовое явление, которое выражается в противоправном использовании лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций,
своего публичного статуса (служебных полномочий, авторитета занимаемой
должности) с целью извлечения выгод материального и нематериального характера для себя и для третьих лиц, а также в предоставлении таких выгод,
осуществляемых в сфере государственного управления.
2. Достоинством российского подхода является наличие легального
определения коррупции. Однако несмотря на то, что в Германии, в отличие
от России, отсутствует законодательное определение коррупции, ее доктринальное, легальное, нормативное, казуальное и профессиональное толкования, точнее, чем в России, отражают сущность и общественную опасность
коррупции, соответствуют международным нормативным актам, особенно в
части признания коррупционным извлечения личной неимущественной выгоды должностным лицом.
Для приведения в соответствие с международными документами и
устранения внутренних противоречий в российском законодательстве пред-
10
лагается новая редакция ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии
коррупции»:
«1) коррупция – противоправное использование лицом своего публичного статуса (служебных полномочий, авторитета занимаемой должности) с
целью извлечения выгод материального и нематериального характера для себя и для третьих лиц, связанное с причинением или угрозой причинения вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемых
законом интересов общества или государства, а также незаконное предоставление таких выгод указанному лицу физическими и юридическими лицами
лично или через посредников».
3. Основные подходы к противодействию коррупции в России и Германии имеют больше общих, чем отличительных, признаков. Это определяется как свойствами самих государств (родственностью правовых систем,
сходностью формы правления и государственного устройства, принципами
построения и функционирования системы государственной службы), так и
признаками систем по предупреждению коррупции, а именно:
- общностью объекта предупредительного воздействия, которая проявляется в сходных подходах к пониманию коррупции, ее основных видов и
форм проявления, причин и условий коррупции в системе государственной
службы, а также общих чертах лиц, совершающих коррупционные правонарушения;
- сходностью субъектов, на которых возложены задачи по предупреждению коррупции;
- нормативно-правовым регулированием вопросов предупреждения
коррупции, в основе которого лежат общие для России и Германии международные акты.
4. Сравнительный анализ состояния зарегистрированной коррупции,
ее латентности, а также ее оценки обществом показывает, что пораженность
коррупцией системы государственной службы в Германии значительно ниже,
11
чем в России. Такое положение дел связано с рядом выявленных отличий в
организации предупреждения коррупции в Германии, к которым относятся:
- более четкое представление о сущности, формах и видах коррупционных проявлений;
- единая политика правового регулирования вопросов предупреждения
коррупции на уровне федерации и субъектов;
- создание системы специальных органов, реализующих меры противодействия коррупции непосредственно в системе государственной службы, а
также антикоррупционный мониторинг;
- построение системы государственной службы с использованием
принципов открытости и безупречности, совместного принятия решения несколькими должностными лицами и ротации кадров;
- сочетание умеренных уголовно-правовых санкций за коррупционные
преступления с неотвратимостью дисциплинарной ответственности за коррупционные проступки, с мерами восстановления (компенсации).
5. С учетом опыта Германии основными направлениями антикоррупционной профилактики в России должны стать:
- стимулирование длительности, безупречности и эффективности государственной службы путем четкого закрепления дополнительных мер оценки
и поощрения тем государственным служащим, которые в своей работе придерживаются указанных требований;
- формирование у государственного служащего негативного отношения
к коррупции посредством выстраивания непрерывно работающей системы
информирования государственного служащего о коррупции, коррупционных
правонарушениях, нормативных правовых актах, регулирующих вопросы
предупреждения коррупции и способах поведения в случаях возникновения
коррупциогенных ситуаций;
- введение системы оплаты труда должностных лиц, при которой заработная плата (включающая в себя все выплаты и льготы материального характера) будет на 10–15 % ниже дохода специалиста того же уровня в част-
12
ной сфере, но будет компенсирована за счет четко установленных дополнительных социальных гарантий государственным служащим и членам их семей;
- введение постоянного мониторинга коррупционных рисков в системе
государственной службы с использованием организационного и методического опыта проведения таких мониторингов в Германии;
- осуществление виктимологической профилактики коррупции среди
граждан и предпринимателей.
6. Необходимым элементом системы предупреждения коррупции являются антикоррупционные ограничения (антикоррупционные правила безопасности и санкции безопасности), под которыми понимаются меры принудительного некарательного ограничения поведения субъектов коррупции,
применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие целью
защиту общественных отношений от вредоносных коррупционных посягательств.
С учетом опыта Германии для российских государственных служащих
представляется целесообразным ввести следующие ограничения:
- распространение действия запрета на получение подарков и вознаграждений в связи с государственной службой на период после окончания
государственной службы, если вознаграждение передается в связи с уже исполненными должностными обязанностями, и установить обязанность государственного служащего (бывшего государственного служащего) в письменной форме сообщать своему руководителю (бывшему руководителю) о любом подарке, полученном в связи с должностными полномочиями;
- изменение процедуры действий государственного служащего при
получении неправомерного поручения таким образом, чтобы повысить правовую защиту государственного служащего в случае получения неправомерного поручения и способствовать выявлению нарушений со стороны руководителя;
13
- введение в качестве одного из антикоррупционных правил безопасности в особо коррупциогенных сферах государственной службы принципа
совместного принятия решения не менее чем двумя служащими (принцип
«четырех глаз»);
- введение института обязательной ротации кадров в коррупциогенных сферах государственной службы, который должен включать определение коррупционных должностей, установление максимальных сроков пребывания на коррупционных должностях и четких планов ротации, введение социальных гарантий в случае перевода и возможность совмещения указанного
института с карьерным ростом.
7. Важнейшими элементами предупреждения коррупции в системе государственной службы в России и Германии являются меры ответственности
и меры восстановления (компенсации). В России предпочтение отдается мерам уголовного наказания, тогда как в Германии акцент сделан на мерах дисциплинарной ответственности и возмещения вреда. Для повышения предупредительного эффекта антикоррупционных мер наказания и восстановления
(компенсации) в России необходимо:
- отказаться от дальнейшего увеличения размеров санкций уголовного
наказания в виде лишения свободы и штрафа в пользу наказания в виде запрета занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью в качестве как основного, так и дополнительного наказания;
- декриминализовать составы дачи и получения взятки за законные
действия в случае, если размер взятки составляет менее 1000 руб., с одновременным установлением административной ответственности за данное деяние;
- реформировать применение института конфискации имущества путем
закрепления обязанности суда назначать меру конфискации в случае совершения лицом коррупционных преступлений и отладить механизмы обнаружения имущества, подлежащего конфискации.
14
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в нем осуществлен комплексный сравнительно-правовой анализ современной системы предупреждения коррупции в России и Германии,
включающий понятие коррупции, общую характеристику форм и видов коррупции в указанны странах, детерминанты коррупции. В исследовании рассмотрены конкретные меры предупреждения коррупции, получившие свою
реализацию на практике как в России, так и в Германии.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы
для дальнейшего развития теоретических взглядов на систему предупреждения проявлений коррупции в системе государственной службы с учетом передового опыта Германии. Особую роль в теории и практике противодействия коррупционной преступности играют рассмотренные в диссертации меры предупреждения коррупции в системе государственной службы России и
Германии.
Предложения, сделанные в данном исследовании, могут быть использованы законодателем для развития новых направлений антикоррупционной
политики, внедрения новых мер предупреждения коррупции и совершенствования уже имеющихся с учетом положительного и отрицательного опыта
фактического применения антикоррупционных мер. Основные выводы могут
применяться государственными органами и институтами гражданского общества при построении эффективной системы предупреждения коррупции в
сфере государственной службы, в том числе при разработке программ по
предупреждению коррупции. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также для дальнейших научных исследований
проблем предупреждения коррупционной преступности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, отражены в 8 публикациях (общий объем – 5,3 п.л.), в том числе две – в научных журналах, которые входят в перечень, определенный ВАК.
15
Результаты научных исследований докладывались и обсуждались на
ежегодных всероссийских научных конференциях студентов, аспирантов и
молодых ученых Сибирского федерального университета (2008–2011 г. г.),
Зимней школе Германской службы академических обменов (ДААД) «Коррупция в странах Восточной Европы (Пассау, Германия, 2008 г.), 6-й сессии
Дальневосточной криминологической школы «Проблемы формирования и
реализации антикоррупционной и антикриминальной политики» (Владивосток, 2009 г.), Международной конференции «Проблемы модернизации правовой системы современного российского общества» (Красноярск, 2010 г.),
Международной конференции «Противодействие коррупции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях» (г. Томск, 2010 г.), а также в
рамках работы круглого стола «Задачи координации действий органов государственной власти, местного самоуправления и институтов гражданского
общества по противодействию коррупции», на V Съезде депутатов Красноярского края (Красноярск, 2009 г.).
Внедрение результатов исследования осуществлялось в рамках трех
грантов Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) по темам: «Теория правового регулирования и применения мер безопасности: фундаментальные и прикладные аспекты» (2009 и 2010 гг.), «Коррупция в российском
избирательном процессе: понятие, формы и противодействие» (2011 г.),
гранта Красноярского краевого фонда поддержки научной и научнотехнической деятельности по теме «Разработка и внедрение комплекса мер
по формированию устойчивой гражданской антикоррупционной позиции у
студентов СФУ» (2010 г.), в рамках Комплексной научно-правовой экспертизы проекта закона Красноярского края «О противодействии коррупции в
Красноярском крае» (2008 г.), при разработке и обсуждении проекта муниципальной целевой антикоррупционной программы администрации г. Красноярска (2010 г.), при разработке памятки гражданину «Вместе против коррупции» и содержания антикоррупционной социальной рекламы по заказу
Управления делами Губернатора и Правительства Красноярского края.
16
Значительная часть положений диссертационного исследования внедрена в учебный процесс Кадрового центра Управления кадров и государственной службы Губернатора Красноярского края в рамках курсов «Противодействие коррупции» и «Антикоррупционная экспертиза», а также в учебный
процесс ФГАОУ ВПО «Сибирский федеральный университет».
Структура диссертации обусловлена поставленными автором целями
и задачами исследования, логикой последовательного изложения изучаемой
проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, а
также приложения.
17
Глава 1. Общая характеристика коррупции в системе
государственной службы России и Германии:
понятие, виды и формы
§ 1.1. Понятие коррупции в теории, международных актах и
национальном праве. Коррупция в системе государственной службы
Терминологические споры вокруг коррупции идут не только в России,
но во всем мире. Ответ на вопрос «что есть коррупция?» зависит от политической и экономической системы, существующих культурных и духовных
традиций, мировоззрения и множества иных факторов.
Именно поэтому, прежде чем определить значение коррупции в системе государственной службы, необходимо провести всесторонний анализ так
часто используемого термина «коррупция».
Начать следует с лингвистического значения термина «коррупция»,
этимологические корни которого обнаруживаются в латинском глаголе «corrumpere», что означает «губить», «портить», «приходить в упадок», «уничтожать»10. Образованное от глагола существительное – «corruption» означает
упадок, гибель, подкуп, подкупность и продажность. Благодаря латинским
корням термин «коррупция» был заимствован и получил широкое распространение в различных языках.
В Уголовном кодексе Швейцарии, изданном на французском языке,
тем же термином «Corruption» обозначен раздел, содержащий составы взяточничества, а уже в немецком издании того же кодекса термин «коррупция»
вообще не упоминается11.
10
Überhofen Michael Korruption und Bestehungsdelikte im staatlichen Bereich. Ein Rechtsvergleichung und Reformüberlegung zum deutschen Recht, Freiburg im Breisgau, 1999. S. 30.
11
Schick Peter J. Die Korruption im Spiegel des Strafrechts. In: Christian Brünner (Hrsg.), Korruption und Kontrolle. Wien 1981. S. 574.
18
Во французском уголовном праве термин «Corruption» означает «взяточничество»12. Однако вне правовой терминологии ««Corruption» имеет более широкое значение13.
В английском языке существительное «corruption» понимается шире,
чем просто взяточничество. Для последнего в юридической литературе используется более узкий термин «bribery»14. Аналогично обстоят дела и в немецком языке, где наряду с термином «Korruption», который переводится как
«коррупция, упадок, гниение, взяточничество», существуют и специальные
термины для обозначения уголовно-правовых составов дачи взятки (Bestechung) и ее получения (Bestechlichkeit)15.
Таким образом, множественность значений термина «коррупция» возникает уже на стадии перевода указанного термина с различных языков.
В трудах многих отечественных ученых и историков, таких как В.Н.
Татищев, Н.И. Костомаров, В.О. Ключевский, Н.М. Карамзин и других, посвященных истории, становлению и развитию Российского государства, термин «коррупция» практически не используется, внимание исследователей
обычно акцентировалось на мерах борьбы со взяточничеством16.
В Большом энциклопедическом словаре коррупция определяется как
прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения. Как правило, сопровождается нарушением закона17. В толковом словаре русского языка коррупция это - подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей18.
12
Kaiser G. Korruption aus der Sicht des internationalen Wirtschaftsrechts. In: Evangelische Akademie Bad Boll
(Hrsg.), Protokolldienst 8/91, Korruption. Eine Herausforderung für Gesellschaft und Kirche. Interdisziplinare Tagung vom 14. bis 16. November 1990, S.28, Rn. 10.
13
Во французском языке слово «corruption» может обозначать: 1) порчу, гниение, разложение; 2) испорченность, развращѐнность, развращение; 3) коррупцию, подкуп, взяточничество. Подробнее см.: Максимова Т.
Н., Якимов М. В. Новый французско-русский, русско-французский словарь. Ростов н/Д.: Феникс, 2004. С.
62.
14
Überhofen Michael Korruption und Bestehungsdelikte im staatlichen Bereich. Ein Rechtsvergleichung und Reformüberlegung zum deutschen Recht, Freiburg im Breisgau, 1999. S. 33.
15
Там же. S.31.
16
Егоршин В. М., Сурово А. М. Некоторые вопросы противодействия коррупции в России: историкоправовой аспект // История государства и права. 2008. № 6. С. 28.
17
Большой энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1991. С. 634.
18
Ожегов С. Ю. Словарь русского языка: 70 000 слов / под ред. Н. Ю. Шведовой. – 22-е изд., стер. М.:
Рус.яз., 1990. С. 299.
19
При столь различном использовании терминов неудивительно, что определение коррупции дать очень сложно. Статьи об определении коррупции
столь многочисленны, что по объему не уступают всему остальному материалу, посвященному коррупции. В определении деяний, подпадающих под
коррупционные, значение имеют как исторические корни, так и социальная,
культурная и политическая среда19. Мздоимство, непотизм, фаворитизм, как
дополнительный доход в условиях внеэкономических доиндустриальных
культур, уступая место взятке в качестве формационно-образующего механизма рождения такого ресурса, как капитал в его частной приватной форме,
в современных условиях становятся коррупцией – двуединым процессом
сращивания финансовой мощи своеправных транснациональных корпораций
с мощью административного ресурса государства и, несомненно, нарастающей тенденцией поглощения, на основе расширяющейся уже внеэкономической капитализации, исключительных полномочий монополий20.
Коррупция является предметом исследования не только в юриспруденции или криминологии, но также в политологии, экономике, психологии,
теологии, исторических науках.
В теологии коррупционное поведение рассматривается через призму
этики и морали, через противостояние корыстного мотива одного и общей
воли большинства. В психологии и родственных ей науках исследователи
пытаются ответить на вопрос, насколько коррупционное поведение является
отклонением от нормы, а значит, и определение коррупции строится на понимании ее как отклоняющегося поведения21. В исторических исследованиях
коррупция чаще всего трактуется как злоупотребление служебным положением в личных целях. В экономике коррупция рассматривается с точки зре-
19
См.: Die Bestechung von Beamten unter Berücksichtigung des Vorentwurfs zur Revision des Schweizerischen
Korruptionsstrafrecht. Dissertation der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur Erlangung der Würde eines Doktors
der Rechtswissenschaft, vorlegt von Rolf Keiser von Türich, 1999. Schulthess Polzgraphischer Verlag AG, Zürich.
S. 4-5.
20
Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб.: Издательство
Р.Асланов «Юридический центр Пресс», 2005. С. 198.
21
Überhofen Michael Korruption und Bestehungsdelikte im staatlichen Bereich. Ein Rechtsvergleichung und Reformüberlegung zum deutschen Recht, Freiburg im Breisgau, 1999. S. 46.
20
ния обмена ценностями, имеющими определенную экономическую стоимость22.
Социология ориентирована на открытое понятие коррупции, когда определение этого явления во многом зависит от региона и существующих в
нем социальных норм. Поэтому социологи полагают, что невозможно выработать единое определение коррупции23.
Политология изучает коррупцию только в публичном секторе, так как
занимается вопросами власти. Здесь коррупция рассматривается через призму злоупотребления властью24. При этом в качестве коррупционной выгоды
могут рассматриваться не только те, которые получает сам политик, но и те,
которые может приобрести его партия. Политический аспект коррупции обстоятельно исследован в работах С. Роуз-Аккерман, Г. Мюрдаля, Дж. Ная, Л.
Гевелинга25.
В философско-онтологическом смысле о коррупции можно говорить
как об «отрицании отрицания»: являясь продуктом деятельности социума,
она размывает и подрывает легитимные основания, на которых покоится здание самого общества26.
Одно из первых определений коррупции предложил Николо Макиавелли в работе «Государь»: коррупция – это использование публичных возможностей в личных интересах27.
В западной литературе можно выделить два подхода к исследованию
коррупции: функциональный и институциональный. Автором функционального подхода является М. Вебер. Он сделал вывод о приемлемости корруп22
См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: пер. с англ. О. А. Алякринского. М.: Логос, 2003. С. 7.
23
Überhofen Michael Korruption und Bestehungsdelikte im staatlichen Bereich. Ein Rechtsvergleichung und Reformüberlegung zum deutschen Recht, Freiburg im Breisgau, 1999. S. 45.
24
Friedrich Carl J. Pathologie der Politik. Die Funktion der Mißstände: Gewalt, Verrat, Korruption, Geheimhalten,
Propogande, Frankfurt a.M. 1973. S. 108,112.
25
См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство... С. 35; Гевелинг Л. Наступление клептократии (приживется ли в России нигерийская модель коррупции?) // Власть. 2002. № 8. С. 20.
26
Колесников В. В., Быков В. Н, Борисов О. А. Коррупция как угроза национальной безопасности: о специфике криминологического подхода // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2007. № 3–4. С. 54.
27
Цит. по: Кузнецова О. А. Коррупционная деятельность: криминологический и уголовно-правовой аспекты:
Дис. … канд. юрид. Наук. Тамбов. 2007. С. 26.
21
ции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих форсирование происходящих в обществе изменений. Другой сторонник функционального подхода – Г. Мюрдаль признает негативную сторону коррупции. По
его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его
развития28.
Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковский) видят в коррупции единственное средство постепенного создания в
развивающихся странах институтов, необходимых для демократического
развития общества. Коррупция рассматривается не как результат отклонения
поведения от нормы, а как несоответствие между нормами и устанавливающимися моделями поведения29.
К. Фридрих считает, что коррупция – это отклоняющееся поведение,
соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет. Дж. Най коррупцию
понимает как поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей
публичной роли под воздействием частных материальных или статусных целей либо нарушает правила, запрещающие определенные виды деятельности
относительно частного влияния30.
Ханс-Вольф Граф определяет коррупцию как «противоестественный
обмен между несколькими лицами, при котором эти лица (тоже противоестественно) приобретают преимущества за счет третьих лиц и с нарушением
существующих законов и действующей морали»31.
Через злоупотребление и категорию власти определяет коррупцию Д.
Бейли: коррупция – это злоупотребление властью как результат ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными32.
28
См.: Абашидзе А. Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции // Юристмеждународник. 2007. № 2. С. 3–4.
29
Cartier-Bresson J. Eluments analuse pour une uconomie de la corruption // Rev. tiers-monde. 1993. Nr. 16. C. 55.
// Цит. по: Абашидзе А. Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции. С. 4.
30
Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. С. 19.
31
Graf, H-W. Korruption, Fouque Literaturverlag, 1. Aufl., Egelsbach u.a., 2000. S. 39.
32
Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. С. 19.
22
В российской справочной литературе выделяют две составляющие в
понятии коррупции33: 1) в широком смысле понятие коррупции охватывает
негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления
и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании государственными и муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для
личного обогащения или в групповых интересах34; 2) в узком смысле коррупция представляет собой совокупность составов правонарушений, выражающихся в использовании должностным лицом прав, предоставленных ему
по должности в целях личного обогащения или в групповых интересах35.
С.Г. Александров также предлагает два основных направления в понимании коррупции. Первое делает акцент на коррупции как на социальном явлении, порожденным социальными противоречиями общества, государства,
социальных структур. Тогда под коррупцией понимается не столько определенное преступное поведение, сколько социальное зло36. Второе рассматривает коррупцию в узком смысле, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально неприемлемое), из которого
извлекает выгоды некоторая вторая сторона, а само должностное лицо получает за это незаконно вознаграждения. Характерные признаки коррупции в
этом случае: принимаются решения, нарушающие закон или неписанные общественные нормы; обе стороны получают незаконные выгоды и преимуще-
33
См.: Минаков П. А. Публичная власть и коррупция // Право и политика. 2007. № 3. С. 5; Цирин А. М.
Формирование институциональных основ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 3. С. 28–29.
34
См.: Ашавский Б. Международный кодекс поведения публичных должностных лиц // Чистые руки. 1999.
№ 2. С. 97 - 98; Бурлаков В.Н. Криминология: Учеб. для юридических вузов / под ред. В. Н. Бурлакова, С. П.
Сальникова. СПб., 1998. С. 317.
35
См.: Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его
преодоления: учеб. пособие. М., 2002; Криминология: учебник / под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова.
3-е изд., переаб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 369.
36
См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. 2-е изд., перераб. и дополн. М.: ЗАО «ЮрИнорР». 2008. С. 9; Долгова А. И. Коррупция и борьба с ней. М.: Российская криминологическая ассоциация,
2000. С.5.
23
ства; обе стороны скрывают свои действия37. Сходной позиции придерживается и Н.А. Егорова, рассматривая коррупцию в социально-философском
(широком) и социально-юридическом (узком) аспектах38.
Как полагают В.В. Колесников и В.Н. Быков, коррупцию можно рассматривать в тех сферах, которым она наносит наибольший ущерб 39. Тогда с
политико- и государственно-правовых позиций коррупция – главный способ
криминализации политической власти и системы управления, ее перерождения из института, выражающего общенациональный интерес, в тайного защитника корпоративного интереса, при котором выполнение государственных обязанностей (государственных, муниципальных или иных публичных
функций) замещается рентоориентированным поведением чиновников и
обеспечивается конвертация власти в собственность и капитал. Коррупция в
социально-правовом ракурсе может рассматриваться в национальном масштабе как генератор дисфункций в системе институтов макросоциального
управления, приводящих к нарушению баланса интересов в пространстве
сложившихся общественных отношений. В экономическом смысле коррупция представляет собой латентную нелегальную форму социально несанкционированных обменных и распределительных отношений, ограничивающих экономическую свободу, свободу конкуренции и доступа граждан и
бизнеса к национальным ресурсам40.
Таким образом, коррупция исследуется в рамках различных подходов,
школ, течений и направлений научной мысли41, что также обусловливает неоднозначность понимания данного социального явления.
37
См.: Александров С. Г. Юридическая дефиниция «коррупция»: понятие, особенности методологического
познания // История государства и права. 2007. № 11. С. 2.
38
Егорова, Н. А. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в новых экономических условиях: дис. …
канд. юрид. наук. Саратов, 1996. С. 16.
39
Колесников В. В., Быков В. Н, Борисов О. А. Коррупция как угроза национальной безопасности: о специфике криминологического подхода // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2007. № 3–4. С. 53.
40
Там же. С. 53–54.
41
Подробнее о различных подходах к определению коррупции см.: Добреньков В. И., Исправникова Н. Р.
Коррупция: современные подходы к исследованию : учеб. пособие для вузов. М.: Академический проект;
Альма Матер, 2009. С. 28–34.
24
В российской юридической литературе при определении коррупции
встречаются перечисленные далее позиции42:
1. Коррупция отождествляется со взяточничеством. При этом возможны различные варианты, когда, например, к коррупции относят лишь так называемое систематическое или организованное взяточничество.
2. Коррупция рассматривается как злоупотребление служебным положением, совершенное с корыстной целью.
3. Под коррупцией также понимают злоупотребление служебным положением, но совершенное в личных интересах.
4. К коррупции относятся лишь те случаи корыстного злоупотребления служебным положением, которые характеризуются подкупом – продажностью государственных служащих.
5. Коррупция рассматривается как элемент организованной преступности.
6. Коррупцию определяют как любое умышленное нарушение должностным лицом или иным государственным служащим своих служебных
полномочий.
Несмотря на такое разнообразие подходов к пониманию коррупции,
полагаем целесообразным рассмотреть два основных подхода, сложившихся
в отечественной криминологической науке.
Первый подход
определяет коррупцию через категории подкупа-
продажности, противоправного обмена и двусторонней сделки. Так, Н.Ф.
Кузнецова полагает, что коррупция – это подкуп одних лиц другими43; через
подкуп и торговлю властными полномочиями определяет коррупцию В.А.
Номоконов44; сходной позиции придерживаются, А.И. Долгова, В.Д. Малков,
42
См.: Мальник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М.: Российская криминологическая
ассоциация. 2000. С. 201–202.
43
См.: Кузнецова Н. Ф. Обсуждение проблемы борьбы с коррупцией. Круглый стол // Государство и право.
1993. № 2. С. 135.
44
Номоконов В. А.: 1) Рынок коррупционных услуг: состояние и перспективы борьбы // Государственная
граница, организованная преступность, закон и безопасность России / под общ. ред. профессора А. И. Долговой. М., Российская криминологическая ассоциация, 2005. С. 212; 2) Проблемы борьбы с проявлениями
криминального рынка / отв. ред. В. А. Номоконов. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2005. С. 36.
25
Н.А. Катаев, Л.В. Сердюк и др.45, определяя коррупцию через подкуппродажность государственных и иных служащих.
И.Н. Клюковская под коррупцией понимает криминологическое явление, которое может быть представлено как целеобразующая система, характеризующая деформацию государственной власти путем противоправного
обмена властного ресурса на экономическую выгоду46. Сходную позицию
высказывает и П.А. Минаков47.
И.В. Годунов под коррупцией также понимает социальное явление, которое не ограничивается подкупом – продажностью, а заключается в осуществляемых в различных формах злоупотреблениях государственными или
иными полномочиями для получения выгоды в личных целях или в интересах третьих лиц, основанных на законных двусторонних сделках 48. В этом
случае не совсем ясно, какие деяния, помимо подкупа-продажности, входят в
объем понятия.
Для предложенных А.И. Долговой, В.Д. Малко, Н.Ф. Кузнецовой и
другими авторами определений понятия коррупции характерны: определение
круга лиц, могущих совершить коррупционные деяния (государственные или
иные служащие); определение сферы, в которой совершаются эти деяния (в
связи с выполнением служащими своих должностных обязанностей); определение целей таковой деятельности — получение каких-либо преимуществ
материального и нематериального характера, предоставляемых именно за
осуществление некоторых действий; а также определение круга лиц, заинтересованных в совершении указанных деяний — сам служащий (чиновник)
либо некая иная группа лиц, корпорация49.
45
См.: Долгова А. И. Криминология. М., 1999. С. 101–104; Криминология: учебник для вузов / под ред. проф.
В. Д. Малкова — 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006. С. 325; Катаев Н. А., Сердюк Л.
В. Коррупция (уголовно-правовой и криминологический аспекты): учебное пособие / ВЭГУ и УВШ МВД
РФ. Уфа, 1995. С.12–13; Марьина Е. В.
46
Клюковская И. Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики: дис. … д-ра. юрид. наук. М., 2004. С. 39.
47
См.: Минаков П. А. Публичная власть и коррупция // Право и политика. 2007. № 3. С.8.
48
См.: Годунов И. В. Противодействие организованной преступности: учеб. пособие. М.: Высшая школа,
2003. С. 335.
49
Волков А. П. К вопросу об определении понятия коррупции // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: сборник статей / под ред. д-ра юрид.
26
Второй подход определяет коррупцию, прежде всего, через категории
злоупотребления и незаконного использования служебного положения для
извлечения
выгоды.
Б.В.
Волженкин
определяет
коррупцию
как
«…социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение,
статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного
обогащения или в групповых интересах»50. Через категорию злоупотребления или незаконное использование лицом своих служебных полномочий
(публичного статуса, авторитета занимаемой должности) с целью извлечения
выгод материального и нематериального характера коррупцию также определяют А.С. Горелик, Я.И. Гилинский, Л.М. Колодкина, Н.И. Мельник, Г.К.
Мишин, З.А. Незнамова, Н.В. Щедрин, В.В. Лунеев и другие51.
Ко второму подходу относится и определение коррупции, предложенное С.В. Максимовым: «Коррупция – это использование государственным,
муниципальным или иным публичным служащим (в том числе депутатами и
судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе
международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо благ
(имущества, права на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного
характера) либо предоставление последним таких преимуществ»52. Данное
развернутое определение коррупции сформулировано с учетом традиций
наук П. Н. Панченко, канд. Юрид. наук А. Ю. Чупровой, канд. юрид. наук А. И. Мизерия. Н. Новгород,
2001. С. 25.
50
Волженкин Б. В. Коррупция: Серия «Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе».
СПб., 1998. С. 8.
51
Гараев Р. Ф., Селихов Н. В. Понятие коррупции // Следователь. 2001. № 2. С. 48; Гаухман Л. Д. Коррупция
и коррупционное поведение // Законность. 2000.№ 6. С. 2–6; Гилинский Я. И. Криминология. Курс лекций.
СПб.: Питер, 2002. С. 233--235; Колодкин Л. М. Административно-правовые проблемы предупреждения
коррупционной и организованной преступности: материалы «круглого стола» // Государство и право. 2002.
№ 1. С. 104; Лунеев В. В. Коррупция в России // Государство и право. 2007. № 11. С. 20; Макаров С. Д. Характеристика преступных проявлений коррупции // Коррупция и экономические преступления: сборник материалов семинара Совета Европы «Проблемы борьбы с коррупцией и преступлениями в сфере экономики»,
г. Красноярск, 19–20 октября 1999 г. / под ред. А.Н. Тарбагаева. Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, 2000. С. 83;
Мельник Н. И. Понятие коррупции // Коррупция и борьба с ней. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 203; Незнамова З. А. Признаки коррупции как социального явления // Актуальные проблемы теории борьбы с преступностью и правоприменительной практики. Красноярск: Сиб. юрид. ин-т МВД,
2000. С. 35; Щедрин Н. В. Антикоррупционные правила безопасности // Предупреждение коррупции в системе уголовной юстиции. Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2003. С. 121.
52
Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 10.
27
российского законодательства и международного опыта, но в нем содержится
не полный круг лиц, которые могут быть субъектами коррупции53.
Для второго подхода к определению коррупции характерно: определение круга лиц, могущих совершить коррупционные деяния; определение
сферы, в которой совершаются эти деяния; определение целей таковой деятельности – обогащение, получение каких-либо преимуществ материального
или нематериального характера54.
Спорным в российской юридической науке является и определение
круга участвующих в коррупции лиц. Так, С.Г. Александров ограничивает
круг субъектов коррупции лицами, принадлежащими к государственной власти, государственному аппарату, и уполномоченных принимать юридически
значимые решения, совершать действия, изменяющие правовой статус третьих лиц55. Представляется, что такое толкование коррупции также является
слишком узким, так как власть может быть и негосударственной, а, следовательно, возможно злоупотребление негосударственной власть. Именно такого подхода придерживается ряд немецких исследователей56.
А.Х. Абашидзе ограничивает понятие коррупции признаками скрытности исполнения решения и попытки скрыть акт коррупции каким-нибудь
юридическим обоснованием57. Однако такое определение не позволяет признавать коррупционными те деяния, которые в силу правовых и культурных
особенностей осуществляются открыто, поэтому скрытность не может быть
рассмотрена в качестве существенного признака коррупции.
Также спорной в российской юридической литературе является возможность определения коррупции как отклонения от этической нормы. Так,
Е.Л. Дубко выделяет этическую составляющую коррупции, а коррупцию оп53
Костенников М. В., Куракин А. В., Марьян А. В. Административное право и проблемы противодействия
коррупции в системе государственной службы: учебный курс. М.: NOTA BENE, 2010. С. 33.
54
Волков А. П. К вопросу об определении понятия коррупции // Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: сборник статей. С. 14.
55
См.: Александров С. Г. Юридическая дефиниция «коррупция»: понятие, особенности методологического
познания.С. 4.
56
Arnim H. H., Heinz R, Ittner S. Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken. – 2., durchgesehene
Auflage. – FÖV 33, Discussion Papers, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, 2003. S.
26.
57
Абашидзе А.Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррупции. С.4.
28
ределяет как «незаконную деятельность в частных интересах, нарушение установленных правил, отступление от общественного долга ради личного корыстного интереса, предательство общественного интереса и аморальный
сговор»58. Вместе с тем многие авторы полагают, что только действия, которые носят противоправный характер, могут быть определены как коррупция59.
Анализируя изложенные представления, следует согласиться с некоторыми выводами, сделанными И.А. Савенко, которая полагает, что «коррупция не исчерпывается тем, что подразумевается под «взяточничеством» и
«подкупом», а включает также различные проявления эксплуатации служебного статуса, как должностными лицами, так и лицами, выполняющими
управленческие функции в коммерческих организациях»60. Как справедливо
отмечает Г.К. Мишин, суть коррупции не в подкупе-продажности публичных
и иных служащих, а в нарушении единства (дезинтеграции, разложении, распаде) того или иного объекта, в том числе государственной власти61. Государственная власть, являясь объектом коррупционных посягательств, терпит
вред в результате подрыва ее легитимности62.
Эту же позицию подтверждает и анализ статей Уголовного кодекса РФ
в составах злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285) и злоупотребление полномочиями (ст. 201). Названные нормы УК РФ определяют
общие (родовые) составы для коррупционных преступлений двух видов: против государственной власти, интересов государственной службы и службы в
органах местного самоуправления (гл. 30) и против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23). Так, по отношению к ст. 285 УК РФ
58
См.: Дубко Е. Л. Политическая этика. М.: Академический проект, Трикста, 2005. С. 235.
См.: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. С.10; Номоконов В.А. Рынок коррупционных
услуг: состояние и перспективы борьбы // Власть и коррупция: сб. науч. тр. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2006. С. 77.
60
См.: Савенко И.А. Коррупционные преступления и меры и предупреждения (на материалах Краснодарского края): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 27–29.
61
Мишин Г. К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. М.: Норма, 1991. С. 19.
62
См.: Мирошниченко Д. В. Коррупция и уголовно-правовое воздействие на нее : дис. … канд. юрид. наук.
Саратов, 2009. С. 11–12; Александров С. Г. Правовой механизм борьбы полиции с коррупцией : Сравнительно-правовое исследование на примере Российской Федерации и ведущих зарубежных стран: дис. … дра. юрид. наук. М., 2005. С. 11.
59
29
составы, предусмотренные ст. 285.1, 285.2, 286, 287, 288, 289, 290, 291, являются специальными, а названный (родовой) состав выступает резервным для
злоупотреблений, не предусмотренных специальными нормами. Например,
получение взятки – специальный вид злоупотребления служебными полномочиями. Поэтому если должностное лицо совершит служебные действия,
мотивированные не взяткой, а «иной» – нематериальной – выгодой, его действия при наличии прочих условий будут квалифицироваться как злоупотребление служебными полномочиями63.
Уже на уровне этимологии коррупции возникает серьезный водораздел
в определении понятия данного явления – понимать ли под коррупцией подкуп, взяточничество (узкое определение) или разложение, негативные процессы в самом механизме государственного управления (широкое определение)64. Все эти определения описывают один и тот же многогранный феномен, меняя лишь угол зрения. Коррупцию можно определить как «широкое
понятие с четким ядром и размытыми границами»65. Ядром всех предложенных определений выступает обмен благ, по общему правилу не причитающихся лицу, на деяние, противоречащее существующим обязанностям. В
этом случае, в ядро коррупции будет входить, прежде всего, взяточничество.
Следовательно, подкуп будет всегда входить в объем понятия «коррупция»,
но не всегда понимание коррупции будет ограничено подкупом.
Проблема в определении дефиниции «коррупция» стоит и перед представителями научного сообщества Германии. В немецкой литературе также
встречаются узкий и широкий подходы к юридической дефиниции коррупции. Коррупцию через обмен услугами определяют Ульрих фон Алеманн,
63
Мишин Г. К. Некторые политические и уголовно-правовые проблемы противодействия коррупции [Электронный ресурс] // Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: [сайт]. URL: http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Pub/mishin(21-11-08).htm (дата обращения:
17.03.2010)
64
Купрещенко Н. П. Влияние коррупции на экономические отношения в Российской Федерации // «Налоги»
(журнал). 2008. Спец.выпуск. Январь.[Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
65
Die Bestechung von Beamten unter Berücksichtigung des Vorentwurfs zur Revision des Schweizerischen Korruptionsstrafrecht. Dissertation der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur Erlangung der Würde eines Doktors der
Rechtswissenschaft, vorlegt von Rolf Keiser von Türich, 1999. Schulthess Polzgraphischer Verlag AG, Zürich. S. 7.
30
Вильгем Хеннис и др.66 При этом коррупцией в узком юридическом смысле
признаются только составы активного и пассивного подкупа в публичном и
частном секторах67.
Через злоупотребление предоставленной властью для извлечения личной выгоды определяют коррупцию такие немецкие исследователи, как Ханс
Херберт фон Арним и Штефан Иттнер68. Достоинством такого определения
является то, что оно включает случаи односторонней коррупции («автокоррупции»), когда взяткодатель и взяткополучатель сливаются в одном лице.
При этом различается непосредственная автокоррупция и опосредованная69.
В Германии также обсуждается ограничение коррупции признаком
скрытости. Следует отметить, что в немецкой литературе такого признака
придерживаются Готфрид Швитцгебель и Ханс Роттлер70.
В зависимости от соотношения коррупции с нормами права, морали и
этики в немецкой литературе существует 3 различных подхода к пониманию
коррупции:
1. Коррупция как нарушение правовой нормы71.
2. Коррупция как нарушение моральных ценностей72.
3. Коррупция как нарушение доверия, возникающего в ходе отношений по исполнению поручения (полномочий)73.
66
См.: Ulrich von Alemann, Politische Korruption: Eine Wegweiser zum Stand der Forschung, in: vom Allemann
(Hrsg.), Dimensionen politischer Korruption, 2005, 13. S. 30–31; Arnim H. H., Heinz R, Ittner S. Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken. S. 3.
67
См.: Arnim H.H., Heinz R, Ittner S. Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken. S. 3.
68
Arnim H.H., Heinz R., Ittner S. Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken. S. 16.
69
При непосредственной автокоррупции лицо использует уже предоставленные ему служебные полномочия
для получения выгоды как для себе, так и для своих близких. В рамках опосредованной коррупции лицо
использует свои полномочия для создания таких норм и правил поведения, которые он и его коллеги в дальнейшем могут использовать для извлечения выгоды. Подробнее см.: Arnim H.H., Heinz R, Ittner S.
Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken. S. 16–21.
70
См.: Schwitzgebel G. „Chefsache― Korruption – Instrumente der Unternehmensethik im Einyelsatz zur Prävention
und Bekämpfung von Korruption im öffentlichen Raum, in: von Nell et al. (Hrsg.), Korruption. Interdisziplinäre
Zugänge zu einem komplexen Phänomen, 2003, 65 (68) und Rotler H., Anthropologisch-theologische Aspekt der
Korruption in: Brünner, Korruption und Kontrolle, 1981, 105 (107): Цит. по: Arnim H.H., Heinz R, Ittner S. Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken. – 2., durchgesehene Auflage. – FÖV 33, Discussion Papers,
Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, 2003. S. 25.
71
К данной категории относится определение коррупции Дж. Ная, а также Джеймса Скотта.
72
Ahlf, Ernst-Heinrich Ethische Aspekte zur Korruptionsbekämpfung, in: Werner Vehlenkamp und Ina Knauß
(Hrsg.), Korruption – eine urscharfes Phänomen als Gegenstand zielgerichteter Prävention, Ergebnisse eines Forschungsprojektes, BKA-Forschungsreihe, Bd. 33, Wiesbaden, 1995. S. 415; Dölling, Dieter: Empfehlen sich Änderungen des Straf- und Strafprozessrecht, um der Gefahr von Korruption in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft wirksam zu begegnen. Gutachten C für den 61. Deutschen Juristentag, München,1996. S. 17.
31
Таким образом, немецкие исследователи также не пришли к единому
мнению относительно определения коррупции и понимания ее существенных
признаков. Исследователи коррупции в Германии пришли к следующему соглашению: на данный момент не существует единого определения феномена
«коррупция», такое определение не будет дано в обозримом будущем и, возможно, не будет дано никогда. Поэтому при постановке конкретного научного вопроса должно быть избранно то понятие коррупции, которое в наибольшей степени подходит для целей исследования74.
Диссертант полагает, что в рамках криминологического исследования
следует остановиться на широком понятии коррупции.
Наиболее подходящим для целей данного исследования является определение коррупции через злоупотребление. Поэтому под коррупцией в данной работе будет пониматься негативное социально-правовое явление, выражающееся в неправомерном использовании лицом своего публичного статуса (служебных полномочий, авторитета занимаемой должности) с целью
извлечения выгод материального и нематериального характера для себя и
для третьих лиц, а также предоставление таких выгод.
Неоднозначность теоретических представлений о коррупции породила
и отсутствие единого нормативного понимания коррупции, в том числе в
сфере государственной службы. Тем не менее сам факт определения коррупции в нормативных актах может являться частью механизма ее предупреждения. Реализация любых мер по предупреждению возникновения какоголибо явления будет неэффективна, если отсутствует четкое понимание того,
какое явление должно быть предупреждено.
73
Pies I., Sass P., zu Schwabedissen H.M. Prävention von Wirtschaftskriminalität: zur Theorie und Praxis der Korruptionsbekämpfung. Wirtschaftsethik-Studie Nr. 2005–2. Lehrstuhl für Wirtschaftsethik, Martin-Luther Universität
Halle-Wittenberg. S. 137.
74
Britta Bannenberg Korruption in Deutschland und ihre strafrechtliche Kontrolle: eine kriminologischstrafrechtliche Analyse. – Neuwied; Kriftel: Luchtenhand; 2002. S. 15; Pies I., Sass P., zu Schwabedissen H.M. Prävention von Wirtschaftskriminalität: zur Theorie und Praxis der Korruptionsbekämpfung. S. 138; Mertel Maresa
Drittmitteleinwerbung zwischen Kooperation und Korruption. Strafrechtliche Grenzen einer Flucht ins Privatrecht
bei der Drittmitteleinwerbung durch Hochschulen: Dissertation zur Erlangung des Grades eines Doktors der Rechte
der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bayreuth. Bonn. Deutscher Hochschulverband, 2009. S. 42.
32
Одно из первых международно-правовых определений коррупции дано
в комментарии к ст. 7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию
правопорядка, разработанному межрегиональным семинаром Генеральной
Ассамблеи ООН 1979 г.75, согласно которому понятие коррупции должно охватывать совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей либо по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний, стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. А выражение «акт коррупции» охватывает и попытку подкупа76.
Другое определение коррупции содержится в ст. 2 Конвенции Совета
Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS №
174)77: «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества
или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой
обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего
преимущества или обещания такового.
Оба эти понятия коррупции ограничиваются взяточничеством, но абстрактное нормативно-правовое определение коррупции в международных актах скорее исключение, чем правило. Существующие международные договоры в большинстве своем в качестве способа определения коррупции избрали не закрепление общего понятия, а перечисление правонарушений, которые страны должны признавать в качестве коррупционных уголовных правонарушений согласно национальному праву78.
75
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169
на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990. С. 319–325.
76
Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк. ООН, 1989. С. 260–261.
77
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174), принята Советом Европы,
Страсбург, 4 ноября 1999 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
78
Зегер А. Коррупция и демократия в Европе: в чем проблемы? / А. Зегер // Коррупция и демократия: сб.
науч. ст. / отв. ред. А. Н. Тарбагаев; Ин-т естеств. и гуманит. наук СФУ, юрид. фак-т. Красноярск: РУМЦ
ЮО, 2007. С. 44.
33
Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности79 в ст. 8 определяет преступления, относящиеся к коррупционным.
Коротко их тоже можно охарактеризовать как дача80 и получение81 взятки
(активный и пассивный подкуп).
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 г. обязывает государства признавать в
качестве уголовного коррупционного правонарушения более широкий круг
деяний, включающий не только активный и пассивный подкуп в публичной и
частной сферах (ст. 2–11), но и активное и пассивное злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 12), а также отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией (ст. 13). Из содержания Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию можно выделить и признаки коррупционного уголовного преступления: обещание, предложение
или предоставление каким-либо лицам, прямо или косвенно, какого либо неправомерного преимущества любому из государственных должностных лиц
для самого этого лица или любого иного лица, с тем, чтобы оно совершило
действия или воздержалось от их совершения (ст. 2).
Следует признать, что наиболее общий для всех стран круг действий,
которые подпадают под определение коррупции, дает Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.82 Она расширяет круг коррупционных
79
Конвенция против транснациональной организованной преступности, принята на 62-ом пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
80
Ст. 8 п. а) Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности: «обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо
неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического
лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении
своих должностных обязанностей».
81
Ст. 8 п. b) Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности: «вымогательство
или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного
преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы
это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей».
82
Коррупционными согласно нормам Конвенции ООН против коррупции, признаются различные формы
подкупа (ст.ст. 15,16, 21) и злоупотребления служебным положением (ст. 18) или влиянием в корыстных
целях (ст. 19), в качестве коррупционных деяний называет присвоение и растрату (ст. 17), незаконное обогащение (ст. 20), хищение с использованием служебного положения (ст.ст. 17, 22), препятствия правосудию
(ст. 25), отмывание доходов от преступления (ст. 23) и др. См.: Конвенция ООН против коррупции, принята
в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
34
деяний, которые не ограничиваются отношениями между (как минимум)
двумя лицами, но могут включать индивидуальные действия конкретного
должностного лица. Такой подход к коррупции направлен на сокращение
притока коррупционных платежей в соответствующие рынки путем применения санкций к активным взяткодателям и их соучастникам, а также обеспечением системы превентивных мер.
Широкое понимание коррупции также отражено в Межамериканской
конвенция против коррупции83 и документе ООН о международной борьбе с
коррупцией84.
В Модельный закон о борьбе с коррупцией85, принятом в рамках СНГ,
коррупция также рассматривается в широком смысле, а понятия коррупции и
коррупционного правонарушения отождествляются.
Исходя из изложенного можно выделить основные признаки коррупционных деяний в названных международных актах:
- должностное (служебное) положение лица;
- служебное (незаконное) действие или бездействие;
- получение вознаграждения в виде материальных благ или иных преимуществ;
- обогащение должностного лица86.
Изменение понятия коррупции в международно-правовых актах подтверждает, что международное сообщество стремится вывести коррупцию за
83
В качестве коррупционных, согласно указанной конвенции, рассматриваются: неправильное использование конфиденциальной информации, государственного имущества должностными лицами, попытки добиться от публичной власти любых решений для незаконной цели и неправильное распоряжение любым государственным имуществом, деньгами или мерами безопасности. См.: Межамериканская конвенция по борьбе
с коррупцией, заключена в г. Каракасе 29.03.1996 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
84
Согласно данному документу, «коррупции – злоупотребление государственной властью для получения
выгоды в личных целях, включающее взяточничество (дача вознаграждения для совращения лица с позиции
долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или
«своими людьми»), незаконное присвоение публичных средств для частного пользования». Цит. по: Стефанишин С. С. Предупреждение коррупционных преступлений в зарубежных странах [Электронный ресурс]
дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08. М.: РГБ, 2005. С. 16.
85
См.: ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятого в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13–4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ
[Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
86
Проява С. М. Экономизация коррупции. Механизм противодействия: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА:
Закон и право, 2008. С. 28.
35
пределы взяточничества, расширить ее понимание. Согласно действующим
международным нормам коррупция включает в себя помимо взяточничества,
покровительство на основе личных связей, незаконное присвоение государственных средств для личного использования и иные виды правонарушений.
Коррупцию в рамках международных договоров целесообразнее понимать не
как совокупность отдельных коррупционных правонарушений, а как процесс,
при котором имеет место прямое использование должностными лицами
прав, связанных с должностью, в целях неправомерного извлечения выгоды
материального и нематериального характера.
Международное понимание коррупции не всегда совпадает с национальным. Понятие коррупции за рубежом чаще определяется через категории
социологии и политологии, чем права. Достаточно отметить, что уголовное
законодательство США, Франции, Японии и ряда других стран не знает этого
термина, но это не означает, что этими государствами отрицается существование коррупции.
В ФРГ понятие коррупции на законодательном уровне не закреплено.
Однако в связи с необходимостью унифицировать понимание этого явления в
правоприменительной практике Федеральное управление уголовной полиции
ФРГ разработало признаки коррупции:
- злоупотребление должностью в государственном аппарате, деятельностью в экономике или политическим мандатом;
- в пользу другого лица;
- по инициативе этого лица или по собственной инициативе;
- для получения преимуществ для себя или третьих лиц;
- связанное с наступлением или ожиданием наступления вреда и другого ущерба;
- для общества (в случае, если использовалась служебная или политическая функция);
36
- для предприятия (если использовалась экономическая функция)87.
В соответствии с этими признаками под понятие коррупции в узком
уголовно-правовом смысле подпадают все составы из раздела «Должностные
преступления». При этом разделяются составы дачи (§ 332 StGB) и получения взятки (§ 334 StGB), связанные с нарушением должностных обязанностей, и аналогичные действия за выполнение служебных обязанностей (§§
331, 333 StGB). Кроме того, прямо указывается на возможность получения
взятки в пользу третьего лица. Отдельным составом преступления является
неисполнение служебного акта (§ 336 StGB).
Попытки принять основополагающий законодательный акт в системе
мер противодействия коррупции, содержащий в себе и определенное понятие
данного явления, предпринимались в России неоднократно, начиная с 1992 г.
Определение коррупции было предложено в проекте Федерального закона № 96700358-2 «О борьбе с коррупцией», авторы которого под коррупцией предлагали понимать не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными
на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к
ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ88. В законопроекте названы и два круга правонарушений: непосредственно коррупционные и создающие условия для коррупции89.
В следующем проекте с аналогичным названием предлагалось сходное
определение коррупции, но был расширен перечень субъектов коррупции90.
87
Dölling Dieter Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen und öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. Verlag C.H. Beck München, 2007. S. 3.
88
Ст. 2 проекта Федерального закона Российской Федерации «О борьбе с коррупцией» № 96700358-2, внесенного в Государственную Думу 15.02.1996 г. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/.
89
Там же. Ст. 2, ст. 12.
90
Дементьев А. Н. Нормативное правовое обеспечение механизмов противодействия коррупции на муниципальном уровне // Противодействие коррупции на муниципальном уровне : сборник. М.: Волтерс Клувер,
2008. С. 176.
37
Определение, предложенное еще двумя законопроектами, определяло
коррупцию через подкуп и получение иных незаконных преимуществ, а также содержало категорию «публичный статус»91.
В первоначальном варианте проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» 2001 г. коррупция становится синонимом коррупционных отношений, под которыми понимаются поиск, установление и поддержание противоправных отношений между специально указанными субъектами коррупции и иными лицами (физическими и юридическими лицами) с целью достижения каждой из сторон своих личных, групповых, корпоративных
и корыстных целей92.
Таким образом, в законопроектах коррупцию определяли либо через
подкуп, либо незаконное использование лицами своего публичного статуса,
связанного с получением выгод как имущественного, так и неимущественного характера.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» предложил свое
видение коррупции, под которой понимается «злоупотребление служебным
положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим
лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного
имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав
91
При этом к лицам, обладающим таким публичным статусом, должны были относиться лица, постоянно,
временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также лица, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях или в некоммерческих (в том числе, в иностранных и международных) организациях, не являющихся государственными органами, органами местного самоуправления Российской Федерации или их учреждениями. Подробнее см.: ст. 2 проекта Федерального закона Российской Федерации «Основы законодательства об
антикоррупционной политике» № 164749-3, внесенного в Государственную Думу 21.12.2001 г. URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/27756E5A16B84FF143256EF30045E7F8?OpenDocument; ст. 2
проекта Федерального закона Российской Федерации «Основы законодательства об антикоррупционной
политике» № 216592-3, внесенного в Государственную Думу 19.06.2002 г. URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/A8A61FE6A0F0E6A6432571BB005C7FD6?OpenDocument.
92
Ст. 1 проекта Федерального закона Российской Федерации «О противодействии коррупции» № 148067-3,
внесенного в Государственную Думу 05.11.2001 г. URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/0926BF47B5D6630F432571BB005BF7CB?OpenDocument.
38
для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды
указанному лицу другими физическими лицами»93.
В данном определении законодатель, с одной стороны, постарался перечислить все деяния, которые он однозначно включает в понятие коррупции, а с другой – оставить некий, конкретно не определенный круг деяний,
подпадающих в сферу коррупционных. Подход к определению рассматриваемых понятий, таким образом, основан на собирательном содержании.
Этот недостаток в конструировании понятия коррупции в некоторой степени
компенсирован средствами юридической техники – через отражение ряда
деяний, выраженных в диспозициях статей Уголовного кодекса РФ94. Однако
не все преступления коррупционной направленности вошли в этот перечень,
а деяния, вошедшие в понятие коррупции, не закреплены в Уголовном кодексе. Так, состав преступления, предусмотренный ст. 285 УК РФ, озаглавлен
как «злоупотребление должностными полномочиями», а никак не «злоупотребление служебным положением». Возникает вопрос: является ли использование категории «злоупотребление служебными полномочиями» обдуманным или же это очередной недостаток юридической техники? Скорее второе,
так как категорию «служебное положение» нельзя считать синонимом понятия «должностное положение». Второе явно шире первого, так как может
быть применено не только к чиновникам органов государственной власти и
местного самоуправления. Но законодатель в качестве дополнительного деяния, отнесенного к коррупции, называет и состав ст. 201 УК РФ. Таким образом, при определении понятия коррупции допущена очевидная неточность
формулировки, которая может повлечь за собой проблему как определения
признаков деяния «злоупотребление служебными полномочиями», так и
субъекта уголовно-правовой коррупции.
93
О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Российская газета: РГ – Федеральный выпуск. 2008. 30 дек. (№ 4823).
94
См.: Астанин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закон от 25 декабря 2008 года №
273-Ф «О противодействии коррупции»: постатейный. Ассоциация Юридический Центр: науч.-практ. изд.
СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2009. С.10–11.
39
Кроме того, давно известные понятия преступлений получили новое,
очевидно дополнительное понятие «коррупция», не имеющее, как верно отмечает Б.В. Коробейников95, юридического и уголовно-правового значения в
соответствии со ст. 3 УК РФ.
Как верно отмечают И.С. Алихаджиева и Э.Г. Липатов, законодатель
свел понятие коррупции к простому перечислению посягательств, составляющих суть должностной преступности, которые должны были конкретизировать понятие коррупции, но на деле лишь усугубил правовую неопределенность. Ведь в норме-дефиниции по неизвестным причинам среди коррупционных преступлений не названы составы нецелевого расходования бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ), нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ), незаконного участия в
предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), совершение служебного
подлога (ст. 292 УК РФ) и, самое интересное, превышения должностных
полномочий (ст. 286)96. Отсутствие последнего состава в законодательной
дефиниции коррупции вообще непонятно, ведь злоупотребление, хоть в искаженном виде, но осталось.
В дополнение к перечню деяний (без привязки к каким-либо статьям)
законодатель пытается предложить еще и некое абстрактное определение
коррупции, в котором можно выделить следующие признаки:
- незаконное использование своего должностного положения;
- вопреки законным интересам общества и государства;
- в целях извлечения выгод имущественного характера для себя или для
третьих лиц;
или
- незаконное предоставление имущественной выгоды указанному лицу
другими физическими лицами.
95
Коробейников Б. В. Проблемы уголовно-правовой борьбы с коррупцией: монография. М.: Национальный
институт бизнеса, 2009. С. 8.
96
См.: Алихаджиева И. С. в Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009.
С.14; Коробейников Б. В. Проблемы уголовно-правовой борьбы с коррупцией: монография. С. 10.
40
Проблема возникает с использованием термина «должностное положение», приводящее к ограничению сферы коррупционных проявлений. Не
совсем ясно, что должно входить в объем этого термина: должностные полномочия, как они закреплены в ст. 285 УК РФ или же что-то иное? Должностное положение чаще трактуется применительно к посягательствам против
государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Тогда иные проявления коррупции в частном секторе (кроме злоупотребления полномочиями и коммерческого подкупа) остаются вне поля правового регулирования указанного закона97.
С другой стороны, то, что законодатель не использовал термин «должностное лицо» при определении субъекта коррупции, можно рассматривать и
как попытку расширить круг лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний98. Однако, кроме замены «должностного лица» на «иное физическое лицо, незаконно использующее свое
должностное положение», законодатель никаких шагов к определению субъектов коррупции не сделал. Категория «должностное положение» в законе не
раскрывается, а следовательно, не раскрывается и понятие субъекта коррупции99.
Поэтому логичным представляется закрепление в Федеральном законе
«О противодействии коррупции» перечень «иных лиц», незаконно использующих свое должностное или служебное положение100.
97
См.: Алихаджиева И. С. Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С.20.
98
См.: Астанин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закон от 25 декабря 2008 года №
273-Ф «О противодейстуии коррупции»: постатейный. С.11.
99
См.: Алихаджиева И. С. в Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С.25.
100
Так, Н. В. Щедрин предлагает использовать для указанных лиц определение «лица, имеющие публичный
статус», в число которых входят: а) физическиее лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или служебные обязанности в органах государственной власти и местного
самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях; б) физические лица, выполняющие
управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, иных коммерческих или некоммерческих организациях; в) физически лица, зарегистрированные в качестве кандидатов для избрания в
органы государственной власти и органы местного самоуправления; г) физические лица, имеющие право
избирать в органы государственной власти и местного самоуправления и участвовать в референдуме; д)
юридические лица, зарегистрированные в установленном законом порядке. См.: Щедрин Н. В. О законодательном определении коррупции // Меры по предотвращению коррупции на основе опыта федерального
правительства Канады : сборник материалов конференции (г. Красноярск, 20–21 апреля 2009 г.) / отв. ред. Д.
41
Введение непонятной, на взгляд ряда исследователей, формулировки
«иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения» также вызывает ряд сомнений. Подобное «изобретение» отечественного законодателя может рассматриваться как коррупциогенная норма,
толкование которой во многом зависит от правоприменителя. Под данную
правовую дефиницию можно подвести практически любые коллизионные
ситуации, возникающие по службе, что чревато не только обращением к аналогии закона, но и необоснованным расширением границ криминализации,
произвольным привлечением к ответственности за коррупционные правонарушения101. Есть претензии и к использованному признаку незаконности. Как
отмечает Э.В. Талапина, совершение преступлений с использованием служебного положения не всегда подпадает под критерий «иное незаконное использование», поскольку служащий при совершении преступления может
действовать в рамках своих полномочий, т. е. формально не нарушая закон.
Это оставляет так называемые легальные действия коррупционной направленности безнаказанными102.
Другой признак, вызывающий вопросы, – конструкция «вопреки законным интересам общества и государства». Будет ли понятна правоприменителю данная формулировка и что относится к таким интересам? Означает ли
это, что в ходе предварительного расследования коррупционных преступлений подлежит обязательному установлению факт нарушения законных интересов общества и государства? При этом разработанными в уголовном праве
категориями «права и законные интересы граждан или организаций» и «охраняемые законом интересов общества или государства» законодатель по неясным причинам не воспользовался. Возникает следующий вопрос: если в
результате незаконного использования своего должностного положения, фи-
Д. Невирко; Сибирский юридический институт МВД России. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2009. С. 24.
101
См.: Алихаджиева И. С. в Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С.23–24.
102
См.: Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции. М.: Вотлерс-Клувер, 2010. С. 9.
42
зическое лицо нарушило только право конкретного гражданина, будет ли это
коррупцией?
Законодательное определение предмета коррупции практически дословно изъято из диспозиции ст. 290 «Получение взятки» УК РФ. Предметом
коррупционных правонарушений признается выгода в виде денег, ценностей,
иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав. Вне поля действия Федерального закона «О противодействии коррупции» остались выгоды и услуги неимущественного характера. Законодатель, вроде бы, поставил точку в дискуссии по поводу предмета коррупции,
ограничив его только выгодами имущественного характера. Однако это не
совсем так. Если в «злоупотребление служебными полномочиями» законодатель все-таки включал состав ст. 285 УК РФ – злоупотребление должностными полномочиями, которое совершается из корыстной или иной личной заинтересованности, то необходимо учитывать и иную личную заинтересованность в качестве мотива совершения преступления. Пленум Верховного суда
РФ определил иную личную заинтересованность как стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить
действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и тому
подобное103. Состав ст. 285 УК РФ содержит как мотив получения материальной выгоды, так и нематериальной. Следовательно, в понятии коррупции,
сформулированном законодателем, прослеживается внутреннее противоречие.
Профессор Н.А. Лопашенко отмечает, что «коррупционные отношения
могут и не иметь, и часто не имеют имущественной окраски. В основе коррупции могут лежать материальные интересы (которые шире интересов
имущественных), а могут – и интересы нематериального характера (предос103
См: О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении
должностных полномочий: постановление Пленума Верховного суда РФ от 16.10.2009 № 19, п. 16 [Электронный ресурс]. Верховный Суд Российской Федерации. URL:
http://www.supcourt.ru/Show_pdf.php?Id=6439.
43
тавление взаимной услуги, продвижение во власть, на вышестоящую должность, торговля влиянием и т.д.). Соответственно, в проект заложена «дыра»,
позволяющая значительно сузить понятие коррупции и, соответственно, не
позволяющая применить настоящий закон к действительно коррупционным
правоотношениям»104.
Не ясно также, зачем законодатель отдельно подчеркнул коррупционность деяния «незаконное предоставление имущественной выгоды указанному лицу другими физическими лицами», тем самым расширив круг субъектов
коррупции. Такими субъектами могли бы быть субъекты дачи взятки (ст. 291
УК РФ) и коммерческого подкупа (ч. 1 ст. 204 УК РФ), но они уже названы
через перечисление названных составов. Следовательно, под «другими физическими лицами» законодатель не имеет ввиду субъектов ч. 1 ст. 204, ст. 291
УК РФ, но каких-то других лиц. Терминологическая и содержательная неопределенность данной дефиниции опять-таки приведет к расширительному
толкованию нормы и породит объективную возможность для всяческого, в
том числе неправомерного, использования создавшегося правового вакуума в
корыстных или иных неблагоприятных целях105.
Не добавляет четкости в определении коррупции и п. «б» части 1 ст. 1
Федерального закона «О противодействии коррупции», предусматривая интересное решение вопроса субъектов коррупции в целом, когда коррупцией
является «совершение деяний … от имени или в интересах юридического лица». Итак, официально юридическое лицо не может быть признано субъектом коррупции. При этом не ясно, каким образом будет устанавливаться наличие такого признака, как совершение деяния от имени или в интересах
юридического лица? И если предоставление выгоды от имени или в интересах юридического лица возможно на практике, то «получение физическим
лицом выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имуще104
Заключение на проект Федерального закона «О противодействии коррупции», подготовленное Н. А. Лопашенко, д-ром юрид. наук, профессором Саратовской государственной академии права, директором Саратовского центра по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. URL:
http://www.sartraccc.teplocomplect.ru/j.php/oper=read_file&filename=Law_ex/z273.htm.
105
См.: Алихаджиева И. С. Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С. 24–25.
44
ственного характера…» (п. «а» ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции») «в интересах юридического лица» (п. «б» ч. 1 ст. 1
Федерального закона «О противодействии коррупции») сложно представить.
Если коррупция состоит в злоупотреблении служебным положением, получении взятки, злоупотреблении полномочиями или коммерческом подкупе
(ч. 3, 4 ст. 204 УК РФ), то субъекты этих преступлений, как верно констатирует Б.В. Коробейников, всегда действуют от имени юридического лица, поскольку их полномочия, используемые при совершении преступления, определяются этим юридическим лицом или составляют функции юридического
лица106.
Таким образом, имеющееся законодательное определение коррупции в
Российской Федерации ввиду рассмотренных выше недостатков не может в
полной мере способствовать предупреждению коррупции в системе государственной службы.
Предлагается изложить ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» в следующей редакции:
«1) коррупция – противоправное использование лицом своего публичного
статуса (служебных полномочий, авторитета занимаемой должности) с
целью извлечения выгод материального и нематериального характера для
себя и для третьих лиц, связанное с причинением или угрозой причинения
вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, а также незаконное
предоставление таких выгод указанному лицу физическими и юридическими
лицами лично, или через посредников».
Предложенные в настоящей работе доктринальное и нормативноправовое определения коррупции необходимы для раскрытия понятия коррупции в системе государственной службы.
Следует отметить, законодательное определение коррупции в системе
государственной службы отсутствует.
106
Коробейников Б. В. Проблемы уголовно-правовой борьбы с коррупцией: монография. С. 13.
45
Одним из наиболее близких к искомому определению является термин
«государственная коррупция», который ввел в оборот В.А. Шабалин. Под государственной коррупцией он понимает нелегитимное или в большей части
незаконное использование государственных ресурсов в частных целях, в том
числе для личного обогащения. В связи с этим механизм коррупции представляет собой неофициальный бесконтрольный обмен ресурсами между
властными органами и другими структурами общества, среди которых выделяются структуры, связанные с бизнесом107.
Еще одно, близкое определение – «коррупция должностных лиц», которая, по мнению А.А. Шевелевича, выделяется в особый вид по следующим
основаниям. Во-первых, понятие должностного лица неразрывно связано с
существованием и функционированием государственного механизма, осуществляющего посредством системы органов и организаций (учреждений)
функцию государства. Во-вторых, обладание должностными лицами властными полномочиями предполагает их особое положение в процессе управления общественными делами. Олицетворяя государственную власть, должностные лица в пределах своей компетенции издают правовые акты и самостоятельно реализуют содержащиеся в них управленческие решения. Формируя
органы государства и обладая возможностью осуществлять властное управление от имени государства, должностные лица потенциально обладают возможностью злоупотреблять властью в личных, групповых или корпоративных интересах. Коррупция должностных лиц предполагает использование
ими уже имеющихся у них властных полномочий. Таким образом, властные
полномочия представляют для них единственное и основанное средство достижения желаемой цели108.
Коррупцию в системе государственной службы возможно охарактеризовать через основные признаки коррупции:
- сфера существования;
107
См. Шабалин В. А. Бизнес и государственная коррупция // Экономическая преступность. М., 1994. С. 27.
См.: Шевелевич А. А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: дис. …канд. юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия,
2008. С. 175.
108
46
- специальный субъект;
- получение выгоды;
- использование служебного положения, статуса или авторитета занимаемой должности109.
Получение выгоды при совершении коррупционных правонарушений в
сфере государственной службы не отличается от всех иных сфер коррупции.
Такая выгода может быть материальной и нематериальной, как в пользу себя,
так и третьих лиц.
То же можно сказать и об использовании служебного положения, статуса или авторитета занимаемой должности. Этот признак также является
обязательным для коррупции в системе государственной службы.
Отличить коррупцию в системе государственной службы возможно по
субъекту и сфере существования. Безусловно, сферой существования данного
вида коррупции является сфера государственного управления. Сложнее дело
обстоит с субъектом. Возможно сказать, что субъектом коррупции является
государственный служащий110. Но в российском законодательстве к таковым
не относятся лица, замещающие государственные должности Российской
Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации111. Определение субъекта коррупции через должностных лиц в литературе критикуется исходя из того, что «должностное лицо» – это категория уголовного и административного права. Более того, в этих отраслях она имеет
различное значение. Для определения же субъекта коррупции в системе государственной службы категория должностного лица представляется слишком широкой.
В законодательстве Германии государственным служащим признается
лицо, находящееся с органами государственной власти, государственными
109
См.: Дамм И. А. Понятие, признаки и виды коррупции // Предупреждение коррупции в системе уголовной
юстиции: междунар. науч.-прак. семинар: сборник материалов / редкол.: А. Н. Тарбагаев, Н. В. Щедрин.
Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2003. С. 121–126.
110
См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: дис. ... д-ра. юрид.наук. : 12.00.14. Люберцы, 2008. С.
15.
111
О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ
[Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
47
корпорациями, учреждениями и институтами в публично-правовых служебных отношениях и выполняющее публичные функции112. Именно поэтому
представляется возможным определить специального субъекта коррупции в
системе государственной службы как лицо, уполномоченное на выполнение
государственных функций113.
Таким образом: коррупция в системе государственной службы – это
негативное социально-правовое явление, которое выражается в противоправном использовании лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, своего публичного статуса (служебных полномочий, авторитета занимаемой должности) с целью извлечения выгод материального и
нематериального характера для себя и для третьих лиц, а также предоставление таких выгод, осуществляемое в сфере государственного управления.
§ 1.2. Виды и формы коррупции в системе государственной службы
Коррупция не является однородным явлением и распространяется на
различные аспекты политической, экономической и социальной жизни общества, имеет различные по своей природе механизмы возникновения и воспроизводства. В существующих публикациях можно встретить классификацию коррупции по различным основаниям114, многие из которых применимы
и для классификации коррупции в системе государственной службы:
1) субъект, инициирующий коррупционную трансакцию (коррупция,
инициируемая взяткодателем или взяткополучателем);
2) степень избирательности коррупционного обмена (принудительная
или добровольная коррупция);
112
§ 1 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1.Juli 1957: BGBl I 1957, 667; § 2 Abs.1
des Bundesbeamtengesetzes vom 14.Juli 1953: BGBl I 1953, 551.
113
Предложение определять дефиницию публичного должностного лица через функции публичного управления высказывает своей роботе Т.Б. Басова; см.: Уголовная ответственность за должностные преступления:
правотворчество и правоприменение в условиях административной реформы Российской Федерации : монография. Владивосток: Дальнаука, 2005. С. 182.
114
Григорьева Л. М., Овчинников М. А. Коррупция и развитие. М.: ТЕИС, 2008. С. 9.
48
3) сфера возникновения и распространения;
4) степень централизации (централизованная или децентрализованная
коррупция);
5) степень предсказуемости (предсказуемая или случайная) для лиц
или фирм в их контрактах с чиновниками.
Коррупцию можно классифицировать и по другим основаниям. Так,
В.К. Максимов классифицирует коррупцию по статусу субъектов (в государственном аппарате и в частном секторе), по масштабу территориального охвата (внутригосударственная и международная), по уровню субъектов (низовая или индивидуальная и вершинная или институциональная), по целям
субъектов коррупции (ресурсная или экономическая и политическая) и по
степени общественной опасности (коррупционное этическое отклонение,
коррупционное правонарушение)115.
Еще одна классификация предложена В.А. Шабалиным116. Согласно
предложенным им критериям можно выделить следующие виды коррупции в
системе государственной службы:
1) по уровню:
а) низовая;
б) верхушечная;
в) вертикальная;
2) по степени общественной опасности:
а) коррупция – проступок;
б) коррупция – преступление.
Низовая (индивидуальная) коррупция в основном распространена на
среднем и низшем уровне государственных служащих и охватывает повседневную жизнь большинства граждан и юридических лиц. Этот вид коррупции весьма распространен в России и редко встречается в Германии117.
115
См.: Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 61–83..
116
Шабалин В. А. Политика и преступность // Государство и право. 1994. № 4. С.43.
117
См.: Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 64.
49
Верхушечная (институциональная) коррупция характеризуется высоким социальным статусом ее субъектов, изощренными интеллектуальными
способами их действий, огромным материальным, физическим и моральным
ущербом, высокой латентностью, снисходительным и даже бережным отношением властей к этой группе преступлений118.
По степени открытости коррупционного мотива выделяют открытую и
латентную коррупцию119.
Заинтересованные в коррупционной сделке стороны могут принадлежать к одной или нескольким государственным организациям. Когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает действия
взяткодателя – «вертикальная» коррупция120. Второй вариант взаимоотношений – «горизонтальная» коррупция, когда коррупционные отношения существуют между чиновниками одного уровня, но разных ведомств, не связанных друг с другом служебной подчиненностью или зависимостью121. Наличие такого вида коррупции свидетельствует о ее переходе в стадию организованной системы.
Все разновидности коррупционных действий можно разделить:
- на экзогенную коррупцию – порожденную внешними факторами, сопровождающуюся взаимодействием с клиентами, которые не являются
должностными лицами;
- на эндогенную коррупцию – обусловленную внутренними факторами,
когда клиенты, участвующие в коррупционной сделке, сами являются должностными лицами122.
По экономическому признаку весь объем коррупционного понятия делится на большую (политическую), бюрократическую и законодательную
коррупцию. Для настоящего исследования интерес представляет бюрократи118
Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. С. 18.
Глущенко В. В. Коррупциология: системно-управленческий подход. М.: ИП Глущенко Валерий Владимирович, 2011. С. 28.
120
Проява С.М. Экономизация коррупции. Механизм противодействия: монография. С. 32.
121
Бикмахаметов А. Э., Газимзянов Р. Р., Кабанов П. А., Мартынович Т. С., Полторыхина С. В., Райков Г. И.,
Садеев М. М., Фролова И. И., Чирков Д. К. Коррупция и антикоррупционная политика: словарь-справочник
/ под общ. ред. П. А. Кабанова. М.: Медиа-Пресс, 2008. С.40.
122
Антикоррупционная политика: учеб. пособие / под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 81.
119
50
ческая коррупция, которая имеет место в том случае, когда индивид должен
заплатить взятку для получения лицензии или ускорения бюрократического
процесса (speed-money)123.
Арнольд Хейденхемер выделяет «белую», «черную» и «серую» коррупцию. «Белая» коррупция – такая, при которой совершаемые государственными служащими и элитой коррупционные преступления не расцениваются обществом как коррупционные. Поскольку явление не противозаконно,
данный вид коррупции полностью интегрируется в систему общественных
отношений. Часто то, что является коррупцией в одном государстве, воспринимается как нормальное явление в другом. «Черная» коррупция – когда существует некоторая договоренность между элитой и гражданами о том, что
некоторые действия можно квалифицировать как коррупционные. Такая договоренность существует в отношении взяточничества. Самый опасный вид
коррупции, который порождает множество конфликтов, это «серая» – когда
не существует определения коррупционных действий между элитой и гражданами124. В любом из этих случаев коррупция остается опаснейшим видом
социальной патологии, поражающий систему государственного и муниципального управления125.
Интересной представляется предложенное А.А. Шевелевичем деление
коррупции по субъекту. Он предлагает выделять коррупцию элитарную (политическую) и коррупцию должностных лиц. Такое выделение обусловлено
тем, что понятие должностного лица тесно связано с существованием и
функционированием государственного механизма. Поскольку должностные
лица обладают властными полномочиями, это предполагает их особое положение в процессе управления общественными делами. От элитарной коррупции данный вид отличается превалированием иной цели, так как коррупция
123
Spönemann Philipp M. Bestechungen und Veruntreuungen. Ökonomische Auswirkung der Korruption. VDM
Verlag Dr.Müller, 2007. S.3.
124
См.: Ексеева А. Коррупция в странах Южной Америки и в Казахстане: сборник материалов студенческой
конференции «Моложедь против коррупции». Алматы, 2001. С. 71.
125
Романов В. Л. Социальная самоорганизация и государственность: Глава 4. Диалектика организации и дезорганизации в системе государственного управления при ее трансформациях [Электронный ресурс]. URL:
http://spkurdyumov.narod.ru/Romanov4.htm.
51
должностных лиц не связана с политической борьбой за власть, а предполагает использование уже имеющихся властных полномочий в целях личного
обогащения. Кроме того, круг должностных лиц шире круга лиц, относимых
к политической элите126.
В немецкой литературе коррупция классифицируется в зависимости от
степени вовлеченности лиц в коррупционные правонарушения.
Первый вид – это инициативная коррупция, начальный этап, на котором чиновникам предлагаются подарки малой стоимости, которая не превышает установленного законом порога для уголовных преступлений и, часто,
дисциплинарных правонарушений. С их помощью проверяется возможность
влияния на чиновника. Но инициатива может исходить и от самого государственного служащего, который намекает на возможность улучшения совместной работы в случае получения определенных преимуществ127.
Второй вид – ситуативная коррупция, которая возникает при благоприятной ситуации128.
Постоянная коррупция является третьим видом и может длиться годами. Количество взяток и получаемых за них преимуществ постоянно возрастает. Такая система коррупции очень стабильная и трудно выявляемая. Из
этой системы отношений двух субъектов может образоваться следующий вид
коррупции: структурная коррупция, когда другие участники аналогичных
отношений с государственным органом приходят к выводу, что без взятки
они не смогут продолжать свою деятельность. Структурная коррупция ведет
к нарушению всех принципов торговли (в особенности принципа свободной
конкуренции)129.
Последним, самым опасным видом выступает системная коррупция,
которая действует уже на уровне всей политической системы, как правило,
126
См.: Шевелевич А. А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: дис. …канд. юрид. наук. С. 175–176.
127
Korruption im öffentlichen Dienst: ein Überblick / begr. Von Hans Rudolf Claussen. Hrsg. und bearb. Von Heribert Ostendorf . Unter Mitarb. Von Peter Cyapski... – 2. Aufl. – Köln; Berlin; Bonn; München: Hezmanns, 2002. S.
15–16.
128
К таким относятся взятки на автомобильном транспорте сотрудниками дорожной полиции.
129
Korruption im öffentlichen Dienst: ein Überblick. S. 17.
52
имеет международный характер и является частью организованной преступности130.
Сходная классификация коррупции была предложена Б. Банненберг (B.
Bannenberg)131 на основе эмпирического исследования. Она выделяет 4 основных структуры коррупционных отношений.
Первая структура – ситуация незначительной или случайной коррупции. Здесь речь идет о единичных случаях проявления коррупции или нескольких случаях коррупции незначительной.
Вторая структура («растущие отношения») включает случаи структурной коррупции, которая ограничена в пространстве и по кругу участвующих лиц. Речь идет о длящихся коррупционных отношениях, которым свойственно повторение, но которые имеют региональную сферу существования,
ограниченную зоной действия конкретного чиновника.
Третья структура коррупционных отношений («сети») предполагает
уже совершение лицами широкого круга уголовно наказуемых деяний, которые в большинстве своем могут быть определены как организованная экономическая преступность. В этом случае на стороне «дающих» и «берущих»
присутствует множество лиц, которые вовлечены в коррупционную сеть в
течение многих лет, а иногда и десятилетий. При этом коррупция становится
стратегией, активно внедряется представителями бизнеса и сопровождается
совершением таких преступлений, как мошенничество, злоупотребление
полномочиями и уклонение от уплаты налогов.
Четвертая структура сходна с третьей и также предполагает сочетание коррупции с организованной преступностью, но уже не экономической.
В этом случае речь идет о преступных сообществах, занимающихся торговлей людьми, наркотиками, проституцией, организованным угоном транспортных средств, реализацией похищенного имущества за границей, органи-
130
Там же.
Britta Bannenberg Korruption in Deutschland und ihre strafrechtliche Kontrolle : eine kriminologischstrafrechtliche Analyse. Neuwied; Kriftel: Luchtenhand; 2002. S.89–91.
131
53
зованными кражами, а также отмыванием доходов, полученных от совершения вышеназванных преступлений.
Помимо различных видов коррупции в литературе также принято рассматривать формы ее проявления. Формами проявления коррупции в системе
государственной службы выступают специфические виды нарушений этических и правовых норм лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций. Примером этических нарушений может служить совершение государственным служащим действий, которые могут отрицательно повлиять на общественное мнение о состоянии законности на государственной
службе, хотя прямо и не запрещены законом или нормативным актом132.
Коррупция в системе государственной службы также имеет различные
формы проявления. Анализируя такие формы проявления коррупции в системе государственной службы, необходимо отметить, что это различные виды нарушений конституционных, административных, уголовных и иных
норм права лицами, осуществляющими государственную функцию133.
Ученые выделяют различные формы коррупционных отношений, характерных для системы государственной службы: рынок бюрократических
услуг, чиновник на содержании, чиновничье предпринимательство, сеть взаимных обязательств и «экономика одолжений» и др.134
К формам коррупции в государственном аппарате, где активно могут
использоваться правовые льготы, И.С. Морозова относит: келейное проведение приватизации, акционирование залоговых аукционов; создание особых
«эксклюзивных» режимов; процедурно-организационная «лояльность» государственных служащих по отношению к конкретной коммерческой органи-
132
См.: Карабанов А. Л., Мелькин С. К. Современные проблемы противодействия коррупции : уголовноправовой и криминологический аспекты. М. : Волтерс Клувер, 2010. С. 21–22.
133
См.: Куракин А. В. Современные формы проявления коррупции в системе государственной службы РФ //
Гражданин и право. 2008. № 2. С. 15.
134
См.: Кузьминов Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате //
Административное право. М., 2002. С. 23–29.
54
зации; осуществление трансграничных финансовых услуг, способствующих
переводу денежных средств в оффшорные зоны135.
Традиционно по степени общественной опасности формы коррупционного поведения подразделяется следующим образом136:
1)
на коррупционное этическое нарушение – наименее опасное дея-
ние, зачастую отделяемое от проступков, правонарушений и преступлений
тонкой, легко преодолеваемой гранью. Примером таких нарушений может
служить совершение государственным служащим действий, которые отрицательно влияют на состояние общественного мнения о законности на государственной службе, хотя прямо и не запрещены законом или нормативными
правовыми актами.
2)
на коррупционные правонарушения – установленное в надлежа-
щем порядке и содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за которое предусмотрена законодательством.
В свою очередь, коррупционные правонарушения делятся по отраслям
права на гражданско-правовые, дисциплинарные, административные правонарушения и уголовные преступления137.
К гражданско-правовым коррупционным деликтам в системе государственной службы Российской Федерации можно отнести нарушение правил дарения, предусмотренных гл. 32 Гражданского кодекса РФ, а именно ч.
3 ст. 575, а также обязанности возместить вред, причиненный гражданину
или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц138.
Гражданское законодательство ФРГ аналогичного запрета не содержит,
поэтому о наличии специальных коррупционных гражданско-правовых пра135
Морозова И. С. Роль «льготного» юридического инструментария в антикоррупционной политике современной России: состояние и перспективы [Электронный ресурс] // Саратовский Центр по исследованию
проблем
организованной
преступности
и
коррупции:
[сайт].
URL:
http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Pub/morozova(11-07-07).htm (дата обращения 11.07.2007).
136
Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. С.10–11.
137
Там же. С.11.
138
См.: ст. ст. 1069 – 1070, 1081 Гражданского кодекса РФ.
55
вонарушений в сфере государственной службы ФРГ говорить не приходится.
Однако общие правила применимы и к случаям коррупции. Соглашение о
взятке будет недействительным вследствие его несоответствию общепринятым нормам морали (§ 138 Гражданского кодекса ФРГ139). Денежные средства, полученные в качестве взятки, могут быть истребованы обратно на основании § 812 абзаца 1, п. 1 альтернативы 1 или § 817 п. 1 Гражданского кодекса ФРГ. Но такое истребование будет невозможно, если лицо знало, что не
обязано передавать указанные денежные средства (§ 814 ГК ФРГ) или лицо
знало, что нарушает нормы закона или общепринятые нормы морали.
Дисциплинарные коррупционные проступки обычно проявляются в
таком использовании служащим своего статуса для получения благ, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание140. Такие дисциплинарные
проступки с трудом поддаются систематизации как в российском, так и в немецком законодательстве. Тем не менее именно на данный момент они наиболее многочисленны.
Так, дисциплинарным проступком по законодательству ФРГ признается нарушение запрета на принятие подарков и вознаграждений, установленное § 77 п. 1 Закона о статусе федеральный служащих141. Действие указанного запрета распространяется и на федеральных служащих на пенсии (аналогичные нормы предусмотрены на уровне земель). Кроме того, к дисциплинарным проступкам относятся:
-
нарушение
обязанности
соблюдать
интересы
других
лиц
(Treuepflicht), обязанности давать разъяснения (Beratungspflicht) и обязанности оказывать содействие (Unterstützungspflicht) в форме сообщения о фактах
коррупции;
- совмещение государственной службы с иной (как правило, оплачиваемой) деятельностью без разрешения;
139
Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002.Deutsch Taschenbuch
Verlag; 54., überarbeite Auflage. Далее: ГК ФРГ, Гражданский кодекс ФРГ.
140
Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 15.
141
Bundesbeamtengesetz vom 14. Juli 1953: BGBI I 1953, 551.
56
- неисполнение обязанности сообщать об иных видах деятельности, о
которых служащий сообщить обязан, в том числе о видах деятельности, которые осуществляет государственный служащий после выхода на пенсию;
- нарушение обязанности сохранять тайну142.
Основная часть дисциплинарных коррупционных правонарушений в
России содержится в различных законах, регулирующих вопросы противодействия коррупции и осуществления государственной службы. Так, Федеральный закон «О противодействии коррупции» предусматривает следующие
дисциплинарные коррупционные проступки: нарушение обязанности государственного служащего по предоставлению сведений о доходах, имуществе
и обязательствах имущественного характера в отношении себя, своего супруга и несовершеннолетних детей (ст. 8); неисполнение обязанности сообщать
об обращениях в целях склонения государственного служащего к совершению коррупционных преступлений (ст. 9). К дисциплинарным проступкам
относится нарушение запретов и ограничений, носящих антикоррупционный
характер, а также несоблюдение антикоррупционных обязанностей, установленных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе
РФ»143.
Новеллой российского законодательства является ответственность за
нарушение бывшим государственным служащим требований об устройстве
на работу в течение двух лет с момента окончания государственной службы144, заключающаяся в расторжении трудового договора с новым работодателем. Данный вид коррупционного правонарушения также можно отнести к
дисциплинарным, но урегулирован вопрос уже трудовым правом.
Административными коррупционными правонарушениями являются обладающие признаками коррупции, но не являющиеся преступлениями
правонарушения, за которые установлена административная ответствен142
Korte M. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung. Hrsg.
von Dieter Dölling.S. 330.
143
Такие меры предусмотрены в ст. ст. 16–17 Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 2063.
144
О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Ст. 12.
57
ность145. К административным правонарушениям в сфере государственной
службы в России можно отнести ст. 7.27 КоАП146, если мелкое хищение чужого имущества совершено путем присвоения или растраты государственным служащим. Кроме того, к ним относятся новеллы: ст. 19.28 КоАП, предусматривающая административную ответственность юридического лица за
дачу взятки должностному лицу, и ст. 19.29 КоАП, устанавливающая ответственность работодателя за нарушение правил трудоустройства на работу
действующего или бывшего государственного служащего.
Следует подчеркнуть, что в законодательстве ФРГ нет аналогов административных коррупционных правонарушений147. Лицо может быть привлечено к административной ответственности в связи с коррупцией только на
основании § 130 Закона об административных правонарушениях ФРГ, устанавливающего ответственность за нарушение обязанности по надзору в компании или на предприятии, если такое нарушение привело к нарушению действующего законодательства, за которое предусмотрено наложение денежного штрафа или уголовного наказания148. Проблема ответственности юридического лица за коррупционные правонарушения в Германии, как и в России,
решена в рамках института административной ответственности юридических
лиц. Юридические лица несут административную ответственность в тех случаях, когда органы уполномоченные представлять юридическое лицо, или
иные субъекты, уполномоченные действовать от имени юридического лица,
совершили административное правонарушение или уголовно наказуемое
деяние (в том числе деяния коррупционной направленности)149.
145
См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 17.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от
27.07.2010) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
147
При сравнении законодательства, регулирующего вопросы административных правонарушений в России
и Германии, необходимо отметить, что в ФРГ единственным наказанием за административные правонарушения zdkztncz штраф. Подробнее см.: Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 1987, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 29. Juli 2009 geändert worden ist //
BGBl. I S. 602; BGBl. I S. 2353 (далее «Закон об административных правонарушениях» или OWiG).
148
В данном случае речь идет о ситуации, когда владелец компании не принял мер, направленных на предотвращение совершения коррупционных преступлений, хотя обязан был такие меры принять. При этом лицо
будет подлежать административной ответственности лишь в том случае, когда его действия по осуществлению надзора могли предотвратить совершение коррупционного преступления. См.: § 130 OWiG.
149
См.: § 30 OWiG.
146
58
Наибольший интерес для сравнительного исследования представляют
коррупционные преступления. Они являются самыми опасными единичными проявлениями коррупции150. Уголовное законодательство как России, так
и Германии не знает термина «коррупция», а в уголовных кодексах названных стран отсутствует перечень коррупционных преступлений.
Вопрос отнесения различных преступлений к категории коррупционных тщательно изучен в российской юридической науке. Так как диссертант в
данной работе остановился на широком определении коррупции, то и к числу
коррупционных преступлений в системе государственной службы может
быть отнесен широкий круг деяний, предусмотренных действующим Уголовным кодексом РФ, а именно:
- злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);
- незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК
РФ);
- получение взятки (ст. 290 УК РФ);
- дача взятки (ст. 291 УК РФ);
- подстрекательство во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ);
- служебный подлог (292 УК РФ);
- провокация взятки с целью шантажа (ст. 304 УК РФ);
В некоторых случаях, когда имеет место наличие корыстной или иной
личной заинтересованности, к коррупционным преступлениям можно также
отнести: нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851 УК РФ), нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК
РФ), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), присвоение
полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ)151, а также мошенничество,
если оно осуществляется использованием служебного положения (ч. 3 ст. 159
УК РФ).
150
См. Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 18; Карабанов А. Л., Мельник С. К. Современные проблемы противодействия коррупции : уголовно-правовой и криминологический аспекты. С. 38–39
151
См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 21–22.
59
Данные коррупционные преступления достаточно подробно освещены
в научной литературе. Вместе с тем в мае 2011 г. в Уголовный кодекс были
внесены изменения, которые коснулись ряда составов коррупционных преступлений, в том числе в сфере государственной службы, а именно: изменена
редакция ст.ст. 290 и 291 УК РФ и примечания к ним, а также введена ст.
291.1 УК РФ «Посредничество во взяточничестве»152.
Так, Федеральный закон № 97–ФЗ расширил круг специальных субъектов получения взятки (ст. 290 УК РФ), включив в их число не только должностных лиц, но и иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций. Дефиниции данных субъектов содержатся в примечании 2 к ст. 290 УК РФ153 и почти дословно воспроизводят
положения п. «b» и «с» ст. 2 Конвенции ООН против коррупции 2003 г.
Изменения, внесенные Федеральным законом № 97–ФЗ, также коснулись предмета взятки. Предмет взятки и предмет коммерческого подкупа
теперь понимаются единообразно: деньги, ценные бумаги, иное имущество,
услуги имущественного характера, иные имущественные права. В то же время из ч. 1 ст. 290 УК РФ исключены «выгоды имущественного характера», к
которым Пленум Верховного Суда РФ относил занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами154. Вряд ли
такого рода выгоды подпадают под категории «услуги имущественного ха-
152
О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области
противодействия коррупции: Федеральный закон Российской Федерации от 04.05.2011 № 97–ФЗ // Российская газета. 2011. 06 мая. Столичный выпуск №5473 (97) (далее: Федеральный закон № 97–ФЗ).
153
Под иностранным должностным лицом в ст. ст. 290, 291 и 291.1 Уголовного кодекса РФ понимается «любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее
какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или
публичного предприятия; под должностным лицом публичной международной организации понимается
международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени». См.: Примечание 2 к ст. 290 УК РФ (в ред. от 04.05.2011).
154
См. п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 «О судебной практике по делам о
взяточничестве и коммерческом подкупе» (с изм. на 06.02.2007) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. №
4; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2007. № 5.
60
рактера» или «иные имущественные права»155. Представляется, что использованное ранее понятие «выгоды имущественного характера» было более
широким и давало правоприменителю больше возможностей для привлечения взяткодателя и взяткополучателя к уголовной ответственности. Говоря о
предмете взятки, необходимо также отметить, что появились новые квалифицирующие признаки дачи и получения взятки в зависимости от ее размера.
Если ранее квалифицирующим признавался только крупный размер взятки
(150 тыс. руб.), то теперь законодатель в дополнение к крупному размеру
взятки установил еще два квалифицирующих признака: значительный размер
(превышающий 25 тыс. руб.) и особо крупный размер (превышающий 1 млн
руб.). Данная новелла Уголовного кодекса РФ призвана в большей степени
дифференцировать общественную опасность взяточничества именно в зависимости от суммы взятки.
Неоднозначным является и новый состав уголовного преступления –
посредничество во взяточничестве. Отнесение указанного деяния к числу
коррупционных преступлений не вызывает сомнения, так как в нем предусматривается ответственность за непосредственную передачу взятки по поручению взяткодателя или взяткополучателя либо иное способствование
взяткодателю и (или) взяткополучателю в достижении либо реализации соглашения между ними о получении и даче взятки в значительном размере (ч.
1 ст. 291.1). Введение самостоятельной нормы о посредничестве во взяточничестве обусловлено тем, что возможны такие варианты посреднических
действий, которые не охватываются ст. 33 УК РФ. Если посредник не выполняет функций организатора или подстрекателя, а равно не совершал действий, исчерпывающим образом перечисленных в ч. 5 ст. 33 УК РФ (например,
просто передавал предмет взятки должностному лицу), то считать его соучастником преступления было нельзя156. Но такое посредничество во взяточни155
Подробнее см.: Егорова Н. А. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97–ФЗ: достоинства и недостатки //
Личный блог Егорова Н. А. [Электронный ресурс]. URL: http://crimpravo.ru/blog/1032.html (дата обращения
19.05.2011).
156
См.: Капинус О. С. Изменения в законодательстве о должностных преступлениях: вопросы квалификации
и освобождения взяткодателя от ответственности // Уголовное право. 2011. № 2. С. 24.
61
честве будет уголовно наказуемым деянием только в том случае, если совершается по поводу взятки в значительном размере, т. е. на сумму более 25 тыс.
руб. Соответственно, как отмечает Н.А. Егорова, случаи посредничества, в
которых размер взятки не превышает указанной границы, окажутся вне уголовно-правового поля воздействия157.
Еще больше вопросов вызывает ч. 5 ст. 291.1 УК РФ, устанавливающая
уголовную ответственность за обещание или предложение посредничества во
взяточничестве вне зависимости от суммы взятки. Кроме того, за указанный
состав преступления предусмотрено более строгое наказание158, чем за само
посредничество без квалифицирующих признаков159. Неясным остается и
применение ч. 5 ст. 291.1 УК РФ на практике, особенно в свете традиций
российской уголовно-правовой науки.
Таким образом, изменения, внесенные Федеральным законом № 97-ФЗ,
по мнению законодателя, должны способствовать реализации положений
Конвенции ООН против коррупции и обеспечить более эффективные механизмы привлечения к ответственности за коррупционные преступления160,
однако некоторые новеллы вызывают множество вопросов в теории и на
практике и требуют дополнительного исследования.
Учитывая сравнительно-правовой характер исследования, более подробно необходимо раскрыть коррупционные преступления в Германии. Традиционно к таковым в системе государственной службы относятся деликты
активного и пассивного подкупа (§§ 331–335 УК ФРГ).
157
Егорова Н.А. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ: достоинства и недостатки [Электронный ресурс].
158
Ч. 5 ст. 291.1. Уголовного кодекса РФ в качестве максимальной санкции наказания устанавливает лишение свободы на срок до 7 лет со штрафом в размере от десятикратной до шестидесятикратной суммы взятки.
159
Ч. 1 ст. 291.1 Уголовного кодекса РФ в качестве максимальной санкции наказания устанавливает лишение
свободы на срок до пяти лет со штрафом в размере двадцатикратной суммы взятки.
160
См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс
Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с
совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»: Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL:
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=502299-5&02 (дата обращения:
22.04.2011).
62
Часть 1 § 331 УК ФРГ предусматривает ответственность за незаконное
получение выгоды в связи с выполнением своих должностных функций (Vorteilsannahme) должностным лицом (Amtsträger) или лицом, на которое возложены обязанности в области публичной службы (besonders Verpflichtete).
Данный состав предполагает, что должностное лицо за правомерное выполнение своих обязанностей требует, принимает или позволяет обещать какуюлибо выгоду для себя или третьих лиц.
Понятие должностного лица в уголовном праве ФРГ также отличается.
Уголовный кодекс относит к должностным лицам несколько категорий:
1) государственный служащий (Beamter);
2) судья;
3) иное лицо, состоящее в публично-правовых служебных отношениях;
4) иное лицо, назначенное органом государственной власти или иным
учреждением, а также на основании договора поручения выполняющее
функции публичного (государственного) управления в избранных для этого
формах161.
Решающее значение имеет то, что указанное должностное лицо наделено соответствующими публичными функциями согласно нормам немецкого права. При этом не играет роли то, в каком органе работает должностное
лицо: это может быть федеральная государственная служба, уровень земель,
общин или объединений общин. Но это могут быть и публичные корпорации,
учреждения публично-правового характера или другие институты публичного права162.
Субъектом § 331 УК ФРГ может быть и лицо, на которое возложены
обязанности в области публичной службы163.
161
См.: Abs. 1 Nr. 2 § 11 Strafgesetzbuch BRD.
Noltensmeier S. Public Private Partnership und Korruption. Duncker & Humblot GmBH, Berlin. 2009. S. 48.
163
Лицо, на которое возложены обязанности в области публичной службы – это лицо, которое, не являясь
должностным лицом, по поручению государственного органа или учреждения выполняет обязанности публичного (государственного) управления или же является сотрудником организации или другого объединения, предприятия, которые выполняют для государственного органа или другого государственного учреждения функции публичного (государственного) управления. При этом в отношении указанного лица законом
162
63
Согласно нормам Европейского союза, имплементированным в национальное законодательство ФРГ, должностное лицо другого государства –
члена Европейского союза, если оно подпадает под определение должностного лица согласно немецкому праву, служащие Европейского союза и члены
комиссии счетной палаты Европейского союза также будут отнесены к категории должностных лиц164 и нести ответственность за коррупционные преступления, кроме составов предоставления и получения выгоды за исполнение своих должностных обязанностей165.
Следующим признаком указанного состава является цель: получение
выгоды, которая может носить как имущественный, так и неимущественный
характер. Однако получение указанной выгоды должно быть незаконным.
Поэтому § 331 УК ФРГ (как и § 333 УК ФРГ) применим не во всех случаях, а
лишь только в тех, когда должностное лицо не получило разрешения от государственного органа или учреждения на принятие выгод. При этом, разрешение может быть получено должностным лицом как до, так и после принятия.
При наличии разрешения получение выгоды считается законным. Такое исключение из правила было предусмотрено для случаев, когда государственный интерес при принятии выгоды превышает вред, наносимый принятием
таких выгод166. Иначе говоря, если принятие указанных выгод является социально адекватным и одобрено действующими нормами и правилами поведения167.
Особенностью указанного состава является и объективная сторона:
для того, чтобы преступление было окончено, не требуется факта принятия
выгоды должностным лицом. Достаточно, чтобы лицо хотя бы потребовало
или позволило обещать ему какую либо выгоду. При этом также не имеет
установлена обязанность выполнять указанные функции добросовестно. См.: Abs. 1 Nr. 4 § 11 Strafgesetzbuch BRD.
164
Gesetz zu dem Protokoll vom 27. September 1996 zur Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft (EU-Bestechungsgesetz) vom 10.0.1998. BGBI. II, 2340.
165
Hund H. Wege zur Bekämpfung der Korruption. Stand des Ausdrucks: 30.12.2002 // URL: www.justiz.rlp.de.
S. 15.
166
Stierle J.Korruptionscontrolling in öffentlichen und privaten Unternehmen. Rainer Hampp Verlag München und
Mering. 2006. S. 25; § 331, Abs. 3 StGB.
167
В качестве примера можно рассмотреть подарок сотруднику пожарной службы за спасение жизни.
64
значения, имело ли место служебное деяние, с которым связано принятие выгоды, до или после совершения объективной стороны указанного состава168.
Второй состав пассивного подкупа предусмотрен § 332 УК ФРГ и предусматривает ответственность за получение взятки (Bestechlichkeit). Указанный состав отличается от незаконного получения выгоды в связи с должностным положением только одним признаком: за взятку должностное лицо
нарушает свои должностные обязанности или собирается это сделать.
Сходным образом урегулирована ответственность и за активный подкуп в §§ 333 (Vorteilsgewährung) и 334 (Bestechung) УК ФРГ. По структуре
эти нормы практически идентичны соответствующим нормам за пассивный
подкуп, но предусматривают ответственность уже для взяткодателя.
Судебная практика во всех названных составах активного и пассивного
подкупа очень серьезное внимание уделяет тому, было ли в реальности соглашение о получении взятки между берущим и дающим169. Так, Федеральный Верховный суд ФРГ в одном из своих решений указал, что приношения
должностному лицу без конкретного соглашения не наказуемы, даже если
они последовали с оглядкой на служебное положение лица по поводу определенных служебных действий или для приобретения благорасположения170.
Поэтому такое соглашение должно быть конкретизировано: обе стороны понимают, за что должностному лицу предоставляются выгоды. Требование к
конкретизации коррупционного соглашения не означает, что в нем должны
быть четко оговорены конкретные действия, которые в дальнейшем будет
осуществлять должностное лицо. Таким образом, под действие §§ 331, 333
УК ФРГ подпадает и патронаж или «кормление» („Anfüttern―), под которым
понимается общая благосклонность должностного лица, приобретаемая за
предоставление выгод171.
168
Noltensmeier S. Public Private Partnership und Korruption. S. 49.
См.: Власов И. С. Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; под ред. И. С.
Власова. М.: Эксмо, 2009. С. 115.
170
См.: Жалинский А. Э. Современное немецкое уголовное право. М., 2004, С. 519.
171
Noltensmeier S. Public Private Partnership und Korruption. S. 41.
169
65
Еще одна особенность заключена в особом регулировании стадий совершения преступлений, предусмотренных §§ 332 и 334 УК ФРГ. Положения
ч.1 и ч. 2 указанных параграфов могут применяться к исполнителю преступных действий с момента, когда он договаривается по поводу взятки, а именно: а) выражает другой стороне готовность нарушить свои служебные обязанности; б) поскольку он допускает для себя совершение такого деяния в
принципе, он ради выгоды может согласиться осуществить данное деяние.
Реальное совершение коррупционного преступления (получение или дача
взятки) в описанной ситуации образуется в силу ч. 1 § 335 УК ФРГ, предусматривающего ответственность за тяжкие случаи взяточничества172.
К тяжким случаям взяточничества (как активного, так и пассивного)
УК ФРГ относит деяния, совершенные при определенных обстоятельствах:
1) получение материальной выгоды в крупном размере173;
2) неоднократное получение лицом выгоды, которую оно требовало в
качестве вознаграждения за служебное действие в будущем;
3) лицо действует профессионально или в качестве члена банды, созданной для систематического совершения взяточничества174.
§ 357 УК ФРГ предусматривает состав подведения подчиненного к
преступлению (Verleitung eines Untergebenen zu einer Straftat). При этом законодатель намеренно не использовал термин «подстрекательство» (Anstiftung), так как указанный состав включает в свою объективную сторону не
только подведение своего подчиненного к совершению преступления по
службе и попытку такого подведения, но и случай, когда должностное лицо
позволяет своему подчиненному совершить указанное преступление по
службе. Данная норма распространяется как на руководителя (ч.1 § 357 УК
ФРГ), так и на должностное лицо, осуществляющее надзор и контроль за
172
См.: Власов И. С. Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией. С. 115.
Размер указанной выгоды законодательством ФРГ не установлен. Поэтому существует неясность относительно нижней границы суммы, с которой размер материальной выгоды считается крупным. В литературе
предлагают суммы от 10 000 до 50 000 евро. Следует отметить, что при установлении наличия данного признака судом не учитывается значение служебного действия, за которое передается вознаграждение, материальное положение самого должностного лица учитывается лишь частично.
174
См.: Abs. 2 Nr. 1–3 § 335 Strafgesetzbuch BRD.
173
66
служебной деятельностью чиновника, если противоправное деяние касается
той сферы, которая находилась под надзором и контролем. Уголовное наказание за указанный вид преступления назначается в соответствии с санкцией
нормы Уголовного кодекса ФРГ, под которую подпадает деяние подчиненного. Соответственно, руководитель и контролер, обнаружившие совершение
подчиненным или контролируемым лицом одного из составов пассивного
подкупа и не предпринявшие мер, а также подстрекавшие к совершению указанных деяний, будут нести ответственность за коррупционные преступления. Данная норма упрощает процесс доказывания вины руководителя при
совершении коррупционных преступлений с помощью своих подчиненных, а
также способствует активному включению руководителей в процесс противодействия коррупции.
Следует отметить, что нормы об уголовной ответственности за взяточничество приняли свой нынешний вид в результате принятия Закона о борьбе
с коррупцией (Korruptionsbekämpfungsgesetz)175. Целью этого закона, принятого под воздействием международных норм было уменьшение проблем при
доказывании коррупционных преступлений, с одной стороны, и криминализация некоторых коррупционных деяний, с другой. Составы §§ 331, 333 УК
ФРГ расширили за счет отсутствия необходимости реального получения выгоды, что значительно облегчило процесс доказывания, так как теперь требовалось доказать только факт достижения коррупционного соглашения. Во все
составы подкупа включили получение выгоды в пользу третьих лиц. Также
были установлены особые тяжкие случаи дачи и получения взятки.
Рассмотренные составы уголовных преступлений входят в узкое уголовно-правовое понимание коррупции. Но в связи с действующими международными нормами в Германии сейчас говорят и о широком уголовноправовом понимании коррупции. В него включаются преступления, которые
часто сопутствуют уголовно-правовым составам, названным выше. Это присвоение и растрата (§ 246 УК ФРГ), вымогательство (§ 253 УК ФРГ), мошен175
Gesetz zur Bekämpfung der Korruption vom 13. August 1997.
67
ничество (§ 263 УК ФРГ), злоупотребление специальными полномочиями (§
266 УК ФРГ), борьбе с которыми ООН уделяет внимание. Сюда же относятся
принуждение (§ 240 УК ФРГ), укрывательство преступника должностным
лицом с целью воспрепятствовать наказанию (§ 258a УК ФРГ), отмывание
денег, полученных преступным путем (§ 261 УК ФРГ), обман с целью получения субсидии (§ 264 УК ФРГ), преступления, связанные с подделкой документов (§§ 267-282 УК ФРГ), служебный подлог (§ 348 УК ФРГ) и нарушение служебной тайны (§ 353b УК ФРГ).
§ 266 УК ФРГ предусматривает ответственность за злоупотребление
специальными полномочиями (Untreue). Данный состав может быть как сопутствующим взяточничеству, так и самостоятельной формой коррупции.
Такая ситуация наиболее часто встречается в случаях неправомерного расходования бюджетных средств. В данном случае речь идет о том, что лицо, которому, в том числе в силу закона, вверено распоряжение чужим имуществом, использует свои полномочия для извлечения личной выгоды, одновременно нарушая интересы лица, которому это имущество принадлежит. В основе указанного состава лежит злоупотребление властью176.
Мошенничество (§ 263 УК ФРГ) также может быть отнесено к составу
коррупционных преступлений, особенно когда совершено с использованием
должностным лицом своих полномочий или служебного положения (п. 4, ч. 3
§ 263 УК ФРГ)177. Здесь же можно встретить неправомерное взимание сборов, включающее взимание должностным лицом как тех сборов, которые оно
вообще не могло взимать, так и взимание их в увеличенном размере (§ 352
УК ФРГ), неправомерное взимание не предусмотренных налогов и налоговых сборов (§ 353 УК ФРГ).
К преступлениям, сопутствующим коррупционным, относится нарушение служебной тайны (§ 353b ч.1 УК ФРГ).
176
Möhrenschlager M. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung. Hrsg. von Dieter Dölling. S. 390–392.
177
Там же. S. 453.
68
Если говорить о самой опасной форме коррупции – коррупционном
преступлении, то можно заметить, что в Германии законодатель с особой
тщательностью подходит к вопросам регулирования двусторонней коррупции. Расширение немецким законодателем круга деяний, подпадающих под
составы взяточничества в различных его проявлениях, связано с необходимостью имплементировать положения Конвенция Совета Европы об уголовной
ответственности за коррупцию (ETS № 173) и стремлением повысить эффективность уголовного воздействия на коррупционные проявления не только с
помощью увеличения наказания, но и доказуемости коррупционных составов.
К плюсам сформулированных немецким законодателем коррупционных преступлений и проступков можно отнести:
- более широкий круг субъектов пассивного подкупа, расширенный за
счет включения лиц, на которых возложены обязанности в области публичной службы, а также иного лица, выполняющего функции публичного управления в соответствии с нормами немецкого права;
- расширение предмета взятки за счет неимущественных выгод;
- достаточность наличия соглашения между берущим и дающим о получении взятки для признания составов дачи и получения взятки оконченными;
- возможность привлечения к уголовной ответственности за коррупционные преступления подчиненных или подконтрольных лиц руководителя
или должностного лица, осуществляющего надзор и контроль за служебной
деятельностью чиновника.
Минусами же немецкого уголовного законодательства, по мнению немецких исследователей, являются: отсутствие нижней границы крупного
размера взятки, а также отсутствие нормы, предусматривающей освобождение от наказания лиц, которые помогают органам следствия и суда в раскрытии взяточничества, или смягчения этого наказания.
69
Представляется, что именно ситуация, когда для привлечения к ответственности за взяточничество достаточно доказать факт наличия неправомерного соглашения о взятке, позволил увеличить число лиц, привлеченных
к уголовной ответственности за коррупционные преступления.
Таким образом, несмотря на различное правовое регулирование, многие формы проявления коррупции в системе государственной службы России
и Германии схожи. В основном это касается гражданско-правовых и дисциплинарных коррупционных правонарушений, а также коррупционных преступлений. Сравнить административные коррупционные правонарушения в России со сходными деяниями в Германии в рамках данного исследования вряд
ли возможно в силу различий в установлении мер ответственности за коррупционные правонарушения и наличия в немецком уголовной праве такого
вида правонарушения, как проступок, который по своей общественной опасности ближе всего к административным правонарушениям в российском законодательстве.
Рассматривая коррупционные преступления в системе государственной
службы, как один из наиболее опасных видов коррупции, необходимо отметить, что изменения в уголовном законодательстве указанных стран связано с
необходимостью имплементации норм международного права и стремлением
снизить латентность коррупционных преступлений. И в Германии, и в России наблюдается тенденция к регулированию ответственности не только лиц,
непосредственно участвующих в коррупционных схемах, но и способствующих коррупции, в частности взяточничеству. В России к таковым относятся
посредники, а в Германии – руководители или должностные лица, осуществляющие надзор и контроль за служебной деятельностью чиновника. Кроме
того, в российском уголовном законодательстве появился состав, предусматривающий ответственность за обещание или предложение посредничества во
взяточничестве, что предполагает ситуацию, когда достижение соглашения
между посредником и взяткодателем (взяткополучателем) будет являться
оконченным составом преступления, предусмотренного ч. 5 ст. 291.1 УК РФ.
70
Данная новелла уголовного законодательства России может вызвать немало
теоретических и практических проблем, для решения которых возможно
также использовать опыт Германии, в которой дача и получение взятки считаются оконченными с момента достижения соглашения.
Таким образом, общность видов и форм коррупции в системе государственной службы России и Германии, а также необходимость имплементации норм международного права получают свое отражение в правовом регулировании коррупционных правонарушений рассматриваемых стран.
§ 1.3. Общая характеристика коррупции и коррупционной преступности
в системе государственной службы
Традиционным считается мнение, что уровень коррупции в России высок, тогда как в Германии – достаточно низок. Представляется необходимым
определить, справедливо ли данное утверждение относительно уровня коррупции в системе государственной службы двух рассматриваемых стран. Для
криминологического анализа состояния и уровня коррупционной преступности в системе государственной службы России и Германии необходимо рассмотреть, прежде всего, статистические показатели.
Заранее следует подчеркнуть, что в российской официальной криминологической статистике коррупция не находят целостного отражения, не всегда различные коррупционные правонарушения в необходимом объеме исследуются и в отчетах правоохранительных органов178. В связи с принятием
Федерального закона «О противодействии коррупции» и определению в нем
деяний, подпадающих под понятие коррупции, правоохранительные органы
178
См.: Коньков С. Н. О некоторых аспектах борьбы с коррупцией в 2008 г. // Безопасность бизнеса. 2009. №
2 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
71
стали проводить анализ коррупционных преступлений в некоторых регионах179.
Официальная статистика Министерства внутренних дел Российской
Федерации содержит сведения о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления ст. (285–293 УК РФ), особо выделяя из этих составов взяточничество180. При этом среди коррупционных преступлений преобладает служебный подлог181. Наблюдается общая динамика роста абсолютного числа
коррупционных преступлений в Российской Федерации. Число зарегистрированных фактов только взяточничества в последние годы составлять 12–15
тыс., что почти в два раза выше, чем в 2002 г. Отмечается неполнота данных
официальной статистики в силу известной чрезвычайно высокой латентности
этого вида преступлений. По данным Следственного комитета РФ, в течении
2011 г. следователи рассмотрели 31 251 сообщений о коррупционных преступлениях, по результатам были возбуждены 11 465 уголовных дел182. В
общем количестве уголовных дел, направленных в суд, в 2010 г. преобладают
составы дачи и получения взятки.
Интересным представляется сравнение показателей коррупции в России и в Германии. По данным Федерального управления уголовной полиции
ФРГ, в 2008 г.183 количество выявленных полицией в 2008 г. коррупционных
преступлений составляет 8 569, что на 10 % меньше результатов предыдущего года184. В 2009 году удалось выявить 6 354 коррупционных преступления,
т. е. на 26 % меньше, чем, в предыдущем году185. Следует обратить внимание,
что в 2009 г. в ФРГ резко сократилось количество тяжких случаев дачи и по179
Сведения получены: Состояние преступности в Сибирском федеральном округе (по данным на 1 января
2010 г.): аналитический обзор и прогноз / под ред. Д. Д. Невирко; СибЮИ МВД России. Красноярск, 2010.
С.62–66;
180
См.: Приложение, таблица 2.
181
См. Приложение, таблица 1.
182
См.: Состояние преступности в Сибирском федеральном округе (по данным на 1 января 2011 г.): аналитический обзор и прогноз / под ред. Д. Д. Невирко; СибЮИ МВД России. Красноярск: СибЮИ МВД России,
2011. С. 71.
183
Korruption: Bundeslagebild 2008. Pressfreie Kurzfassung. Bundeskriminalamt. Wiesbaden. 2009. S. 1–16.
184
См.: Приложение, таблица 3.
185
Korruption: Bundeslagebild 2009. Pressfreie Kurzfassung. Bundeskriminalamt. Wiesbaden. 2010. S. 6.
72
лучения взятки, что может быть обусловлено завершением большого числа
расследований, проводимых в Берлине186.
Если говорить о форме взятки, то в ФРГ основную часть представляют
наличные денежные средства (44 %), а также вещи в натуре (23 %). Возможны взятки в виде приглашений на различные обеды и торжества (9 %), предоставления поездок и оплаты отпусков (9 %). Реже встречаются, и такие
формы взяток, как: оказание различных работ и услуг взяткополучателю(4
%), приглашения для участия в различных мероприятиях (3 %), предоставление взяткополучателю работы по совместительству (3 %), посещение публичного дома (1 %). Еще 4 % составляет предоставление иных выгод и преимуществ как материального, так и нематериального характера, в том числе
незаконных (наркотики, посещение притонов и т.д.). Всего в 2009 г. в качестве взяток было выплачено 78 миллионов евро, что на 13 % меньше, чем в
2008 г. (93 миллиона евро). По подсчетам Федерального управления уголовной полиции ФРГ выгода, полученная взяткодателями в 12 землях, составила
372 млн евро. Основная часть доходов взяткодателей от коррупционных отношений пришлась на Баварию и Баден-Вюртемберг (328 млн евро).
По мнению сотрудников правоохранительных органов, в России взятки
также предоставляются, чаще всего, в денежной форме (81 %). Другими распространенными формами взяток являются: получение иных материальных
благ, работы в коммерческих структурах; оплата зарубежных поездок; оплата
обучения детей в вузах или гарантия их поступления. Реже, по мнению сотрудников правоохранительных органов, встречаются такие виды вознаграждения, как оплата лечения, нематериальные блага, создание произведений от
имени коррумпированного чиновника. Общий размер причиненного ущерба
по расследованным коррупционным делам, по данным Следственного комитета, составил около 8 млрд руб., из которых возмещены 2 млрд руб.187 При
этом официальная статистка тщательно уходит от ответа на вопрос об общем
186
Bundeslagebild Korruption 2008. Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. S. 10.
Долгова И. А. Криминологическая оценка организованной преступности и коррупции, правовые баталии
и национальная безопасность. М., Российская криминологическая ассоциация, 2011. С. 449.
187
73
объеме выплаченных взяток. Однако, по данным мониторинга российских
СМИ, в 2010 г. общий объем суммы взяток в России превысил 114 млрд руб.,
а одним из лидеров в рейтинге коррумпированности регионов стала Московская область188.
Основную массу оказанных за взятку услуг в Германии составляет получение контрактов и государственных заказов (в 2008 г. – 45 %, а в 2009 г. –
57 %). Получение разрешений от государственных органов как вид коррупционной услуги в 2008 г. составляло 13 %, а в 2009 г. – 8 %, иные экономические преимущества – 14 % и 8 % соответственно. Такие формы незаконных
действий за взятку, как снижение налогов, предоставление вида на жительство или на работу, предоставление служебной информации из государственных органов, оказание влияния на уголовное преследование и другие составили 27 % и в 2008, и в 2009 г. г.
В России социологические исследования показывают, что чаще всего
предприниматели и служащие сталкиваются с коррупцией при привлечении
их к уголовной ответственности (90 % и 95 % соответственно), нарушении
правил дорожного движения и прохождении обязательных процедур в связи
с наличием автомобиля (87 % и 97 % соответственно), получении регистрации (77 % и 80 % соответственно) и вызове в военкомат по поводу отправки
на службу в армию (76 % и 67 % соответственно). Предприниматели также
достаточно часто сталкиваются с коррупцией при оплате налогов, регистрации фирмы, а служащие – при получении квартиры и устройстве в институт189.
К сожалению, указанные данные не позволяют нам в полной мере
сравнить уровень коррупции в системе государственной службы двух рассматриваемых государств, так как они значительно отличаются по численности населения.
188
См.: Коррупция в зеркале российских СМИ: от серьезного до курьезного : итоговый выпуск (2010 год) //
Интернет-библиотека СМИ Public.Ru: мониторинг СМИ, обзор прессы, медиа-анализ [Электронный ресурс].
URL: http://www.public.ru/about/corruption (дата обращения 03.04.2011).
189
См.: Карабанов А. Л., Мельник С. К. Современные проблемы противодействия коррупции : уголовноправовой и криминологический аспекты. С. 33.
74
Для сравнения уровня зарегистрированных преступлений необходимо
использовать коэффициент преступности. В Российской Федерации правоохранительные органы пока не проводят подробный криминологический анализ уровня зарегистрированных коррупционных преступлений. Указанные
преступления рассматриваются только в рамках общего анализа преступности. Федеральная уголовная полиция ФРГ при анализе коррупционных преступлений использует узкий подход. Таким образом, в область внимания
немецких правоохранительных органов в сфере коррупции в системе государственной службы попадают только статьи активного и пассивного подкупа (§§ 331–335 УК ФРГ). В настоящей работе уже описывались особенности
составов активного и пассивного подкупа по законодательству ФРГ и был
сделан вывод о том, что нормы немецкого уголовного права охватывают более широкий круг деяний и субъектов. Тем не менее полагаем возможным
сравнить уровень взяточничества должностных лиц в России и Германии в
2004–2009 г. г.190
По итогам рассмотрения коэффициента взяточничества можно сделать
вывод о том, в России наблюдается динамика постепенного роста данного
вида преступлений, тогда как в Германии нет однозначной тенденции к росту
или снижению. Следует также подчеркнуть, что только в 2006, 2008 и 2009 г.
г. уровень зарегистрированной коррупционной преступности в формах дачи
и получения взятки в России был выше, чем в Германии191.
Из полученных данных можно сделать вывод, что на протяжении 2004–
2008 г. г. уровень официально зарегистрированных случаев взяточничества в
Германии в большинстве случаев был выше, чем в России. Однако данный
вывод не означает, что уровень коррупции в системе государственной службы в России в 2004, 2005 и 2007 г. г. был ниже, чем в Германии. В России
указывают на чрезвычайно высокую латентность коррупции в целом и взяточничества. Уровень латентности последнего вида преступлений в Россий-
190
191
См.: Приложение, таблица 4.
См.: Приложение, график 1.
75
ской федерации может составлять не менее 95–99 %192. В Германии латентность коррупционных преступлений по данным некоторых исследователей,
составляет до 90 %193, что на 5–9 % больше, чем в России.
Таким образом, анализ статистических данных о зарегистрированных
фактах взяточничества не может показать реальную картину коррупции в
системе государственной службы исследуемых стран. Необходимо использовать другие методы оценки. Измерение масштабов коррупции затруднено как
ее латентностью, так и определением границ исследуемого явления. В большинстве случаев изучается восприятие коррупции. В этом случае проводится
опрос среди предпринимателей, аналитиков рисков, эмигрантов и местных
жителей. Основное содержание такого опроса: «Как вы оцениваете уровень
коррупции?». Естественно, результаты такого опроса носят субъективный
характер, а построенные на них индексы не гарантируют достоверности. С
другой стороны, ни одно социологическое исследование также не может этого гарантировать. Следовательно, индексы коррупции, основанные на социологических исследованиях, являются допустимым способом оценки состояния и масштабов указанного негативного явления, если они соответствуют
критериям действительности, достоверности и точности. Первый критерий
относится к методу – действительно ли он позволяет измерить то, что было
запланировано. Достоверность может быть достигнута при осмотрительном
конструировании индексов и постоянной проверке процесса исследования и
полученных цифровых данных. Для достижения же точности необходимо
конкретизировать вопросы, предоставляя максимально возможное число вариантов ответов194.
Наиболее известным на данный момент является Индекс восприятия
коррупции
(ИВК)
международной
неправительственной
организации
«Transparency International» (TI). По сведениям TI, ИВК ранжирует страны по
192
Состояние преступности в Сибирском федеральном округе (по данным на 1 января 2010 г.): аналитический обзор и прогноз. С.62.
193
Hund H. Wege zur Bekämpfung der Korruption. Staatsanwaltschaft Bad Kreuznach. Stand des Ausdrucks:
13.12.2002. S. 21.
194
Spönemann, P. M. Bestechungen und Veruntreuungen: ökonomische Auswirkung der Korruption, Verlad
Dr.Müller. S. 20–21.
76
оценкам степени распространенности коррупции среди государственных
служащих и политиков. Это составной индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований в отношении коррупции, проводимых различными независимыми организациями. Индекс отражает мнение предпринимателей и аналитиков различных стран мира, в том числе экспертов, проживающих в стране, в отношении которой проводится исследование. ИВК
фокусирует внимание на коррупции в государственном секторе и определяет
коррупцию как злоупотребление служебным положением для извлечения
личной выгоды195. Именно поэтому сравнение показателей ИВК для России и
Германии представляется целесообразным в рамках данного диссертационного исследования.
Анализ полученных данных позволяет утверждать, что ИВК в Германии в значительной степени превышает аналогичные показатели России на
протяжении всего периода, что свидетельствует о значительно более низком
уровне коррупции в ФРГ196. Аналогичный результат будет получен и при
изучении другого индекса – Индекса Взяткодателей (Briber Payer Index), разработка которого также принадлежит TI, Россия в 2008 г. находилась на 22-м
месте с индексом в 5,9, тогда как Германия – на 5-м месте с индексом 8,8197.
Однако сделать однозначный вывод на основе указанных индексов
также вряд ли возможно. Так, ИВК – это, прежде всего, именно индекс восприятия коррупции, следовательно, на него в большей степени оказывают
влияние субъективные факторы.
Поэтому для подтверждения выводов необходимо также исследовать
другие индексы. Так, согласно оценке экспертов американской организации
«Global Integrity» (GI), Россия входит в число стран, успехи которых в борьбе
195
Клейменов И.М. Можно ли доверять Индексу восприятия коррупции? // Следователь. 2009. № 6. С. 28.
См.: Приложение, таблица 5.
197
См.: Приложение, таблица 6.
196
77
с коррупцией можно назвать «слабыми», тогда как Германия входит в тройку
лидеров тех стран, которые «сильны» в противодействии коррупции198.
Опросы Gullup показывают, что в мае 2008 г. 74 %199 россиян считали
коррупцию широко распространенной в правительстве200. Сходное мнение,
по данным ВЦИОМ, выражают и предприниматели, 56 % которых оценивают уровень коррумпированности бизнеса и власти как высокий201. На вопрос,
является ли коррупция большой проблемой в Германии, 39 % опрошенных
ответили, что «является безусловно», 31 % - «скорее да», 19 % - «скорее
нет»202.
Таким образом, несмотря на то, что индексы и общественные опросы
не дают однозначного представления о коррупции, диссертант полагает, что
уровень коррупции в системе государственной службы России выше, чем в
Германии. Полученные в приложении данные (таблица 6), возможно объяснить следующими причинами:
1)
уровень латентности взяточничества в Германии ниже, чем в
России, в среднем на 5–9 %, что при общей раскрываемости коррупционной
преступности в районе 1–5 % существенно влияет на показатели официальной статистики;
2)
перечень субъектов, которые могут быть привлечены к ответ-
ственности за пассивный подкуп в Германии шире, чем в России, так как
включает не только должностных лиц, но и лиц, на которых возложены
обязанности в области публичной службы, доля которых среди лиц, привле198
См.: Сухаренко А. Н. Транснациональная коррупционная деятельность российских бизнесменов // Следователь. 2009. № 6. С. 41; Global Integrity Report: Rating : [сайт]. URL: http://report.globalintegrity.org/ (дата
обращения: 20.08.2010).
199
При этом 6 % ответили, что коррупция в правительстве широко не распространена, а 20 % затруднились
ответить. В 2007 году на вопрос: «Коррупция распространена в правительстве России широко: да или нет?»,
утвердительно ответили 83 %, 4 % – отрицательно.
200
См.: English C. and Esipova N. Perceptions of Government Corruption High in Russia. February 5, 2009 : [сайт].
URL: http://www.gallup.com/poll/114145/Perceptions-Government-Corruption-High-Russia.aspx (дата обращения: 06.02.2009).
201
См.: Пресс-выпуск ВЦИОМ . 2007. 26 декабря. Опрос 1200 российских предпринимателей (владельцев и
топ-менеджеров частных компаний) проведен в сентябре – октябре 2007 г. в 40 субъектах РФ. Выборка репрезентирует предпринимательское сообщество по отраслевой принадлежности (по трем макроотраслям –
промышленность и строительство; транспорт и связь; обслуживание и торговля) пропорционально их доле
в экономике страны и по «крупности» предприятий (по числу занятых).
202
Eurobarometer 72.2. Einstellung des Europäer gegenüber Korruption. TNS Opinion & Social, Brussel. November
2009. S. 21.
78
ченных к уголовной ответственности за взяточничество, может превышать 40 %;
3)
круг деяний, входящих в объективную сторону взяточничества
по уголовному законодательству Германии также шире, чем аналогичный
круг деяний по уголовному законодательству России.
Анализируя динамику взяточничества за период с 2004 по 2009 г. г.
можно отметить, что в России оно имеет явную тенденцию роста203, тогда как
в Германии в 2007–2009 г. г. наблюдается тенденция к снижению. Рост уровня взяточничества в России, по мнению диссертанта, обусловлен как фактическим ростом числа совершаемых преступлений, так и снижением уровня
их латентности.
Для определения групп, на которые должно быть в дальнейшем направленно антикоррупционное воздействие, необходимо рассмотреть личности преступника-коррупционера. В России чаще всего используют типологию, которую предложил М.Г. Миненок. Она включает в себя «последовательно-корыстный тип» и «противоречиво-корыстный тип». В первом случае
характерны активная и продолжительная преступная деятельность, которая
наложила
крайне
негативный
отпечаток
на
весь
нравственно-
психологический облик лица, где доминирует стяжательство, сочетаемое с
извращенными и циничными формами социально однородных преступных
нарушений закона. Во втором случае в структуре личности немало положительных черт и нет ярко выраженной отрицательной, откровенно корыстной
доминанты преступного поведения204.
Ряд немецких исследователей полагает, что для лиц, участвующих в
ситуативной коррупции, характерно отсутствие большого числа общих черт,
тогда как лица, участвующие в систематической коррупции и коррупционных сетях, имеют определенные особенности. Условно таких лиц можно разделить на два типа.
203
Данный факт также отмечен в исследовании А. А. Аникина. См.: Аникин А. А. Указ.соч. С. 144.
Миненок М. Г. Цит. по: Карабанов А. Л., Мельник С. К. Современные проблемы противодействия коррупции : уголовно-правовой и криминологический аспекты. С. 37.
204
79
Первый тип – «аферист». Для данного типа характерны такие приемы:
легальный фасад; ложь; введение в заблуждение; фальсификация; лицо, обладая очень низкой квалификацией, симулирует ее высокий уровень. У него
может существовать высокий профессиональный статус (предпринимателя,
адвоката, нотариуса, мэра и др.), но он будет лишь внешним, а на самом деле
отсутствует (например, потеря лицензии, адвокатского статуса, наличие в отношении него судебный дел, как уголовных так и гражданских, связанных с
имущественными деликтами или банкротством). У него присутствует ярко
выраженная склонность к самодемонстрации и хвастовству. Как правило, ранее имел судимость или подозревался в совершении преступлений (мошенничество, злоупотребление доверием, незаконное предпринимательство,
фиктивное или преднамеренное банкротство). Имеет склонность к манипулированию, высокую склонность к криминальной деятельности, часто – экзотический и дорогостоящий стиль жизни. Также для такого типа характерен
поиск постоянных оправданий своих действий и тщательное устранение своих ошибок, отказ о принятии на себя ответственности и отрицание своей виновности даже при наличии приговора суда205.
Второй тип – это типичные преступники структурной коррупции. В
большинстве своем мужского пола, ранее не судимые, не имеющие долгов,
обладающие реальной властью и полномочиями по принятию решений, честолюбивы, много времени тратят для продвижения по карьерной лестнице, в
большинстве компетентны в области, в которой работают. Чаще всего такие
люди относятся к категории преуспевающих, имеют второе образование,
много различных направлений в дальнейшем образовании и повышении квалификации, могут быть членами правления. Такие люди взаимодействуют с
коррупционными структурами 10–20 лет. При этом они не рассматривают
свои действия как незаконные, активно оправдывают себя206. Второй тип
205
Britta Bannenberg Korruption in Deutschland und ihre strafrechtliche Kontrolle: eine kriminologischstrafrechtliche Analyse. S. 211.
206
Там же. S. 216.
80
личности, рассмотренный немецкими исследователями, характерен и для
России207.
Анализ особенностей лиц, совершивших коррупционные преступления,
показывает, что в достаточно большом числе такие преступления в России
совершаются женщинами или при их участии (в среднем 21–25 %)208. Если
говорить о возрастной характеристике, то для лиц мужского пола наибольшая криминальная активность была свойственна двум возрастным группам:
25–30 и 31–35 лет, а для женского пола медиана криминальной активности
смещалась на более поздний возрастной период: 36–40 лет209.
В 2008 г. в Германии было зарегистрировано 3 020 подозреваемых в
совершении коррупционных преступлений, из них 1 694 «берущих» и 1 326
«дающих» взятки. При этом 1 437 взяткополучателей – это представители государственных органов различных уровней, включая муниципальный. Чиновники последнего составили 27,8 % всех взяткополучателей в 2008 г. На
втором месте среди государственных служащих сотрудники административных органов по надзору за строительством (11 %), далее следуют сферы государственного образования (7 %) и здравоохранения (6 %), доля сотрудников полиции составляет 4,1 %, а учреждений, ведающих вопросами отбывания наказания – всего 1,2 % от общего числа взяткополучателей. Преодолели
порог в 1 % и сотрудники технического надзора (1,1 %). Сотрудники всех остальных государственных органов (отделов социального обеспечения, органы юстиции, финансов и др.) становятся субъектами получения взяток менее
чем в 1 % случаев.
Большинство взяткополучателей занимали должности уровня ответственного исполнителя (всего 38,6 %) или руководителя (38,2 %). 9,7 % составляют бургомистры, 13,5 % – служащие, выполняющие иные функции.
207
См.: Савенко И. А. Указ. соч. С. 61–62.
См.: Гилинский Я. И. Криминологический анализ преступлений по должности // Криминальность. 2008.
№ 3. С. 3–13.
209
Карабанов А. Л., Мельник С. К. Современные проблемы противодействия коррупции : уголовно-правовой
и криминологический аспекты. С. 46.
208
81
Около 80 % всех взяткополучателей имеет гражданство ФРГ, еще 20 %
– представители различных национальностей, из которых ни одна существенно не выделяется.
Только 57 % всех взяткополучателей в Германии относятся к категории
должностных лиц210. Следует также отметить, что большая часть сотрудников, совершивших коррупционные преступления, выполняли свои функции
более трех лет подряд.
Если говорить о характеристике взяткодателей в ФРГ, то большинство
из них представляют предприниматели (более 63 %). Наибольшее количество
взяткодателей встречается в сфере строительства (18,9 %). Основная функция, выполняемая лицами, совершающими активный подкуп, – это руководители предприятий (32,3 %), за ними идут простые служащие (17,2 %) и руководители подразделений (16,8 %). Собственники фирм в 2008 г. давали взятки даже реже частных лиц (14,4 % и 14,7 % соответственно). Национальный
состав взяткодателей не сильно отличается от состава взяткополучателей. 78
% составляют граждане ФРГ, остальную часть – представители различных
национальностей.
Отдельное внимание необходимо уделить мотивации лиц, совершающих коррупционные правонарушения. Среди наиболее распространенных
мотивов коррупционного поведения в России выделяют личную либо корпоративную заинтересованность, корысть, компенсацию за ощущаемый чиновником ущерб, связанный с прохождением службы. К потере нравственного
иммунитета также могут подталкивать:
- ощущение нестабильности;
- низкий уровень заработной платы, не соответствующий квалификации и ответственности выполняемой работы;
- несправедливость при продвижении по службе;
210
Категория «должностное лицо» в немецком уголовном праве шире, чем в российском.
82
- грубость или некомпетентность начальника211.
Г.А. Сатаров полагает, что одним из коррупционных мотивов для лица,
осуществляющего активный подкуп, является мотив осуществления власти
над должностным лицом, который возникает из-за отсутствия легальных и
открытых механизмов осуществления власти граждан над чиновниками212.
Немецкие исследователи выделяют целый ряд мотивов, способных побудить чиновника совершить коррупционное правонарушение213.
Первым и основным из них выступает потребность в деньгах (Geldbedarf). Немецкие исследователи подчеркивают, что желание получить денежные средства или другие материальные блага выступает основным мотивом
коррупционных правонарушений. Корыстный мотив коррупционных преступлений отмечается в качестве основного и российскими исследователями.
Интересным является выделение таких мотивов коррупционного поведения, как общественное признание и тщеславие. Обычно государственный
служащий живет в рамках определенного социального круга, доступ к «сильным мира сего» и их окружению остается для такого чиновника, как правило,
закрытым. Иметь частные отношения с богатыми и обладающими властью (а
иногда и красивыми) людьми – такое обстоятельство может чрезвычайно повысить чувство собственного достоинства. Еще более приятно осознавать,
что государственный служащий воспринимается такими людьми как равный.
Этого можно добиться, став привлекательным поставщиком коррупционных
услуг.
Еще одним мотивом совершения коррупционных правонарушений может быть боязнь реакции руководства на совершенные государственным
служащим ошибки. В ситуации конфликта между руководителем и подчиненным, обращая внимание на мелкие ошибки, руководитель может не распознать, какие «большие ошибки» его сотрудник совершает умышленно.
211
См.: Шевелевич А. А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: дис. …канд. юрид. наук. С. 78; Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм
социальной деградации. С. 178.
212
Антикоррупционная политика: учеб. пособие / под ред. Г. А. Сатарова. С. 142.
213
Fiebig H., Junker H. Korruption und Untreue im öffentlichen Dienst: Erkennen – Bekämpfen – Vorbeugen, 2.
überarb. und erweit. Aufl. Erich Schmidt Verlag GmBH, Berlin, 2004. S. 112-113.
83
Сходным, но заслуживающим отдельного рассмотрения является мотив
страха наказания при незначительных ошибках. Такой мотив часто встречается в ситуациях, когда между государственным служащим и его непосредственным руководителем отсутствуют отношения доверия. Когда сотрудник
знает, что будет подвергнут критике со стороны руководителя даже за незначительную оплошность, то он в большинстве случаев приложит усилия, чтобы такую оплошность скрыть. Если при этом служащему нужно выбрать: сообщить об ошибке руководителю или постараться уладить все с гражданином или предпринимателем, который обратился за государственной услугой,
служащий выберет второй вариант поведения. Аналогичная ситуация может
произойти и при проведении внутренних проверок, когда служащий решает
свои проблемы не с руководителем, а с проверяющим. При этом возможна
ситуация вовлечения в совершение коррупционных правонарушений, когда
предприниматель или проверяющий просят об «ответной услуге» под угрозой сообщения о поведении служащего начальнику.
Азарт также может выступать мотивом коррупционного поведения.
«Что будет, если…?» – такой вопрос может стать первым шагом к коррупции. Изначально речь может идти всего лишь об упрощении повседневной
работы государственного служащего. Он может попробовать облегчить свою
работу, отказавшись от некоторых административных процедур и формальностей. Если в системе этого никто не заметит, в дальнейшем может возникнуть следующая часть мотива: «Что будет, если я, используя найденную
брешь в системе управления, попробую получить за это немного денег?».
Поиск адреналина и острых ощущений также может быть мотивом коррупционного поведения. В этом случае чиновник подстегивает себя мыслями о
том, насколько хорош его руководитель, имеются ли у него подозрения и
вмешается ли он для того, чтобы выявить нарушение.
Указанные мотивы коррупционного поведения присутствуют как в
Германии, так и в России, но в нашей стране приоритет отдается исследованию именно корыстного мотива совершения коррупционного преступления.
84
Таким образом, характеристики личности преступников в России и
Германии имеют схожие черты. Так, выделяемый в России «последовательно-корыстный» тип имеет общие черты с рассматриваемым немецкими исследователями «аферистом», а «противоречиво-корыстный» тип – с типичным портретом преступника структурной коррупции. Сходными являются и
половозрастные характеристики лиц, совершивших коррупционные преступления, а также основные мотивы совершения коррупционных преступлений.
Сходство наблюдается и при анализе мнений различных групп населения России и Германии относительно основных причин и условий коррупции.
В качестве двух основных причин коррупции в Германии сотрудники
ряда государственных органов (в том числе занимающихся противодействием коррупции) признали упадок ценностей в обществе и отсутствие примеров положительного поведения со стороны других, в особенности руководителей и представителей политики. При проведении опроса возможно было
выбрать сразу несколько вариантов ответов, но если проанализировать 10 названных основных причин коррупции, то центральная причина коррупции,
по мнению респондентов, коренится в недостаточной компетенции индивида
в вопросах этики214.
Аналогичного мнения придерживаются сотрудники правоохранительных органов и государственные служащие в Российской Федерации, которые
склонны искать истоки коррупции в падении нравственности. Однако каждый третий предприниматель и взрослый гражданин страны назвали коррупцию явлением политическим. Большинство же – около 40 % респондентов в каждой из названных групп – ответили, что коррупция есть следствие
экономических проблем215.
Проанализировав данные о лицах, совершающих коррупционные преступления в системе государственной службы России и Германии, типологии
214
215
См.: Приложение, таблица 7.
См.: Приложение, таблица 8.
85
личности коррупционных преступников, их мотивы в рассматриваемых странах, можно утверждать, что группы лиц, в отношении которых необходимо
осуществлять предупредительное воздействие, в России и Германии схожи.
Сходство также обнаруживается в мнениях сотрудников государственных
органов о причинах и условиях коррупции в России и Германии. Это подтверждает перспективность использования немецкого опыта предупреждения
коррупции в России.
Таким образом, исходя из данных официальной статистики правоохранительных органов и социологических исследований, необходимо констатировать, что уровень коррупции в системе государственной службы в России
выше, чем в Германии. При этом уровень взяточничества в России неуклонно
растет, тогда как в Германии в последние несколько лет наблюдается снижение числа преступлений активного и пассивного подкупа, что подтверждает
гипотезу о наличии более эффективной системы мер предупреждения коррупции в ФРГ, чем в России.
86
Глава 2. Предупреждение коррупции и коррупционной
преступности в системе государственной службы
России и Германии
В теории предупреждения преступлений существует два тезиса. Первый тезис: лучше предупредить преступление, чем наказывать за него. Второй тезис: чтобы предупредить преступление, надо глубоко знать те обстоятельства, которые его вызвали или могут вызвать216.
Вместе с тем, прежде чем характеризовать сложившуюся систему мер,
направленных на минимизацию уровня коррупции в системе государственной службы, необходимо договориться о значении понятий. Имеющийся в
науке понятийный аппарат использует такие термины, как «предупреждение», «профилактика», «контроль», «противодействие», «пресечение», «воздействие», «предотвращение», при этом различные авторы и законодатель
вкладывают в них различное значение.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» использует термин «противодействие», который не имеет самостоятельного содержания, но
включает профилактику коррупции, борьбу с ней, минимизацию и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений217. Немецкий законодатель говорит о борьбе с коррупцией, содержательно не раскрывая это понятие218.
В научной криминологической литературе, как российской, так и немецкой, предпочтение отдается термину «предупреждение» или «превенция». Для целей сравнительно-правового исследования представляется целесообразным использовать именно термин «предупреждение» как наиболее
общий для институтов немецкого и российского права. При этом «противодействие», в той мере, в которой оно определено в Федеральном законе «О
216
См.: Кудрявцев В. Н. Лекции по криминологии. М.: Юристъ, 2005. С. 101.
См.: ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции».
218
«Korruptionsbekämpfungsgesetz» дословно переводится как «Закон о борьбе с коррупцией».
217
87
противодействии коррупции», по своему смысловому наполнению совпадает
с понятием «предупреждение», поэтому в настоящей работе термин «предупреждение» будет взят за основу.
Построение любой системы мер по предупреждению преступности начинается с выбора основных направлений и способов воздействия. Представляется, что наиболее эффективной является стратегия устранения причин и
условий, которая заключается в комплексном воздействии на детерминанты
коррупции, что, в свою очередь, способствует искоренению этого явления219.
Как правило, стратегии по системному устранению причин однообразны и содержат следующие основные направления: институциональное, политическое, расширение возможностей участия гражданского общества, конкурентный частный сектор и управление государственным сектором220.
Традиционно под предупреждением преступности и иных форм девиантности понимается такое воздействие общества, институтов социального
контроля, отдельных граждан на криминогенные (девиантогенные) факторы,
которое приводит к сокращению или желательному изменению структуры
преступности (девиантности) и к несовершению потенциальных преступных
(девиантных) деяний221.
Из-за очень высокой латентности коррупционных преступлений, пожалуй, единственным эффективным способом противодействия коррупции является воздействие на ее причины и условия. Вместе с тем, ввиду многообразия причин и условий коррупции, а также системного характера некоторых
коррупционных проявлений, сами меры по предупреждению коррупции
должны быть объединены в единую систему для наибольшей их эффективности.
219
Подробнее о стратегиях противодействия коррупции см.: Головщинский К. И., Пархоменко С. А. Сравнительный анализ стратегии по борьбе с коррупцией [Электронный ресурс]. Государственное управление.
Электронный вестник. Выпуск № 1. 23.09.2003. С. 6–8; Цирин А. М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. С. 31.
220
См.: Anticorruption in transition. A contribution to the policy debate. The World Bank. Washington, D.C., 2000.
Цит. по: Головщинский К. И., Пархоменко С. А. Сравнительный анализ стратегии по борьбе с коррупцией
[Электронный ресурс]. С. 1–2.
221
См.: Гилинский Я. Криминология. Курс лекций. СПб.: Питер, 2002. С. 335.
88
В современной мировой криминологии выделяют три уровня предупреждения:
первичное – близкое по смыслу отечественной «общесоциальной профилактике», т. е. воздействие на среду, экологию, экономические, социальные, политические условия жизни населения в целях их улучшения, гармонизации;
вторичное – аналог отечественной «специальной профилактики», рассчитанной на обеспечение мер безопасности, воздействие на «группы риска»,
устранение обстоятельств, способствующих совершению преступлений;
третичное – «индивидуальная профилактика» в отечественной криминологии222.
Традиционно в российской криминологической науке предупреждение
преступности подразделяется на общесоциальное и специальное криминологическое223.
Общесоциальное предупреждение базируется на совокупности экономических, политических, идеологических, правовых и иных мероприятий,
направленных на улучшение соответствующих сфер социальной жизни224.
Общесоциальному предупреждению коррупции присущи масштабность и
всеохватность, разносторонность и комплексность, взаимозависимость и непрерывность, в силу чего оно является основой, фундаментом специального
предупреждения. Меры общего предупреждения коррупции в системе государственной службы должны охватывать долговременные виды социальной
практики225.
В отличие от общесоциального предупреждения, специальное криминологическое предупреждение заключается в проведении мероприятий, непосредственно направленных на устранение причин и условий совершения
222
См.: Гилинский Я. Криминология. Курс лекций. С. 335–336.
См.: Алексеев А. И. Криминология: курс лекций. М.: Щит-М, 1998. С. 116; Криминология: учебник / под
ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. 3-е изд., переаб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 271; Криминология:
учебник / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, В. В. Лунеева. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 191.
224
Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. С. 260.
225
Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 143.
223
89
различных видов преступной деятельности и конкретных видов преступлений226. Меры специального предупреждения коррупции целенаправленно,
специально предназначены для выявления и нейтрализации (устранения, недопущения) детерминант коррупции. Часть из них прямо направлена на профилактику, выявление и пресечение актов коррупции227.
Выявление в общей совокупности мер реагирования на преступность
коррупционной
направленности
общесоциальных
и
специально-
криминологических должно способствовать выработке более эффективных
мер противодействия. Однако такой подход не позволяет рассмотреть меры
реагирования на преступность исходя из характера их содержания, наличия в
них правовых стимулов и ограничений228.
Именно к стимулированию и ограничению можно свести все многообразие средств правового регулирования229. Как отмечает А.В. Малько, стимулирование и ограничение – «две «половинки» управления, присущие в
одинаковой степени управлению во всех – биологических, технических, социальных – образованиях, хотя они могут называться по-разному»230.
Правовой стимул можно определить как правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования231.
«Правовое ограничение – правовое сдерживание противозаконного
деяния, создающее условие для удовлетворения интересов контрсубъекта и
общественных интересов в охране и защите»232.
226
Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. С. 261.
Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид. наук. С. 148.
228
Дамм И. А. Коррупция в российском избирательном процессе: понятие и противодействие: дис. … канд.
юрид. наук. Красноярск, 2006. С.104–105.
229
См.: Малько А. В. Правовое стимулирование: проблемы теории и практики // Правоведение. 1994. № 3.
С.10–22; Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3. С. 134–147.
230
Малько А.В. Двоичность юридической информации и язык законодательства // Правоведение. 1993. № 1.
С. 80.
231
Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. С. 136; См.: Малько А. В., Шундинов К. В. Цели и средства
в праве и правовой политик. Саратов, 2003. С. 151.
232
Там же. С. 141.
227
90
Таким образом, всю совокупность мер, направленных на предупреждение коррупции, можно разделить на меры правового стимулирования и меры
правового ограничения, которые должны дополнять друг друга 233.
В свою очередь, по мнению Н.В. Щедрина, меры ограничения, в зависимости от цели их воздействия, можно разделить на меры наказания (ответственности), восстановления (компенсации) и безопасности234.
При этом под мерами безопасности Н.В. Щедрин предлагает понимать
«меры принудительного ограничения поведения физических и деятельности
юридических лиц, применяемые при наличии указанных в законе оснований
и имеющие целью предотвращения вредоносного воздействия определенного
источника опасности либо ограждения объекта защиты от вредного влияния
источников опасности»235.
Под наказанием (ответственностью) традиционно понимается принудительное лишение определенных благ соразмерно тяжести совершенного правонарушения. Путем угрозы или реального причинения лишений и страданий
правонарушителю достигаются цели общего и специального предупреждения236.
Меры восстановления (компенсации) направлены на «устранение вреда, причиненного противоправным деянием общественным отношениям, на
исполнение невыполненных обязанностей»237. Они включают: принудительное исполнение обязанности, отмену незаконных актов и обязанность возместить ущерб. Тем самым воссоздается система правоотношений, нарушенная невыполнением предписаний закона обязанными субъектами238.
233
См.: Щедрин Н. В., Кылина О. М. Меры безопасности для охраны власти и защиты от нее / Юрид. ин-т
КрасГУ. Красноярск: РУМЦ ЮО, 2006. С. 64–66.
234
См.: Концептуально-теоретические основы правового регулирования и применения мер безопасности :
монография / под науч. ред. Н. В. Щедрина; Сиб. федер. ун-т. Красноярск: СФУ, 2010. С. 163.
235
Щедрин Н. В. Введение в правовую теорию мер безопасности: монография. Красноярс. гос. ун-т, 1999. С.
61.
236
Там же. С. 60.
237
Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М.: Юрид. лит, 1981. С. 63.
238
См.: Щедрин Н.В. Введение в правовую теорию мер безопасности: монография. С. 60.
91
Систему мер по предупреждению коррупции в системе государственной службы можно представить следующим образом239:
1) меры правового стимулирования, не связанные с ограничением прав и
свобод, возложением обязанностей;
2) меры правового ограничения:
а) меры безопасности;
б) меры наказания (ответственности);
в) меры восстановления (компенсации).
Таким образом, предупреждение коррупции в системе государственной службы можно определить как осуществляемую соответствующими
субъектами систему мер социальной профилактики, безопасности, восстановления и ответственности, направленную снижение уровня коррупционных правонарушений в сфере государственной службы.
§ 2.1. Правовые и организационные основы предупреждения
коррупции в системе государственной службы
До последнего времени борьба с коррупцией и коррупционной преступностью в России была бессистемной. Среди мер, направленных на противодействие коррупции преобладали уголовно-правовые, но и их применение носило крайне нестабильный характер240. В последние несколько лет началось активное внедрение мер, направленных на предупреждение коррупции в системе государственной службы России, но для успешной реализации
этих мер необходимо наличие непротиворечивой правовой базы и системы
субъектов, осуществляющих эти меры.
239
См.: Щедрин Н. В. Общая теория предупреждения преступности : учебное пособие. Красноярск: КрасГУ,
1999. С. 9.
240
См.: Максимов С. В. Коррупционная преступность // Криминология: учебник / Под ред. В. Н. Кудрявцева
и В. Е. Эминова. 3-е изд. С. 393.
92
Система предупреждения преступности – это система мер и осуществляющих их субъектов, реализуемая в строго соответствии с законодательством241.
На сегодняшний день круг нормативных правовых актов, регулирующих вопросы предупреждения коррупционных проявлений, многообразен.
Прежде всего, меры направленные на предупреждение преступности, содержатся в нормах международного права.
Основным международным актом, регулирующим вопросы предупреждения коррупции, является Конвенция ООН против коррупции242, подписанная Германией243, а также подписанная и ратифицированная Россией244. В
Конвенции ООН предусмотрен целый раздел, посвященный мерам по предупреждению коррупции. В рамках конвенции можно выделить пять основных
направлений по предупреждению коррупции.
1. Мониторинг правовых документов и административных мер с целью
определения их адекватности предупреждения коррупции и борьбы с ней.
2. Создание антикоррупционной системы приема на работу, отвечающей следующим критериям: прозрачность, ротация кадров на уязвимых для
коррупции должностях, выплата надлежащего вознаграждения и установление справедливых окладов.
3. Усиление прозрачности в публичной администрации.
4. Меры по предупреждению отмывания денежных средств: регулирование и надзор в отношении банков и небанковских финансовых учреждений; учреждение национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных
средств; наличие в рамках национальной правовой системы механизмов для
преодоления препятствий, которые могут возникнуть в результате примене241
См.: Криминология: Учебник / под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. С. 265, 269.
Конвенция Организации объединенных наций против коррупции, принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Российская юстиция. 2004. № 4. С. 17–40.
243
См.: Signatories to the United Nations Convention against Corruption [Электронный ресурс]. United National
Office of Drugs and Crime. URL: http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html.
244
О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: Федеральный закон от
08.03.2006 № 40-ФЗ // Российская газета. 2006. 21 марта. (№ 56).
242
93
ния законодательства о банковской тайне; мер по возвращению активов (в
том числе имущества), а также усиление стандартов бухгалтерского учета и
аудита в частном секторе.
5. Осуществление сотрудничества: с правоохранительными органами,
между национальными органами, между национальными органами и частным сектором, а также международного сотрудничества245.
Статья 5 Конвенции ООН регулирует не только разработку и проведение единой скоординированной политики, но и внедрение эффективных видов мер по предупреждению коррупции, а также проведение антикоррупционной экспертизы. При этом государства – участники Конвенции ООН против коррупции должны обеспечить наличие отдельного органа, осуществляющего предупреждение коррупции (ст. 6).
В качестве направления по предупреждению коррупции в публичном
секторе ст. 7 Конвенции ООН против коррупции предусматривает укрепление публичной службы. Данной цели возможно достичь с помощью мер,
сконцентрированных на порядке прохождения публичной службы. Среди
них реализация в ходе набора и прохождение публичной службы принципов
эффективности и прозрачности службы, использование критериев безупречной работы, справедливости и оценки способностей. Предусмотрена специальная подготовка и ротация лиц, занимающих коррупциогенные должности,
а также осуществление образовательных программ, направленных как на
надлежащее выполнение служащими своих публичных функций, так и на
осознание ими рисков, сопряженных с коррупцией. При этом, безусловно,
столь ответственная работа должна справедливо оплачиваться.
Далее Конвенция ООН против коррупции предлагает введение кодексов поведения должностных лиц (ст. 8). В связи с этим положением следует
обратить внимание на Резолюцию Генеральной ассамблеи ООН 51/59, которая содержит стандарты поведения должностных лиц, в частности в ситуации
245
См.: Кушниренко С., Заточкин А. Об имплементации в национальное законодательство России международных правовых норм, направленных на усиление борьбы с коррупцией // Уголовное право. 2006. № 6. С.
108.
94
конфликта интересов246. Введение кодексов и стандартов поведения должно
способствовать честности, неподкупности и ответственности должностных
лиц при реализации своих полномочий.
В п. 4 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции предлагается устанавливать такие меры, которые способствовали бы сообщению публичными
должностными лицами о коррупционных деяниях в правоохранительные органы. Также в конвенции рекомендуется ввести на национальном уровне систему мер, направленных на предоставление публичным должностным лицом
информации о внеслужебной деятельности, иных занятиях, имуществе и выгодах, которые могут в дальнейшем стать причиной ситуации конфликта интересов (п. 5 ст. 8). При этом неисполнение указанных мер должностными
лицами должно влечь применение дисциплинарных и других видов санкций.
Помимо общих направлений в предупреждении коррупции, Конвенция
ООН против коррупции предусматривает и введение антикоррупционных
механизмов в особо коррупциогенных сферах в системе государственной
службы. К таковым традиционно относится сфера государственных закупок247 и управление финансами.
Особое внимание в Конвенции ООН против коррупции уделено вопросам прозрачности осуществления государственного управления248.
В качестве отдельного направления по предупреждению коррупции
выделено включение общества в этот процесс. Активное участие в предупреждении коррупции предусмотрено для гражданам, организаций и институтов гражданского общества249.
Статья 14 Конвенции ООН против коррупции требует от государствучастников введения действующей системы мер по предупреждению отмывания денежных средств. Это единственная из всех мер предупреждения,
предусмотренных Конвенцией ООН против коррупции, которая не может
быть ограничена принципами национального права. Основанием для такого
246
Приложение к Резолюции 51/59 Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 г.
См.: п. 1 ст. 9 Конвенции ООН против коррупции.
248
См.: ст. 10 Конвенции ООН против коррупции.
249
См.: ст. 13 Конвенции ООН против коррупции.
247
95
подхода является наличие мировых стандартов борьбы с отмыванием денежных средств250.
Таким образом, Конвенция ООН против коррупции предусматривает
обширный ряд мер, направленных на предупреждение коррупции в системе
государственной службы. В связи с ратификацией Российской Федерацией
данной Конвенции рассмотренные меры должны стать частью действующего
национального законодательства.
Меры предупреждения коррупции предусмотрены и другими международными актами. Так, Конвенция об уголовно-правовой ответственности за
коррупцию Совета Европы251 предлагает устанавливать уголовные или административные санкций за умышленное нарушение некоторых правил ведения
бухгалтерского учета252, целью которого выступает совершение, сокрытие
или представление в ложном свете обстоятельств преступлений коррупционной направленности. Она также предусматривает некоторые формы сотрудничества национальных органов по вопросам противодействия коррупции, а
именно в форме создания специальных органов или подготовки специалистов по борьбе с коррупцией, которые должны обладать определенной независимостью, в том числе финансовой253. Необходимым является и сотрудничество всех национальных органов и должностных лиц с органами, осуществляющими борьбу с коррупцией. Такое сотрудничество предусмотрено в
двух формах:
- добровольное информирование органов по борьбе с коррупцией, если
есть веские основания полагать, что совершены коррупционные преступления;
250
Marsch A.-C. Strukturen der internationalen Korruptionsbekämpfung. Wie wirksam sind internationale Abkommen? Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Reihe: Rechtswissenschaften; Bd. 36. Zugl.: Osnabrück,
Univ. Diss. 2009. S. 115.
251
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173): заключена в г. Страсбурге
27.01.1999 // Собрание законодательства РФ. 18 мая 2009 г. № 20. Ст. 2394.
252
А именно за оформление или использование счета – фактуры или любого другого бухгалтерского документа или отчета, содержащего ложную или неполную информацию, а также за противоправное незанесение в бухгалтерские книги платежной операции. Подробнее см.: ст. 14 Конвенции об уголовно-правовой
ответственности за коррупцию (ETS № 173).
253
См.: ст.20 Конвенции об уголовно-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 173).
96
- предоставление органам по борьбе с коррупцией всей необходимой
информации по их обращениям254.
В случае добровольного сообщения о коррупционных преступлениях,
сотрудничества со следствием, а также дачи показаний по коррупционным
преступлениям в национальном законодательстве должны быть предусмотрены меры защиты для лиц, оказавших содействие255, что также может способствовать целям предупреждения коррупции.
Еще одно направление международного предупреждения коррупции
развивается в рамках деятельности Группы стран против коррупции
(ГРЕКО). На протяжении последних нескольких лет Совет Европы обязал
страны проводить друг у друга взаимный обзор законодательства по борьбе с
коррупцией и его реализации в рамках работы ГРЕКО. В настоящее время в
состав ГРЕКО входит 46 государств, в том числе Германия256 и Россия257.
Меры по предупреждению коррупции предусмотрены в Конвенции по
борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций258. Однако они ограничиваются установлением некоторых правил ведения бухгалтерского учета, налоговых и аудиторских проверок и предоставления финансовых отчетов, которые необходимо внести в национальное законодательство в целях выявления и предупреждения методов, позволяющих осуществлять подкуп иностранных должностных лиц. Нарушение данных правил должно влечь применение санкций,
которые могут носить гражданско-правовой, административный или уголовный характер259.
254
Там же. Ст. 21.
Там же. Ст. 22.
256
Германия вошла в состав ГРЕКО 01 мая 1999 г. Подробнее см.: GRECO: Members and Observers. URL:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/members_en.asp (дата обращения: 24.09.2009).
257
Россия вошла в состав ГРЕКО 01 февраля 2007 г. Подробнее см.: GRECO: Members and Observers. URL:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/members_en.asp (дата обращения: 24.09.2009).
258
Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций [Электронный ресурс]. принята в г. Стамбуле 21.11.1997 Конференцией полномочных представителей стран-членов ОЭСР. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
259
Marsch A.-C. Strukturen der internationalen Korruptionsbekämpfung. Wie wirksam sind internationale Abkommen? S. 69.
255
97
Реализация мер, предусмотренных Конвенцией по борьбе с подкупом
должностных лиц иностранных государств при проведении международных
деловых операций, обеспечивается системой мониторинга, при которой государства–участники проверяют наличие мер, предусмотренных рассматриваемой Конвенцией, друг у друга. Такая система позволяет распространить
положительный опыт применения мер в других странах260. Мониторинг
предполагает 3 стадии. На первой проверяется введение соответствующих
норм, предусмотренных Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц
иностранных государств при проведении международных деловых операций,
в национальное законодательство261, а на второй – эффективность введенных
на уровне национального законодательства мер262. На третьей стадии применение Конвенции, Рекомендаций по дальнейшей борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при проведении международных деловых операций 2009 г.263, и рекомендаций, предложенных на основе данных второго
этапа мониторинга264. Германия участвует в указанной конвенции, а также
проводит соответствующий мониторинг. Россия в данной конвенции не участвует.
На уровне СНГ также приняты два Модельных закона: «О борьбе с
коррупцией»265 и «Основы законодательства об антикоррупционной полити-
260
Rochow M. Die Maßnahmen von OECD und Europarat zur Bekämpfung der Bestechung // Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, Hersg. von Christian Tietje, Gerhard Kraft, Rolf Sethe. Heft 56. Martin-LutherUniversität Halle-Wittenberg. S.16.
261
Phase 1 country monitoring of the OECD Anti-Bribery Convention : OECD. URL:
http://www.oecd.org/document/21/0,3343,en_2649_34859_2022613_1_1_1_1,00.html
(дата
обращения:
01.09.2010).
262
Phase 2 country monitoring of the OECD Anti-Bribery Convention : OECD. URL:
http://www.oecd.org/document/27/0,3343,en_2649_34859_2022939_1_1_1_1,00.html
(дата
обращения:
01.09.2010).
263
Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, 24.11.2009 : OECD. URL: http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44176910.pdf (дата обращения:
01.09.2010).
264
Phase 3 country monitoring of the OECD Anti-Bribery Convention
: OECD. URL:
http://www.oecd.org/document/31/0,3343,en_2649_34859_44684959_1_1_1_1,00.html
(дата
обращения:
01.09.2010).
265
О борьбе с коррупцией: Модельный закон, принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13–
4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 1999. № 21. С. 70–84.
98
ке»266. Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной
политике» предлагает понятие предупреждения коррупции267 а также систему мер по предупреждению коррупции268.
Таким образом, международное право предоставляет государствам
достаточное количество ориентиров для предупреждения коррупции на национальном уровне. Общими для Российской Федерации и ФРГ являются
меры, предусмотренные Конвенцией ООН против коррупции, Конвенцией
Совета Европы об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, а также система мер и рекомендаций в рамках работы ГРЕКО. Вместе с тем Германия также присоединилась к Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых
операций, в которой Россия не участвует, тогда как для России также действуют международные акты стран СНГ, не распространяющиеся на Германию. Необходимо отметить, что, хотя Германия и подписала Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию269, ни
Россия, ни Германия указанную конвенцию не ратифицировали270.
С учетом положений международных актов в рассматриваемых странах
формируется и национальное законодательство.
Особенность регулирования государственной службы в ФРГ заключается в том, что независимо от конкретных специфических функций госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо, при этом имея целью благо всего общества. Госслужащий несет
полную личную ответственность за правомерность своих действий по испол266
Об антикоррупционной политике: Модельный закон, принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22–15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ //
Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 225–260.
267
Предупреждение коррупции понимается как деятельность субъектов антикоррупционной политики, направленная на выявление, изучение, ограничение либо устранение явлений, порождающих коррупционные
правонарушения или способствующих их распространению. См.: ст. 2 Модельного закона «Об антикоррупционной политики».
268
См.: Ст. 10 Модельного закона «Об антикоррупционной политике».
269
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174), Заключена в г. Страсбурге 04.11.1999 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
270
См.: Civil Law Convention on Corruption CETS No.: 174: Member States of the Council of Europe. URL:
http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=174&CM=&DF=&CL=ENG (дата обращения:
22.01.2011).
99
нению служебных обязанностей271. Эти принципы не просто декларируются,
они заложены в Основном законе ФРГ. Так, абзац 5 ст. 33 Основного закона
ФРГ предусматривает, что «осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений
службы и верности»272.
Из толкования ст. 21 Конституции РФ также можно вывести положение, согласно которому честь и достоинство представителя власти являются
не только ценностью, охраняемой законом, но и требованием, предъявляемым к представителю государственной власти273. Но отсутствие прямого закрепления данного требования в Конституции РФ и распространения его на
всех государственных служащих существенно препятствует предупреждению коррупции.
Статья 34 Основного закона ФРГ устанавливает ответственность за нарушение обязанностей публичной службы, причинившую вред третьим лицам. По общему правилу, ответственность за своего служащего несут государство или иное объединение, в котором лицо, причинившее вред, состоит
на службе. Право регресса у государства возникает в случае причинения его
служащим вреда умышленно или вследствие грубой неосторожности274. Аналогичные нормы предусмотрены и в Гражданском кодексе РФ275, но сам факт
закрепления данных положений в Основном законе ФРГ, имеющем прямое и
непосредственное действие, свидетельствует об их высокой правовой значимости.
Основу правового регулирования системы мер по предупреждению
коррупции в России составляют:
271
Новикова О. С. Сравнительный анализ законодательной базы по минимизации коррупции в Германии и
России // Безопасность бизнеса. 2010. № 2. С. 22.
272
Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз,
Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия / Сост. В. В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 127.
273
Гуцев П. Ю. Конституционные основы противодействия коррупции в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 10–11.
274
См.: Art. 34 Grundgesetz // Staazs- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland. Zusammengestellt von P.
Kirchhof, C. Kreuter-Kirchhof. 38., neu bearbeite Auflage. S. 20–21.
275
См.: ст. ст. 1069, 1070: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 №14-ФЗ
(с изм. на 25.12.2008) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; СЗ РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6235.
100
- Федеральный закон «О противодействии коррупции»;
- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и
Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999
года» 276;
- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»277;
- Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе»278.
Кроме того, антикоррупционные нормы получили свое закрепление в
блоке нормативных правовых актов, посвященных организации и прохождению государственной службы279, а также в отраслевом законодательстве, регулирующем сферы, особо подверженные проявлениям коррупции280.
В развитие положений указанных законов на федеральном уровне были
приняты указы Президента РФ281 и постановления Правительства РФ282. Ко276
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об
уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» : Федеральный закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 дек. (№
266).
277
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О противодействии коррупции»: Федеральный закон от 25.12.2008 № 274-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 дек. (№ 266).
278
Об антикоррупционной экспертизе: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Российская газета.
2007. 22 июля. (№ 133).
279
К таковым можно отнести: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный
закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. С. 2315 (с послед. изм.); О
системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.03.2003 № 58-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063 ( с послед. изм.) и др.
280
Например: О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ, ст. 15 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ст. 3105 ( с послед. изм.); О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ // Парламентская газета. № 90. 31 декабря 2008.
281
См.: О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия
коррупции на 2010–2011 годы: Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 // Российская газета. 2010. 15 апр.
(№ 79); О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»: Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 // Российская газета. 2010. 23 июля. (№ 162); О комиссиях
по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 // Российская газета. 2010. 07 июля. (№ 147); Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на
которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения
о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовер-
101
личество различных правовых актов на федеральном уровне в России продолжает увеличиваться.
Не осталась без изменений и законодательная база субъектов федерации. Следует отметить, что до принятия федерального законодательства на
региональном уровне уже существовали законы, регулирующие вопросы
коррупции. Указанные законы под различными названиями действовали в 20
субъектах федерации283. В России количество субъектов федерации, принявших законы, которые регулируют региональную антикоррупционную деятельность, превышает 50.
Постоянные изменения антикоррупционного законодательства свидетельствует о том, что в России все еще продолжает формироваться правовая
база, направленная на предупреждение коррупции в системе государственной службы.
Основу сдерживания коррупции в ФРГ на федеральном уровне составляют три акта:
1) Закон о борьбе с коррупцией от 13.08.1997284;
2) Закон об ограничении деятельности служащих по совместительству от 09.09.1997285;
3) Директива о предупреждении коррупции в федеральной администрации от 17.06.1998286.
шеннолетних детей: Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 // Российская газета. 2009. 20 мая. (№ 89); О
представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной
службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера: Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 // Российская газета. 2009. 20 мая.
(№ 89); О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на
замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению:
Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 // Российская газета. 2009. 22 сент. (№ 177).
282
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // Российская газета. 2010. 05 марта. (№ 46); О
мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 № 389 // Собрание законодательства РФ. 11.05.2009. № 19. Ст.
2346.
283
Так, законы «О противодействии коррупции в…» были приняты в республиках Татарстан, Мари Эл, Мордовия, Удмуртской и Чувашской республиках, Пензинской, Саратовской, Калужской, Тамбовской, Ульяновской, Новгородской, Брянской, Мурманской, Ленинградской, Нижегородской, Рязанской и Астраханской
областях. В Магаданской области и Кабардино-Балканской республике действовали законы «О профилактике коррупции…».
284
Gesetz zur Bekämpfung der Korruption v. 13.8.1997 // BGBl. I 1997, S. 2038.
285
Zweites Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetz v. 9.9.1997 // BGBl. I 1997, S. 2294.
102
На уровне земель также вводятся меры по борьбе с коррупцией. В их
основе лежит концепция предупреждения и борьбы с коррупцией, разработанная на конференции министров внутренних дел и сенаторов земель 3 мая
1996 г.287 В ней выражены 12 основных направлений по предупреждению
коррупции.
1. Повышение антикоррупционной мотивации (сенсибилизация) и повышение квалификации.
2. Оптимизирование организации работы чиновников.
3. Использование внутриведомственного надзора и служебного контроля.
4.
Привлечение уже существующих и создание новых организацион-
ных структур для предупреждения коррупции.
5. Ротация.
6. Унификация норм, регулирующих вопросы получения подарков и
иных преимуществ.
7. Ограничение совмещения государственной службы с иными видами
деятельности.
8. Ускорение дисциплинарного производства и применения мер трудового законодательства.
9. Реализация прав на возмещение вреда, причиненного коррупционным правонарушением.
10. Обязанность налоговых органов, счетных палат и других органов
государственной власти предоставлять информацию, необходимую для противодействия коррупции.
11. Обязательное проведение конкурса для любой процедуры предоставления государственных заказов.
12. Повсеместное введение регистра коррупции.
286
Richtlinie zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung v. 17.6.1998 // Bundesanzeiger Nr. 148 v.
10.8.2004. S. 17745.
287
Präventions- und Bekämpfungskonzept Korruption: Vorgelegt gemäß Beschluss der Ständigen Konferenz
der Innenminister/-senatoren der Länder vom 18./19. Mai 1995 durch den Arbeitskreis VI – Verwaltungsorganisation, Aus- und Fortbildung Sowie Öffentliches Dienstrecht – Unter Einbeziehung des Arbeitskreises II – Innere Sicherheit // StAnz. 17/1995. S. 1303.
103
На основе Концепции предупреждения и борьбы с коррупцией от 3 мая
1996 г. всеми Землями были приняты различные нормативные акты, направленные на противодействие коррупции:
-
Закон земли Северный Рейн-Вестфалия о борьбе с коррупцией от
16.12.2004 г.288;
-
Директива земли Бавария о предупреждении и пресечении корруп-
ции в сфере государственного управления от 13.04.2004 г.289;
-
Общее предписание о мерах по борьбе с коррупцией (в особенности
о мерах по предупреждению коррупции) Гамбурга от 30.08.2001 г.290;
-
Директива о борьбе с коррупцией в сфере государственного управ-
ления Тюрингии291 и др.
Таким образом, и в России и в Германии построение системы мер по
противодействию коррупции связано с принятие специального федерального
закона, хотя в ФРГ такой нормативный правовой акт был принят значительно
раньше, чем в Российской Федерации, и сосредоточен исключительно на регулировании отдельных механизмов предупреждения коррупции. Аналогичный закон в России, несмотря на стремление сформулировать конкретные
меры совершенствования антикоррупционного правового порядка, является
больше декларативным, так как не предусматривает путей реализации многих антикоррупционных мер292.
Количество нормативных актов, специализирующихся исключительно
на вопросах коррупции в публичном секторе, в ФРГ меньше, чем в России.
Связано это с тем, что большинство норм, регулирующих предупреждение
коррупции, уже включено в другие нормативные акты. Безусловным плюсом
в антикоррупционном законодательстве Германии является единая антикор288
Korruptionsbekämpfungsgesetz v. 16.12.2004 // GVBl. NW 2005, 20020 (Nr. 1 v. 4.1.2005).
Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption in der öffentlichen Verwaltung v. 13.4.2004 // BY
AllMBl. 2004. S.87.
290
Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung (insbesondere Korruptionsprävention) vom 30.08.2001. URL: http://www.hamburg.de/servlet/contentblob/109010/0301_vv_korbek_2002_136kb_pdf/data.pdf
291
Richtlinie zur Korruptionsbekämpfung in der öffentlichen Verwaltung des Freistaates Thüringen vom 08.10.2002
// Thuringer Staatsanzeiger Nr. 42/2002. S. 2540.
292
Шишкарѐв С. Н. Противодействие коррупции: теория и практика. М.: КДУ, 2009. С. 139.
289
104
рупционная политика как на уровне федерации, так и на уровне земель, обеспеченная не просто волей федерации, но и активным сотрудничеством земель. Именно координация деятельности субъектов федерации в вопросах
противодействия коррупции – перспективное направление для развития антикоррупционной политики в России.
Однако только нормативно-правового закрепления мер по предупреждению коррупции недостаточно. Необходима их реализация на практике, которая должна осуществляться уполномоченными субъектами.
Всю систему субъектов, осуществляющих противодействие коррупции,
можно разделить на три группы:
1) международные органы и организации;
2) органы государственной власти и местного самоуправления;
3) институты гражданского общества, организации и физические лица.
Прежде всего, необходимо рассмотреть тех субъектов, которые осуществляют меры по предупреждению коррупции в системе государственной
службы на международном уровне, так как они являются общими для России
и Германии.
Среди правительственных организаций на первом месте находятся Организация объединенных наций, а именно ее подразделения: Управление ООН
по наркотикам и преступности293 и Программа развития ООН294. Проблемами
предупреждения коррупции занимаются: Группа разработки финансовых мер
борьбы с отмыванием денег (ФАТФ)295, Организация экономического со-
293
Управление по наркотикам и преступности разрабатывает рекомендации и программы по вопросам коррупции, а также по вопросам противодействия иным видам преступлений, связанных прямо или косвенно с
проявлениями коррупции (отмывание доходов, организованная преступность и др.). См.: URL:
http://www.unodc.org/unodc/ru/corruption/index.html?ref=menuside (дата обращения: 11.04.2010).
294
Программа развития ООН занимается вопросами совершенствования государственного управления, в том
числе вопросами доступа к информации, электронного управления, а также вопросами антикоррупционной
политики. См.: URL: http://www.undp.org/governance/focus_anti-corruption.shtml (дата обращения:
11.04.2010).
295
Так, Рекомендации ФАТФ содержат требования к прозрачности деятельности публичных лиц и заключению договоров (рекомендации № 33 и 34), а также иные меры, направленные на предупреждение отмывания
доходов. См.: URL: http://www.fatfgafi.org/document/28/0,3343,en_32250379_32236920_33658140_1_1_1_1,00.html (дата обращения: 01.03.2010).
105
трудничества и развития (ОЭСР)296. Не следует забывать и о специальном
направлении сотрудничества в рамках Интерпола, и работающей Группе экспертов по коррупции297.
Особое место в системе международных субъектов, осуществляющих
деятельность по предупреждению коррупции, занимает Группа стран против
коррупции (ГРЕКО). Основная задача ГРЕКО – содействовать странамучастницам в борьбе с коррупцией. Осуществляется эта задача с помощью
мониторинга, который способствует обнаружению недостатков в национальной антикоррупционной политике, а также проведению соответствующих
реформ. ГРЕКО создает базу для обмена практическим опытом по предупреждению и выявлению коррупции.
Уникальным механизмом воздействия на коррупцию является мониторинг в рамках ГРЕКО, он включает в себя «горизонтальную» процедуру
оценки антикоррупционной политики и процедуру проверки принимаемых
государствами-участниками мер по реализации рекомендаций ГРЕКО298.
Именно процедура проверки является одним из достоинств сотрудничества государств в рамках ГРЕКО, так как по результатам такой проверки
государству необходимо принимать конкретные меры по улучшению существующих антикоррупционных мер299.
Другим субъектом, активно способствующим предупреждению коррупции как в России, так и в Германии, является международная неправительственная организация Transparency International (T.I.), которая осуществляет текущий мониторинг коррупции. Одной из задач T.I. является поддержка национальных общественных инициатив по предупреждению и противо296
Подробнее см. URL: http://www.oecd.org/topic/0,3373,en_2649_34135_1_1_1_1_37447,00.html (дата обращения: 14.02.2010).
297
Группа экспертов по коррупции осуществляет консультационные функции для Интерпола, разрабатывает
стандарты и кодексы. Подробнее см. URL: http://www.interpol.int/Public/Corruption/corruption.asp (дата обращения: 16.02.2010).
298
Eser A., Kubiciel M. Institutions against Corruption. A Comparative Study of the National Anti-Corruption Strategies reflected by GRECO`s Firs Evaluation Round. Nomos: Baden-Baden, 2005. P. 13–17.
299
Процедурные правила ГРЕКО предусматривают последствия для тех государств-участников, чье исполнение рекомендаций ГРЕКО признано полностью неудовлетворительным. ГРЕКО может потребовать от
представителей страны направления отчетов об исполнении рекомендаций, а также сообщить о ситуации
представителям государства-участника в Совете Европы, Генеральному секретарю Совета Европы и министру иностранных дел, тем самым, осуществляя информационное давление на международном уровне.
106
действию коррупции300. Кроме того, организация разрабатывает различные
акты и программы301, направленные на противодействие коррупции, а также
консультирует по проблемам коррупции. Деятельность T.I. направлена на
консолидацию и распространение информации об эффективных мерах гражданского общества по противодействию коррупции, в том числе путем проведения семинаров, тренингов и конференций302.
В качестве субъектов предупреждения коррупции могут также выступать международные финансовые организации303 и международные экономические организации304.
Итак, количество субъектов, которые могут в той или иной мере заниматься предупреждением коррупции на международном уровне, велико. Однако для эффективной реализации всех мер по предупреждению коррупции
необходимо наличие субъектов предупреждения и на национальном уровне.
Безусловно, основную роль в предупреждении коррупции играют органы государственной власти и местного самоуправления.
К построению системы органов, осуществляющих предупреждение
коррупции, существует два подхода: создание специальных отделов и подразделений в уже существующих государственных органах или же формиро300
Muche S. Corporate Citizenship und Korruption. Ein systematisches Konzept von Unternehmensverantwortung.
Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler. 1. Auflage. 2008. S. 142.
301
См.: Independent Assessor Agreement, Anti-Corruption Agreement Notices of Breach, Disclosure Assessment
Guide, Anti-Corruption Rules for Individuals, Benefits Register, Anti-Corruption Training Manual,
Anti-Corruption Notice to Government, Anti-Corruption Government Commitment: Project Anti-Corruption System
(PACS). URL: http://www.giaccentre.org/project_anti_corruption_system_home.php (дата обращения:
15.05.2010).
302
См.: International Anti-Corruption Conference (IACC). URL:
http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2010/14th_iacc.
303
К ним можно отнести Всемирный банк и Международный валютный фонд. Всемирный банк основывает
свою деятельность по борьбе с коррупцией на трех компонентах: связи программ, реализуемых Всемирным
банком, с условиями о реализации мер по противодействию коррупции; поддержка со стороны Всемирного
банка институтов гражданского общества на национальном уровне; организация международных программ
по контролю за активным подкупом. Международный валютный фонд также разрабатывает программу по
борьбе с коррупцией. С помощью консультирования и технической помощи Международный валютный
фонд требует от правительств государств реализации принципа эффективного управления, а также осуществляет поддержку институтов гражданского общества. См.: Eigen P. Das Nord-Süd-Gefälle der Korruption in:
Michel, K./ Spengler, T. (Hrsg.): Kursbuch 130, Korruption, Juni,1995, Berlin. S. 155–168.
304
К таковым можно отнести Международную торговую палату, которая предлагает меры уже для
предпринимателей, такие как кодексы поведения, включающие антикоррупционные правила, а также
рекомендации по вопросам предупреждения коррупции. К таким организациям также относятся «Publish
What You Pay―, Extractive Industry Transparency Initiative, Wolfsber Group и др. См.: Anti-Corruption
Organisations and Institutions. URL: http://www.u4.no/document/acorganisations.cfm#icc (дата обращения:
13.07.2007).
107
вание специальных независимых органов, в компетенцию которых входило
бы предупреждение коррупции.
Специальные государственные органы, как правило, создаются в тех
государствах, где коррупция поразила сами полицейские органы и спецслужбы. При этом у таких органов может быть две функции. Первая – координация антикоррупционной политики и контроль за ее проведением, что предусматривает выработку и реализацию системы мер, направленных на ликвидацию причин и условий коррупции. Вторая функция – репрессивная, направлена на соблюдение принципа неотвратимости наказания, отсутствия
иммунитетов от коррупционных преследований и применения конфискационных мероприятий305.
Органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие противодействие коррупции в России, установлены ст.5 Федерального закона «О противодействии коррупции». К ним относятся:
1) Президент Российской Федерации;
2) Федеральное Собрание Российской Федерации;
3) Правительство Российской Федерации;
4) Генеральная прокуратура Российской Федерации;
5) федеральные органы государственной власти в пределах полномочий;
6) органы государственной власти субъектов РФ;
7) органы местного самоуправления;
8) органы по координации деятельности в области противодействия
коррупции.
Таким образом, система субъектов по противодействию коррупции в
России предполагает, прежде всего, создание специальных подразделений в
структуре уже имеющихся органов власти. Создание самостоятельных орга-
305
Сутормина-Гилевская М. А. Создание антикоррупционного органа в России: перспективы и реальность //
Правовая реальность в фокусе юридической науки и университетского просвещения : материалы международной научно-практической конференции / отв. ред. А.И. Коробеев. Владивосток: Изд-во Дальневост. унта, 2009. С. 282.
108
нов по противодействию коррупции возможно только для реализации функции координации деятельности.
В законодательстве ФРГ перечень субъектов, осуществляющих противодействие коррупции, отсутствует, для Германии также характерна модель
создания специальных подразделений по предупреждению коррупции в уже
существующих органах государственной власти.
В немецкой литературе проблема субъектов противодействия коррупции связана с определением тех органов, для которых противодействие коррупции является одной из основных задач. В данной работе для целей сравнительного исследования необходимо рассмотреть тех субъектов, которые
должны специализироваться на противодействии коррупции:
- правоохранительные органы;
- органы и подразделения, осуществляющие меры по предупреждению
коррупции в конкретных государственных органах;
- специализированные органы по координации деятельности в области
противодействия коррупции.
При рассмотрении вопроса об организации антикоррупционного органа
в Российской Федерации целесообразно учитывать, что отечественная правоохранительная система включает ряд федеральных органов исполнительной
власти, в чьи полномочия входит противодействие коррупции. В число основных федеральных органов исполнительной власти, расследующих случаи
коррупции, входят: Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел РФ, Генеральная прокуратура РФ, Следственный комитет при
РФ. Специфика организации противодействия коррупции вышеуказанными
федеральными органами исполнительной власти состоит в том, что, обладая
общей компетенцией по вопросам противодействия коррупции, они имеют в
своем составе структурные подразделения, уполномоченные по вопросам
109
противодействия коррупции внутри самого ведомства306, включая ее предупреждение.
Особую роль в системе предупреждения коррупции в России занимает
прокуратура. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии
коррупции» именно на Генерального прокурора Российской Федерации возложены обязанности по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализации иных полномочий в области противодействия коррупции307. Органы прокуратуры могут реализовывать меры
по противодействию коррупции в рамках общего надзора за законностью308,
а также при проведении антикоррупционной экспертизы309. На данный момент специализированные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции созданы в Генеральной прокуратуре РФ и аппаратах прокуратур субъектов РФ. При этом независимость таких
подразделений обеспечена тем, что сотрудники указанных подразделений назначаются на должность Генеральным прокурором и могут быть привлечены
к дисциплинарной ответственности только с его согласия310.
В системе правоохранительных органов ФРГ основные задачи по предупреждению коррупции также решает прокуратура, в рамках общей компетенции. Специальное подразделение по противодействию коррупционной
преступности создано только в прокуратуре г. Мюнхена311.
Специальный отдел по борьбе с организованной преступностью и тяжкими преступлениями создан в Федеральном ведомстве уголовной полиции
306
Цирин А.М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. С. 33–34.
307
П. 6 ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12. 2008 № 273-ФЗ.
308
Там же. Ст. 25-1.
309
Там же. Ст. 9-1; Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 № 172-ФЗ.
310
См.: Кривоносов А. Н. Правовое регулирование и приоритетные направления деятельности прокуратуры в
механизме противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2009. № 4. С. 44; Работа в органах прокуратуры по противодействию коррупции. URL: http://genproc.gov.ru/ (дата обращения:
11.02.2011).
311
Staatsanwaltschaft München I. URL: http://www.justiz.bayern.de/sta/sta/m1/presse/archiv/2005/00573/index.php
(дата обращения: 20.09.2010).
110
ФРГ312. Отделы по расследованию коррупционных преступлений созданы в
ряде Управлений уголовной полиции земель313.
Эффективно участвовать в предупреждении коррупции в ФРГ могут
омбудсмены (посредники по жалобам на действия государственных учреждений) и адвокаты. Привлечение к работе по выявлению и предупреждению
коррупции с государственными служащими адвокатов реализовано в Гамбурге, в земле Рейнланд-Пфальц314 и на коммунальном уровне в округе
Шпандау города Берлина315. Основная задача омбудсмена или адвоката в
рамках предупреждения коррупции – это получение информации о фактах
коррупции и дальнейшая ее передача в государственный орган, в котором
произошел факт коррупции, либо в другие уполномоченные органы вплоть
до прокуратуры. Такая практика позволяет выявить коррупционные правонарушения и сохранить конфиденциальность лица, сообщившего о фактах коррупции.
К органам и подразделениям, осуществляющим меры по предупреждению коррупции в конкретных государственных органах в России, можно отнести комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Основными задачами указанных комиссий на федеральном уровне названы:
1)
обеспечение государственными служащими ограничений и за-
претов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных
312
См.: Organisationsubersicht. URL: http://www.bka.de/profil/bka_organigramm.pdf (дата обращения:
01.05.2011 г.).
313
Такие специальные подразделения существуют в Баден-Вюртемберге, Берлине, Пфальце в Рейнской области, Северном Рейне – Вестфалии. См.: Organigramm des LKA Rheinland Pfalz. URL:
http://www.polizei.rlp.de/ (дата обращения: 01.04.2009); Die Organisation des Landeskriminalamtes BadenWürttemberg. URL: http://www.lka-bw.de/LKA/ (дата обращения: 01.02.2011); Landeskriminalamt NordrheinWestfalen. URL: http://www.polizei-nrw.de/lka/stepone/data/downloads/25/01/00/100427-organigramm-externapril-2010.pdf (дата обращения: 01.04.2010); Landeskriminalamt Berlin, LKA 3 - Abteilung für Wirtschafts- und
Umweltkriminalität. URL: http://www.berlin.de/polizei/wir-ueber-uns/struktur/lka/lka3.html (дата обращения:
01.03.2011).
314
Korte M. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung. Hrsg.
von Dieter Dölling. S. 303.
315
См. URL: www.ombudsman-spandau.de.
111
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции», другими федеральными законами;
2)
осуществление в государственном органе мер по предупрежде-
нию коррупции316.
В состав такой комиссии в обязательном порядке входят не только лица, ответственные за профилактику коррупции в государственном органе, но
и представители общественности317, число которых должно быть не менее
одной четверти от общего числа членов318. К сожалению, такая квота в большинстве случаев вряд ли будет превышена, поэтому возможность повлиять
на решение комиссии будет только при наличии разногласий между ее членами – государственными служащими.
Примерной программой противодействия коррупции в федеральных
органах исполнительной власти на 2007–2008 годы, утвержденной Правительственной комиссией по административной реформе, а также утвержденными в ряде ведомств антикоррупционными программами, также предусмотрено создание коллегиальных органов, уполномоченных по противодействию
коррупции (комиссий по противодействию коррупции). Наряду с этой мерой
возможно определение уполномоченного по вопросам противодействия коррупции структурного подразделения (подразделения по вопросам государственной службы и кадров, контрольного подразделения)319.
Вопрос о создании специальных органов и должностных лиц, занимающихся предупреждением коррупции, в ФРГ не нашел единообразного
решения.
Так, для федеральных органов ФРГ, в зависимости от их задач и размера, предусмотрено введение должности специалиста по вопросам предупре-
316
П. 3 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: утв. Указом Президента РФ от 01.07.2010 №
821 // Российская газета. 2010. 07 июля. (№ 147).
317
Там же. П.п. 8, 9.
318
Там же. П. 11.
319
Цирин А. М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. С. 29.
112
ждения коррупции320. Основой такого подхода стала необходимость предоставить государственному служащему возможность проконсультироваться по
ситуациям, в которых может быть нарушено антикоррупционное законодательство. Специалист по вопросам предупреждения коррупции может предлагать конкретные меры по предупреждению коррупции, собирать информацию, организовывать и проводить занятия, взаимодействовать с другими органами и подразделениями, осуществляющими контроль. Как правило, такой
специалист должен занимать руководящую должность, чтобы его инициативы имели значение. В обязанности специалиста не входит расследование
коррупционных правонарушений, следовательно, он может не сообщать об
обратившихся к нему за консультацией лицах. Но в силу общей обязанности
сообщать о всех фактах коррупции, при возникновении обоснованных подозрений о совершении коррупционных правонарушений, специалист по вопросам предупреждения коррупции должен уведомить об этом руководителя органа321.
Большое значение в Германии придается возможности государственных служащих обратиться к такому специалисту по предупреждению коррупции конфиденциально, для чего должны быть предоставлены специальные адреса электронной почты, номера телефонов и офисы для приема322.
Возможность создания органов по координации деятельности в области противодействия коррупции в России предусмотрена Федеральным законом «О противодействии коррупции». Одним из таких органов является Совет по противодействию коррупции при Президенте РФ323. По своей сути это
специализированный государственный орган, выполняющий только функцию координации. Совет по противодействию коррупции – это орган без
правоохранительных функций, в состав которого до недавнего времени вхо320
Nr. 5.1 der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung. Berlin, den 30.
Juli 2004.
321
Korte M.: in Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung. Hrsg.
von Dieter Dölling. S. 301.
322
Empfehlung zur Nr. 5 der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung.
Berlin, den 30. Juli 2004.
323
О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
113
дили только представители государственных институтов324. В 2010 г. в состав
этого органа вошли представители Общественной палаты и научного сообщества325, что обеспечило больший уровень независимости при осуществлении контроля за реализацией мероприятий, предусмотренных национальным
планом противодействия коррупции.
Сходные по своей природе органы были созданы в некоторых субъектах РФ326.
В Германии в качестве органов, осуществляющих координацию деятельности по противодействию коррупции на уровне субъектов федерации,
создаются централизованные органы по борьбе с коррупцией (Zentrale
Stelle zur Korruptionsbekämpfung). Они успешно функционируют при министерствах внутренних дел в землях Баден-Вюртемберг, Саксония, ШлезвигГольштейн, а также в Тюрингии, Берлине, Гамбурге и Бремене327. Преимущества таких органов очевидны. В них легко обратиться, так как информация
о них широко распространена среди государственных служащих и граждан.
Они служат центрами по сбору информации о коррупционной ситуации и
эффективности антикоррупционных мер, могут сотрудничать со специалистами по предупреждению коррупции на местах, проводить мониторинг коррупции, организовывать связь с гражданами, разрабатывать и предлагать
конкретные антикоррупционные меры. Но единого федерального централизованного органа по координации деятельности в сфере противодействия
коррупции в Германии пока не создано.
В Германии в качестве основного субъекта выступают специальные
подразделения или специалисты по предупреждению коррупции в уже суще324
См.: Цирин А. М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных
органах исполнительной власти. С. 34.
325
См.: О внесении изменений в состав Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию
коррупции и в состав президиума этого Совета, утвержденные Указом Президента Российской Федерации
от 19 мая 2008 № 815: Указ Президента РФ от 31.03.2010 № 396 // Собрание законодательства РФ.
05.04.2010. № 14. С. 1635.
326
Ст. 6 Закона Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае» от 07.07.2009 №
8-3610 // Журнал «Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края». 27.07.2009. №
37 (333).
327
Korte Mathias in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 304.
114
ствующих государственных органах. Действия таких специалистов планируется координировать через систему централизованных органов по борьбе с
коррупцией, что позволит обеспечить наиболее эффективное внедрение антикоррупционных мер на местах.
Тенденции к формированию сходной системы специализированных органов по противодействию коррупции наблюдается и в России. Совет при
Президенте РФ по противодействию коррупции выступает органом по координации деятельности, но в его функции прямо не входит сбор информации
об эффективных мерах по предупреждению коррупции и ее распространении. Не прослеживается взаимодействие указанного Совета и аналогичных
органов в субъектах федерации с комиссиями по соблюдению требований к
служебному положению и урегулированию конфликта интересов, что снижает возможности по координированию усилий, направленных на предупреждение коррупции.
Полагаем, что на комиссию по соблюдению требований к служебному
положению по урегулированию конфликта интересов (отдельных ее членов)
можно возложить обязанность по консультированию государственных служащих, если последние оказались в коррупциогенных ситуациях.
Таким образом, и в России и в Германии основными субъектами по
противодействию коррупции являются специализированные подразделения в
уже существующих органах государственной власти. В указанных странах
четкая система специализированных государственных органов по предупреждению коррупции находится на стадии формирования.
Наряду с системой государственных органов по предупреждению коррупции необходимо создать и реальный механизм вовлечения граждан и организаций в реализацию мер по предупреждению коррупции. Добиться этого
можно посредством использования таких институтов гражданского общест-
115
ва, как общественные объединения, неправительственные организации, фонды, ассоциации и т. д.328
Некоммерческие общественные организации могут вести постоянный
анализ ситуации на предмет коррупции, осуществлять исследовательскую
работу по предупреждению коррупции, заниматься просветительской антикоррупционной деятельностью329. Именно это направление получило широкое распространение в России и представлено такими организациями, как
Аналитический Центр Юрия Левады330, Владивостокский центр по изучению
организованной преступности331, Общественный антикоррупционный комитет332, Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции333, фонд ИНДЕМ334, Центр по изучению нелегальной
экономической деятельности335 и др.
Немаловажной является и система общественного контроля за действиями государственных органов, отсутствие которой – один из факторов развития коррупции336. Именно поэтому одной из эффективных форм участия
институтов гражданского общества в предупреждении коррупции является
общественный контроль, который осуществляется в России через Общественную палату337 и общественные советы338, а также в рамках независимой
328
Подшибякин А. С. Участие неправительственных организаций в борьбе с коррупцией // Современное уголовное право в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. Сборник
статей. М.: АО «Центр ЮрИнфоР». 2002. С. 164.
329
Аринин А. Инструменты противодействия коррупции // Следователь. 2009. № 6. С.18.
330
Левада-Центр. URL: http://www.levada.ru/ (дата обращения: 01.12.2010).
331
О Владивостокском Центре по изучению организованной преступности. URL: http://www.crime.vl.ru (дата
обращения: 11.03.2010).
332
Межрегиональная общественная организация развития антикоррупционных программ «Общественный
антикоррупционный комитет» зарегистрирована Минюстом Российской Федерации 28 мая 2004 года (р/с №
16 416). URL: http://www.stopcorruption.ru/proects.htm (дата обращения: 24.05.2010).
333
Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. URL
http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=main.htm (дата обращения: 22.11.2010).
334
Фонд ИНДЕМ. URL: http://www.indem.ru/ (дата обращения 01.11.2010).
335
Центр по изучению нелегальной экономической деятельности. URL: http://corruption.rsuh.ru/ (дата обращения: 20.01.2011).
336
См.: Вызов коррупции: Противодействие коррупции журналистским сообществом : учебн. пособие / П. А.
Кабанов, С.В.Матковский, Н. В. Плюснин, Ю. В. Трунцевский. М.: Юрист, 2003. С. 49.
337
Об общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ, п.4 ст. 2 //
Российская газета. 2005. 07 апр. (№ 70).
338
О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и
федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министер-
116
антикоррупционной экспертизы. Особое место среди субъектов предупреждения коррупции в России занимают общефедеральные и региональные
средства массовой информации (СМИ) как институты, способные повлиять
на социально-психологический климат в обществе и целенаправленно воздействовать и на общественное мнение, и на поведение любого человека339.
Эффективные направления в деятельности СМИ по предупреждению коррупции – журналистские расследования, привлекающие внимание населения
и правоохранительных органов к проблемам коррупции340. Другими эффективными направлениями деятельности СМИ являются: публикация результатов исследований по вопросам коррупции; просвещение граждан и чиновниках о коррупции и способах жизни без нее; выстраивание коммуникации между гражданами и предпринимателями с одной стороны, и чиновниками – с
другой; распространение информации об опыте предупреждения коррупции
в других регионах и странах. СМИ также могли бы выступать инициаторами
независимых и объективных исследований коррупции, собирать досье и базы
данных о потенциальных коррупционных действиях и потенциальных коррупционерах, содействовать разработкам и реализации антикоррупционных
стратегий и способствовать расширению открытости органов власти341.
В ФРГ деятельность по предупреждению коррупции осуществляют
союзы и объединения. Общественные объединения, чья деятельность направлена исключительно на противодействие коррупции, действуют в Германии длительное время. Так, Немецкое объединение для защиты от экономических преступлений, существующее сегодня в ФРГ, является правопреемником Объединения против бесчинств взяточников, созданного 6 мая
ствам: Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 // Собрание законодательства РФ. 07.08.2006. № 32. Ст.
3539.
339
См.: Вызов коррупции: Противодействие коррупции журналистским сообществом : учебн. пособие. С. 53.
340
Номоконов В. А., Чернышова В. О., Гилевская М. А. Коррупция в России, роль СМИ и Интернета в
борьбе с ней // Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научнопрактического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов /
под ред. С. В. Землюкова. Барнаул: ООО «Издательский дом «Барнаул», 2009. С. 299; см.: Римский В. Л.
Системность российской коррупции и возможности средств массовой информации противодействовать ей //
Следователь. 2009. № 2. С. 46–47.
341
Римский В. Л. Системность российской коррупции и возможности средств массовой информации противодействовать ей. С. 49.
117
1911г.342 Вместе с тем общественные объединения, специализирующиеся исключительно на вопросах противодействия коррупции, в Германии скорее
исключение. Задачи по противодействию коррупции решают также промышленные и торговые палаты343, экономические и промышленные союзы344. Вопросами противодействии коррупции занимаются Ассоциация безопасности
в экономики345, Немецкий форум предупреждения преступности346, немецкая
сеть экономической этики347 и др.
Особая роль в предупреждении коррупции в рамках институтов гражданского общества ФРГ играют предприниматели. Они, по мнению немецких
исследователей, должны реализовывать меры по предупреждению коррупции в ходе организации четкой и иерархичной системы управления, осуществления контроля и внедрения норм предпринимательской этики348.
Можно сделать вывод о том, что общественные институты и организации, участвующие в предупреждении коррупции в ФРГ, в большей мере связаны с сферой предпринимательской деятельности, тогда как в России субъектами, осуществляющими предупреждение коррупции, являются научноисследовательские центры по изучению преступности, СМИ и общественные
объединения, фокусной группой которых являются не предприниматели, а
граждане. Кроме того, в России велико число общественных объединений,
специализирующихся на предупреждении коррупции, что свидетельствует об
актуальности проблемы предупреждения коррупции в российском обществе.
342
Deutsche Schutzverband gegen Wirtschaftskriminalität. URL: http://www.dsw-frankfurt.de/ (дата обращения:
03.11.2010).
343
Möllering J. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 82-83.
344
Möllering J. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 84.
345
Die Arbeitsgemeinschaft für Sicherheit in der Wirtschaft. URL: www.aswßonline.de (дата обращения:
05.06.2010).
346
Möllering J. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 85.
347
Möllering J. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 86.
348
Benz J., Heißner S., John D. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche
Verwaltung. Hrsg. von Dieter Dölling. S. 78
118
§ 2.2. Меры социальной профилактики коррупции в системе
государственной службы
Основу социальной профилактики коррупции составляют разнообразные непринудительные методы, с помощью которых осуществляются социализация и ресоциализация индивида.
К мерам социальной профилактики коррупции в системе государственной службы можно отнести как информационное воздействие, так и иные
виды стимулирования. Традиционно все меры социальной профилактики
можно разделить по сферам349, но для сравнительного исследования предпочтительным является рассмотрение мер социальной профилактики в зависимости от уровня, на которые они воздействуют. Таким образом, всю систему мер социальной профилактики можно разделить:
- на общие (общесоциальные);
- на индивидуальные350.
Общие меры социальной профилактики коррупционных правонарушений направлены на обеспечение законопослушного поведения государственных служащих и граждан и выражаются в сдерживающем воздействии
на членов общества. Они применяются в случае, когда причины и условия
коррупционных правонарушений проявляются обезличенно к антиобщест-
349
Савенко И. А. Коррупционные преступления и меры их предупреждения (на материалах Краснодарского
края): дис. … канд. юрид. наук. С. 38. Шедий М. В. Причины возникновения коррупции в современном обществе // Следователь. 2009. № 2. С. 52–57; Третьяков В. И. Коррупция и проблемы, порождающие ее // Философия права. 2008. № 2(27). С. 14–17; Андреев В. В., Борисова Е. Р. Коррупция и ответственность в сфере
государственных закупок : монография, 2-е изд., доп. Чебоксары: ЧКИ РУК, 2009. С. 57–67.
350
Такого подхода придерживается ряд немецких и российских исследователей. См.: Korruption im öffentlichen Dienst: ein Überblick / begr. Von Hans Rudolf Claussen. Hrsg. und bearb. Von Heribert Ostendorf . Unter
Mitarb. Von Peter Cyapski....- 2. Aufl.- Köln;Berlin; Bonn; München: Hezmanns, 2002. S. 19-22; Mischkowitz R.,
Bruhn H. „Werteverfall―, fehlende Kontrolle und menschliche Schwachen – Zu den Ursachen und Tätermotiven der
Korruption in: Mischkowitz, Robert, Heike Bruhn, Roland Desch; Gerd-Ekkehard Hübner und Dieter Beese: Einschätzungen zur Korruption in Polizei, Justiz und Zoll: eine gemeinsames Forschungsprojekt der Bundeskriminalamtes und der Polizeiführungsakademie, Wiesbaden, 2000. S. 205; Шестаков Д. А. Криминология: Новые подходы к преступлению и преступности: Криминогенные законы и криминологическое законодательство.
Противодействие преступности в изменяющемся мире : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006 г. С. 252–254; Эминов В.Е. в: Криминология: учебник /
под ред. В. Н. Кудрявцева и В .Е. Эминова. С. 278–279;
119
венному поведению конкретных лиц. При этом меры общей профилактики
направлены на всех членов общества351.
В экономической сфере указанные меры должны включать, прежде
всего, меры, направленные на поощрение частной конкуренции352 и конкурентных процедур353. К числу эффективных мер по профилактике коррупции
в экономической сфере следует отнести формирование действенной системы
налогообложения. Если будет обеспечена прозрачность финансовой деятельности физических и юридических лиц, то будут существенно подорваны финансовые основы коррупции и создадутся предпосылки для организации эффективного противодействия ей354.
Меры социальной профилактики в политической сфере направлены на
повышение репутации власти. Если репутация власти находится на достойном уровне, то власть квалифицировано реализует возложенные на нее полномочия и находит соответствующий отклик в обществе. Если же репутация
власти пошатнулась, то и сама власть становится уязвимой для коррупционного воздействия355. Указанные меры могут включать: гармонизацию отношений различных ветвей и уровней власти, обеспечивающих их реальную
независимость и самостоятельность; совершенствование политической системы, поддержку политического многообразия; формирование и развитие
всех институтов гражданского общества, их активное включение в существующую политическую систему; реализацию политической воли противостоять социально негативным явлениям и процессам356, в том числе коррупции в системе государственной службы.
351
Чершицев В. С. Предупреждение коррупционных преступлений на муниципальном уровне : дис. … канд.
юрид. наук. М., 2008. С. 135–136.
352
Аринин А. Инструменты противодействия коррупции // Следователь. 2009. № 6. С. 12.
353
Винницкий А. В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью // Законность. 2009. № 6. С. 43; Вызов коррупции: Противодействие коррупции журналистским сообществом:
учебн. пособие / Кабанов П. А., Матковский С. В., Плюснин Н. В., Трунцевский Ю. В. М.: Юристъ, 2003. С.
57.
354
Уланов В. В. К вопросу о мерах по борьбе с коррупцией в регионах России // Российский следователь.
2009. № 12. С. 22.
355
Лысков А. Г. Меры по противодействию коррупции: правовые и политико-этические аспекты // Российский юридический журнал. 2008. № 4. С. 79.
356
См.: Бородин С. В., Кудрявцев В. Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и
право. 2002. № 5. С. 13–16.
120
Меры социальной профилактики должны быть также направлены на
духовную сферу жизни общества. Необходимо возрождать нравственность в
людях, чувства справедливости, сопереживания и ответственности, социальную активность, личную заинтересованность в благополучии общества и
всех его институтов357. К социальной профилактике можно отнести и необходимость сознательного стимулирования развития форм социального контроля, не связанного с властным воздействием358.
В качестве мер общей профилактики коррупции в правовой сфере
можно выделить общее направление совершенствования правовой базы и законодательных текстов в целях устранения их коррупциогенности. При этом
существует два основных подхода к решению проблемы коррупциогенности
правовых норм.
Первый подход связан с общим повышением качества принимаемых
нормативных правовых актов, в том числе за счет включения в них превентивных антикоррупционных норм359. Повышение качества законодательства
и законотворческого процесса возможно путем устранения таких дефектов в
деятельности законодателя, как бессистемность законодательства и его внутренняя противоречивость, излишняя множественность нормативных правовых актов360. Необходимыми условиями общего предупреждения коррупции
являются сокращение правомочий органов исполнительной власти по изданию нормативных правовых актов, сокращение отсылочных и бланкетных
норм, обеспечение вступления в силу нормативного правового акта только
после определения процедур его реализации361.
357
Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 148.
358
Сичинава И. М. Уголовно-правовые меры противодействия коррупционным преступлениям: дис. … канд.
юрид. наук. Москва, 2006. С. 162.
359
Яблокова В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в механизме правового мониторинга // Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 49–
50.
360
Системность законодательства как фактор повышения его качества // Государство и право. 2002. № 8. С.
15.
361
Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид. наук. С. 144–146.
121
Именно первый подход используется в Германии, так как законодательство ФРГ не предусматривает специальной антикоррупционной экспертизы. Выявление и устранение коррупциогенных факторов происходит в
рамках общей правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Однако такой подход вряд ли будет эффективен в Российской Федерации. В условиях глобального изменения законодательной базы в России был
принят большой объем нормативных правовых актов, содержащих коррупционный потенциал. Проведение общей правовой экспертизы в отношении
каждого из них просто невозможно. Именно поэтому для Российской Федерации более приемлемым является второй подход, связанный с выделением
специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов, с целенаправленным и систематическим выявлением и устранением из них положений, которые, безусловно или с высокой степенью вероятности, порождают коррупционные риски362 – введение антикоррупционной
экспертизы.
Следует отметить, что антикоррупционная экспертиза является разновидностью экспертизы криминологической363. Поэтому антикоррупционную
экспертизу возможно определить как особый вид криминологической экспертизы, проводимой специалистами (экспертной комиссией) по выявлению
заложенных в правовых нормах возможностей способствовать коррупционным проявлениям в процессе их реализации, результатом которой становится
мотивированное заключение, содержащее, помимо описания коррупционных
факторов рекомендации, направленные на устранение или ограничение их
действия364.
Практические возможности профилактики коррупции путем коррекции
законодательных норм, ей способствующих, предусмотрены для Российской
362
Яблокова В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в механизме правового мониторинга // Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С. 50.
363
См.: Тенитилова В. В. Криминологическая экспертиза как юридический инструмент предупреждения преступлений // Эксперт-криминалист. 2009. № 4. С. 33; Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. 2008. № 24. С. 27.
364
Матковский С.В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы. С. 30
122
Федерации национальным законодательством365. Тем не менее, существующая нормативная база не решила большинства проблем, связанных с антикоррупционной экспертизой, а именно:
1) обязательность антикоррупционной экспертизы для всех нормативных правовых актов366;
2) отсутствие четких правовых последствий антикоррупционной экспертизы и ее рекомендательный характер367;
3) необходимость регулирования работы независимых экспертов,
предъявляемых к ним требованиям368 и мер их ответственности369;
365
См.: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов: Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ // Российская газета. 2009. 22 июля. (№ 133) (далее: Федеральный закон «Об антикорурпционной экспертизе…»); Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010
№ 96 // Российская газета. 2010. 05 марта. (№ 46); Положение об аккредитации юридических и физических
лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных
правовых актов и иных документов на коррупциогенность: утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 № 92 // Российская газета. 2009. 24 апр. (№ 73).
366
В соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе…» (ст. 3) в качестве объекта
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов могут выступать исключительно федеральные, региональные и муниципальные подзаконные нормативные правовые акты, а также региональное законодательство. Антикоррупционную экспертизу действующих федеральных конституционных законов, и
федеральных законов может осуществлять специальная Комиссия Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции (см.: О
Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному
обеспечению противодействия коррупции: постановление Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации от 21.05.2008 № 496-ГД // СЗ РФ. 2008. № 21. С. 2407). Но пока ни одно заключение
о выявленных коррупциогенных нормах в действующем российском федеральном законодательстве не обнародовано. Подробнее см.: Газимзянов Р. Р. Объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: понятие и виды // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и
их проектов / сост. Е.Р. Россинская. М.: Проспект, 2010. С. 30–31.
367
Заключения по результатам как общественной, так и государственной антикоррупционной экспертизы
носят только рекомендательный характер, поэтому не являются обязательными для исполнения. Единственная обязанность, которая возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт (предложивший его
проект), – рассмотреть заключение. См.: п. 5 ст. 4, п. 3 ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной
экспертизе…».
368
Ранее ответ на этот вопрос содержался в Правилах проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции, которые предусматривали, что физическое лицо должно было иметь высшее образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет, а юридическое лицо – не менее трех сотрудников,
удовлетворяющих требованиям к физическому лицу. В качестве независимых экспертов не могли выступать
лица, которые принимали участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находившиеся в ведении федерального органа исполнительной власти - разработчика проекта документа. Если
независимый эксперт более 2 лет не провел ни одной экспертизы, свидетельство об аккредитации отзывалось. Но даже эти правила, вызывавшие нарекания, утратили свою силу. См.: п. 2 Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96; п. 2 Положения об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность: утв. Приказом Министерства юстиции
Российской Федерации от 31.03.2009 № 92 // Российская газета. 2009. 24 апр. (№ 73).
369
Астанин В. В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных
правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов / сост. Е. Р.
Россинская. С. 10–11.
123
4) создание эффективной методики аниткоррупционной экспертизы370;
5) нормативно-правовое регулирование антикоррупционного мониторинга действующих номративных правовых актов и практики их
применения371.
В настоящем исследовании диссертант не будет останавливаться на
подробном анализе антикоррупционной экспертизы, так как данный вопрос
заслуживает самостоятельного научного исследования. Но один вывод необходимо сделать: законодательство об антикоррупционной экспертизе само
нуждается в антикоррупционной экспертизе.
Меры общей профилактики в сфере организации государственной
службы включают такие направления: совершенствование структуры органов государственной власти; внедрение в деятельность государственного аппарата научно обоснованных принципов теории и организации управления372; внедрение в практику деятельности государственных органов системы
внутреннего контроля; систему гарантий государственным служащим и систему поощрения за добросовестное выполнение обязанностей.
При этом, как справедливо отмечает Й. Ламбсдорф, залогом успешного
функционирования всей системы предупреждения коррупции являются не
столько определенные правила поведения, сколько принципы, на базе которых строится указанная система373. К таким принципам относятся:
1) принцип открытости (прозрачности);
2) принцип безупречного исполнения служащим своих полномочий,
честности и неподкупности;
3) принцип материального обеспечения государственных служащих.
370
Россинская Е. Р. Правовые и методологические проблемы антикоррупционной экспертизы // Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Россинская. С. 78.
371
См.: Астанин В.В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов. С. 7; Дамаскин О. В. Корурпция: состояние, причины, противодействие. С. 153;
Тепляшин И. В. Некоторые аспекты формирования института социально-правовой ответственности представителей гражданского общества, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Безопасность бизнеса. 2010. № 2. С. 26.
372
Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид. наук. С. 148.
373
Lambsdorf J. G. The Organization of Anti-Corruption: Getting Incentive Right // Corruption, Global Security, and
World Order / edit. Robert I. Rotber. 2009. P. 393.
124
Особое место в системе организационный мер профилактики коррупции в системе государственной службы должен занимать принцип открытости (прозрачности), под которым понимается максимально возможная доступность информации о деятельности управленческого аппарата и формирование жесткого механизма общественного воздействия на сферу государственного администрирования374. Указанный принцип открытости (транспарентности) входит в понятие публичности государственной власти375.
Такой принцип свободного доступа граждан к информации государственных органов прямо закреплен в законодательстве ФРГ376. В Российской
Федерации также предпринимаются попытки реализовать принцип открытости. Принцип публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления закреплен в п. 3 ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» и уже реализуется в отношении
отдельных органов государственной власти377. Осуществляемая в России
деятельность по формированию электронного правительства378 и созданию
официальных сайтов государственных органов также служит повышению открытости и публичности деятельности государственных органов. Но реальное действие принципа открытости в России остается под вопросом379.
374
См.: Чуклинов А. Е. Прозрачность как антикоррупционный механизм в системе государственного управления // «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
[сайт].URL: http://www.transparency.org.ru/CENTER/article_other.asp (дата обращения: 01.01.2008).
375
Гуцев П. Ю. Публичность государственной и муниципальной деятельности как гарантия противодействия
коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №. 6. С. 34; Малявина Н. Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти : дис.
… канд. юрид. наук : 12.00.14. М., 2008. С. 100–102.
376
Das Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Information des Bundes v. 5.9.2005 // BGBl. I. S.2722.
377
Примерами внедрения принципа открытости являются: Федеральный закон «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12.2008 № 262-ФЗ // Российская газета.
2008. 26 дек. (№ 265); подробнее см.: Полякова Т. А. Информационная открытость как один из факторов в
борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. 2008. № 1. С. 19–20.
378
Под электронным правительством в России понимается новая форма организации деятельности органов
государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационнокоммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных
органов. См.: О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010
года: Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20.
Ст. 2372.
379
Астанин В. В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: монография. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С. 224 .
125
Недостаточно используется другой принцип построения системы государственной службы – принцип безупречного исполнения служащим своих
полномочий, честности и неподкупности380. Несмотря на нравственную
сущность требований чести, достоинства и безупречной репутации государственной и муниципальной власти эти нормы получили свое отражение в законодательстве как Германии381, так и России382.
По логике это требование должно быть обращено ко всей системе государственной власти и местного самоуправления. Закрепление требования
безупречности репутации предполагает лишь минимально необходимый в
государстве уровень честности, неподкупности, общечеловеческого достоинства государственных и муниципальных служащих383.
В качестве одной из мер профилактики п. 5 ст. 6 Федерального закона
«О противодействии коррупции» предусматривает внедрение в практику
кадровой работы правила, в соответствии с которым длительное, безупречное
и эффективное исполнение государственным служащим должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его
на вышестоящую должность, присвоении ему классного чина или при его
поощрении.
Однако реализация указанной меры затруднена оценочным характером
категорий «длительность», «безупречность» и «эффективность». Так, одним
из критериев безупречности выступает отсутствие фактов привлечения к ответственности за правонарушения, связанные со служебной деятельностью,
однако не ясно, достаточно ли наличия только этого критерия для установления безупречности. Еще сложнее оценить эффективность работы государст-
380
См.: Беризовская А. В. Проблема использования понятия «integrity» в российском антикоррупционном
законодательстве // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной
преступностью и коррупцией: сборник статей. М.: АО «Центр ЮрИнфорР», 2002. С. 124.
381
Ч. 5 ст. 33 Основного закона ФРГ.
382
См.: О конституционном суде РФ: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1–ФКЗ, ст. 8 //
СЗ РФ. 1994.№ 13. Ст. 1447; Об арбитражных заседателях: Федеральный закон от 30.05.2001 № 70–ФЗ, ст. 2
// Российская газета.2001. 02 июня. (№ 105); О сельскохозяйственной кооперации: Федеральный закон от
08.12.1995 № 193–ФЗ, ст. 32 // Российская газета.1995. 16 дек. (№ 242).
383
Гуцев П. Ю. Конституционные основы противодействия коррупции в России // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 12. С. 11.
126
венного служащего384. Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» предусматривает включение в должностные
регламенты показателей эффективности и результативности профессиональной деятельности гражданского служащего385. Но для других видов службы
это не предусмотрено. Если же говорить о длительности, то, несмотря на понятность самого критерия – определенного периода времени нахождения на
государственной службе, конкретный срок прохождения этой службы законодательством также не предусмотрен. Не ясно и то, какие периоды могут
включаться в этот срок и в каком порядке.
Вызывает вопросы формулировка нормы. Законодатель говорит о внедрении указанных процедур не в законодательство, а в практику, но без нормативного обеспечения норма просто не будет иметь силы. Даже если служащий, проработавший длительное время на определенной должности, имея
высокие показатели эффективности и никогда не привлекавшийся к ответственности, может ли обратиться с предложением: назначить его на вакантную
вышестоящую должность (или применить в отношении него меру поощрения)? Обязан ли руководитель рассмотреть такое предложение?
Еще одна проблема применения указанной нормы связана с необходимостью использования конкурсных процедур при назначении на должности
государственной службы. Вакантные должности государственной гражданской службы в РФ замещаются, по общему правилу, по конкурсу. Если служащий, длительно, безупречно и эффективно исполняющий свои служебные
обязанности, проигрывает претенденту по итогам конкурса, что будет иметь
приоритет? По смыслу п. 5 ст. 6 Федерального закона «О противодействии
коррупции» показатели длительности, безупречности и эффективности
384
Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» /
под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С.103.
385
О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79–
ФЗ. Ст. 47, ч. 2, п. 8 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 2063.
127
«должны учитываться», но не являются решающими, поэтому будут выступать лишь в качестве дополнительных показателей386.
Представляется необходимым на законодательном уровне обязать органы государственной власти в кратчайшие сроки разработать положения,
которые позволили бы установить критерии длительности, безупречности и
эффективности государственной службы, при наличии которых государственный служащий имеет право на получение дополнительных мер поощрения.
Другое направление социальной профилактики выражается в принципе
материального обеспечения государственных служащих, который позволяет
обеспечивать чиновникам достойный по национальным меркам уровень жизни и таким образом удерживать в государственном аппарате квалифицированные кадры. Данное направление связанно, в первую очередь, с совершенствованием оплаты труда, а также обеспечение государственных служащих и
представителей власти жильем и другими социальными благами, которые
формируют у них и членов их семьи чувство социальной защищенности387.
В Германии оплата труда государственного служащего строится на
принципе материального обеспечения, предполагающем обязанность государственного органа обеспечить чиновнику заработную плату и пенсионное
обеспечение, необходимые для нормального проживания последнего и членов его семьи. Вопросы оплаты труда государственного служащего регулируются специальным Законом о заработной плате государственного служащего388. Государство также гарантирует чиновнику пенсионное обеспечение,
включающее обеспечение членов семьи. К материальным гарантиям относятся и право на возмещение расходов на проезд, право на получение «подъѐмных денег» – дополнительных денежных средств в случае переезда, надбавки
к зарплате при длительной работе не по месту жительства, а также пособия в
386
Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273–ФЗ «О противодействии коррупции» /
под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С.104.
387
См.: Савенко И. А. Коррупционные преступления и меры и предупреждения (на материалах Краснодарского края): дис. … канд. юрид. наук. С.188–189.
388
Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juni 2009 // BGBl. I S. 1434.
128
случаях болезни, рождения ребенка или смерти389. Такое подробное регулирование материального обеспечения государственного служащего дает дополнительное ощущение социальной защищенности.
О необходимости повышения материального благосостояния государственных служащих высказываются и в России390. Но простое увеличение заработной платы государственных служащих не будет иметь ожидаемого эффекта, что подтверждают и сами государственные служащие. 78 % государственных служащих в г. Красноярске полагают, что увеличение заработной
платы не является эффективным механизмом предупреждения коррупции391.
Такая мера приведет к несправедливому распределению доходов и новому
витку инфляции392.
Совершенно очевидно, что достигнуть полного соответствия между
уровнем оплаты труда чиновников и экономическим эквивалентом цены их
полномочий невозможно393, а хорошее вознаграждение за труд не является
гарантией того, что должностное лицо не будет торговать своими служебными интересами394. Выход из положения – в создании эффективной государственной системы социального обеспечения государственных служащих, которая могла бы включать: невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со сменой политического руководства; достойную пенсию; продолжительный отпуск и иные социальные льготы395.
Представляется эффективной такая система оплаты труда должностных
лиц, при которой заработная плата (включающая в себя все выплаты и льготы материального характера) будет на 10–15 % ниже дохода специалиста то389
Wagner F. Beamtenrecht. 8. Auflage. C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2004. S. 120–121.
См.: Решетников М. Психология коррупции: утопия и антиутопия. СПб., Восточно-Европейский Институт
Психоанализа, 2008. С. 35.
391
По данным опроса, проведенного в г. Красноярске в 2010 г., только 22 % опрошенных полагают увеличение заработной платы эффективным способом противодействия коррупции, 27 % рассматривают эту меру
необходимой только для повышения уровня жизни, качества работы, но ожидают существенного снижения
уровня коррупции, а 51 % полагает указанную меру неэффективной.
392
Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. М.: Дело и сервис, 2009. С. 28–29.
393
Шевелевич А. А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 57.
394
См.: Щедрин Н. В. Антикоррупционные меры безопасности // Коррупция и борьба с ней. М. , 2000. С. 134.
395
См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: проблемы теории и практики // Следователь. 2003. №
4. С. 31.
390
129
го же уровня в частной сфере, но будет компенсирована за счет гарантий государственным служащим (пенсионное обеспечение и льготы; большая стабильность; возможности продвижения по службе; уважение и социальный
статус). Такая позиция объясняется тем, что государственная служба не
должна рассматриваться как способ получения сверхдоходов, а как служение
интересам общества, и гражданин, принявший для себя решение поступить
на государственную службу, должен это осознавать. Кроме того, уровень
риска для работников государственного сектора всегда ниже, чем для работников сектора частного, что тоже должно быть учтено в заработке.
Индивидуальные меры социальной профилактики направлены,
прежде всего, на тех лиц, от которых можно ожидать совершения коррупционных преступлений, и их ближайшего окружения. Объектами индивидуальной профилактики могут выступать не только криминогенные и виктимные
личности и их малые группы, но и отдельные категории людей, а также их
группы в целях предупреждения их возможной криминализации или виктимизации396.
Одним из основных направлений индивидуальной социальной профилактики должно стать формирование у государственного служащего негативного отношения к коррупции. В данном случае следует говорить о «повышенной чувствительности» государственного служащего к проявлениям
коррупции. Потенциал указанной меры в России до конца не раскрыт, но она
успешно реализуется в Германии. Основной метод воздействия на государственного служащего – информационный. Любой гражданин, поступивший на
государственную службу, в обязательном порядке информируется о коррупционных правонарушениях и ответственности за их совершение. При переводе на другую должность, на которой риск совершения коррупционных
правонарушений повышен, государственный служащий вновь получает разъяснения о коррупционных правонарушениях и ответственности за них на новом месте работы. Такие разъяснения являются регулярными и подкрепляют396
Шестаков Д.А. Криминология. С. 256.
130
ся обязательным включением курса «Предупреждение коррупции» в программы подготовки и повышения квалификации государственных служащих397. Этим же целям служат:
- создание и доведение до сведения государственных служащих антикоррупционных кодексов поведения;
- распространение основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы предупреждения коррупции среди государственных служащих;
- распространение инструкций и пособий, которые содержали бы описание необходимого поведения государственного служащего в коррупциогенных ситуациях398;
- информирование граждан об антикоррупционных запретах и ограничениях, которые государственные служащие должны соблюдать при работе с
гражданами.
Еще одним направлением социальной профилактики, пока не получившим реализации в России, является антикоррупционный мониторинг399,
который должен носить постоянный характер. Антикоррупционный мониторинг предполагает: оценку соблюдения нормативных правовых актов и этических требований, предъявляемых к государственным служащим; имущественного положения государственных служащих и членов их семей; исполнения должностных обязанностей государственными служащими, подверженными риску коррупционных проявлений400, а также сами коррупционные
риски. Под коррупционными рисками в сфере государственной службы при
этом понимается вероятность возникновения коррупционного поведения, ко397
См.: Fiebig H., Junker H. Korruption und Untreue im öffentlichen Dienst: Erkennen – Bekämpfen – Vorbeugen.
S. 134; Korte M. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 299.
398
В данном случае речь идет об описании алгоритма поведения государственного служащего в конкретном
случае, например, при получении подарка.
399
См.: Тепляшин И. В. Некоторые аспекты формирования института социально-правовой ответственности
представителей гражданского общества, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Безопасность бизнеса. 2010. № 2. С. 26.
400
Колчеманов Д. Н. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств и возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 11.
131
торая может быть вызвана несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы, а также реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего401.
Механизм мониторинга коррупционных рисков представляет особый
интерес, ведь признание той или иной сферы государственной службы особо
коррупциогенной является основанием для применения дальнейших мер по
предупреждению коррупции402. Мониторинг коррупционных рисков по законодательству Германии проводится не менее одного раза в 5 лет, а также при
наличии изменений в предмете ведения, полномочиях, организации работы и
процедурах деятельности государственного органа и состоит из двух этапов.
В ходе первого этапа проводится проверка наличия случаев проявления
коррупции в указанной сфере государственной службы и реализации в этой
сфере мер по противодействию коррупции403. Если опасность совершения
коррупционных правонарушений в избранной сфере подтверждается404, реа401
Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты : дис. ... д-ра.
юрид.наук: 12.00.08. М., 2009. С. 15
402
Nr.2, S.1 der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention.
403
Ads.III der Empfehlungen zur Nr.2 der Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention.
404
Коррупциогенность той или иной сферы определяется в ходе изучения следующих вопросов:
- Были ли зафиксированы в проверяемой области случаи совершения коррупционных правонарушений?
- Были ли попытки со стороны третьих лиц повлиять на принятие решений в проверяемой сфере государственной службы?
- Имеются ли сведения о коррупционных правонарушениях на аналогичных должностях в других сферах
государственной службы?
- Существует ли конкретное регулирование процессов выполнения работы государственным служащим в
проверяемой области?
- Имеет ли место личное усмотрение при принятии решений или исполнении должностных обязанностей?
- Дифференцируются ли полномочия по принятию решений в зависимости от стоимости государственного
заказа?
- Являются ли разработка и принятие решения в данной области государственной службы окончательными?
- Обеспечивается ли служебный надзор и предметный контроль?
- Является ли безупречность служащего единственным барьером для предупреждения коррупции в этой
области?
- Какие контрольные инстанции (в том числе внутренние) существуют?
- Принимается ли решение единолично либо совместно двумя и более служащими (подразделениями и
т.п.)?
- Предусмотрено ли процедурами принятия решения совместное подписание соответствующего документа
другими структурными единицами?
- Обеспечена ли прозрачность принятия решений (с помощью контроля за соблюдением процедур, отчетности, четкого регулирования компетенции, точного и полного документальное сопровождения процесса
принятия решений)?
- Существует ли обязанность раскрывать процесс принятия решения, если для его вступления в силу не
требуется согласия других органов или вышестоящих лиц?
132
лизуется второй этап – анализ различных полномочий на коррупциогенность.
При этом используются различные методы, включая анализ должностных
инструкций и опросы руководителей. По итогам мониторинга каждый орган
составляет свой список наиболее коррупциогенных должностей405.
Такой мониторинг позволяет определить те сферы деятельности, в которых действительно необходимо внедрять меры по предупреждению коррупции. Введение перечней должностей, на которые должны распространяться отдельные антикоррупционные меры, прослеживается и в России406,
но определение таких должностей является произвольным, что снижает эффективность целого ряда антикоррупционных мер.
К индивидуальным мерам социальной профилактики относится и виктимологическая профилактика коррупционных преступлений, адресатами
которой должны стать возможные жертвы таких преступлений407. Мероприятия виктимологической профилактики коррупции в системе государственной
службы могут включать:
1)
изготовление и распространение специальных брошюр о том, как
не стать жертвой коррупционного преступления;
2)
информирование граждан об имевшихся на территории региона
фактах совершения коррупционных преступлений, типичных действиях коррупционеров и о том, как гражданам поступать в таких случаях;
3)
оказание практической помощи гражданам в технической и фи-
зической защите от данного вида преступлений;
- Существует ли обязанность сопровождать процесс принятия решения ясной документацией, которая позволила бы в ходе ревизии понять обоснованность решения?
- Известны ли случаи нарушения норм права?
- Существуют ли претензии со стороны проверяющих органов (в том числе и органов по противодействию
коррупции)?
Подробнее см.: Empfehlung zu Nr. 2 der Rechtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung //Korruption und Untreue im öffentlichen Dienst von H. Fiebig und H. Junker. S. 225-226.
405
Korte M. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung. Hrsg.
von Dieter Dölling. S. 296.
406
Такие антикоррупционные меры, как обязанность предоставлять сведения о доходах и ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора, распространяются только на тех граждан, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации. См.: п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 12 Федерального закона «О
противодействии коррупции».
407
См.: Карпович О. Г. Актуальные вопросы борьбы с коррупцией в России // Российская юстиция. 2010. №
4. С. 46–47.
133
4)
разработка и внедрение специальных средств, позволяющих гра-
жданину беспрепятственно контактировать с правоохранительными органами в случае столкновения с проявлениями коррупции;
5)
проведение бесед с теми категориями граждан и предпринимате-
лей, социальное положение и профессиональная деятельность которых вызывают особый интерес коррупционеров.
Следует обратить внимание, что виктимологическая профилактика в
России сосредоточена, прежде всего, на гражданах. Тогда как в Германии акцент сделан в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность408.
Таким образом, меры социальной профилактики коррупции – эффективный инструмент предупреждения. Достоинством указанных мер является
их возможность воздействовать на причины и условия коррупции на различных уровнях, без применения силовых методов.
Поэтому представляется возможным выделить следующие основные
направления социальной профилактики коррупции в системе государственной службы России и Германии:
а) на общем уровне:
- реализация принципа прозрачности государственной службы;
- обеспечение принципа безупречности работы чиновников мерами поощрения;
- достойное материальное обеспечение государственного служащего;
б) на индивидуальном уровне:
- формирование нетерпимого отношения государственных служащих к
проявлениям коррупции;
- мониторинг коррупционных рисков;
- виктимологическая профилактика.
408
Benz J., Heißner S., John D. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche
Verwaltung. Hrsg. von Dieter Dölling. S. 44.
134
§ 2.3. Антикоррупционные меры безопасности в системе
государственной службы
Только мер социальной профилактики недостаточно для эффективного
противодействия коррупции в системе государственной службы. В мировой
практике используются специальные правоограничения, которые сужают или
исключат возможность для злоупотребления служебным положением. Цель
таких ограничений – предупредить коррупцию на «дальних рубежах»409. По
своей правовой природе такие ограничения являются мерами безопасности410.
Антикоррупционным мерам безопасности присущи все характеристики
института мер безопасности. В общем виде антикоррупционные меры безопасности можно определить как меры принудительного некарательного
ограничения поведения субъектов коррупции, применяемые при наличии указанных в законе оснований и имеющие целью защиту общественных отношений от вредоносных коррупционных посягательств.
Следует отметить, что применение антикоррупционных мер безопасности всегда связано с ограничением прав и свобод человека и гражданина.
Именно поэтому для введения антикоррупционных мер безопасности должны существовать достаточные основания. Социально-криминологическим
основанием применения антикоррупционных мер безопасности служит природа власти, которая выступает одновременно источником повышенной
опасности и объектом охраны. Поэтому к лицам, которые допускаются к работе, связанной с властью, должны предъявляться особые требования. «Посредством ограничений, применяемых к своим служащим, государство обес-
409
См.: Волженкин Б. В. Коррупция. Серия «Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе». СПб., 1998. С. 17–18.
410
Концептуально-теоретические основы правового регулирования и применения мер безопасности : монография / под науч. ред. Н. В. Щедрина; Сиб. федер. ун-т. Красноярск: СФУ, 2010. С. 36.
135
печивает надлежащее качество власти и, соответственно, безопасность общества»411.
Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство
вправе устанавливать в этой сфере и особые правила. Установление таких
правил обусловлено задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения подержания высокого
уровня ее отправления, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности412. Такие правила являются одним
из видов мер безопасности – правила безопасности.
Под антикоррупционными правилами безопасности в системе государственной службы в настоящей работе понимаются специальные ограничения, применяемые при поступлении на государственную службу и нахождении лица на государственной службе или должности государственной
службы, целью которых является сокращение возможностей использования
должностного положения для незаконного извлечения выгоды413.
В российском законодательстве антикоррупционные ограничения для
большей части государственных служащих установлены ст. 16 Федерального
закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Они установлены и действуют и при прохождении гражданской службы, и
при поступлении на гражданскую службу, т. е. относятся к гражданину, который еще не стал гражданским служащим414.
411
См.: Щедрин Н. В., Кылина О. М. Меры безопасности для охраны власти и защиты от нее. С. 68.
Агеев В. Н. Способы ограничения прав государственных служащих как средство борьбы с коррупцией в
системе государственной службы // Следователь. 2009. № 6. С. 3.
413
См.: Щедрин Н. В., Кылина О. М. Меры безопасности для охраны власти и защиты от нее. С.67.
414
К таким антикоррупционным ограничениям относятся:
- близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и
дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п.5 ч. 1 ст. 16);
- представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую
службу (п. 5 ч. 1 ст. 16);
- непредставление установленных сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера (п.9 ч. 1 ст. 16);
- несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» (п.10 ч. 1 ст. 16).
412
136
Антикоррупционные правила безопасности содержатся и в статье 17
Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации»415.
Указанным запретам и ограничениям корреспондируют соответствующие антикоррупционные обязанности государственного гражданского слу-
См.: ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Масленникова Е.В. Правовое положение (статус) гражданского служащего // Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
:постатейный / под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннов: произв.-практ. изд. М.: Юстицинформ, 2006. С.58.
415
Так, государственному гражданскому служащему (и иным государственным служащим, на которых распространилось действие указанной статьи) в связи с прохождением службы запрещается:
- участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом (п. 1 ч. 1 ст. 17);
- совмещать замещение должности гражданской службы с другой должностью в случае избрания или назначения на другую государственную должность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправления и избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза (п. 2 ч.
1 ст. 17);
- осуществлять предпринимательскую деятельность (п. 3 ч. 1 ст. 17);
- приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть
получен доход (п .4 ч. 1 ст. 17);
- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность (п. 5 ч. 1 ст. 17);
- получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных
расходов и иные вознаграждения) (п. 6 ч. 1 ст. 17);
- выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц (п. 7 ч. 1 ст. 17);
- использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материальнотехнического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам
(п. 8 ч. 1 ст. 17);
- разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п.9 ч. 1 ст. 17);
- принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные
звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные
обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями (п.11 ч. 1 ст. 17);
- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации
по вопросам референдума (п .12 ч. 1 ст. 17);
- использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности (п.13 ч. 1 ст. 17);
- создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию таких структур (п. 14 ч. 1 ст. 17);
- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской
Федерации их структурных подразделений (п. 16 ч. 1 ст. 17);
- заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации (п. 17 ч. 1 ст. 17).
См.: ст. 17, ч. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
137
жащего416 и требования к поведению государственного служащего417, которые также можно рассматривать в качестве антикоррупционных правил
безопасности. Благодаря унификации антикоррупционного законодательства
все эти требования, обязанности, запреты и ограничения распространились
на большой круг государственных служащих.
Институт антикоррупционных мер безопасности также широко используется в Германии. Комплекс мер безопасности содержат обязанности, установленные для немецких государственных служащих Законом о статусе федеральных служащих и Законом о правовом положении чиновников418.
416
К антикоррупционным обязанностям можно отнести:
- исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом (п. 2 ч. 1 ст. 15);
- соблюдение при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций (п. 4 ч. 1 ст. 15);
- соблюдение служебного распорядка государственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 15);
- обязанность не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным
законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и
достоинство (п. 7 ч. 1 ст. 15);
- обязанность беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей (п. 8 ч. 1 ст. 15);
- представление сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (п. 9 ч. 1 ст. 15);
- соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, обязанность
не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными
законами (п. 11 ч. 1 ст. 15);
- обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению
такого конфликта (п. 12 ч. 1 ст. 15);
- обязанность не исполнять неправомерное поручение руководителя (ч. 2 ст. 15).
См.: ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
417
К антикоррупционным правилам безопасности могут быть отнесены следующие требования:
- осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством
Российской Федерации компетенции государственного органа (п. 3 ч. 1 ст. 18);
- не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам (п. 4 ч. 1 ст. 18);
- не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных
интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 18);
- соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих (п. 6 ч. 1 ст. 18);
- соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную
деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений
и иных организаций (п. 7 ч. 1 ст. 18);
- не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство (п. 8 ч. 1 ст. 18);
- не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа (п. 13 ч. 1 ст. 18);
- соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации (п.
14 ч. 1 ст. 18).
См.: ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
418
К мерам безопасности можно отнести следующие обязанности:
- осуществлять полномочия, руководствуюсь принципом внепартийности государственного служащего и
интересами всего населения, а не отдельных его групп (§§ 52,53 BBG, § 34 BRRG);
138
Таким образом, перечень антикоррупционных правил безопасности как
в России, так и в Германии достаточно велик. Возникает вопрос возможности
применения всех этих антикоррупционных правил безопасности на практике.
Рассмотрим некоторые из них.
К мерам безопасности, снижающим возможность совершения коррупционных правонарушений относятся правила предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Конфликт интересов419 возникает по поводу наличия или отсутствия личной заинтересованности у государственного служащего. Чиновники чаще, чем другие граждане, попадают в ситуацию конфликта государственных, ведомственных, общественных и индивидуальных
(в том числе личных) интересов, когда нарушается принцип беспристрастности и появляется искушение отдать предпочтение собственным, а не государственным интересам420.
Определяя конфликт интересов, Федеральный закон «О противодействии коррупции» закрепил следующие новеллы:
- конфликтом интересов считается ситуация, связанная с влиянием
личной заинтересованности
государственного служащего на надлежащее
исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей;
- осуществлять государственную службу бескорыстно(§ 54 BBG, §34 BRRG);
- уволиться с государственной службы в случае выборов в на должность в представительном органе (§ 57
BBG);
- прекратить исполнение должностных обязанностей, если они реализуются в отношении государственного
служащего или его близких (§ 59 BBG);
- не разглашать сведения, ставшие известными в связи со служебной деятельностью, в том числе по окончании службы (§§ 61-63 BBG, § 39 BRRG);
- совмещать государственную службу с иными видами деятельности только в случае получения согласия
руководителя (§§ 65-69 BBG, §§ 42, 42а BRRG);
- не принимать любые подарки и вознаграждения в связи с должностным положением, даже по окончании
государственной службы (§§ 70-71 BBG, § 43 BRRG).
419
В Российской Федерации под конфликтом интересов понимают ситуацию, «при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может
повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает
или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства,
способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или
государства». См.: Федеральный закон «О противодействии коррупции», ст. 10, ч.1.
420
Основы противодействия коррупции / науч. ред. С. В. Максимов и др. М. : Спарк, 2000. С. 105.
139
- личная заинтересованность государственного служащего может быть
как прямой, так и косвенной, хотя данные категории в законе не раскрыты421.
Понятие личной заинтересованности также осталось достаточно узким,
так как включает возможность получения только материальных выгод и не
включает иные (личные) выгоды422.
Предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, является
в первую очередь обязанностью представителя нанимателя423. Но для выполнения этой функции государственный орган должен получить информацию о
теоретической возможности возникновения такой ситуации. Именно поэтому
государственный служащий должен не только принимать всяческие меры для
предотвращения ситуации конфликта интересов, но и в письменной форме
сообщить своему непосредственному начальнику (представителю нанимателя) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения424.
Запрет наличия близкого родства или свойства государственных служащих, если между их должностями существуют отношения непосредственной подчиненности или подконтрольности, является классическим антикоррупционным правилом безопасности, который связан как раз с ограничением
ситуации конфликта интересов в широком смысле. Данное правило служит
устранению личной заинтересованности, а также препятствует коррупционному сговору государственных служащих.
На предотвращение конфликта интересов направлен и запрет на получение вознаграждений от физических и юридических лиц в связи с должностным положением, предусмотренный Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». При этом под возна421
См.: Чаннов С. Е., Пресняков М. В. в Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С.202–203.
422
См.: ст. 10, п. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции»; ст. 19, ч. 3 Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации».
423
Чаннов С. Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе //
Трудовое право. 2006. № 11. С. 32.
424
Ст. 11, п. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции».
140
граждением понимаются: подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги,
оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения.
Запрет на дарение, как частный случай запрета на вознаграждения государственным служащим, установлен Гражданским кодексом РФ. Статья
575 ГК РФ не допускает дарения государственным служащим и служащим
органов муниципальных образований в связи с их должностным положением
или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. То самое исключение, о котором говорит пп. 6 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе», установлено для обычных подарков стоимостью менее 3000 руб.
На практике возникает необходимость отграничения подарка от взятки.
Связано это с тем, что Уголовным кодексом РФ минимальный размер взятки
не предусмотрен425, а следовательно, даже если стоимость передаваемого
имущества менее 3000 руб., это еще не означает, что передача такого имущества не будет признана взяткой.
Договор дарения предполагает безвозмездность426 передачи предмета
дарения, следовательно, отсутствие встречного предоставления. Кроме того,
дарение может быть связано только с законными действиями государственного служащего. Если имущество передается за незаконные действия, это
можно рассматривать как проявление коррупции427. О подарке не будет идти
речи, если этот подарок «вымогается должностным лицом под угрозой совершения действия (бездействия), влекущего нарушение законных интересов
взяткодателя. Или путем умышленной постановки последнего в такие усло425
Яни П. С. : 1) Угроза уголовной ответственности как наиболее эффективное средство борьбы с коррупцией // Преступность и коррупция: современные российские реалии: сборник научных трудов под ред. Н. А.
Лопашенко. Саратов, Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: Сателит, 2003. С. 259; 2) Актуальные проблемы квалификации служебных преступлений // Проблемы борьбы с коррупцией: сборник статей / под ред. С. Ринглера и др. М.: Учебно-консультационный центр
«ЮрИнфоР», 1999. С.76.
426
Ч. 1 ст. 572 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первая, вторая и третья): По состоянию
на 20 сентября 2006 г. Новосибирск: Сиб. унтв. Изд-во, 2006. С. 260
427
См.: Изотьев С. А. О некоторых проблемах противодействия коррупционному взяточничеству // Преступность и коррупция: современные российские реалии: сборник научных трудов под ред. Н. А. Лопашенко. С.
321.
141
вия, когда он вынужден вручить «подарок» для обеспечения своих правоохраняемых интересов»428. Справедливо и замечание А.А. Аникина, главным
фактором, определяющим коррупционный характер «подарка» является его
связь со служебной деятельностью. Взятка является причиной служебного
поведения, вне зависимости от того, была она передана до или после определенного служебного поведения429. Причинная связь между взяткой и служебным поведением такова, что отсутствие соглашения о передаче взятки означает отсутствие определенного служебного поведения, тогда как дарение подарка не может являться причиной определенного служебного поведения.
Следует отметить, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ограничил возможность принятия
государственными служащими подарков случаями, связанными с
прото-
кольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими
официальными мероприятиями. Они признаются федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации и передаются
гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, предусмотренных гражданским законодательством. При желании чиновник может
выкупить данный подарок у соответствующего бюджета.
На практике применение данных норм вызывает ряд сложностей. Первая связана с положениями Гражданского кодекса, который допускает получение государственным служащим «обычных подарков». «Обычный подарок», не влекущий ответственности как для государственного служащего,
принявшего подарок, так и для вручившего подарок лица, должен отличаться
не только размером430. От чего зависит «обычность» подарка: от события, в
428
Костенников М. В., Куракин А. В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в
системе государственной службы : учеб.пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
«Юриспруденция». М.: ЮРИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 59.
429
Аникин А. А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему: Дис. …
канд. юрид. наук, Владивосток, 2009.С. 70–71.
430
См.: Волженки Б. В. «Обычный подарок» или взятка? // Законность. 1997. № 4. С. 25; Куракин А. В. Административно-этические проблемы получения подарков государственными служащими // Международный
семинар по проблема полицейской этики. М., 2002. С. 93–98; Костенников М. В., Куракин А. В. Админист-
142
связи с которым подарок вручается, или от самих характеристик подарка, законодатель не конкретизирует. Представляется верным связать обычность
подарка с событием, по поводу которого он дарится: общепризнанные нормы
вежливости и гостеприимства, проведение протокольных и иных официальных мероприятий431.
Еще одной проблемой в вопросах принятия подарков государственными служащими является отграничение подарка, полученного в связи с исполнением должностных обязанностей, от прочих подарков, которые с исполнением должностных обязанностей не связаны. Такая правовая неопределенность создает дополнительные коррупционные риски, также как и отсутствие
четких процедур в случае вручения государственному служащему вознаграждения или подарка. Единый механизм на законодательном уровне не прописан, а на государственные органы прямо не возложена обязанность урегулировать процедуры уведомления о получении подарка, передачи подарка в
бюджет, оценки подарка, порядка его выкупа государственным служащим.
Под вознаграждением (подарком) в России понимаются материальные
или имущественные ценности432, но данное положение оставляет определенные пробелы. Так, государственный служащий может получить за свою деятельности и иные преимущества, не выраженные в конкретных материальных благах. В немецкой юридической литературе к таким преимуществам
зарубежные исследователи относят и безвозмездное выполнение работы подчиненным для начальника, и предоставление льготных условий (скидок) отдельным государственным служащим433. К таковым в некоторых случаях
может быть отнесена и определенная информация. В этом случае возникает
необходимость доказывать наличие ситуации конфликта интересов и применение общей нормы.
ративный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы:
учеб.пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». С. 57–58.
431
На допустимость таких подарков указывает А. Ф. Ноздрачев См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 249.
432
Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» /
под ред. Ноздрачева А.Ф. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
433
Korruption im öffentlichen Dienst: ein Überblick. S. 386, RdNr. 16.
143
Запрет для гражданского служащего выезжать в связи с исполнением
должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации
за счет средств физических и юридических лиц можно также рассматривать
как частный случай запрета на вознаграждения. Гражданский служащий не
вправе получать средства сверх выделенных командирующим органом от
любых организаций и граждан; не имеют права пользоваться услугами любых организаций и граждан по оплате личных расходов434. Исключение составляют служебные командировки, осуществляемые в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности
между органами государственной власти РФ и государственными органами
других государств, международными и иностранными организациями.
Спорным является ограничение запрета на получение вознаграждений
только периодом нахождения на государственной службе. Ранее Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от
31 июля 1995 г. распространял действие данного ограничения и на период
после выхода государственного служащего на пенсию. Цель продления действия запрета на получение подарков и вознаграждений после увольнения с
государственной службы очевидна: предотвратить безнаказанное получение
какие-либо преимуществ. Ведь по окончании государственной службы лицо
может бесконтрольно принимать подарки за деятельность, которую оно осуществляло в период исполнения должностных полномочий, что затрудняет
предотвращение и выявление коррупционных преступлений. При этом нет
необходимости устанавливать какие-либо временные ограничения для данного запрета, достаточно указать, что вознаграждение было получено в связи
с исполнением бывшим государственным служащим своих должностных
обязанностей.
434
Масленникова Е. В., Татаринова Л. Н. Гл. 3: Правовое положение (статус) гражданского служащего //
Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
(постатейный) / под ред. Э. Г. Липатова, С.Е. Чаннова. ЗАО Юстицинформ, 2006. С. 77.
144
Запрет на получение вознаграждения государственными служащими
также предусмотрен в законодательстве Германии435, где в качестве подарка
или вознаграждения признаются все экономические преимущества, которые
передаются государственному служащему непосредственно или опосредованно и на которые у него нет законных притязаний436. При этом два понятия
– подарка и вознаграждения – четко не разделяются. Условие получения вознаграждения «в связи со службой» понимается расширительно: чтобы вознаграждение было «в связи со службой», достаточно наличия связи между подарком и деятельностью в государственных органах, при этом наличие личных связей между дарителем и одаряемым (дружественных, родственных) в
расчет не принимается437.
Все вознаграждения по законодательству ФРГ делятся на заранее разрешенные и требующие разрешения. Заранее разрешенными признаются:
- подарки небольшой стоимости из вежливости (календари, блокноты,
ручки и т. п.), стоимость которых колеблется от 5 до 10 евро;
- подарки от сослуживцев;
- угощения в ходе официальных мероприятий или служебных встреч.
Во всех остальных случаях для принятия вознаграждения требуется
разрешение руководителя. Разрешение может быть получено как до, так и
после принятия государственным служащим вознаграждения438. Как отмечают немецкие исследователи, такой подход на сегодняшний день представляет
слишком много возможностей для злоупотребления руководителем, так как
случаи предоставления такого разрешения четко не прописаны439. Вместе с
тем общее ограничение на получение вознаграждения в связи со службой не
435
§ 70 Bundesbeamtengesetzes.
BVerwG v. 20.02.2002 – 1 D 19/01, NVwZ 2002, 1515; BVerwG v. 20.01.2000 (Fn. 139);
437
См.: Korte M. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 317–318.
438
Abs. 2 § 39 Beamtenrechtsrahmengesetzes.
439
Korte M. in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung. Hrsg.
von Dieter Dölling. S. 322.
436
145
ограничено временем нахождения лица на государственной службе, а действует и после увольнения440.
В отечественной литературе также высказывается мнение о необходимости установления абсолютного запрета на получение подарков, так как
всякий подарок, предоставление которого обусловлено исполнением одаряемым должностных обязанностей, может стать средством морального связывания441, влиять или создавать видимость влияния на беспристрастность государственного служащего. С одной стороны, такой подход снимает множество проблем, связанных с выбором государственным служащим линии поведения, с другой – ставит государственного служащего в весьма неустойчивое положение. Наличие абсолютного запрета на получение подарков в связи
с должностным положением или исполнением должностных обязанностей
порождает необходимость установить критерии для определения такого подарка. В противном случае государственный служащий просто не будет
знать, распространяется ли данный запрет на тот или иной подарок442. Абсолютный запрет на получение подарков в связи с исполнением должностных
обязанностей будет способствовать не выявлению, а всяческому сокрытию
фактов получения подарков государственными служащими, что приведет к
снижению возможности контроля за получением подарков. Наличие нормы,
позволяющей государственному служащему в определенных случаях и с соблюдением процедур принять подарок, будет способствовать выявлению
фактов дарения. Государственный служащий, с одной стороны, будет иметь
возможность принять подарок, когда этого требуют нормы этикета и существующие традиции, а с другой – соблюдя определенную процедуру, оставить
себе такой подарок, если это не повлечет возникновения ситуации конфликта
интересов.
440
§ 43 Beamtenrechtsrahmengesetzes; § 70 Bundesbeamtengesetzes.
См.: Мирошниченко Д. В. Уголовно-правовое воздействие на коррупцию. М.: Юрлитинформ, 2010. С.
161.
442
Такая правовая неопределенность может возникнуть в отношении подарков между государственными
служащими одного органа или подразделения по случаю Дня рождения, официальных праздников.
441
146
Проанализировав существующую практику реализации запрета на вознаграждения, автор полагает, что для эффективного предотвращения коррупционных правонарушений, связанных с вознаграждением государственным и муниципальным служащим, необходимо:
- увеличить время действия данных запретов и на период после окончания государственной службы, если вознаграждение передается в связи с
уже исполненными должностными обязанностями;
- устранить коллизии между гражданским законодательством и нормами законодательства о государственной службе, установив общий запрет
на получение подарков в связи с должностным положением и в законодательстве о государственной службе443;
- снизить размер стоимости подарка, который государственный служащий может оставить себе, до 1000 руб., а также установить максимальное
число подарков от одного дарителя в течение определенного промежутка
времени;
- прямо закрепить обязанность государственного служащего сообщать
своему руководителю в письменной форме о любом подарке, полученном в
связи с должностными полномочиями;
- разработать общие для всех органов правила, регулирующие порядок
и сроки передачи подарков в бюджет, определение стоимости подарка, порядок выкупа подарка государственным служащим;
- установить конкретные дисциплинарные санкции за нарушение запрета на получение вознаграждения в связи с исполнением должностных
полномочий, в том числе и санкции для лиц, уволенных с государственной
службы444.
Частным случаем общего запрета конфликта интересов является запрет
на совмещение государственной службы с другими оплачиваемыми видами
443
Ст. 575 Гражданского кодекса РФ устанавливает запрет на получение подарков как в связи с должностным положением, так и в связи с исполнением служебных обязанностей. П. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе» говорит о запрете вознаграждения только в связи с должностными обязанностями. Поэтому на получение подарка в связи с должностным положением нормы п. 6 ч. 1 ст.
17 не распространяются.
444
Например: лишение права досрочного выхода на пенсию.
147
деятельности445, особо актуальный в связи с исключением ряда заместителей
Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров из состава советов директоров (наблюдательных советов) акционерных
обществ с государственным участием446. При этом государственный служащий вправе с предварительного уведомления представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт
интересов447. Однако форма такого уведомления не предусмотрена448, а само
уведомление не предполагает получения какого-либо разрешения на трудоустройство. Содержащийся в законодательстве императивный запрет на участие в предпринимательской деятельности на практике достаточно часто
также не соблюдается449. Представляется, что сама по себе возможность заниматься иными оплачиваемыми видами деятельности скорее препятствует,
нежели способствует коррупции, так как предлагает государственному служащему иные законные способы получения дополнительных доходов450. С
другой стороны, для некоторых высокооплачиваемых должностей государственной службы возможно распространить запрет на занятие иными видами
оплачиваемой деятельности (за исключением преподавательской, научной и
творческой).
Опыт ФРГ представляет интерес для российского законодателя и правоприменителя и в этой сфере. Для осуществления любого совместительства,
445
В данном случае имеются ввиду запреты, предусмотренные п.п. 1, 2, 3, 5, 16, 17 ч. 1 ст. 17 Федерального
закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
446
Список акционерных обществ с государственным участием, из состава советов директоров (наблюдательных советов) которых до 1 июля 2011 г. подлежат исключению заместители Председателя Правительства
Российской Федерации и федеральные министры, координирующие государственное регулирование в соответствующих сферах деятельности: Приложение к перечню поручений по осуществлению первоочередных
мер, направленных на улучшение условий инвестиционного климата в России от 02.04.2011 года // Президент России [сайт]. URL: http://события.президент.рф/ (дата обращения: 02.04.2011 г.).
447
Ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
448
Подробнее см.: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной
гражданской службы в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 30.
449
Костенников А.В., Куракин М. В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в
системе государственной службы: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
«Юриспруденция». С. 61
450
См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации : дис. ... д-ра. юрид.наук. : 12.00.14. Люберцы, 2008.
С. 16–17; Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. С. 31–32; Korte M. in:
Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung. Hrsg. von Dieter
Dölling. S. 325.
148
не входящего в круг служебных обязанностей чиновника, по общему правилу
требуется предварительное разрешение451. Такое разрешение не требуется в
случаях:
- если совместительство не оплачивается;
- управления собственным имуществом;
- осуществления деятельности в профессиональных союзах и объединениях работников;
- осуществления образовательной, научной и творческой деятельности;
- осуществления самостоятельных действий по защите собственных
прав452.
При этом для всех случаев оплачиваемого совместительства требуется
обязательное письменное уведомление государственным служащим своего
органа. В уведомлении должна содержаться информация о виде совместительства, выполняемых функциях, сумме вознаграждения453. Такое решение
вопроса позволяет государственному органу осуществлять контроль за любой иной оплачиваемой деятельностью государственного служащего а, следовательно, предупреждать возможность возникновения конфликта интересов.
Во всех остальных случаях для осуществления деятельности по совместительству государственному служащему необходимо получить разрешение государственного органа. Основанием отказа в выдаче такого разрешения является обоснованное опасение того, что данная деятельность по совместительству может оказать влияние на выполнение государственным
служащим своих обязанностей, а именно: когда осуществление совместительства может привести к неисполнению или ненадлежащему исполнению
должностных обязанностей; деятельность по совместительству находится в
сфере деятельности государственного органа; когда деятельность по совместительству может повлиять на беспристрастность государственного служа451
§ 65 Abs.1 des Bundesbeamtengesetzes, § 42 des Bundesrahmenregelungsgesetzes.
§ 66 Abs. 1 des Bundesbeamtengesetzes.
453
§ 66 Abs.2 S.1 des Bundesbeamtengesetzes.
452
149
щего454. Разрешение выдается сроком не более чем на 5 лет и в любой момент
может быть пересмотрено. О любых изменениях, связанных с осуществлением деятельности по совместительству, государственный служащий также
обязан уведомлять455.
Правилом безопасности, направленным уже не на устранение факторов, которые способствуют коррупции, а на выявление коррупционных правонарушений, является обязанность представлять сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Обязанность предоставлять такие сведения установлена в пп.9 п. 1 ст. 15, а порядок предоставления
– ст. 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Высказывается мнение, что введение данной обязанности не улучшит коррупционную ситуацию в стране, но создаст дополнительную нагрузку на кадровый аппарат государственных органов456. С ним
вряд ли возможно согласиться, ведь одним из главных условий успешной
борьбы с коррупцией являются правила безопасности, обеспечивающие прозрачность личных бюджетов чиновников.
Кроме того, такая обязанность установлена ст. 8 Федерального закона
«О противодействии коррупции». Он внес в данную обязанность существенные изменения:
- установлена обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого чиновника, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
- обязанность распространилась на все виды государственной службы,
включая лиц, замещающих должности государственной службы РФ;
- обязанность возникает не у всех государственных чиновников, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень.
454
§ 66 Abs.2 S.2 des Bundesbeamtengesetzes.
§ 66 Abs.6 S.2 des Bundesbeamtengesetzes.
456
Стрельников К. А. Вопросы реализации Федерального закона «О противодействии коррупции» // Юридический мир. 2009. № 3. С. 26.
455
150
Последнее из предложенных нововведений представляется сомнительным. Если раньше все государственные гражданские служащие подавали
сведения о доходах, то теперь часть из них от такой обязанности освободили. Представляется верной позиция С.Е. Чаннова о более дифференцированном подходе к вопросу осуществления контроля за доходами и имуществом
служащих. Он предлагает установить в отношении всех лиц, состоящих на
государственной службе, обязанность предоставления сведения о собственных доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера457. В то
же время в отношении круга служащих, занимающих руководящие посты и
принимающих ответственные решения, можно закрепить обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и детей.
В настоящее время в перечень лиц, обязанных предоставлять сведения
о доходах включены не только государственные служащие, но и лица, претендующие на замещение и замещающие государственные должности Российской Федерации (если иное не установлено федеральными законами)458. И
это является существенным прогрессом в соблюдении антикоррупционных
правил безопасности. Теперь такие правила не только применяются к высшим эшелонам власти, более того, лидеры страны подают пример в соблюдении антикоррупционных правил безопасности, что, на наш взгляд, повышает эффективность таких мер.
Федеральных государственных служащих, обязанных предоставлять
сведения о своих доходах и доходах своих несовершеннолетних детей и супругов, можно разделить на 3 категории.
457
Чаннов С. Е. Предоставление сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов
их семей как антикоррупционный механизм // Российская юстиция. 2009. № 4. С. 6.
458
Президент РФ, Председатель Правительства РФ и лица, замещающие государственные должности в Администрации Президента РФ, предоставляют такие сведения не позднее 1 апреля, тогда как все остальные
лица, замещающие государственные должности РФ, – не позднее 30 апреля. См.: Об утверждении перечня
должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении
которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей: Указ Президента
РФ от 18.05.2009 № 557. Раздел 1.
151
Первая категория – лица, занимающие (планирующие занимать) должности федеральной государственной гражданской службы:
- высшая группа должностей в соответствии с Реестром должностей
федеральной государственной гражданской службы459;
- должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
- другие должности федеральной государственной гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Правительством460.
Во вторую группу были включены должности военной службы и федеральной государственной службы иных видов461. Кроме того, в список попали все должности военной службы и государственной службы иных видов
(кроме гражданской), назначение на которые или освобождение от которых
осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ462.
На практике определение коррупциогенности должностей первой и
второй группы вряд ли вызовет сложности. Первая группа имеет свое закрепление в Реестре должностей федеральной государственной гражданской
службы, отличить руководителей и их заместителей, а также иных лиц, указанных в первой и второй группах не так уж и сложно, а тех, кто назначается
459
Подробнее см.: О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы: Указ Президента РФ от 31.12.2005 г. № 1574 // Российская газета. 2006. 12 янв. (№ 2).
460
Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые
граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей: Указ Президента РФ от 18.05.2009 г. № 557. Раздел 1.
461
Должности и подразделения во втором случае определены путем перечисления. В основном это заместители, директора и руководители различных ведомств, командующие и командиры соединений и воинских
частей. В число указанных лиц попали также заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов РФ, прокуроры городов и районов, начальники главных управлений, управлений и отделов прокуратуры всех уровней, старшие прокуроры и прокуроры отделов и управлений при Генеральной прокуратуре,
прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним, советники, помощники, помощники по особым поручениям, старшие помощники, старшие помощники по особым поручениям прокуроров, руководители научных и образовательных учреждений прокуратуры, а также заместители большей части указанных прокурорских работников.
462
Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые
граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей: Указ Президента РФ от 18.05.2009 г. № 557. Раздел 1, п. 16.
152
Президентом РФ или Правительством РФ, – еще проще. Достаточно факта
назначения.
Вопросы же могут возникнуть при определении должностей третьей
категории. К должностям федеральной государственной службы, связанным
с коррупционными рисками, относятся те, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает одно из следующих полномочий:
- осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационнораспорядительных или административно-хозяйственных функций;
- предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
- осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
- подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);
- управление государственным имуществом;
- осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и
разрешений;
- хранение и распределение материально-технических ресурсов463.
Еще одна проблема связана с обязанностью государственного служащего предоставлять сведения о доходах своих родственников. Определение
круга родственников, в отношении которых государственный служащий
должен предоставить такие сведения, является дискуссионным. Традиционными являются практики сокрытия имущества, полученного от коррупционных правонарушений, путем передачи его в собственность близким родственникам, чем и объясняется необходимость введения данной меры безопасности. Но при этом государство не может обязать близких родственников
предоставлять сведения о своих доходах непосредственно в государственный
орган, в котором работает государственный служащий. Уже сейчас на практике возникают случаи отказа супруга (супруги) сообщать сведения о дохо463
Там же. Раздел 3.
153
дах государственному служащему. В этом случае государственный служащий не освобождается от обязанности представить сведения о доходах своего супруга (супруги) и может быть привлечен к дисциплинарной ответственности464. В качестве альтернативы, при отказе супруга (супруги) предоставлять сведения о своих доходах, государственный служащий может принять решение о расторжении брака и изменении статуса.
Расширение круга родственников, сведения о доходах и имуществе которых подлежат декларированию, представляется преждевременным, так как
может привести к необоснованному, на взгляд автора, ущемлению права на
доступ к государственной службе, которое будет поставлено в зависимость
от воли того или иного члена семьи. Две, выбранные законодателем, группы
родственников, в большинстве случаев относятся к категории лиц, ведущих
совместное хозяйство. Более того, действующие нормы гражданского и семейного законодательства позволяют государственному служащему получать
ряд сведений об имуществе и доходе своего супруга и несовершеннолетних
детей без их непосредственного участия. Расширение круга лиц, о доходах и
имуществе которых государственный служащий обязан предоставлять сведения, нецелесообразно в силу отсутствия правовых механизмов, которые способствовали бы реализации этой меры. Создание таких правовых механизмов
может привести к необоснованному ограничению прав и законных интересов
близких родственников государственного служащего465.
Другая проблема, связанная с рассматриваемым правилом безопасности: необходимость проверки поступившей информации о доходах. В России
уже установлен порядок проверки достоверности сведений о доходах, предоставленных государственными служащими и лицами, замещающими государственные должности РФ. Основанием для проверки является письменно
оформленная информация либо о представлении государственным служащим
недостоверных или неполных сведений о доходах, либо о несоблюдении го464
См.: ч. 8 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции».
В частности, могут быть нарушены: право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную
тайну (ст. ст. 23, 24 Конституции РФ).
465
154
сударственным служащим требований к служебному поведению466. На практике возникает вопрос полномочий по проверке предоставленных сведений.
Большинство государственных органов могут провести только формальную
проверку предоставленных сведений о доходах: наличие декларации, ее заполнение и соотнесение информации о доходах в текущем году с данными
прошлых лет, а также с заработком государственного служащего. Полномочия на проведение проверки в отношении сведений о доходах и имуществе
супруга и несовершеннолетних детей у государственного органа все еще отсутствуют. Вместе с тем на практике сотрудники прокуратуры требуют осуществление такой проверки. В связи с этим представляется необходимым
четко разграничить предметы ведения и полномочия по проверке полноты и
достоверности сведений о доходах и имуществе государственного служащего, его супруга и несовершеннолетних детей между органами государственной власти, в которых осуществляет деятельность государственный служащий, органами прокуратуры и налоговыми органами. При этом необходимо
указать, что государственный орган (работодатель) осуществляет проверку
наличия деклараций, правильности их заполнения с формальной точки зрения и сравнивает результаты по итогам каждого года. Основные функции по
проведению проверки должны быть возложены на налоговые органы, которые уже обладают достаточной информацией для проведения такой проверки.
Следующим шагом в развитии института контроля за доходами чиновников, на взгляд диссертанта, должен стать контроль за крупными расходами
чиновников. При этом возможно использование механизма, аналогичного
466
Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими
на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению: утв. Указом Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1065. П. 9. // Российская газета. 2009. 22 сент. (№ 177);
Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими
на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 21.09.2009 г. № 1066. П. 3. // Российская газета. 2009. 22 сент. (№ 177).
155
тому, что используется при выявлении подозрительных финансовых операций в рамках противодействия легализации преступных доходов467.
Другая проблема – опубликование таких сведений. С одной стороны,
сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера
государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних
детей носят конфиденциальный характер468, но могут предоставляться средствам массовой информации для официального опубликования469.
Порядок предоставления сведений об имуществе и доходах не предусмотрен Федеральным законом «О противодействии коррупции». Для федеральных государственных служащих и лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации, такой порядок установлен Указом Президента РФ № 561 от 18.05.2009 г. Для защиты прав и законных интересов их
несовершеннолетних детей и супругов в предоставляемых для опубликования сведениях запрещается указывать любые персональные данные о супруге, детях и иных членах семьи, включая данные, позволяющие определить
место жительства, почтовый адрес, телефон и иные индивидуальные средства коммуникации 470.
На официальных сайтах и в общероссийских средствах массовой информации будут представлены только три вида сведения:
а) перечень объектов недвижимого имущества, которые принадлежат
лицу, замещающему государственную должность Российской Федерации
(федеральному государственному служащему), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственности или находятся в их пользовании, с указанием вида, площади и страны расположения каждого из них;
467
Аникин А. А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему: Дис. …
канд. юрид. наук.С. 185.
468
Ст. 8, п. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции».
469
Там же. Ст. 8, п. 6.
470
См.: Порядок размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам
массовой информации для опубликования: утв. Указом Президента РФ от 18.05.2009 г. № 561. П. 3 // Российская газета. Федеральный выпуск. 2009. 20 мая. (№ 4913).
156
б) перечень транспортных средств, с указанием вида и марки, которые
принадлежат на праве собственности лицу, замещающему государственную
должность Российской Федерации (федеральному государственному служащему), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям;
в) декларированный годовой доход лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (федерального государственного
служащего), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей471.
Сам факт опубликования таких сведений вызывает одобрение. Информация об имуществе большой стоимости, таком как недвижимость и автомобили, будет теперь доступна общественности. Однако представляется, что
опубликование сведений только о декларированном годовом доходе чиновника не позволяет в полной мере осуществлять общественный контроль за
его бюджетом, так как невозможно определить, какие доходы получены в результате государственной службы, а какие – в ходе иных видов деятельности472. Представляется целесообразным выделить в декларированном годовом доходе чиновника и опубликовать отдельно доход по основному месту
работы, чтобы у общества была возможность соотнести основной доход с
дополнительным. В перспективе возможно опубликование сведений об источниках дополнительных доходов чиновников, если такие доходы превышают доход по основному месту службы.
Следует отметить, что контроль за доходами чиновников в Германии
осуществляется в рамках налогового права. При этом сведения о доходах государственных служащих, как и сведения о доходах всех иных граждан, по
общему правилу, не подлежат разглашению. Опубликование сведений о доходах государственных служащих в ФРГ не предусмотрено473. Контроль же
за дополнительными доходами частично реализуется при получении госу-
471
Там же. П. 2.
См.: Астанин В. В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: монография. С.
238.
473
Lembeck U. in: Handbuch der Korruptionspävention für Wirtschaftsunternehmen und öffentliche Verwaltung,
Hrsg. von Dieter Dolling, C.H. Beck Verlag, München, 2007. S.340.
472
157
дарственным служащим разрешения на осуществление деятельности по совместительству.
Еще одним антикоррупционным правилом безопасности является обязанность государственного служащего сообщать о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений. Так, в Германии на протяжении
длительного времени действует обязанность государственного служащего
немедленно сообщать о случаях предложения вознаграждения в связи с исполнением должностных полномочий. При этом государственный служащий
обязан сообщить своему начальнику не только о фактах склонения его к получению вознаграждения, но и о коррупционных фактах, которые стали ему
известны в отношении других государственных служащих474.
О необходимости возложения на государственных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих
должностных обязанностей случаях коррупционных как об одной из мер по
профилактике коррупции прямо говорилось в Национальном плане противодействия коррупции, утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568. Установление в комментируемой статье обязанности государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений согласуется с положением п. 4 ст. 8
«Кодексы поведения публичных должностных лиц» Конвенции ООН против
коррупции475.
Согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» государственный служащий обязан сообщать обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. При этом такая обязанность должна включать «убежденность должностного лица о необходимости сообщения им о готовящемся или совершенном коррупционном правонарушении как должном поведении», стимулом к выполнению которой становится уже не моральный долг, а
474
Portz N. in: Handbuch der Korruptionspävention für Wirtschaftsunternehmen und öffentliche Verwaltung, Hrsg.
von Dieter Dolling, C.H. Beck Verlag, München, 2007. S.323.
475
Григорьев В. В. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273 – ФЗ «О противодействии коррупции».М.: Деловой двор,2009. С. 141.
158
угроза применения дисциплинарных санкций. По сути, законодатель установил ответственность за недонесение476, но ограничил ее случаями, непосредственно затрагивающими государственного служащего. На взгляд автора, такая мера хотя и может быть эффективной, но является преждевременной.
Обязанность государственного служащего сообщать о правонарушениях в
Германии выводится из конституционных норм и обязанностей верности интересам государства, дачи разъяснений и предоставления поддержки, т. е.
возникает из самой природы сложившихся отношений государственной
службы, предполагающих в основе безупречность поведения государственного служащего. Аналогичная норма в России не имеет под собой прочных
социальных оснований. Высказанная Д.В. Мирошниченко позиция возможности повышения эффективности рассматриваемой меры путем «введения
дополнительного поощрительного стимула» также является спорной477, особенно если стимул будет иметь материальное выражение. По мнению автора,
такое изменение законодательства приведет к еще более негативному отношению общества и государственных служащих к указанной обязанности.
Следует отметить, что в числе базовых обязанностей государственного
служащего Германии присутствует следующая: «Сомнения в законности
служебных распоряжений должны незамедлительно представляться государственными служащими своему непосредственному начальству. Если распоряжение было оставлено в силе, а сомнения в его законности у подателя не
рассеялись, чиновник должен письменно обратиться к вышестоящему руководителю. И если выдвигавшиеся подозрения официальным образом не были
подтверждены и в этом случае, с чиновника снимается ответственность за
реализацию этого распоряжения»478. Федеральный закон «О государственной
гражданской службе РФ» устанавливает общий запрет на исполнение неправомерного поручения. При появлении сомнений в правомерности поручения,
476
Мирошниченко Д. В. Уголовно-правовое воздействие на коррупцию. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 164.
Там же. С. 165.
478
§ 63 Bundesbeamtengesetz; Кузнецов Е. Фиксация правомочий административных органов – зарубежный
опыт // Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт? [Сборник статей] / под
ред. П. С. Филиппова. СПб.: Норма, 2010. С. 103.
477
159
чиновник должен в письменной форме представить обоснование неправомерности, со ссылкой на нормативные правовые акты, получить поручение в
письменной форме, а затем – отказаться от его исполнения479. Если сомнения
чиновника не рассеялись, он все равно не должен выполнять незаконное распоряжение, иначе будет нести полную ответственность вместе с руководителем480. Возникающая правовая неопределенность, как справедливо отмечает
Е. Кузнецов, «подавляет волю чиновника к сопротивлению противозаконным
решениям своего руководства»481, так как он встает перед выбором: ответственность за исполнение незаконного поручения в будущем или неблагоприятные последствия со стороны руководителя сейчас. Его же немецкий коллега в этот момент имеет реальную возможность избежать ответственности,
предприняв все четко прописанные в законе действия. Он уже заинтересован
в сообщении о возможных нарушениях закона за пределами своего подразделении.
Проблема сообщения или несообщения о фактах коррупции заключается в боязни негативных последствий в случае сообщения о коррупционных
правонарушениях. Решение кроется в процедуре предоставления сведений о
коррупционных правонарушениях.
Российский государственный служащий должен сообщить о фактах
склонения его к коррупционным правонарушениям представителю нанимателя, прокуратуре или иным государственным органам. Такой альтернативный подход к определению адресатов сообщения направлен на защиту государственного служащего в тех случаях, когда у него возникают подозрения в
отношении добросовестности лица, принявшего такое сообщение.
В России закреплена и обязанность защиты государственного служащего, сообщившего о фактах нарушения антикоррупционного законодательства482. К сожалению, это только декларативная норма, под защитой государ-
479
Ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».
Ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».
481
Кузнецов Е. Фиксация правомочий административных органов – зарубежный опыт. С. 104.
482
См.: ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции».
480
160
ства могут находиться только участники уголовного процесса483, а деятельность по защите государственного служащего, сообщившего о фактах нарушения антикоррупционного законодательства, находится в зачаточном состоянии.
Порядок предоставления сведений и проведения по ним проверки устанавливается о фактах обращения в целях склонения государственного или
муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений,
перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки
этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем)484. Соответственно, каждым органом эти
вопросы будут урегулированы по-разному, несмотря на то, что адресатом таких сообщений может стать прокуратура.
Так, на территории Красноярского края принят ряд нормативных актов,
устанавливающих содержание такого сообщения485, в которых указано, что
письменное уведомление должно содержать следующие сведения:
1) фамилия, имя, отчество гражданского служащего и замещаемая им
должность;
2) дата, время, место, обстоятельства, при которых произошло обращение к гражданскому служащему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
483
См.: О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3534 (с послед. изм.).
484
См.: ч. 5 ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции».
485
Например: Об утверждении Положения об уведомлении представителя нанимателя о фактах обращения в
целях склонения государственного гражданского служащего в Администрации Губернатора Красноярского
края к совершению коррупционных правонарушений: Распоряжение Администрации Губернатора Красноярского края от 17.06.2009 № 179-ра // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского
края. 29.06.2009. № 33(329); Об утверждении Положения об уведомлении представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего, представителем нанимателя
для которого является Губернатор Красноярского края, к совершению коррупционных правонарушений:
Указ Губернатора Красноярского края от 16.06.2009 № 91-уг // Ведомости высших органов государственной
власти Красноярского края. 29.06.2009. № 33(329); Об утверждении Положения об уведомлении представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего в Правительстве Красноярского края к совершению коррупционных правонарушений: Постановление Правительства Красноярского края от 16.06.2009 N 311-п // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 22.06.2009. № 31(327), и др.
161
3) имеющиеся у гражданского служащего данные о лицах, обратившихся к гражданскому служащему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
4) содержание коррупционных правонарушений, к совершению которых склоняли гражданского служащего.
Такое уведомление представляется направляется заместителю Губернатора края - первому заместителю руководителя Администрации Губернатора
края заказным почтовым отправлением с описью вложений либо через канцелярию этого управления. По поручению заместителя начальник управления Губернатора края по безопасности и взаимодействию с правоохранительными органами в течение 7 служебных дней со дня регистрации уведомления направляет в органы прокуратуры или другие государственные органы
обращение с просьбой о проведении проверки сведений, содержащихся в
уведомлении, с приложением копии уведомления.
Более подробно к регулированию вопроса о порядке уведомления подошел Росприродназдор, указав, что информация о факте обращения в целях
склонения к коррупционному правонарушению должна содержать помимо
сведений о склонявших лица, месте, времени и иных обстоятельствах, при
которых происходило событие, информацию о действии (бездействии), которое государственный служащий должен совершить по обращению, об отказе
государственного принять предложение лица (лиц) о совершении коррупционного правонарушения и о наличии (отсутствии) договоренности о дальнейшей встрече и действиях участников обращения. Письменное уведомление предоставляется на имя руководителя Росприроднадзора (в отдел кадров
и государственной службы Управления делами и правового обеспечения)486.
При этом не сказано, что делать, если государственный служащий уже сообщил о факте склонения в орган прокуратуры.
486
Об утверждении Порядка уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Росприроднадзора о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений,
регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений: Приказ Росприроднадзора от 21.09.2009 № 279 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.10.2009 № 15032) // Российская газета.
2009. 23 окт. (№ 202).
162
Рассматриваемая норма порождает следующую проблему: если склонение к совершению коррупционного правонарушения происходило без свидетелей, «с глазу на глаз», государственный служащий обязан сообщить о
факте склонения. Он эту обязанность добросовестно выполняет, а при проведении проверки лицо, склонявшее его к коррупционному правонарушению,
сообщает о том, что это государственный служащий вымогал у него взятку.
Возможна и обратная ситуация, государственный служащий после неудачного вымогательства взятки сообщает о факте склонения его к коррупционному
правонарушению. Представляется, что с введением указанной обязанности
должны быть внесены и изменения в соответствующие административные
регламенты, предписывающие государственным служащим осуществлять
прием граждан в присутствии своих коллег или с использованием видео- и
аудиозаписи487.
Еще два правила безопасности распространяются уже на бывших государственных служащих.
Первое правило связано с конфиденциальностью информации. После
увольнения с государственной службы чиновник не вправе разглашать или
использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей488. И это закономерно, ведь информацию чиновник получал исключительно для того, чтобы осуществлять свои должностные обязанности.
Второе антикоррупционное правило безопасности, предусмотренное
как Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»489, так и Федеральным законом «О противодействии коррупции»490, закрепляет разрешительный порядок трудоустройства бывших
государственных служащих. Данная норма имеет свои личностные и времен487
Такая методика закреплена в Приказе Рособразования от 16.08.2007 г. № 1518 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в деятельности Федерального агентства по образованию» // Бюллетень
Минобрнауки РФ. 2007. № 11.
488
Ст. 18, ч. 2, п. 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
489
Там же. Ст. 18, ч. 2, п.1.
490
Ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».
163
ные пределы. Она распространяется не на всех бывших государственных
служащих, а только на включенных в специальный перечень, и действует в
течение двух лет с момента увольнения с государственной службы. Данное
ограничение применяется не во всех случаях, а только если новым местом
работы бывшего чиновника становится организация, отдельные функции государственного управления которой входили в должностные (служебные)
обязанности государственного служащего. При этом данное правило не только содержит процедурные меры реализации, обеспечивающие поступление в
государственный орган информации о трудоустройстве бывшего государственного служащего, но и санкции безопасности в виде расторжения трудового договора при несоблюдении любой из процедур. Согласие или несогласие
на заключение трудового договора дает комиссия по урегулированию конфликта интересов. Однако на практике возникают проблемы с получением
такого согласия. Комиссия по урегулированию конфликта интересов уполномочена рассматривать вопрос о даче согласия на замещение должности в
коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы
на условиях гражданско-правового договора бывшим государственным служащим только в том случае, если он лично обратился в комиссию491. Вместе
с тем обязанность бывшего государственного служащего обращаться в комиссию по урегулированию конфликта интересов за получением разрешения
на трудоустройство федеральным законодательством прямо не предусмотрена. На практике возникает ситуация, когда комиссия по урегулированию
конфликта интересов не может рассмотреть вопрос о выдаче бывшему государственному служащему согласия на трудоустройство, так как у нее отсутствуют формальные основания для проведения заседания – обращение гражданина, а бывший государственный служащий полагает, что отдельные
функции государственного управления организацией не входили в его должностные (служебные) обязанности в период государственной службы. Пола491
Абз. 2 пп. б) п. 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: утв. Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 // Российская газета. 2010. 07 июля. (№ 5226).
164
гаем, что указанная проблема может быть решена путем дополнения оснований для проведения заседания комиссии нормой, согласно которой комиссия
по урегулированию конфликта интересов правомочна проводить заседание
по вопросу предоставления согласия на заключение бывшим государственным служащим трудового договора или договора гражданско-правового характера при наличии сообщения, поступившего от нового работодателя представителю нанимателя государственного служащего по последнему месту
службы492.
Аналогичные меры предусмотрены законодательством Германии для
бывших государственных служащих, только сроки их применения составляют 5 лет с момента увольнения и 3 года в случае выхода на пенсию по достижении 65 лет493.
У антикоррупционных правил безопасности есть еще и неосвоенный
потенциал. Так, в ФРГ одним из способов предупреждения коррупции является совместное принятие решений не менее чем двумя служащими одного
ведомства. Такой «принцип четырех глаз» (Vier-Augen-Prinzip) прямо закреплено в § 20 Закона о борьбе с коррупцией земли Северный РейнВестфалия494. Недостатками этого принципа являются бюрократизация и разрастание аппарата чиновников, поэтому его рекомендуют применять только в
наиболее коррупционно-опасных сферах государственной службы совместно
с принципом ротации кадров.
Ротация кадров, как антикоррупционное правило безопасности, пока
что не получила должного применения в России, хотя необходимость введения такого института высказывается рядом авторов495.
Коррупция может существовать только в том случае, когда коррупционная деятельность для конкретного человека попадает в разряд целесооб492
Такая обязанность предусмотрена ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции».
§ 69a des Bundesbeamtengesetzes; § 42a des Beamtenrahmengregelungsgezetzes.
494
Gesetz zur Verbesserung der Korruptionsbekämpfung und zur Errichtung und Führung eines Vergaberegisters in
Nordrhein-Westfalen (Korruptionsbekämpfungsgesetz) vom 16. Dezember 2004 // Gesetz- und Verordnungsblatt
für das Land Nordrhein-Westfalen ß Nr. 1 vom 4. Januar 2005, S. 20020.
495
Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. С. 82; Чистов А. А. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти
в современных условиях : афтореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 9.
493
165
разной деятельности496. Ротация позволяет снизить целесообразность построения коррупционных связей. В России на практике ротация применяется
лишь в отношении определенных должностей, а также внутри некоторых учреждений, таких как таможенная и налоговая службы. Но, как отмечают в
своем докладе специалисты Оценочной группы ГРЕКО, отсутствие общей
системы ротации кадрового состава усугубляет проблему конфликта интересов497.
Под ротацией кадров чаще всего понимают смену компетенции (полномочий). В определенных коррупциогенных областях государственной или
муниципальной службы для чиновника устанавливается максимально возможный срок выполнения данных полномочий. Цель данной меры – сократить возможность создания связей между отдельными служащими и лицами,
обращающимися в государственный или муниципальный орган498.
Таким образом, в ходе ротации из-за смены окружения чиновнику,
склонному к использованию своих должностных полномочий в личных интересах, необходимо осмотреться в новом коллективе, найти будущих сообщников, наладить контакты как со своими коллегами, так и с потенциальными взяткодателями. На это требуется определенное количество времени.
Но когда коррупционный контакт налажен, кто-либо из преступной цепочки
вновь может быть подвергнут ротации499, из-за чего процесс «подбора коррупционных кадров» будет необходимо начинать сначала. В итоге построение коррупционных связей может быть признано нецелесообразным, так как
затраченные усилия превышают возможный результат.
Ротация также может способствовать раскрытию коррупционных преступлений. Связано это с деятельностью добросовестных чиновников. Вопервых, добросовестный государственный служащий, сменивший на посту
коррупционера, может обнаружить коррупционные связи своего предшест496
Проява С. М. Экономизация коррупции. Механизм противодействия: монография. С. 7.
Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации // Антикоррупционер. Электрон. журн. URL: http://www.anti-corrupcioner.ru/node/99
498
Fiebig H., Junket H. Korruption und Untreue im öffentlichen Dienst. Erkennen – Bekämpfen – Vorbeugen. S.
167.
499
Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. С. 83.
497
166
венника, но в силу определенных качеств личности – не пожелать ими воспользоваться. Тогда для предотвращения негативных последствий уже для
себя, добросовестный чиновник будет вынужден сообщить об обнаруженных
им нарушениях своему руководству500. Кроме того, государственный служащий, который работает в коллективе, подверженном коррупции, но является
честным гражданином, вряд ли в одиночку будет противодействовать преступности в коллективе, в котором ему еще работать. Ротация же гарантирует, что рано или поздно такой государственный служащий будет, согласно
ротационной схеме, переведен на аналогичную должность в иной государственный орган и сможет официально сообщить о проявлениях коррупция,
свидетелем которых он был по прежнему месту службы501.
Особо подчеркивается роль ротации федеральный государственных
служащих. Вряд ли способствует противодействию коррупции ситуация, когда федеральный служащий, работающий в правоохранительной системе,
привязан к местным властям, что на деле имеет место. Если федеральные законы распространяются на всю территорию страны, то их исполнители не
должны работать всю жизнь на одном и том же месте, прирастая ненужными
связями, обрастая хозяйством, когда вся семья зависит от того, как отнесутся
к федеральному служащему местные чиновники502.
Предложение по введению указанной антикоррупционной меры в России высказываются различными авторами503. Ротация осуществляется внутри
некоторых учреждений, таких как таможенная и налоговая службы504, ее внедрение предусмотрено Национальным планом по противодействию корруп-
500
Korte Mathias in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 297.
501
Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. С. 83.
502
Верховенство закона как основа борьбы с коррупцией: интервью председателя Комитета Совета Федерации по образованию и науке Хусейна Джабраиловича Чеченова [Электронный ресурс] // Антикоррупционер.
Электрон. журн.URL: http://www.anti-corrupcioner.ru/node/26.
503
См. Макаров А. А. Организационно-экономические меры противодействия коррупции в системе органов
внутренних дел РФ // Административное и муниципальное право. 2009. № 2. С. 46; Чашин А. Н. Коррупция
в России: стратегия, тактика и методы борьбы. С. 82; Пименов Н. А. Коррупция – угроза экономической
безопасности предприятий и государств // Библиотечка «Российской газеты». 2009. № 9. С. 153.
504
Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации.
167
ции на 2010–2011 годы505. Однако введение ротации в качестве антикоррупционной меры во всех коррупциогенных сферах государственной и муниципальной службы связано с рядом проблем.
Существуют объективные ограничения ротации. Среди государственных служащих существуют специалисты узкого профиля, ротация которых в
пределах одного населенного пункта просто невозможна. Кроме того, сам орган публичной власти может быть небольшим (например, органы в поселковых населенных пунктах)506.
Эти проблемы успешно решаются в зарубежной практике. Так, в Германии возможна ротация внутренняя (в рамках одного органа управления) и
внешняя (когда сотрудник переводится из одного органа в другой). При этом
ротация кадров не подразумевает перевод служащего с одной профессии на
совершенно другую, на которой он ранее не работал. Достаточно просто
сменить сферу его деятельности или постоянный круг лиц, с которыми государственный служащий работал. Приоритет отдается внутренней ротации,
внешняя ротация применяется в случае, если в государственном органе, в котором работает чиновник, нет аналогичной должности507. В случае невозможности ротации в пределах одного населенного пункта возможен перевод
государственного служащего в орган, расположенный в другом населенном
пункте. При этом расходы, связанные с переездом, компенсируются государством508.
Если ротации препятствует руководитель органа, ссылаясь на сработанность и незаменимость своих сотрудников, а также на невозможность за
короткий срок найти новых с той же квалификацией и навыками, решением
проблемы может стать введение планов ротации, согласно которым будет не
только осуществляться перевод одного сотрудника, но и прием другого, а
505
Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, п. 2, пп. б): утв. Президентом РФ
31.07.2008 № Пр-1568 (в ред. Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460) // Российская газета. 2010.
15 апреля. (№ 79).
506
Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. С. 84.
507
Korte Mathias in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 298, RN 19.
508
Fiebig H., Junket H. Korruption und Untreue im öffentlichen Dienst. Erkennen – Bekämpfen – Vorbeugen. S.
167-168.
168
также будет производиться обучение. Кроме того, такой план позволит избежать ситуации, когда все сотрудники одного подразделения будут переведены одновременно509, что приведет к дезорганизации работы всего органа.
Еще одна проблема – сроки ротации. В зарубежной практике эти сроки
имеют широкий диапазон, от двух до пяти лет510. Отсутствие четко определенного срока в 5 лет объяснимо. Ведь он во многом зависит от характера
выполняемых должностных полномочий и степени коррупциогенности занимаемой должности, а они просто не могут быть одинаковыми. Кроме того,
должен быть установлен и минимальный срок ротации, во избежание злоупотребления этим антикоррупционным механизмом. Ведь обязательная ротация каждые 6 месяцев может привести к негативным последствиям. Государственный служащий в таком случае потеряет чувство уверенности, у него
притупится и чувство ответственности за выполняемую работу. Кроме того,
он будет переводиться, когда получил основные знания для эффективного и
качественного исполнения должностных обязанностей, только для того, чтобы начать процесс обучения на новом месте. Такая ситуация может привести
к нежеланию государственного служащего добросовестно выполнять свои
должностные обязанности, что будет только способствовать проявлениям
коррупции.
В связи с изложенным считаем необходимо ввести в действующее законодательство следующие положения:
- закрепить обязательную ротацию государственных и муниципальных
служащих, занимающих должности в коррупциогенных сферах государственной службы;
- установить максимальный срок пребывания на коррупциогенной
должности, который должен быть не менее двух и не более пяти лет;
- установить дисциплинарную ответственность за нарушение принципа
ротации для государственного служащего, а также дисциплинарную и адми509
Korte Mathias in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 298, RN 18.
510
Korte Mathias in: Handbuch der Korruptionsprävention für Wirtschaftsunternehmen uns öffentliche Verwaltung.
Hrsg. von Dieter Dölling. S. 298, RN 17.
169
нистративную ответственность – для лиц, в чьи обязанности входили реализация принципа ротации и контроль за его осуществлением;
- обязать государственные и муниципальные органы установить перечни должностей, подлежащих ротации, и утвердить межведомственные ротационные регламенты, в которых закреплялись бы положения о конкретных
сроках и объемах ротации511;
- установить запрет постоянного перевода одних и тех же сотрудников
с сохранением ядра коллектива512 и запрет перевода одного сотрудника с одной должности на другую, а потом обратно;
- закрепить социальные гарантии для государственных и муниципальный служащих в случае их перевода;
- закрепить положения, которые позволили бы совместить принцип ротацией с карьерным ростом, иначе говоря, вертикальную ротацию, когда перемещение в другой орган или подразделение может быть совмещено с повышением по службе.
Законодательное закрепление указанных положений для всей системы
государственной службы позволит снизить ситуации конфликта интересов,
повысить эффективность государственного управления и в полной мере использовать такую меру безопасности, как ротацию кадров, для предупреждения и выявления коррупционных преступлений.
Исходя из изложенного можно сделать вывод: в Российской Федерации
существует достаточное количество антикоррупционных правил безопасности, позволяющих противодействовать коррупции. Следует отметить, что
правила безопасности в системе государственной службы были законодателем унифицированы и распространены на более широкий круг должностных
лиц. Проведена попытка и некоторой систематизации антикоррупционных
правил безопасности с помощью Федерального закона «О противодействии
коррупции». К сожалению, в действующем законодательстве все еще оста-
511
512
Чашин А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. С. 85.
Там же.
170
ются пробелы, которые препятствуют реализации антикоррупционных правил безопасности. Кроме того, успешной антикоррупционной политике мешает нечеткое правовое закрепление последствий нарушения антикоррупционных правил безопасности, в том числе незначительное количество антикоррупционных санкций безопасности.
Система антикоррупционного предупреждения не может эффективно
функционировать, если за нарушение правил безопасности не будет влечь за
собой применение санкций безопасности, наказания и восстановления513.
Антикоррупционные санкции безопасности – части правовых норм,
в которых в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности),
нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается
ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности).
Но антикоррупционных санкций безопасности в действующем законодательстве не так уж и много514.
К санкциям безопасности, установленным Федеральным законом «О
противодействии коррупции», можно отнести отказ в приеме гражданина на
государственную службу в случае непредставления им при поступлении на
государственную службу представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо в
случае представления заведомо недостоверных или неполных сведений515.
Данная норма направлена на недопущение к государственной службе того
лица, которое по каким-либо причинам скрывает свои доходы и доходы членов своей семьи, тем самым изначально нарушая антикоррупционное правило безопасности. Вряд ли данная норма укладывается в механизм ответственности, ведь лицо лишается возможности на то, чего еще не имеет.
513
Щедрин Н. В., Кылина О. М. Меры безопасности для охраны власти и защиты от нее. С. 88.
См.: Концептуально-теоретические основы правового регулирования и применения мер безопасности :
монография / под науч. ред. Н. В. Щедрина. С. 40, 251.
515
Ст. 8, ч.7 Федерального закона «О противодействии коррупции».
514
171
Другая антикоррупционная санкция безопасности предусмотрена для
случая возникновения ситуации конфликта интересов. На государственного
служащего в целях устранения ситуации конфликта интересов может быть
наложена обязанность отказаться от выгод, явившихся причиной возникновения такого конфликта. Второй санкцией безопасности при наличии конфликта интересов является отстранение государственного служащего от замещаемой должности516, если он сам способствовал возникновению конфликта интересов. Основанием применения данной санкции выступает неисполнение государственным служащим обязанности принимать меры по недопущению любой возможности возникновения ситуации конфликта интересов517.
В качестве санкции безопасности можно рассматривать и прекращение
трудового договора с бывшим государственным служащим, в случае нарушения им своей обязанности сообщить новому работодателю о прежнем месте службы518, так и работодателем – порядка приема такого чиновника на работу519. При этом следует отметить, что норма, содержащаяся в Трудовом
кодексе, представляется сформулированной более удачно, нежели положения ч.ч. 2 и 3 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции»520.
Согласно новой норме трудового законодательства основанием расторжения
трудового договора является его заключение в нарушение любого из элементов процедуры устройства на работу: несообщения чиновником работодателю о прежнем месте службы; невыполнение работодателем своей обязанности уведомить государственный орган о приеме такого лица на работу; заключение трудового договора без разрешение комиссии по урегулированию
конфликта интересов.
516
Там же. Ст. 11, п.4.
Там же. Ст. 11, п. 1.
518
Там же. Ст. 12, п. 3.
519
Ч.1 ст. 81 Трудового кодекса РФ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант
Плюс».
520
Григорьев В. В. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» : постатейный. М.: Деловой двор, 2009. С. 186.
517
172
К антикоррупционным санкциям безопасности, которые пока не нашли
свое отражение в российском законодательстве, можно отнести ведение коррупционного реестра. Эта мера, направленная не на государственных служащих, а на взяткодателей, активно применяемая для предупреждения коррупции в сфере распределения государственных заказов в ФРГ521. В таком реестре содержится информация о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях и их представителях, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения либо за иные правонарушения, связанные с
предпринимательской деятельностью. Лиц, внесенных в коррупционный реестр, информируют о внесении и исключении из реестра. Исключение из реестра возможно как по истечении определенного периода времени (по общему
правилу – трех лет), так и по инициативе самих лиц, если они предприняли
меры для предотвращения повторного совершения коррупционного правонарушения и возместили причиненный таким правонарушением вред522. Коррупционный реестр служит не только для получения информации о претендентах на получение государственного контракта, но и способствует внедрению антикоррупционных мер в деятельность предпринимателей, стремящихся сохранить свою деловую репутацию.
Для внедрения указанной меры в российское законодательство даже не
требуется создание специального реестра. Достаточно включить в реестр недобросовестных поставщиков не только лиц, уклонившихся от заключения
государственного контракта, или лиц, с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими
государственных или контрактов523, но и лиц (физических и юридических),
которые были привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения.
521
Такой реестр введен в земле Северный Рейн-Вестфалия (§ 4 des Korruptionsbekämpfungsgesetzes vom 16.
Dezember 2004) и в Берлине (Gesetz zur Einrichtung und Führung eines Registers über korruptionsauffällige Unternehmen in Berlin (Korruptionsregistergesetz - KRG) vom 19. April 2006 // Gesetz- und Verordnungsblatt für
Berlin, 6. Mai 2006. S. 358).
522
§ 8 des Korruptionsbekämpfungsgesetzes Nordrhein-Westfallen vom 16. Dezember 2004.
523
О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ. Ст. 19, п. 2 // Российская газета. 2005. 28
июля. (№ 163).
173
К сожалению, потенциал антикоррупционных санкций безопасности
законодателем практически не использован. Диссертант полагает, что антикоррупционные санкции безопасности необходимо усилить запретом занимать определенные должности лицам, ранее совершавшим коррупционные
правонарушения и преступления. Естественно, что необходимым условием
для этого является создание банка данных для учета лиц, совершавших коррупционные правонарушения.
Таким образом, эффективность антикоррупционных правил безопасности в системе государственной службы снижается из-за отсутствия необходимого количества санкций за их нарушение. Полагаем, что, в отличие от
правил безопасности, роль санкций безопасности в системе предупреждения
коррупции еще не до конца оценена российским законодателем и нуждается
в доработке и существенном расширении.
§ 2.4. Меры наказания и восстановления как средства
предупреждения коррупции в системе государственной службы
Наказание является важным и необходим средством борьбы с преступностью. Именно оно прерывает преступную деятельность лиц, воздействует
на определенную часть неустойчивых в нравственном отношении людей, заставляет их под страхом наказания не совершать преступления и другие правонарушения524. Предупредительное воздействие мер наказания получило
свое наиболее полное раскрытие и реализацию в системе специального уголовно-правового предупреждения.
Уголовно-правовое предупреждение подразделяется на два вида:
- общая превенция, которая заключается в предупреждении совершения преступлений всеми лицами путем установления уголовной ответственности и наказания за их совершение;
524
Голик Ю. В., Карасев В. И. Коррупция как механизм социальной деградации. С. 261.
174
- специальная (частная) превенция, которая состоит в предупреждении
совершения новых преступлений самими осужденными, что достигается как
с помощью наказания за совершенное преступление, так и создания для лица
таких условий, которые исключили бы возможность совершения им нового
преступления.
Как отмечает Н.А. Лопашенко, количество уголовно-правовых мер
противодействия коррупции на сегодня можно признать достаточным исходя
из составов должностных преступлений, закрепленных в действующем уголовном законодательстве525.
Однако эффективность уголовно-правовых мер воздействия зависит,
прежде всего, от выбора уголовных наказаний, способных обеспечить превентивное воздействие на конкретные виды преступлений. Возникает вопрос:
необходимо ли усиление уголовной ответственности за коррупционные преступления? Предложения об усилении уголовной ответственности за коррупционные преступления достаточно часто встречаются не только в российской526, но и в зарубежной литературе527. При этом возможность увеличения
санкций наказания за коррупционные преступления может быть реализована
как простым увеличением размеров того или иного наказания, так и изменением видов наказаний.
Представляется верной позицией, что санкции наказания, предусмотренные за коррупционные преступления в уголовном праве России, являются
достаточно жесткими528. Дальнейшее увеличение размера наказания, особен525
Лопашенко Н. А. Противодействие российской коррупции: обоснованность и достаточность уголовноправовых мер // Следователь. 2009. № 6. С. 38; Векленко С. В. Уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией // Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научнопрактического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов /
под ред. С. В. Землюкова. С. 216.
526
См.: Дамаскин О. В. Корурпция: Состояние, причины, противодействие. С. 154; Брякин Н. Н. Криминологическая характеристика взяточничества в органах государственной власти : автореф. дис. … канд. юрид.
наук. Саратов, 2010. С. 8.
527
Steinrücken T. Illegale Transaktionen und staatliches Handeln. Eine institutionsökonomische Analyse korrupter
Austauschbezeichnungen. Dissertation Technische Universität Ilmenau, 2003. 1. Auflage. Deutscher UniversitätsVerlag, Wiesbaden, 2003. S. 225; Tazi V. Corruption and the Budget: Problems and Sollutions, in: Jain, A.
K.(Hrsg.): Economics of corruption, Norwell, 1998. P. 126; Thompson, V.M. and Thompson E. A. Achieving optimal fines for political bribery: A suggested political reform, in: Public Choice, 77. P. 786–787.
528
См.: Басова Т. В. Уголовная ответственность за должностные преступления: правотворчество и правоприменение в условиях административной реформы Российской Федерации: монография. Владивосток:
175
но если это касается наказания в виде лишения свободы, вряд ли приведет к
снижению уровня коррупции в нашей стране529. Мировой опыт показывает,
что даже установление самого сурового вида наказания за коррупционные
преступления
не может предотвратить сам факт совершения преступле-
ния530. В большинстве случаев за политикой ужесточения уголовного наказания за коррупционные преступления стоят неэффективность или отсутствие
мер социальной профилактики и безопасности, а также попытки подменить
принцип неотвратимости наказания. Слишком суровая санкция наказания за
коррупционные преступления, вероятнее всего, будет скорректирована правоприменителем в ходе вынесения приговора531 (вплоть до отказа от реального применения санкции532). Так, несмотря на то, что, например, ч. 2 ст. 290
УК РФ относится к категории особо тяжких преступлений, назначение наказания ниже низшего предела за его совершение применяется более чем в 50
% случаев. В 2005 г. осуждено к лишению свободы условно 85 % лиц, признанных виновными в даче взятки по ч. 2 ст. 291 УК РФ, 64 % лиц, признанных виновными в получении взятки по ч. 2. ст. 290 УК РФ и 100 % лиц, признанных виновными в том, что получали взятку, занимая государственную
должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главы
органов местного самоуправления533. По официальной статистике в 2006 г.
всего по ч. 4 ст. 290 УК РФ было осуждено 83 человека. При этом в 51 слуДальнаука, 2005. С. 198; Лопашенко Н. А. Противодействие российской коррупции: обоснованность и достаточность уголовно-правовых мер // Следователь. 2009. № 6. С. 38–39; Шергина К. Ф. Коррупция в России
и проблемы уголовно-правового противодействия ей // Следователь. № 2008. № 5. С. 56; Яни П. В борьбе с
коррупцией эффективны только репрессии // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 16.
529
См. Агафонова Т. П. , Гдалевич И. А., Мамычев А. Ю., Мордовцева А. Ю. Злоупотребление публичной
властью и антикоррупционная политика в современной России: монография. М.: Юрлитинформ, 2011. С.
366.
530
Опыт введения сметной казни за отдельные виды коррупционных преступлений существует в КНР. См.:
Антикоррупционная политика стран Азии отв. ред. В. А. Номоконов. – Владивосток: Изд-во Дальневост.
унт-та, 2011. С. 11.
531
Steinrücken T. Illegale Transaktionen und staatliches Handeln. Eine institutionsökonomische Analyse korrupter
Austauschbezeichnungen. S. 226
532
Именно такая ситуация сложилась в России в ходе назначения наказания в виде лишения свободы за преступления коррупционной направленности. По данным Судебного департамента Верховного Суда РФ, в
2007 г. в 78 % случаев наказание в виде лишения свободы за дачу взятки было условным. См.: Векленко С.
В. Уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией // Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / под ред. С. В. Землюкова. С. 216.
533
См.: Скобликов П. А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в
современной России. М.: Норма, 2008. С. 59.
176
чае было назначено наказание ниже установленного законодателем нижнего
предела, а еще в 32 случаях применялось условное осуждение534. В ряде случаев правоприменитель использует сразу два способа смягчения уголовных
репрессий535. Аналогичная тенденция прослеживается и в 2007–2009 гг., когда общий удельный вес условного осуждения за дачу и получение взятки
составляет до 30 % от общей совокупности всех избираемых судом видов
уголовного наказания виновных536.
При этом возможна такая ситуация, при которой ужесточение санкции
наказания за коррупционные преступления может привести к увеличению
коррупционных правонарушений. Так, увеличение наказания в виде лишения
свободы за коррупционные преступления с 1 года до 10 лет может повысить
готовность лиц, совершающих коррупционные преступления, использовать
коррупционные схемы для смягчения наказания, при этом у взяткополучателей появляется повод увеличения коррупционной ренты, что делает коррупционные преступления еще более привлекательными537.
Умеренные санкции наказания за коррупционные преступления, напротив, могут иметь должный предупредительный эффект. Такой подход позволяет уменьшить проявления коррупции в системе судопроизводства при
рассмотрении в суде дел о коррупционных преступлениях и иных коррупционных правонарушениях, так как препятствует потенциальным взяткополучателям в системе правоохранительных органов осуществлять вымогательство взятки538.
534
Приведенные данные взяты из статистической отчетности Судебного департамента при Верховном суде
РФ за 2006 г. Форма № 10.3.
535
Подробнее см.: Бавсун М. В. Соотношение целей и средств противодействия коррупции // Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / под ред. С. В. Землюкова. С.
237.
536
Астанин В. В. Практика назначения уголовного наказания за коррупционные преступления в России //
Российский криминологический взгляд. 2011. № 1. С. 59.
537
Steinrücken T. Illegale Transaktionen und staatliches Handeln. Eine institutionsökonomische Analyse korrupter
Austauschbezeichnungen. S. 229; Bowles R., Garoupa N. Casual Police Corruption and the Economics of Crime: in
International Review of Law and Economics. 1997. 17(1). P. 85.
538
Friedman D. D. Why Not Hang Them All: The Virtus of Innefficient Punishment in: Jornal of Political Economy.
1999. Vol. 107. № 6. P. 265–266.
177
Увеличение размеров санкций за коррупционные преступления не всегда будет эффективным средством предупреждения коррупции и в том случае, если государственный служащий поставлен в такие условия, когда получение им доходов, достаточных для нормального проживания, законным способом весьма ограничено539. Увеличение размера санкций за коррупционные
преступления будет иметь негативный эффект и в отношении лиц, вовлеченных в коррупционные схемы с использованием различных форм давления. В
этом случае давление на указанных лиц будет только увеличиваться. Тот же
аргумент можно применить и в отношении взяткодателя.
Можно сделать вывод, что общее правило, при котором увеличение
размеров наказания приводит к снижению того или иного вида преступлений, неприменимо к преступлениям коррупционной направленности. Возможно предположить обратное: уменьшение размеров наказания за коррупционные преступления может способствовать более эффективному предупреждению коррупции.
В связи с изменениями в Уголовный кодекс РФ в части санкций наказания за коррупционные преступления представляется необходимым сравнение санкций уголовного наказания. Как уже отмечалось, § 331 УК ФРГ можно соотнести с ч. 1 ст. 290 УК РФ и ч. 1 и 2 ст. 290 в редакции, предложенной
Федеральным законом «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в
области противодействия коррупции»540. Аналогичное сравнение возможно
провести в отношении дачи взятки за законные действия541.
539
Steinrücken T. Illegale Transaktionen und staatliches Handeln. Eine institutionsökonomische Analyse korrupter
Austauschbezeichnungen. S. 229.
540
О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области
противодействия коррупции: Федеральный закон Российской Федерации от 4 мая 2011 г. № 97–ФЗ // Российская газета. 2011. 06 мая. Столичный выпуск №5473 (97) (далее Федеральный закон № 97–ФЗ); Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции»: Проект № 502299-5 в третьем чтении // Автоматизированная
система
обеспечения
законодательной
деятельности.
URL:
178
Для российского уголовного права характерно уменьшение санкции
уголовного наказания для взяткодателя. По действующему уголовному законодательству за получение взятки законом предусматривается наказание, которое в своем максимальном пределе в полтора раза превышает максимальную наказуемость дачи взятки, тогда как в Германии санкции наказания для
взяткодателя и для взяткополучателя равны.
Вместе с тем и в России и в Германии закреплено усиление ответственности в случае, если взятка предоставляется или получается за незаконные действия542.
Следует обратить внимание на то, что, согласно изменениям ч. 1 ст.
46 УК РФ в редакции Федерального закона № 97–ФЗ, минимальная сумма
штрафа за коррупционные преступления не может быть менее 25 тыс. руб.,
но не более 500 млн руб. Таким образом, увеличился минимальный предел
наказания по ч. 1 ст. 291 УК РФ, который ранее составлял 2500 руб.543 Максимальный штраф по законодательству ФРГ может составить 1800 тыс. евро544, тогда как минимальный размер санкции в виде штрафа – 5 евро545.
Если говорить об особо квалифицированных составах взяточничества, то пункт 1 абз. 1 § 335 УК ФРГ предусматривает максимальную санкцию
за получение взятки в виде лишения свободы сроком до 10 лет, действующий
Уголовный кодекс РФ в ч. 4 ст. 290 устанавливает максимальную санкцию в
размере 12 лет лишения свободы с дополнительным наказанием в виде
штрафа в размере до 1 млн руб. Максимальная санкция, предложенная ч. 6
ст. 290 УК РФ в редакции Федерального закона № 97–ФЗ, составляет 15 лет
лишения свободы со штрафом в 70-кратном размере от суммы взятки.
Можно констатировать, что санкции уголовного наказания, предусмотренные в Германии, значительно меньше санкций за аналогичные деяhttp://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=502299-5&02 (дата обращения:
22.04.2011 г.) далее: Проект № 502299-5.
541
См.: Приложение, таблицы 9, 10.
542
См.: Приложение, таблица 11.
543
См.: ч. 1 ст. 46 Уголовного кодекса РФ.
544
Данная сумма в августе 2011 года составила около 75,5 млн руб.
545
Наказание в виде штрафа назначается в пределах от 5 до 360 дневных ставок. Дневная ставка устанавливается судом минимальным размером в 1 евро, и максимальным – в 5 тыс. евро. См.: § 40 УК ФРГ.
179
ния в действующем уголовном праве России. Несмотря на достаточно высокие санкции за некоторые преступления, в большинстве случаев санкции построены так, что обозначают только верхний предел наказания, но нижняя
граница либо не указана, либо находится в пределах 6 месяцев546. Это означает, что большинство деяний являются менее тяжкими (Vergehen) и могут
прекращаться прокурором.
Изменения, предлагаемые в Федеральным законе № 97–ФЗ, с одной
стороны, увеличивают предельный размер санкций уголовного наказания за
коррупционные преступления, с другой же – понижают минимальный размер
санкций путем установления возможности выбора между лишением свободы
в сочетании со штрафом (как дополнительным видом наказания) и штрафом
(уже в качестве основного) в сочетании с запретом занимать определенные
должности или заниматься определенной деятельностью (в качестве дополнительного). При этом штраф становится обязательным видом наказания в
отношении дачи и получения взятки.
Такой подход законодателя вызывает сомнения, поскольку создает
ощущение возможности откупа от наказания в виде лишения свободы посредством оплаты штрафа547. С другой стороны, не ясно, как будет реализована обязательная составляющая наказания за взяточничество в виде штрафа,
ведь судья не может отказаться от этого вида наказания по своему усмотрению. Проблемой является и реализация штрафа как дополнительного вида
наказания в случае неисполнения его осужденным. Возможность замены
штрафа как дополнительного наказания на иные виды, в случае его неисполнения, Уголовным кодексом РФ не предусмотрена.
Изменения, предложенные Федеральным законом № 97, похожи на
попытку законодателя заменить ранее действовавшую в качестве уголовного
наказания конфискацию имущества. Цель вносимых изменений ясна: так как
основным мотивом коррупционных преступлений является корыстный мо546
Исключение составляет ч. 2 § 332 УК ФРГ, предусматривающий ответственность за получение взятки
судьями или третейскими судьями.
547
Астанин В.В. Практика назначения уголовного наказания за коррупционные преступления в России. С.
60.
180
тив, то и воздействовать необходимо на экономическую составляющую – на
благосостояние лица, совершившего дачи или получение взятки. Вместе с
тем возможность назначения наказания в виде штрафа даже за самые квалифицированные виды дачи и получения взятки представляется диссертанту
неверной, так как решение этого вопроса полностью зависит от усмотрения
судьи, что создает опасность увеличения числа коррупционных преступлений в судебной системе, когда взятка будет передаваться за принятие судьей
решения о назначении в качестве основного наказания штрафа, а не лишения
свободы. Сумма, необходимая для оплаты штрафа, вероятнее всего, станет
частью коррупционной ренты. Возможна и обратная ситуация: передача
взятки за назначение наказания в виде лишения свободы условно, с применением минимального штрафа.
Делая акцент на штрафе, законодатель, по мнению автора, недостаточно использует потенциал уголовного наказания в виде лишения права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью. Для коррумпированного чиновника действенны не столько штраф,
сколько «отлучение» его от возможности использовать свое должностное положение548. Так, лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью не предусмотрено в качестве дополнительного наказания за квалифицированный вид взяточничества в санкции
ч. 4 ст. 290 УК РФ. В новой же редакции Уголовного кодекса РФ, предложенной Федеральным законом № 97–ФЗ, данный вид наказания призван, по
всей видимости, заменить лишение свободы, так как совместно они не применяются.
Лишение права занимать определенную должность или заниматься
определенной деятельностью предусмотрено в качестве основного вида наказания в ч. 1 ст. 285 и ч. 1 ст. 286. В большинстве случаев данный вид наказания применяется в качестве дополнительного и органичен тремя годами.
548
Шергина К. Ф. Коррупция в России и проблемы уголовно-правового противодействия ей // Следователь.
2008. № 5. С. 56.
181
Вместе с тем, ч. 2 ст. 27 УК РФ предусматривает возможность назначения
такого вида наказания в качестве дополнительного сроком до 20 лет в случаях, если это прямо предусмотрено статьями Особенной части УК РФ. Представляется возможным увеличить размер дополнительного наказания за квалифицированные составы злоупотребления должностными полномочиями,
превышения должностных полномочий и получения взятки, установив для ч.
2 ст. 285, ч. 2 ст. 286 и ч. 3 ст. 290 УК РФ предельный размер данного вида
дополнительного наказания до 10 лет, а для ч. 3 ст. 285, ч. 3 ст. 286 и ч. 4 ст.
290 УК РФ – до 20 лет549. При этом возможно понизить максимальный предел наказания в виде лишения свободы в отношении указанных составов.
Говоря о мерах уголовного наказания за коррупционные преступления, нельзя обойти проблемы освобождения от уголовной ответственности.
Применительно к предмету взятки возникает вопрос о возможности
освобождения от уголовной ответственности взяткодателя и взяткополучателя на основании ч. 2 ст. 14 УК РФ в силу малозначительности деяния. Так
как минимальный размер взятки не установлен, то для ответа на вопрос о малозначительности деяния правоприменитель вынужден учитывать множество
различных факторов: уровень заработной платы, массовость, законность или
незаконность действий должностного лица. При этом у правоприменителя
может возникнуть желание признать малозначительным деяние, подпадающее под состав ст. 290 или 291, которое по своей сути подрывает авторитет
государственной власти, только на основании небольшого размера взятки
(10, 50 или 100 руб.). Основным мотивом для принятия такого решения будет
несоразмерность совершенного деяния и назначенного наказания за него.
Основываясь на опыте ФРГ, представляется возможным декриминализовать
составы дачи и получения взятки за законные действия, в случае, если размер
взятки составляет менее 1000 руб., отнеся данное деяние к административным правонарушениям.
549
Сходные предложения высказываются в литературе. См.: Марьина Е. В. Коррупционные преступления:
отраслевое и межотраслевое согласование норм : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.08. Самара, 2010.
С. 9.
182
Еще одно основание освобождения от уголовной ответственности
предусмотрено в примечании к ст. 291 УК РФ: лицо, давшее взятку, освобождается от уголовной ответственности, если имело место вымогательство
взятки со стороны должностного лица, или если лицо добровольно сообщило
органу, имеющему право возбуждать уголовное дело о даче взятки. Указание
на то, что сообщение признается добровольным «независимо от мотивов, которыми руководствуется заявитель»550, является неточным. На взгляд диссертанта, критерий добровольности заявления о даче взятки ясно выражен Б. В.
Волженким, который считает добровольным заявление, «сделанное не вынуждено, а по собственному желанию, при сознании, что о взятке правоохранительные органы еще ничего не знают»551. Такое сообщение будет добровольным даже при определенном психологическом воздействии на виновного со
стороны его ближайшего окружения552.
Компромисс со взяткодателем в случае его явки с повинной обоснован, прежде всего, латентностью взяточничества. Отказ от освобождения от
уголовной ответственности лица, добровольно сообщившего о даче взятки553,
не будет способствовать сокращению числа коррупционных преступлений,
но будет препятствовать их выявлению.
Для государства большую опасность все же представляет должностное лицо органов государственной власти и управления, получившее взятку554. Основания для освобождения от уголовной ответственности должностного лица, получившего взятку, и добровольно сообщившего об этом, действующее законодательство не предусматривает. Освобождение от уголовного
550
См.: п. 22 Постановления Пленума Верховного суда «О судебной практике по делам о взяточничестве и
коммерческом подкупе» от 10.02.2000 № 6 // Российская газета. 2000. 23 февраля. (№ 38).
551
Волженкин Б. В. Освобождение от уголовной ответственности в связи с добровольным заявлением о даче
взятки // Социалистическая законность. 1989. № 1. С. 57.
552
Михайлов В. И. Освобождение от ответственности при вымогательстве или даче взятки // Законодательство. 2000. № 9. С. 76.
553
Такое предложение высказывают: Аникин А.А. (см.: Взяточничество как коррупционное преступление и
меры противодействия ему: дис. … канд. юрид. наук. С. 204), Астанин В. В. (см.: Астанин В. В. Формирование в уголовном законодательстве системных основ борьбы с коррупцией и международно-правовые обязательства России в этой области // Системность в уголовном праве. Материалы II Российского Конгресса
уголовного права, состоявшегося 31 мая – 1 июня 2007 г. М., 2007. С. 44–45), Кондрашова Т. В. (см.: Кондрашова Т. В. Уголовная ответственность за взяточничество. Екатеринбург, 2003. С. 66).
554
Шакиров Х. С. Освобождение от уголовной ответственности взяткодателя – фактор снижения латентности взяточничества как одного из видов коррупционных преступлений // Следователь. 2009. № 6. С. 44.
183
преследования взяткополучателя не лишено смысла, если своими действиями
он способствует раскрытию системной коррупции, а также разоблачению
коррупционных преступлений вышестоящих должностных лиц, в непосредственном или опосредованном подчинении которых находится указанное
должностное лицо. Данная возможность, на взгляд автора, нуждается в дальнейшем исследовании.
Спорным моментом в сфере предупредительного воздействия уголовно-правовых мер является институт конфискации имущества. Пагубность
и недопустимость изъятия из Уголовного кодекса РФ конфискации как вида
уголовного наказания отмечали многие ученые555. В 2006 г. конфискация
вновь появилась в Уголовном кодексе РФ, но уже в качестве специальной
конфискации, в разделе «Иные меры уголовно-правового характера»556. Согласно ч. 1 ст. 104.1 УК РФ под конфискацией имущества понимается принудительное безвозмездное обращение по решению суда в собственность государства определенных видов имущества. В перечень видов имущества входят:
- деньги, ценности и иное имущество, полученные в результате преступлений, предусмотренных, в том числе, ст. 285, 290 УК РФ, и любых доходов от этого имущества, за исключением доходов и имущества от него,
подлежащих возвращению законному владельцу;
- деньги, ценности и иное имущество, в которые имущество, полученное в результате совершения преступления, и доходы от этого имущества
были частично или полностью превращены или преобразованы;
- денег, ценностей и иного имущества, используемых или предназначенных для финансирования терроризма, организованной группы, незакон555
См.: Голик Ю. В., Коробеев А. И. Преступность – планетарная проблема. (К итогам XI Конгресса ООН по
предупреждению преступности и уголовному правосудию). СПб.: Юрид. центр «Пресс», 2006. С. 100–103;
Коробеев А. И. Конфискация имущества как мера противодействия коррупции // Меры противодействия
коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара приложением
международных правовых актов и проектов федеральных законов / под ред. С.В. Землюкова. С.207.
556
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «О ратификации конвенции совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму»: Федеральный закон от 27.07.2006 № 153-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3452.
184
ного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации);
- орудий, оборудования или иных средств совершения преступления,
принадлежащих обвиняемому.
Дальнейшее видоизменение указанных видов имущества и доходов:
передача их третьим лицам, если эти лица знали или должны были знать об
их получении в результате преступных действий, присоединение к другим
видам имущества, полученным законным путем, не препятствуют конфискации.
Следует отметить, что в своих рекомендациях ГРЕКО предусматривает институт конфискации именно в дополнение к наказанию за коррупционные преступления. Цель этой меры – в изъятии материальных выгод, полученных от коррупционных преступлений557, в возвращении ситуации в то состояние, в котором она находилась до совершения преступления. Если рассматривать случаи конфискации, предусмотренные п. «а» и «б» ч. 1 ст. 104.1
УК РФ, то их необходимо относить к мерам восстановления и компенсации.
Положение ст. 104.2 и 104.3 УК РФ только подчеркивают восстановительный
характер данной меры.
Возвращение конфискации в каталог уголовных наказаний приведет,
по мнению диссертанта, к передаче всех доходов и имущества, полученных
преступным путем, третьим лицам, в отношении которых наказание будет
просто неприменимо.
Неэффективность института конфискации в предупреждении коррупции обусловлена не изменением его правовой природы, но существующими
недостатками реализации указанного института. В качестве одного из них
выступает отсутствие прямого закрепления обязанности суда назначить указанную меру конфискации в случае совершения лицом преступлений, пере-
557
Eser A., Kubiec M. Institutions against Corruption. A Comparative Study of the National Anti-Corruption Strategies reflected by GRECO‘s Firs Evaluation Round. 1. Auflage. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2005. S.
37.
185
численных в п. «а» ч.1 ст. 104.1 УК РФ. Другим является возможность применения конфискации только на основании обвинительного приговора.
В немецком уголовном законодательстве конфискация также не относится к мерам наказания. Концепция немецкого законодателя состоит в создании особого института изъятия хозяйственных выгод, приобретенных в результате деяния558. Профессор В. Митч отмечает, что данная мера относится
к санкциям559, а профессор А. Эзер относит указанную меру к квазикондикциональным выравнивающим (компенсаторным) мерам560. В отношении деяний, установленных § 332 УК ФРГ, предусмотрена возможность применения
расширенной конфискации561, когда изъятию подлежит добытое не из конкретного преступления, а из любого возможного преступления при достаточно высокой степени вероятности происхождения из преступления. Конфискация в этих случаях является обязательной562.
В развитие мер, которые направлены на изъятие доходов, полученных
от коррупционных правонарушений, необходимо отметить рекомендацию
Конвенции ООН против коррупции563 о возможности закрепления в качестве
одного из составов преступлений неосновательного обогащения564. Включение такого положения в российское уголовное законодательство вряд ли возможно, так как предполагает возложение бремени доказывания на обвиняемого, что противоречит ч. 2 ст. 49 Конституции РФ. Презумпция невиновности распространяется и на административные правонарушения565. Представляется справедливой точка зрения, высказанная А. Алексеевым, о возможно-
558
Жалинский А. Э. Современное немецкое уголовное право. М.: ТК Вельби, Изд-во Проспект, 2006. С. 319.
Braumann J., Weber U., Mitsch W. Op. cit. S. 797. Цит. по: Жалинский А.Э. Современное немецкое уголовное право. С. 319.
560
Eser A. // Schönke. Schröder. Op. cit. S. 866. Цит. по: Жалинский А.Э. Современное немецкое уголовное
право. С. 319.
561
§ 338 StGB.
562
§ 73d StGB.
563
Ст. 20 Конвенции ООН против коррупции.
564
В литературе предлагается ввести в уголовное законодательство России норму о коррупционном обогащении, которое совпадает с неосновательным обогащением по смыслу Конвенции ООН против коррупции
(Борков В. Проблемы криминализации коррупционного обогащения в России // Уголовное право. 2007. № 2.
С. 31; Кузнецова Н. Мнение учѐных о реформе УК (или qui prodest?) // Уголовное право. 2004. № 1. С. 27).
565
Ст. 1.5 Кодекса об административных правонарушениях.
559
186
сти регулирования указанного института незаконного обогащения в рамках
гражданского законодательства566. При этом А. Алексеев предлагает:
- закрепить в гражданском и гражданско-процессуальном законодательстве презумпцию «незаконного обогащения», трактуемого по смыслу ст.
20 Конвенции ООН против коррупции;
- сформировать достаточную правовую базу для изъятия в пользу государства средств, законность получения которых не имеет подтверждения;
- установить в качестве специальных субъектов данного гражданскоправового правонарушения публичных должностных лиц;
- установить подсудность указанных дел судам общей юрисдикции;
- возложить обязанность проводить проверки по фактам обращения
на прокуратуру567.
Необходимым является и внедрение в российское законодательство
иных гражданско-правовых мер, предусмотренных, в частности, Конвенцией
Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. На
взгляд диссертанта, возмещение ущерба, в том числе упущенной финансовой
выгоды и нематериального вреда568, относится к мерам компенсации, так как
своей основной целью имеет именно возмещение причиненного коррупцией
вреда, что подтверждается возможностью определения государства в качестве ответчика за вред, причиненный должностным лицом, совершившим акт
коррупции569.
Как справедливо указывает В.В. Астанин, имплементация такой меры
компенсации возможно только при соблюдении ряда условий:
- законодательного установления правовых механизмов предупреждения коррупции;
566
Алексеев А. Презумпция против коррупции // Законность. 2008. № 4. С. 3-5.
Там же. С. 4–6.
568
См.: ст. 3 Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04.11.1999.
569
См.: ст. 5 Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 04.11.1999.
567
187
- готовности судебной национальной системы к квалифицированному
рассмотрению гражданско-правовых дел о коррупции570.
Следует обратить внимание, что в Российской Федерации для целей
предупреждения коррупции активнее стали использоваться административные санкции. Функциональное назначение административной ответственности обусловлено задачами, которые решает законодательство об административных правонарушениях. В числе таких задач ст.1.2 Кодекса об административных правонарушениях в РФ называет защиту установленного порядка
осуществления государственной власти. Цель административного наказания
заключается в предупреждении правонарушений как самими правонарушителями, так и третьими лицами571.
Перспективным, на взгляд диссертанта, является предложение А.В.
Кудашкина установить административную ответственность за нарушение
правила конфликта интересов на государственной службе, а также за другие
коррупционные правонарушения, наиболее часто допускаемые государственными служащими. Для формирования дифференцированной системы
правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, возможно использовать в качестве одного из видов административных санкций
дисквалификацию572. Дисквалификация, как вид административной санкции,
является эффективным способом превенции административных коррупционных правонарушений, так как она исключает субъекта из определенной сферы общественных отношений и лишает его фактической и юридической возможности совершать аналогичные правонарушения.
Новое направление в сфере административных санкций наказания за
коррупционные правонарушения связано с назревшей необходимостью привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения юридических лиц. В связи с тем, что уголовная ответственность юридических лиц не
570
Астанин В. В. Гражданско-правовые механизмы ответственности за коррупцию // Московский журнал
международного права. 2008. № 2. С. 154–156.
571
Ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ.
572
Кудашкин А. В. Административно-правовые санкции за коррупционные правонарушения // Административное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 59.
188
согласуется с современными принципами построения уголовного права, законодатель перенес коррупционный деликт, совершенный от имени или в
интересах юридического лица в Кодекс об административных правонарушениях РФ (ст. 19.28). Объективной стороной указанного состава выступает незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно оказание услуг
имущественного характера, за совершение указанным должностным лицом
деяния, связанного с занимаемым им служебным положением. При этом понятие должностного лица идентично понятию, закрепленному в примечании
к ст. 285 УК РФ. Субъектом выступает юридическое лицо. Санкция наказания в виде штрафа на сумму не менее 1 млн руб., направлена непосредственно на создание ситуации, при которой юридическому лицу совершение коррупционного правонарушения будет невыгодно573. На взгляд автора, сама
идея привлечения юридического лица к административной ответственности
за коррупционные правонарушения является удачной, но реализация этой
нормы требует дальнейшего исследования.
Следует отметить, что вопрос об ответственности юридических лиц в
за коррупционные правонарушения в Германии решен в рамках общей концепции административной ответственности юридических лиц. Юридическое
лицо привлекается к административной ответственности в том случае, если
субъект, уполномоченный действовать от имени юридического лица, виновен
в совершении административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния (преступление или проступок), которым нарушаются обязанности,
возложенные на юридическое лицо или в результате которого юридическое
лицо может получить материальную выгоду574. Единственным видом административного наказания для юридического лица по законодательству ФРГ
573
Федеральный закон № 97-ФЗ предусматривает ужесточение санкций за такого рода правонарушения в
случае их совершения в крупном и особо крупном размере.
574
См.: § 30 OWiG.
189
может быть штраф, размер которого зависит от тяжести совершенного деяния и варьируется от 5 евро до 1 млн евро575.
Кодекс об административных правонарушениях РФ предусматривает
административную ответственность за нарушение антикоррупционных правил безопасности в ст. 19.29, устанавливающей ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего
(бывшего государственного служащего). Федеральный закон № 97–ФЗ дополнил указанную норму, установив ответственность не только за привлечение к трудовой деятельности, но и к выполнению работ или оказанию услуг
на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных
федеральными законами.
Согласно указанной статье привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного
или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность,
которая включена в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», влечет наложение административного
штрафа на должностных лиц от 20 тыс. до 50 тыс. руб.; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического
лица, – от 20 тыс. до 50 тыс. руб.; на юридических лиц – от 100 тыс. до 500
тыс. руб.
Административное право представляется более эффективным инструментарием предупреждения коррупции, нежели уголовное право и с учетом процессуальных особенностей. Процедура реализации норм уголовного
права достаточно сложна, не гарантирует результат, и для ее широкого использования нет сил и средств. Как справедливо отмечают Е.Н. Козилов и
А.В. Устинов, количество уголовных дел «коррупционной окраски», которое
575
Минимальный размер штрафа за административные правонарушения составляет 5 евро. Если лицо, уполномоченное действовать от имени юридического лица, совершило уголовно наказуемое деяние умышленно,
то верхняя граница штрафа составляет 1 млн евро, за совершение уголовно наказуемого деяния по неосторожности сумма штрафа будет составлять 500 тыс. евро, а в случае совершения иного административного
правонарушения размер штрафа определяется исходя из размера штрафа, предусмотренного в качестве
санкции для административного правонарушения. См.: § 17, Abs. 2 § 30 OWiG.
190
способны одновременно вести следователи всех правоохранительных органов, вряд ли сопоставимо с реальным размахом коррупции576.
Не до конца раскрыт и потенциал дисциплинарной ответственности
за коррупционные правонарушения. Именно дисциплинарная ответственность – тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на
практике применяются к государственным служащим577. Она должна обеспечивать соблюдение различных антикоррупционных правил безопасности, о
которых говорилось выше. Низкий предупредительный эффект указанной
меры в России связан, как отмечает С.А. Денисов, с ее диспозитивностью,
что «позволяет использовать ее избирательно»578.
Диспозитивность дисциплинарной ответственности демонстрируется
и формулировками Федерального закона «О противодействии коррупции»,
который в случае несоблюдения определенных ограничений и запретов в качестве санкции называет освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации579. При
этом иными видами ответственности могут быть: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы580. На практике указанные нормы
ст. 8 и ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» получили
иное толкование. Так, ч. 8 ст. 9 Федерального закона «О противодействии
576
Козилов Е. Н., Устинков А. В. Проблемы правового противодействия коррупции // Меры по предотвращению коррупции и противодействию легализации доходов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленнойсти. Мировая и российская практика. Сборник материалов Международной научно-практической конференции, г. Казань, 15–16 арпеля 2010 г. М.: ИД «Юриспруденция», 2011.
С. 94.
577
См.: Куракин А. В. Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ // Административное и муниципальное
право. 2008. № 5. С. 32.
578
См.: Денисов С. А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с
коррупцией государственных служащих // Административная ответственность: вопросы теории и практики.
М., 2005. С. 200.
579
Именно так сформулирована ответственность за такие правонарушения, как нарушение обязанности по
представлению сведений о доходах и обязанности уведомлять о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений. См.: ст. 8, п.7. ст. 9, п. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции».
580
Ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
191
коррупции» может толковаться следующим образом: либо освобождение государственного служащего от замещаемой должности, либо привлечение государственного служащего к иным, более суровым видам дисциплинарной
ответственности, т. е. увольнению. Ч. 3 ст. 9 рассматриваемого Федерального
закона при таком толковании предполагает только одну форму дисциплинарной ответственности – увольнение, все же иные санкции должны находиться
в сфере административного и уголовного права. Но применение такого толкования норм в вопросах установления ответственности является спорным581.
Статья 33 Федерального закона «О государственной гражданской
службе РФ» в качестве оснований расторжения контракта предусматривает
несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных
настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных ст.
17 указанного Федерального закона. Увольнять государственного служащего,
или же применять к нему иные меры дисциплинарного взыскания – вопрос,
который работодатель решает самостоятельно.
В ФРГ дисциплинарные санкции будут применяться в случае нарушения следующих антикоррупционных норм: запрет на получение подарков
и вознаграждений государственными служащими и государственными служащими в отставке582; обязанность верности интересам государства; обязанность администрации давать разъяснения; обязанность оказывать поддержку
путем несообщения о коррупционных правонарушениях; совмещение государственной службы с иными видами деятельности без разрешения; обязанность по уведомлению об осуществлении иных видов деятельности по совместительству; обязанность сохранения тайны.
За нарушение указанных обязанностей государственный служащий в
Германии может быть подвергнуть дисциплинарным санкциям в виде замечания, денежного штрафа, сокращения заработной платы, понижения в
581
Позиции о возможности выбора любого дисциплинарного взыскания из предусмотренных законодательством придерживаются Пресняков М. В. См.: Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. С. Ю. Наумова, С. Е Чаннова (постатейный). С. 194–195.
582
§ 77 BBG.
192
должности или прекращению нахождения лица на государственной службе583. К государственному служащему в отставке могут применяться сокращение размера пенсии584 или прекращение выплаты пенсии585. При этом замечание и штраф могут применяться непосредственным руководителем государственного служащего, сокращение заработной платы в некоторых случаях может применяться вышестоящим руководителем, которому государственный служащий подчиняется опосредованно586. Во всех остальных случаях
решение принимают административные суды587. При этом непосредственный
руководитель государственного служащего обязан инициировать дисциплинарный процесс в отношении своего подчиненного, в противном случае он
также понесет дисциплинарную ответственность588.
Применение дисциплинарных санкций в ФРГ обеспечено четкой процедурой их реализации, а также участием в назначении дисциплинарных
санкций независимого органа – административного суда. Перечень видов
дисциплинарных санкций в ФРГ также расширен за счет денежного штрафа и
уменьшения заработной платы.
Рассмотрев особенности дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, полагаем на первом этапе целесообразным
уменьшить степень усмотрения работодателя и за нарушение антикоррупционных правил безопасности, предусмотренных Федеральным законом «О
противодействии коррупции», установив в качестве меры ответственности за
нарушение указанных правил увольнение с государственной службы. Это в
сочетании с установлением административной ответственности за грубое нарушение ряда антикоррупционных ограничений будет способствовать более
эффективному предупреждению коррупции в системе государственной
службы России.
583
§ 5 Bundesdisziplinargesetzes (BDG).
§ 11 BDG.
585
§ 12 BDG.
586
§ 32 BDG.
587
§ 45 BDG.
588
§§ 13,17 BDG.
584
193
Активизация предупреждения коррупции должна предполагать не
усиление уголовно-правовых санкций, а создание надежных условий реализации уголовного закона, обеспеченной нормами других отраслей права, повышение уровня согласованности предписаний различной отраслевой принадлежности589.
Соблюдение принципа неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения на дисциплинарном и административном уровнях, в
сочетании с реальным применением мер компенсации и восстановления, позволит перейти к задаче исключения случаев избирательного применения
норм уголовного закона по делам о преступных формах коррупции, и предупредить коррупционные преступления на дальних рубежах: в ходе нарушения антикоррупционных правил безопасности.
589
Кулешов П. Ю. Организация противодействия коррупции в органах государственной власти (зарубежный
опыт) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.11. Москва, 2006. С. 144; Козилов Е. Н., Устинков А. В. Проблемы
правового противодействия коррупции. С. 95
194
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Изучив общее состояние коррупции, в том числе коррупционной преступности в системе государственной службы России и Германии, типичные
формы ее проявления, существующие нормативные и организационные основы системы предупреждения коррупции, а также практику осуществления
антикоррупционных мер в названных странах, автор завершает свою работу
рядом выводов, предложений и рекомендаций по исследуемой проблеме.
1. Трактовка термина «коррупция» зависит от политической и экономической системы, существующих культурных и духовных традиций, мировоззрения и множества иных факторов. Обобщение имеющихся наработок
в российских и зарубежных источниках приводит к выводу, что общественной потребности и исследовательским целям более соответствует «широкий»
подход к определению коррупции.
В силу выбранного широкого подхода, общее понятие коррупции в настоящей работе не ограничено государственной сферой ее существования.
Коррупцию в государственной сфере от других видов коррупции отличает
сфера существования (государственное управление) и специальный субъект
(лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций).
2. В международных актах прослеживается тенденция расширения
понятия коррупции за счет включения в его объем помимо взяточничества,
покровительства на основе личных связей, незаконного присвоения государственных средств для личного использования и иные виды правонарушений.
Несмотря на то, что законодательство Германии не содержит определения коррупции, подзаконные нормативные акты и различные виды толкования также исходят из подобной широкой трактовки коррупции и в большей степени соответствуют нормам международного права.
В русле указанной тенденции закрепленное ст. 1. Федерального закона
«О противодействии коррупции» определение коррупции рассматривается
нами как преимущество, которое подлежит «усилению» за счет включения в
195
предмет коррупции выгод нематериального характера и конкретного перечня
субъектов коррупции.
3. Россия и Германия имеют сходные формы и виды коррупции в системах государственной службы. Предусмотренные российским законодательством гражданско-правовые и дисциплинарные коррупционные правонарушения имеют аналоги в немецком законодательстве. Отсутствие в правовой системе Германии административных коррупционных правонарушений
восполняется наличием «уголовно-правовых проступков», степень общественной опасности которых примерно соответствует российским административно-правовым деликтам.
4. Ядром коррупции в России и Германии является взяточничество. Но
для коррупционных преступлений в форме взяточничества в немецком уголовном праве, в отличие от российского, характерны:
- более широкий круг лиц, относящихся к должностным лицам. Указанное должностное лицо должно быть наделено соответствующими публичными функциями согласно нормам немецкого права. При этом не играет роли то, в каком органе работает должностное лицо: это могут быть федеральная государственная служба, уровень земель, общин или объединений общин. Но это могут быть и публичные корпорации, учреждения публичноправового характера или другие институты публичного права. Субъектом §§
331, 323 УК ФРГ может быть и лицо, на которое возложены обязанности в
области публичной службы;
- более широкое определение цели в коррупционных составах, когда в
качестве таковой может быть признано незаконное получение выгод не только материального, но и нематериального характера;
- для признания преступления оконченным фактом принятия выгоды
должностным лицом не требуется, достаточно, чтобы лицо хотя бы потребовало или позволило обещать ему какую-либо выгоду.
Следует отметить, что нормы об уголовной ответственности за взяточничество в Германии приняли свой нынешний вид в результате принятия За-
196
кона о борьбе с коррупцией. Одной из задач этого закона, принятого под воздействием международных норм, было, прежде всего, уменьшение проблем
при доказывании коррупционных преступлений.
5. В результате сравнительного исследования установлено, что в 2006,
2008 и 2009 годах коэффициент взяточничества в России был выше, чем в
Германии, тогда как в 2004, 2005 и 2007 годах данный показатель был выше
в Германии. Несмотря на то, что в 2008 и 2009 годы в Германии наблюдается
спад количества преступлений дачи и получения взятки, непостоянство динамики данного вида преступлений не позволило однозначно утверждать,
что на протяжении длительного времени уровень взяточничества в системе
государственной службы Германии был ниже, чем в России. Анализ различных данных экспертных оценок, индексов и общественных опросов за тот же
период позволяет сделать вывод о том, что уровень коррупции в системе государственной службы России выше, чем в Германии. Полученные данные
относительно уровня взяточничества возможно объяснить следующими причинами:
- уровень латентности взяточничества в Германии ниже, чем в России,
в среднем на 5–9 %, что при общей раскрываемости коррупционной преступности в районе 1–5 % существенно влияет на показатели официальной статистики;
- перечень субъектов, которые могут быть привлечены к ответственности за пассивный подкуп ,в Германии шире, чем в России, так как включает не только должностных лиц, но и лиц, на которых возложены обязанности
в области публичной службы, доля которых среди лиц, привлеченных к уголовной ответственности за взяточничество, может превышать 40 %;
- круг деяний, входящих в объективную сторону взяточничества по
уголовному законодательству Германии, также шире, чем аналогичный круг
деяний по уголовному законодательству России.
6. Характеристики личности преступников в России и Германии имеют схожие черты. Так, выделяемый в России «последовательно-корыстный»
197
тип имеет общие черты с рассматриваемым немецкими исследователями
«аферистом», а «противоречиво-корыстный» тип – с типичным портретом
преступника структурной коррупции. Близкими являются и половозрастные
характеристики лиц, совершивших коррупционные преступления. Таким образом, группы лиц, в отношении которых необходимо осуществлять предупредительное воздействие, в России и Германии схожи, что является еще одним подтверждением возможности использования мер предупреждения,
применяемых в Германии, в российском законодательстве.
7. Системообразующим для нормативно-правовых основ построения
системы предупреждения коррупции в России и Германии стало принятие
специальных федеральных законов, направленных на предупреждение коррупции. Общими для Российской Федерации и ФРГ, также являются меры,
предусмотренные Конвенцией ООН против коррупции, Конвенцией Совета
Европы об уголовно-правовой ответственности за коррупцию, а также система мер и рекомендаций в рамках работы ГРЕКО. Таким образом, национальные законодательства двух сравниваемых государств имеют в своей основе
одни и те же нормы международного права.
При этом в Российской Федерации нормативно-правовая база системы
противодействия коррупции в сфере государственной службы находится в
начальной стадии формирования. Перспективными в антикоррупционном
нормотворчестве могут стать шаги, направленные на ратификацию Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при
проведении международных деловых операций, уже ратифицированной в
ФРГ, и Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за
коррупцию, а также реализация рекомендаций ГРЕКО.
8. Россия и Германия при формировании системы субъектов, осуществляющих противодействие коррупции, избрали создание системы специализированных подразделений в уже существующих органах государственной
власти и особой роли прокуратуры в вопросах предупреждении коррупции.
198
Ключевой при формировании таких подразделений стала проблема их независимости от давления других подразделений и должностных лиц.
Особое место в системе предупреждения коррупции в ФРГ занимают
специалисты по вопросам предупреждения коррупции, работающие непосредственно в органах государственной власти и объединенные. Основной
задачей указанных лиц является профилактика коррупции в государственном
органе. Координируют деятельность таких специалистов централизованные
органы по борьбе с коррупцией. Полагаем, что такая система построения органов по противодействию коррупции является перспективной для внедрения
в России.
9. Снижение уровня коррупции в системе государственной службы
как в России, так и в Германии связывают с возможностью использования
таких институтов гражданского общества, как общественные объединения,
неправительственные организации, фонды, ассоциации и др. Общественные
институты и организации, участвующие в предупреждении коррупции в
ФРГ, более влиятельны и в большей мере связаны со сферой предпринимательской деятельности. В России гражданское общество находится в стадии
становления, и наиболее активными субъектами в сфере противодействия
коррупции, чаще всего, выступают научно-исследовательские центры, СМИ
и общественные объединения, фокусной группой которых являются не предприниматели, а обыватели. Кроме того, в России велико число общественных
объединений, специализирующихся на предупреждении коррупции, что свидетельствует об актуальности проблемы предупреждения коррупции в российском обществе и готовности институтов гражданского общества участвовать в предупреждении коррупции.
10. Меры общей профилактики в сфере организации государственной
службы включают следующие направления: совершенствование структуры
органов государственной власти; внедрение в деятельность государственного
аппарата научно обоснованных принципов теории и организации управления; внедрение в практику деятельности государственных органов системы
199
внутреннего контроля, а также системы гарантий государственным служащим и системы поощрения за добросовестное выполнение обязанностей. Заслуживает внимания опыт ФРГ по внедрению таких принципов государственной службы, как открытость (прозрачность), безупречное исполнение
служащим своих полномочий, честность и неподкупность, материальное
обеспечение государственных служащих. Индивидуальные меры социальной
профилактики в России сосредоточены в сфере виктимологической профилактики, тогда как в Германии акцент делается на мониторинге коррупционных рисков и формировании у государственного служащего негативного отношения к коррупции.
11. Антикоррупционные меры безопасности представлены антикоррупционными правилами и санкциями безопасности. Под антикоррупционнми правилами безопасности в системе государственной службы понимаются специальные ограничения, применяемые при поступлении и нахождении
лица на государственной службе или должности государственной службы,
целью которых является сокращение возможностей использования должностного положения для незаконного извлечения выгоды. Антикоррупционные
санкции безопасности рассматриваются как части правовых норм, в которых
в качестве последствия коррупционного поведения (деятельности), нарушающего антикоррупционное правило безопасности, предусматривается ограничение возможностей продолжения такого поведения (деятельности).
12. В сравниваемых нами государствах для противодействия коррупции используется широкий спектр антикоррупционных ограничений, но в
Германии антикоррупционные меры безопасности прошли более длительную
апробацию.
С учетом немецкого опыта для более эффективного использования запрета на вознаграждение государственным служащим целесообразно:
- увеличить время действия данных запретов и на период после окончания государственной службы, если вознаграждение передается в связи с
уже исполненными должностными обязанностями;
200
- прямо закрепить обязанность государственного служащего сообщать
своему руководителю в письменной форме о любом, полученном в связи с
должностными полномочиями, подарке;
установить конкретные дисциплинарные санкции за нарушение запрета
на получение вознаграждения в связи с исполнением должностных полномочий, в том числе и санкции для лиц, уволенных с государственной службы.
Также для решения проблем, возникающих в связи с соблюдением запрета на получение вознаграждения государственным служащим в России
необходимо:
- устранить коллизии между гражданским и административным законодательством;
- снизить размер стоимости подарка, который государственный служащий может оставить себе, до 1000 руб., а также установить максимальное
число подарков от одного дарителя в течение определенного промежутка
времени;
- разработать общие для всех органов правила, регулирующие порядок
и сроки передачи подарков в бюджет, определение стоимости подарка, процедуру выкупа подарка государственным служащим;
Критическому переосмыслению подлежит ограничение на совмещение
государственной службы с другими оплачиваемыми видами деятельности.
Сама возможность заниматься иными оплачиваемыми видами деятельности,
по нашему мнению, скорее препятствует, нежели способствует коррупции,
так как предлагает государственному служащему иные законные способы
получения дополнительных доходов. Однако существующий в России порядок предварительного уведомления государственным служащим в случае
выполнения иной оплачиваемой работы не обеспечивает необходимого
уровня контроля. Представляется возможным для решения указанной проблемы использовать опыт ФРГ, где установлен общий разрешительный порядок осуществления иных оплачиваемых видов деятельности, предполагающий обязательное рассмотрение каждого конкретного случая совмещения
201
иных оплачиваемых видов деятельности с государственной службой на
предмет конфликта интересов.
13. Полезным для России может стать немецкий опыт ротации кадров,
занимающих особо коррупциогенные должности с учетом следующих положений:
- закрепить обязательную ротацию государственных и муниципальных
служащих, занимающих должности в коррупциогенных сферах государственной службы;
- установить максимальный срок пребывания на коррупциогенной
должности, который должен быть не менее двух и не более пяти лет;
- установить дисциплинарную ответственность за нарушение принципа
ротации для государственного служащего, а также дисциплинарную и административную ответственность – для лиц, в чьи обязанности входили реализация принципа ротации и контроль за его осуществлением;
- обязать государственные и муниципальные органы установить перечни должностей, подлежащих ротации, и утвердить межведомственные ротационные регламенты, в которых закреплялись бы положения о конкретных
сроках и объемах ротации;
- установить запрет постоянного перевода одних и тех же сотрудников
с сохранением ядра коллектива и запрет перевода одного сотрудника с одной
должности на другую, а потом обратно;
- закрепить социальные гарантии для государственных служащих в
случае их перевода;
- закрепить положения, которые позволили бы совместить принцип ротацией с карьерным ростом, иначе говоря, вертикальную ротацию, когда перемещение в другой орган или подразделение может быть совмещено с повышением по службе.
14. Для реализации в России такого правила безопасности, как обязанность государственного служащего сообщать о фактах склонения к совершению коррупционных преступлений, необходимо:
202
- конкретизировать меры защиты государственного служащего, сообщившего о фактах нарушения антикоррупционного законодательства;
- унифицировать процедуру предоставления сведений о фактах склонения к коррупционным правонарушениям;
- включить в административные регламенты государственных служащих такие механизмы, которые позволяли бы при проведении проверки подтвердить факт склонения государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, в частности, осуществление аудио- и видеозаписей в ходе приема граждан, запрет на осуществление приема граждан государственным служащим единолично в изолированных помещениях и др.
15. Заслуживает внимания возможность внедрения в России немецкого
опыта ведения коррупционного реестра. В таком реестре содержится информация о юридических лицах, индивидуальных предпринимателях и их представителях, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения либо за иные правонарушения, связанные с предпринимательской
деятельностью. Исключение из реестра должно следовать как по истечении
определенного периода времени (по общему правилу – трех лет), так и по
инициативе самих лиц, если они предприняли меры для предотвращения повторного совершения коррупционного правонарушения и возместили причиненный таким правонарушением вред. Коррупционный реестр мог бы не
только способствовать получению информации о претендентах на получение
государственного контракта, но и служить стимулом для внедрения антикоррупционных мер в деятельности индивидуальных предпринимателей и организаций.
16. Сопоставление мер ответственности и восстановления, которые
применяются для предупреждения коррупции в системе государственной
службы России и Германии, выявило, что чаще всего в качестве универсальной меры для противодействия коррупции в России используется уголовное
наказание. При этом прослеживается неоднозначная тенденция: с одной стороны, увеличиваются максимальные пределы санкций наказания за отдель-
203
ные виды взяточничества, с другой – путем изменения вида основного наказания на более мягкий, эти же пределы уменьшаются.
В Германии уголовное наказание в отношении коррупционеров мягче,
а дисциплинарные санкции – разнообразнее. Кроме того, используется более
широкий спектр санкций безопасности и восстановления, предусмотренных
во всех отраслях права.
Для усиления антикоррупционного потенциала санкций наказания и
восстановления, предусмотренных системой российского права, предлагаем
исследовать и обсудить:
- возможность декриминализации части деяний, предусмотренных ст.
290 и ст. 291 УК РФ в зависимости от размера взятки, и смещения мер ответственности с уголовно-правовых в пользу административно-правовых;
- перспективы увеличения размеров дополнительного наказания в виде
запрета занимать определенную должность или заниматься определенной
деятельностью с одновременным снижением наказаний в виде лишения свободы и штрафа;
- развитие института конфискации имущества в качестве меры восстановления, а также разработка методов по повышению эффективности выявления имущества, полученного в результате коррупционных преступлений и
его дальнейшей конфискации;
- развитие мер дисциплинарной и административной ответственности
за коррупционные правонарушения, потенциал которых в российском законодательстве все еще не раскрыт;
- перспективы применения гражданско-правовых мер восстановления
вреда, причиненного коррупционными правонарушениями.
204
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Законодательные материалы, нормативные документы, решения судебных органов РФ
1. Конституция Российской Федерации. – М.: ГроссМедиа, 2009. – 32 с.
2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1–ФКЗ «О
конституционном суде РФ» // СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 04.05.2011) // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч.
1). – Ст. 1; СЗ РФ. – 2011. – № 19. – Ст. 2714.
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197–ФЗ (с
изм. на 29.12.2010) // СЗ РФ. –2002. – № 1 (ч. 1). – СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч.
1). – Ст. 6235, Ст. 3; СЗ РФ. – 2010. – № 52 (ч. 1). – Ст. 7002.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63–ФЗ (с
изм. на 04.05. 2011) // СЗ РФ. – 1996. № 25. – Ст. 2954; СЗ РФ. – 2009. – №31.
– Ст. 3921; СЗ РФ. – 2011. – № 19. – Ст. 2714.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от
26.01.1996 №14–ФЗ (с изм. на 25.12.2008) // СЗ РФ. – 1996. – №5. – Ст.410;
СЗ РФ. – 2008. – №52 (ч.1). Ст. – 6235.
7. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (с изм. на 17.07.2009) «О
прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – №47. – Ст. 4472; СЗ
РФ. – 2009. – №29. – Ст. 3608.
8. Федеральный закон от 08.12.1995 № 193–ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» // Российская газета. – 1995. – 16 декабря. (№ 242).
9. Федеральный закон от 30.05.2001 № 70–ФЗ «Об арбитражных заседателях» // Российская газета. – 2001. – 02 июля. (№ 105).
10. Федеральный закон от 27.05.2003 №58–ФЗ (с изм. на 28.12.2010) «О
системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. –
205
№22. – т. 2063; СЗ РФ. – 2007. – №49. – Ст. 6070; СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст.
31.
11. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94–ФЗ «О размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд» // СЗ РФ. –2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105; СЗ РФ. –
2011. – № 17. – Ст. 2320.
12. Федеральный закон от 27.07.2004 79–ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. – 2004.– 31
июля. (№ 162).
13. Федеральный закон от 20.08.2004 № 119–ФЗ «О государственной
защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» // СЗ РФ. – 2004. – № 34. – Ст. 3534.
14. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. – 2005.– 07 апреля. (№ 70).
15. Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ.
2006. №12. Ст.1231.
16. Федеральный закон от 25.07.2006 № 125–ФЗ «О ратификации конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // СЗ РФ. – 2006. – №31
(1 ч.). – Ст. 3424.
17. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135–ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. – 2006. – № 30. – Ст. 3105.
18. Федеральный закон от 27.07.2006 № 153–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «О ратификации конвенции совета Европы
о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии
терроризму» // СЗ РФ. – 31.07.2006. – № 31 (1 ч.). – Ст. 3452.
19. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12.2008 № 262–ФЗ // Российская газета. – 2008.– 26 дек. (№ 265).
206
20. Федеральный закон от 25.12.2008 №273–ФЗ «О противодействии
коррупции» // Российская газета. – 2008. 30 дек. (№ 4823).
21. Федеральный закон от 25.12.2008 № 280–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за
коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О
противодействии коррупции» //Российская газета. – 2008.– 30 дек. (№ 266).
22. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294–ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Парламентская газета. –2008. – 31 дек. (№ 90).
23. Федеральный закон от 17.07.2009 №172–ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. – 2008. – 30 декабря (№ 266).
24. Федеральный закон Российской Федерации от 04.05.2011 № 97–ФЗ
«О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи
с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Российская газета. – 2011 – 06 мая (№5473 (97)).
25. Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О реестре должностей
федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. – 2006. – № 1.
– Ст. 118.
26. Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования
общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // СЗ РФ. – 2006. – № 32. – Ст. 3539.
207
27. Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. – 2008. – № 21. – Ст. 2429.
28. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 561 «Об утверждении порядка
размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей
на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих
сведений общероссийским средствам массовой информации» // СЗ РФ. –
2009. – №21. – Ст. 2546.
29. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня
должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга)
и несовершеннолетних детей» // Российская газета. – 2009. – 20 мая (№ 89).
30. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Российская газета. – 2009. – 20 мая (№ 89).
31. Порядок размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации, федеральный государственных служащих
и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования: утв. Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 561. //
Российская газета. – 2009.– 20 мая (№4913).
208
32. Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на
замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» // Российская
газета. – 2009. – 22 сент. (№ 177).
33. Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных
должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами,
замещающими государственные должности Российской Федерации: утв.
Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1066 // Российская газета. – 2009. –
22 сент. (№ 177).
34. Указ Президента РФ от 31.03.2010 № 396 «О внесении изменений в
состав Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию
коррупции и в состав президиума этого Совета, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815» // СЗ РФ. – 2010. –
№ 14. – Ст. 1635.
35. Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия
коррупции на 2010–2011 годы» // Российская газета. – 2010. – 15 апр. (№ 79).
36. Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных
служащих и урегулированию конфликта интересов» // Российская газета. –
2010. – 07 июля (№ 147).
37. Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации
отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»
// Российская газета. – 2010. – 23 июля (№ 162).
209
38. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Российская газета. – 2010. – 05 марта (№ 46).
39. Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 № 389 «О мерах по
совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 19. – Ст. 2346.
40. Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства
до 2010 года» // СЗРФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2372.
41. Положения об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность: утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от
31.03.2009 г. № 92 // Российская газета. – 2009. – 24 апр. (№ 73).
42. Приказ Росприроднадзора от 21.09.2009 № 279 «Об утверждении
Порядка уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Росприроднадзора о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений
и организации проверки содержащихся в них сведений» (Зарегистрировано в
Минюсте РФ 15.10.2009 № 15032) // Российская газета. – 2009. – 23 окт. (№
202).
43. Приказ Рособразования от 16 августа 2007 № 1518 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в деятельности Федерального
агентства по образованию» // Бюллетень Минобрнауки РФ. – 2007. – № 11.
44. Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае» от 07.07.2009 г. № 8-3610 // Журнал «Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края». 27.07.2009. № 37 (333).
45. Указ Губернатора Красноярского края от 16.06.2009 № 91-уг «Об
утверждении Положения об уведомлении представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служаще-
210
го, представителем нанимателя для которого является Губернатор Красноярского края, к совершению коррупционных правонарушений» // Ведомости
высших органов государственной власти Красноярского края». – 29.06.2009.–
№ 33(329).
46. Постановление Правительства Красноярского края от 16.06.2009 №
311-п «Об утверждении Положения об уведомлении представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского
служащего в Правительстве Красноярского края к совершению коррупционных правонарушений» // Ведомости высших органов государственной власти
Красноярского края. – 22.06.2009. – № 31(327).
47. Распоряжение Администрации Губернатора Красноярского края от
17.06.2009 № 179-ра «Об утверждении Положения об уведомлении представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного
гражданского служащего в Администрации Губернатора Красноярского края
к совершению коррупционных правонарушений» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 29.06.2009. – № 33(329).
48. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 №6 «О
судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (с
изм.на 06.02.2007) // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2000. – №4; Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2007. – №5.
49. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 1610.2009 № 19
«О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Российская газета. –
2009. – 30 окт. (№ 207).
2. Законопроекты РФ
50. Проект Федерального закона Российской Федерации «О борьбе с
коррупцией» № 96700358–2, внесенного в Государственную Думу 15.02.1996
211
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/.(дата
обращения: 08.10.2009).
51. Проект Федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» № 164749–3, внесенного в Государственную Думу
21.12.2001
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/27756E5A16B84FF143256EF300
45E7F8?OpenDocument; (дата обращения: 08.10.2009).
52. Проект федерального закона Российской Федерации «Основы законодательства об антикоррупционной политике» № 216592–3, внесенного в
Государственную Думу 19.06.2002 [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/A8A61FE6A0F0E6A6432571BB0
05C7FD6?OpenDocument (дата обращения: 08.10.2009).
53. Проект федерального закона Российской Федерации «О противодействии коррупции» № 148067–3, внесенного в Государственную Думу
05.11.2001
[Электронный
ресурс].
Режим
досту-
па:http://asozd2.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/0926BF47B5D6630F432571BB0
05BF7CB?OpenDocument (дата обращения: 08.10.2009).
3. Законодательные материалы, нормативные документы, решения
судебных органов Федеративной Республики Германия
54. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 //
Staazs- und Verwaltungsrecht Bundesrepublik Deutschland. Zusammengestellt von
P. Kirchhof, C. Kreuter-Kirchhof. 38., neu bearbeite Auflage.
55. Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 2. Januar 2002.Deutsch Taschenbuch Verlag; 54., überarbeite Auflage.
56. Strafgesetzbuch (StGB) von 15.05.1871 in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I. – S. 3322), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 31. Oktober 2008 (BGBl. I. – S.2149).
57. Bundesbeamtengesetz vom 14.Juli 1953 // BGBl. I. – 1953. – S. 551.
212
58. Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 1987, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes
vom 29. Juli 2009 geändert worden ist \\ BGBl. I. – S. 602; BGBl. I. – S. 2353.
59. Gesetz zu dem Protokoll vom 27. September 1996 zur Übereinkommen
über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft (EUBestechungsgesetz) vom 10.0.1998. BGBI. II. – S. 2340.
60. Gesetz zur Bekämpfung der Korruption vom 13. August 1997 (Korruptionsbekämpfungsgesetz) // Fiebig, H. Korruption und Untreue im öffentlichen
Dienst: Erkennen – Bekämpfen – Vorbeugen, 2. überarb. und erweit. Aufl. / H.
Fiebig, H Junker. – Erich Schmidt Verlag GmBH, Berlin, 2004. – S.183–196.
61. Zweites Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetz v. 9.9.1997 //BGBl. I 1997,
S. 2294.
62. Das Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Information des Bundes v.
5.9.2005 // BGBl. I. – S. 2722.
63. Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1.Juli 1957
(Beamtenrechtsrahmengesetzes) // BGBl I. – 1957. – S. 667.
64. Bundesdisziplinargesetz vom 9. Juli 2001 // BGBl. I. – S. 1510.
65. Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19.
Juni 2009 // BGBl. I. – S. 1434.
66. Richtlinie zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung v.
17.6.1998 // Bundesanzeiger Nr. 148 v. – 10.8.2004. – S. 17745.
67. Gesetz zur Einrichtung und Führung eines Registers über korruptionsauffällige Unternehmen in Berlin (Korruptionsregistergesetz - KRG) vom 19. April
2006 // Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin. – 6. Mai 2006. – S. 358.
68. Gesetz zur Verbesserung der Korruptionsbekämpfung und zur Errichtung und Führung eines Vergaberegisters in Nordrhein-Westfalen (Korruptionsbekämpfungsgesetz) vom 16. Dezember 2004 // Gesetz- und Verordnungsblatt für
das Land Nordrhein-Westfalen ß Nr. 1 vom 4. Januar 2005. – S. 20020.
69. Richtlinie zur Verhütung und Bekämpfung von Korruption in der öffentlichen Verwaltung v. 13.4.2004 // BY AllMBl. – 2004. – S. 87.
213
70. Präventions- und Bekämpfungskonzept Korruption: Vorgelegt gemäß
Beschluss der Ständigen Konferenz der Innenminister/-senatoren der Länder vom
18./19. Mai 1995 durch den Arbeitskreis VI – erwaltungsorganisation, Aus- und
Fortbildung Sowie Öffentliches Dienstrecht – Unter Einbeziehung des Arbeitskreises II – Innere Sicherheit // StAnz. – 17/1995 – S. 1303.
71. Allgemeine Verwaltungsvorschrift über Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung (insbesondere Korruptionsprävention) vom 30.08.2001: [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://www.hamburg.de/servlet/contentblob/109010/
0301_vv_kor-bek_2002_136kb_pdf/data.pdf .
72. Richtlinie zur Korruptionsbekämpfung in der öffentlichen Verwaltung
des Freistaates Thüringen vom 08.10.2002 // Thuringer Staatsanzeiger. – Nr.
42/2002. – S. 2540.
73. Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung. Berlin, den 30. Juli 2004.
74. Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung vom 20.02.2002 – 1 D 19/01,
NVwZ. – 2002. – S. 1515.
75. Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung vom 20.01.2000 (Fn. 139).
4. Международные соглашения, договоры и рекомендации
76. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принят 17.12.1979 Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. – М.: Юридическая литература, 1990. – С. 319–325.
77. Конвенция против транснациональной организованной преступности, принята на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
214
78. Межамериканская конвенция по борьбе с коррупцией, заключена в
г. Каракасе 29.03.1996 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
79. Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных
государств при проведении международных деловых операций: принята в г.
Стамбуле 21.11.1997 Конференцией полномочных представителей странчленов ОЭСР [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. – Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
80. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №
173): заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 // СЗ РФ. – 2009. – № 20. – Ст.
2394.
81. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию
(ETS № 174), принята Советом Европы, Страсбург, 04.11.1999 // Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / под ред. С. В. Землюкова. – Барнаул:
ООО «Издательский дом «Барнаул», 2009. – С. 382–391.
82. Конвенция Организации Объединенных наций против коррупции
(принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Меры противодействия
коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научнопрактического семинара с приложением международных правовых актов и
проектов федеральных законов / под ред. С. В. Землюкова. – Барнаул: ООО
«Издательский дом «Барнаул», 2009. – С. 406–474.
83. Модельный закон «О борьбе с коррупцией»: принят в г. СанктПетербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-м пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. – 1999. № 21. – С. 70–84.
215
84. Модельный закон «Об антикоррупционной политике»: принят в г.
Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ // Информационный
бюллетень.
Межпарламентская
Ассамблея
государств-
участников Содружества Независимых Государств. – 2004. – № 33. – С. 225–
260.
85. Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, 24.11.2009 [Электронный ресурс]. OECD. Режим доступа: http://www.oecd.org/dataoecd/
11/40/44176910.pdf (дата обращения: 01.09.2010).
5. Научная литература, статьи и диссертации на иностранном языке
86. Ahlf, Ernst-Heinrich Ethische Aspekte zur Korruptionsbekämpfung /
Ernst-Heinrich Ahlf // in: Werner Vehlenkamp und Ina Knauß (Hrsg.), Korruption
– eine urscharfes Phänomen als Gegenstand zielgerichteter Prävention, Ergebnisse
eines Forschungsprojektes, BKA-Forschungsreihe. – Bd. 33, Wiesbaden, 1995. –
S. 401–454.
87. Arnim, H. H. Korruption. Begriff, Bekämpfungs- und Forschungslücken
/ H. H. Arnim, R. Heinz, S. Ittner. – 2., durchgesehene Auflage. – FÖV 33, Discussion Papers, Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer,
2003. – 92 S.
88. Bannenberg, Britta Korruption in Deutschland und ihre strafrechtliche
Kontrolle: eine kriminologisch-strafrechtliche Analyse / Britta Bannenberg. –
Neuwied; Kriftel: Luchtenhand; 2002. – 537 S.
89. Bowles, R. Casual Police Corruption and the Economics of Crime / R.
Bowles, N. Garoupa // International Review of Law and Economics. – 1997. –
17(1). – P. 75–87.
216
90. Dimensionen politischer Korruption. Beiträge zum Stand der internationalen Forschungen / Hrsg. von Ulrich von Alemann. – Wiesbaden: VS Verlag für
Sozialwissenschaft, 2005. – 183 S.
91. Dölling, Dieter: Empfehlen sich Änderungen des Straf- und Strafprozessrecht, um der Gefahr von Korruption in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft
wirksam zu begegnen. Gutachten C für den 61. Deutschen Juristentag / Dieter
Dölling. – München,1996.
92. Eigen, P. Das Nord-Süd-Gefälle der Korruption / P. Eigen // in: Michel,
K./ Spengler, T. (Hrsg.): Kursbuch 130, Korruption – Juni 1995. – Berlin. – S.
155–168.
93. English, C. Perceptions of Government Corruption High in Russia / C
English, N. Esipova. – February 5, 2009 : [сайт]. Режим доступа:
http://www.gallup.com/poll/114145/Perceptions-Government-Corruption-HighRussia.aspx (дата обращения: 06.02.2009).
94. Eser, A. Institutions against Corruption. A Comparative Study of the National Anti-Corruption Strategies reflected by GRECO‗s Firs Evaluation Round /
A. Eser, M. Kubiciel. Nomos: Baden-Baden, 2005. – 125 p.
95. Fiebig, H. Korruption und Untreue im öffentlichen Dienst: Erkennen –
Bekämpfen – Vorbeugen, 2. überarb. und erweit. Aufl. / H. Fiebig, H Junker. –
Erich Schmidt Verlag GmBH, Berlin, 2004. – 281 S.
96. Friedman, D. D. Why Not Hang Them All: The Virtus of Innefficient
Punishment / D. D. Friedman // Jornal of Political Economy. – 1999. – Vol. 107. –
№. 6. – P. 259–269.
97. Friedrich, Carl J. Pathologie der Politik. Die Funktion der Mißstände:
Gewalt, Verrat, Korruption, Geheimhalten, Propogande / Carl J. Friedrich. –
Frankfurt a.M., 1973.
98. Graf, H-W. Korruption, Fouque Literaturverlag, 1. Aufl., Egelsbach u.a.,
2000.
217
99. Hund, H. Wege zur Bekämpfung der Korruption [Электронный ресурс]
/ H. Hund. – Stand des Ausdrucks: 30.12.2002 // Режим доступа:
www.justiz.rlp.de. – Заголовок с экрана.
100. Kaiser G., Korruption aus der Sicht des internationalen Wirtschaftsrechts / G- Keiser // in: Evangelische Akademie Bad Boll (Hrsg.), Protokolldienst
8/91, Korruption. Eine Herausforderung für Gesellschaft und Kirche. Interdisziplinare Tagung vom 14. bis 16. November 1990. – S. 25–40.
101. Korruption im öffentlichen Dienst: ein Überblick / begr. von Hans
Rudolf Claussen. Hrsg. und bearb. von Heribert Ostendorf . Unter Mitarb. von Peter Cyapski.... – 2. Aufl. – Köln;Berlin; Bonn; München: Hezmanns, 2002. – 281
S.
102. Lambsdorf, J. G. The Organization of Anti-Corruption: Getting Incentive Right / J. G. Lambsdorf // Corruption, Global Security, and World Order / edit.
Robert I. Rotber. – 2009. – P. 389–415.
103. Maresa, Mertel Drittmitteleinwerbung zwischen Kooperation und
Korruption. Strafrechtliche Grenzen einer Flucht ins Privatrecht bei der Drittmitteleinwerbung durch Hochschulen: Dissertation zur Erlangung des Grades eines
Doktors der Rechte der Rechts- und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der
Universität Bayreuth. Bonn / Mertel Maresa. – Deutscher Hochschulverband,
2009. – 253 S.
104. Marsch, A.-C. Strukturen der internationalen Korruptionsbekämpfung.
Wie wirksam sind internationale Abkommen? / A.-C. Marsch. – Wissenschaftliche
Beiträge aus dem Tectum Verlag: Reihe: Rechtswissenschaften; Bd. 36. Zugl.:
Osnabrück, Univ. Diss. 2009. – 288 S.
105. Mischkowitz, Robert Einschätzungen zur Korruption in Polizei, Justiz
und Zoll: eine gemeinsames Forschungsprojekt der Bundeskriminalamtes und der
Polizeiführungsakademie / Robert Mischkowitz, Heike Bruhn, Roland Desch,
Gerd-Ekkehard Hübner und Dieter Beese. – Wiesbaden, 2000. – 210 S.
218
106. Muche, S. Corporate Citizenship und Korruption. Ein systematisches
Konzept von Unternehmensverantwortung / S. Muche. – Betriebswirtschaftlicher
Verlag Dr. Th. Gabler. 1. Auflage. 2008. – 267 S.
107. Noltensmeier, S. Public Private Partnership und Korruption / S. Noltensmeier. – Duncker & Humblot GmBH, Berlin. 2009. – 361 S.
108. Pies, I. Prävention von Wirtschaftskriminalität: zur Theorie und Praxis
der Korruptionsbekämpfung. Wirtschaftsethik / I. Pies, P. Saas - Studie Nr. 20052. Lehrstuhl für Wirtschaftsethik, Martin-Luther Universität Halle-Wittenberg. –
338 S.
109. Rochow, M. Die Maßnahmen von OECD und Europarat zur Bekämpfung der Bestechung / M. Rochow // Beiträge zum Transnationalen Wirtschaftsrecht, Hersg. von Christian Tietje, Gerhard Kraft, Rolf Sethe. Heft 56. MartinLuther-Universität Halle-Wittenberg. – 34 S.
110. Schick, Peter J. Die Korruption im Spiegel des Strafrechts / Peter J.
Schick // in: Christian Brünner (Hrsg.), Korruption und Kontrolle. Wien 1981. – S.
573–592.
111. Spönemann, Philipp M. Bestechungen und Veruntreuungen. Ökonomische Auswirkung der Korruption / Philipp M. Spönemann. – VDM Verlag
Dr.Müller, 2007. – 40 S.
112. Steinrücken, T. Illegale Transaktionen und staatliches Handeln. Eine
institutionsökonomische Analyse korrupter Austauschbezeichnungen. Dissertation
Technische Universität Ilmenau, 2003 /.T. Steinrücken. – 1. Auflage. Deutscher
Universitäts-Verlag, Wiesbaden, 2003. – 303 S.
113. Stierle, J. Korruptionscontrolling in öffentlichen und privaten Unternehmen / J. Stierle. – Rainer Hampp Verlag München und Mering. 2006. – S. 205.
114. Tazi, V. Corruption and the Budget: Problems and Sollutions / V. Tazi
// in: Jain, A. K.(Hrsg.): Economics of corruption, Norwell, 1998. – P. 111–129.
115. Thompson, V.M. Achieving optimal fines for political bribery: A suggested political reform / V.M. Thompson and E. A. Thompson // Public Choice. –
№ 77. – P. 773–791.
219
116. Türich, R. K. Die Bestechung von Beamten unter Berücksichtigung
des Vorentwurfs zur Revision des Schweizerischen Korruptionsstrafrecht. Dissertation der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur Erlangung der Würde eines Doktors der Rechtswissenschaft / vorlegt von Rolf Keiser von Türich. – 1999,
Schulthess Polzgraphischer Verlag AG, Zürich. – 326 S.
117. Überhofen, Michael Korruption und Bestehungsdelikte im staatlichen
Bereich. Ein Rechtsvergleichung und Reformüberlegung zum deutschen Recht /
von Michael Überhofen. – Freiburg im Breisgau: Ed. Juscrim. Max-Plank-Inst. Für
Ausländisches und Internat. Strafrecht, 1999. – 516 S.
118. Wagner, F. Beamtenrecht / F. Wagner. – 8. Auflage. C.F. Müller Verlag, Heidelberg, 2004. – 152 S.
6. Научная и учебная литература
119. Алексеев, А. И. Криминология: курс лекций / А. И. Алексеев. –
М.: Щит-М, 1998. – 340 с.
120. Антикоррупционная политика: учеб. пособие / под ред. Г. А. Сатарова. – М., 2004. – 368 с.
121. Антикоррупционная политика стран Азии / отв. ред. В. А. Номоконов. – Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2011. – 83 с.
122. Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их
проектов / сост. Е. Р. Россинская. – М.: Проспект, 2010. – 96 с.
123. Астанин, В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» :постатейный / В. В. Астанин ; Ассоциация Юридический Центр: науч.практ. изд. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2009. –
272 с.
124. Басова, Т. В. Уголовная ответственность за должностные преступления: правотворчество и правоприменение в условиях административной
220
реформы Российской Федерации: монография / Т. В. Басова. – Владивосток :
Дальнаука, 2005. – 284 с.
125. Власть и коррупция: сб. науч. тр / отв. ред. В. А. Номоконов. –
Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2006. – 212 с.
126. Волженкин, Б. В. Коррупция: серия «Современные стандарты в
уголовном праве и уголовном процессе» / Б. В. Волженкин. – СПб., 1998. –
44 с.
127. Вызов коррупции: Противодействие коррупции журналистским
сообществом : учебн. пособие / П. А. Кабанов, С. В. Матковский, Н. В.
Плюснин, Ю. В. Трунцевский. – М.: Юристъ, 2003. – 128 с.
128. Гилинский, Я. И. Криминология. курс лекций / Я. И. Гилинский.
– СПб.: Питер, 2002. – 384 с.
129. Глущенко, В. В. Коррупциология: системно-управленческий подход / В. В. Глущенко. – М.: ИП Глущенко Валерий Владимирович, 2011. – 84
с.
130. Годунов, И. В. Противодействие организованной преступности :
учебное пособие / И. В. Годунов. – М.: Высшая школа, 2003. – 496 с.
131. Голик, Ю. В. Преступность – планетарная проблема : к итогам XI
Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию
/ Ю. В. Голик, А. И. Коробеев; Ассоциация Юридический центр: науч.-практ.
изд. – СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2006. – 215 с.
132. Голик, Ю. В., Коррупция как механизм социальной деградации /
Ю. В. Голик, В. И. Карасев. – СПб.: Издательство Р. Асланов «Юридический
центр Пресс», 2005. – 329 с.
133. Головненко, П. В. Уголовное уложение (Уголовный кодекс) Федеративной Республики Германия : текст и научно-практич. комментарий / П.
В. Головненко. – М.: Проспект, 2010. – 280 с.
134. Григорьев, В. В. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273 – ФЗ «О противодействии коррупции» / В. В. Григорьев.
– М.: Деловой двор, 2009. – 208 с.
221
135. Григорьева, Л. М. Коррупция и развитие / Л. М. Григорьева, М.
А. Овчинников. – М.: ТЕИС, 2008. – 51 с.
136. Добреньков, В. И. Коррупция: современные подходы к исследованию : учеб. пособие для вузов / В. И. Добреньков, Н. Р. Исправникова. –
М.: Академический проект; Альма Матер, 2009. – 207 с.
137. Долгова, А. И. Криминология : учебник для вузов / А.И. Долгова–
М. : НОРМА-ИНФРА-М, 1999. – 272 с.
138. Долгова, А. И. Криминологическая оценка организованной преступности и коррупции, правовые баталии и национальная безопасность / А.
И. Долгова. – М., Российская криминологическая ассоциация, 2011. – 668 с.
139. Дубко, Е. Л. Политическая этика / Е. Л. Дубко. – М.: Академический проект, Трикста, 2005. – 720 с.
140. Жалинский, А. Э. Современное немецкое уголовное право / А. Э.
Жалинский. – М.: ТК Вельби, Изд-во Проспект, 2006. – 560 с.
141. Злоупотребления публичной властью и антикоррупционная политика в современной России: монография / Т. В. Агафонова, И. А. Гдалевич,
А. Ю. Мамычев, А. Ю. Мордовцев. – М.: Юрлитинформ, 2011. – 432 с.
142. Иванов, А. М. (Александр Иванович). Корруптология – правовая
наука и учебная дисциплина : путь совершенствования уголовной политики и
законодательства о взаимодействии на организованную преступность и коррупцию / А. М. Иванов. – Владивосток, 2002. – 278 с.
143. Карабанов, А. Л. Мелькин, С. К. Современные проблемы противодействия коррупции : уголовно-правовой и криминологический аспекты /
А. Л. Карабанов, С. К. Мелькин. – М.: Вольтерс Клувер, 2010. – 200 с.
144. Катаев, Н. А., Сердюк Л. В. Коррупция (уголовно-правовой и
криминологический аспекты): учеб. пособие / ВЭГУ и УВШ МВД РФ. Уфа,
1995.
145. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79–ФЗ
:постатейный / Д. С. Велиева, Э. Г. Липатов, Е. В. Масленникова и др. : под
222
ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова: произв.-практ. изд. – М.: Юстицинформ,
2006. – 156 с.
146. Кондрашова, Т. В. Уголовная ответственность за взяточничество
/ Т. В. Кондрашова. – Екатеринбург, 2003. – 72 с.
147. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция,
Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия / сост. В. В. Маклаков. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – 608 с.
148. Концептуально-теоретические основы правового регулирования
и применения мер безопасности : монография / под ред. Н. В. Щедрина; Сиб.
федер. ун-т. – Красноярск: СФУ, 2010. – 324 с.
149. Коробейников, Б. В. Проблемы уголовно-правовой борьбы с коррупцией. Монография / Б. В. Коробейников. – М.: Национальный институт
бизнеса, 2009. 224 с.
150. Коррупция в органах государственной власти: природа, меры
противодействия, международное сотрудничество: Сборник статей / под ред.
П. Н. Панченко, А. Ю. Чупровой, А. И. Мизерия. – Н. Новгород, 2001. – 512
с.
151. Коррупция и борьба с ней / под ред. В. В. Астанина, А. И. Долговой, Н. Н. Даниленко, О. А. Евлановой, Е. М. Юцковой. – М., Российская
криминологическая ассоциация, 2000. – 320 с.
152. Коррупция: политические, экономические, организационные и
правовые проблемы / под ред. В. В. Лунеева ; Институт государства и права
РАН, Американский университет (г. Вашингтон), Московский исследовательский центр по проблемам транснациональной организованной преступности и коррупции. – М.: Юристъ, 2001. – 426 с.
153. Костенников, М. В., Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы : учебный курс / В.
В. Костенников, А. В. Куракин, А. В. Марьян. – М.: NOTA BENE, 2010. – 328
с.
223
154. Костенников, М. В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы : учеб. пособие
для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / М.
В. Костенников, А. В. Куракин. – М.: ЮРИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. –
127 с.
155. Криминология : учебник / под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2007. – 734 с.
156. Криминология: учебник для юридических вузов / Р. М. Акутаев,
В. Н. Бурлаков, В. В. Вандышев и др.; под ред. В. Н. Бурлакова, С. П. Сальникова ; Санкт-Петербургская академия МВД России. – СПб.: Лань, 1998. –
576 с.
157. Криминология : учебник / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, В. В. Лунеева. – М.: Волтерс Клувер, 2005. – 640 с.
158. Криминология : учебник для вузов / под ред. проф. В. Д. Малкова
– 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006. – 524 с.
159. Кудрявцев, В. Н. Лекции по криминологии / В. Н. Кудрявцев. –
М.: Юристъ, 2005. – 188 с.
160. Лопашенко, Н. А. Заключение на проект Федерального закона «О
противодействии коррупции» [Электронный ресурс] / Н. А. Лопашенко // Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и
коррупции [сайт]. – Режим доступа: http://www.sartraccc.teplocomplect.ru
/j.php/oper=read_file&filename=Law_ex/z273.htm. – Заглавие с экрана.
161. Лунеев В. В. Мотивация преступного поведения / В. В. Лунеев. –
М.: Наука, 1991. – 383 с.
162. Максимов, С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. 2-е изд., перераб. и доп. / С. В. Максимов. – М.: ЗАО «ЮрИнорР». 2008. – 255 с.
163. Малько, А. В. Цели и средства в праве и правовой политике / А.
В. Малько, К. В. Шундинов. – Саратов, 2003. – 296 с.
164. Меры по предотвращению коррупции и противодействию легализации доходов, полученных в результате совершения преступлений кор-
224
рупционной направленности. Мировая и российская практика. сборник материалов Международной научно-практической конференции, г. Казань, 15-16
арпеля 2010 г. – М.: ИД «Юриспруденция», 2011. – 136 с.
165. Меры по предотвращению коррупции на основе опыта федерального правительства Канады: сборник материалов конференции (г. Красноярск, 20–21 апреля 2009 г.) / отв. ред. Д. Д. Невирко ; Сибирский юридический институт МВД России. – Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2009. – 148 с.
166. Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / под ред. С. В.
Землюкова. – Барнаул: ООО «Издательский дом «Барнаул», 2009. – 640 с.
167. Мирошниченко, Д. В. Уголовно-правовое воздействие на коррупцию / Д. В. Мирошниченко. – М.: Юрлитинформ, 2010. – 200 с.
168. Мишин, Г. К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения /
Г. К. Мишин. – М.: Норма, 1991. – 34 с.
169. Ноздрачев, А. Ф. Государственная служба: учебник / А. Ф. Ноздрачев. – М.: Статут, 1999. – 592 с.
170. Основы противодействия коррупции / науч. ред. С. В. Максимов
и др. – М. : Спарк, 2000. – 228 с.
171. Пименов, Н. А. Коррупция – угроза экономической безопасности
предприятий и государств / Н. А. Пименов // Библиотечка «Российской газеты». – 2009. – № 9. – 175 с.
172. Попов, В. И. Актуальные проблемы борьбы с наиболее опасными
проявлениями организованной преступности / В. И. Попов. – М.: Современный гуманитарный университет, 2004. – 435 с.
173. Правовой мониторинг: научно-практическое пособие / А. Н. Андиранов [и др.]; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Д. Б. Горохов. – М.: ИД «Юриспруденция», 2009. – 416 с.
225
174. Преступность и коррупция: современные российские реалии /
сборник научных трудов под ред. д-ра юрид.наук, проф. Н. А. Лопашенко. –
Саратов, Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции; Сателит, 2003. – 428 с.
175. Проблемы борьбы с коррупцией: сборник статей / под ред. С.
Ринглера, В. А. Власихина, Л. Ю. Исмаиловой, С. В. Максимова. – М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 1999. – 196 с.
176. Проблемы борьбы с проявлениями криминального рынка / отв.
ред. В. А. Номоконов. – Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2005. – 312
с.
177. Противодействие коррупции на муниципальном уровне: сборник
/ под ред. А. Л. Алферова, А. В. Чазова. – М.: Волтерс Клувер, 2008. – 272 с.
178. Проява, С. М. Экономизация коррупции. Механизм противодействия: монография / С. М. Проява. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,
2008. – 159 с.
179. Решетников, М. Психология коррупции: утопия и антиутопия /
М. Решетников. – СПб.: Восточно-Европейский Институт Психоанализа,
2008. – 128 с.
180. Романов, В. Л. Социальная самоорганизация и государственность
[Электронный
ресурс]
/
Романов
В.Л.
–
Режим
доступа:
http://spkurdyumov.narod.ru/Romanov4.htm. – Заглавие с экрана.
181. Роуз-Аккерман, С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: пер. с англ. О.А. Алякринского / С. Роуз-Аккерман. – М.: Логос, 2003. – 356 с.
182. Скобликов, П. А. Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и
организованной преступностью в современной России / П. А. Скобликов. –
М.: Норма, 2008. – 272 с.
183. Талапина, Э. В. Комментарий к законодательству Российской
Федерации о противодействии коррупции / Э. В. Талапина. – М.: ВотлерсКлувер, 2010. – 192 с.
226
184. Уголовное законодательство государств в борьбе с коррупцией /
Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
Российской Федерации; авт. колл.: И. С. Власов, Н. А. Голованова, С. П. Кубацев и др.; под ред. И. С. Власова. – М.: Эксмо, 2009. – 208 с.
185. Чашин, А. Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы
борьбы / А. Н. Чашин. – М.: Дело и сервис, 2009. – 208 с.
186. Шестаков, Д. А. Криминология: Новые подходы к преступлению
и преступности : Криминогенные законы и криминологическое законодательство. Противодействие преступности в изменяющемся мире : учебник. 2е изд., перераб. и доп. / Д. А. Шестаков. – СПб.: Издательство Р. Асланова
«Юридический центр Пресс», 2006. – 561 с.
187. Шишкарѐв, С. Н. Противодействие коррупции: теория и практика: монография / С. Н. Шишкарѐв. – М.: КДУ, 2009. – 168 с.
188. Щедрин, Н. В. Введение в правовую теорию мер безопасности:
Монография / Н. В. Щедрин. – Красноярс. гос. ун-т, 1999. – 170 с.
189. Щедрин, Н. В. Меры безопасности для охраны власти и защиты
от нее / Н. В. Щедрин, О. М. Кылина ; Юрид. ин-т КрасГУ. – Красноярск:
РУМЦ ЮО, 2006. – 120 с.
190. Щедрин, Н. В. Общая теория предупреждения преступности:
учеб. пособие / Н. В. Щедрин. – Красноярск: ГРасГУ, 1999.
7. Статьи
191. Абашидзе, А. Х. Национальные и международные меры в борьбе
против коррупции / А. Х. Абашидзе // Юрист-международник. – 2007. – № 2.
– С. 2–10.
192. Агеев, В. Н. Способы ограничения прав государственных служащих как средство борьбы с коррупцией в системе государственной службы /
В. Н. Агеев // Следователь. – 2009. – № 6. – С. 2–6.
227
193. Александров, С. Г. Юридическая дефиниция «коррупция»: понятие, особенности методологического познания / С. Г. Александров // История
государства и права. – 2007. – № 11. – С. 2–5.
194. Аринин, А. Инструменты противодействия коррупции / А. Аринин // Следователь. –2009. – № 6. – С. 11–22.
195. Астанин, В. В. Гражданско-правовые механизмы ответственности
за коррупцию / В. В. Астанин // Московский журнал международного права.
– 2008. – № 2. – С. 154–156.
196. Астанин, В. В. Практика назначения уголовного наказания за
коррупционные преступления в России / В. В. Астанин // Российский криминологический взгляд. – 2011. – № 1. – С. 57-60.
197. Астанин, В. В. Формирование в уголовном законодательстве системных основ борьбы с коррупцией и международно-правовые обязательства
России в этой области / В. В. Астанин // Системность в уголовном праве: материалы II Российского Конгресса уголовного права, состоявшегося 31 мая –
1 июня 2007 г. – М., 2007. – С. 44–45.
198. Ашавский, Б. Международный кодекс поведения публичных
должностных лиц / Б. Ашавский // Чистые руки. – 1999. – № 2. – С. 95-98.
199. Бакунин, М. А. Коррупция. – О Макиавелли. – Развитие государственности / М. А. Бакунин // Вопросы философии. – 1990. – № 12. – С. 23.
200. Беризовская, А. В. Проблема использования понятия «integrity» в
российском антикоррупционном законодательстве / А. В. Березовская // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией: сборник статей. – М. : АО «Центр
ЮрИнфорР», 2002. – С. 119–124.
201. Борков, В. Проблемы криминализации коррупционного обогащения в России / В. Борков // Уголовное право. – 2007. – № 2. – С. 27–31.
202. Бородин, С. В. О разделении и взаимодействии властей в России /
С. В. Бородин, В. Н. Кудрявцев // Государство и право. – 2002. – № 5. – С.
13–16.
228
203. Верховенство закона как основа борьбы с коррупцией: интервью
председателя Комитета Совета Федерации по образованию и науке Хусейна
Джабраиловича Чеченова [Электронный ресурс] // Антикоррупционер –
Электрон.
журн.
–
Режим
доступа
к
журн.:
http://www.anti-
corrupcioner.ru/node/26.
204. Винницкий, А. В. Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью / А. В. Винницкий // Законность. – 2009. – №
6. – С. 43–46.
205. Волженкин, Б. В. «Обычный подарок» или взятка? / Б. В. Волженки // Законность. – 1997. – № 4. – С. 25–27.
206. Волженкин, Б. В. Освобождение от уголовной ответственности в
связи с добровольным заявлением о даче взятки / Б. В. Волженкин // Социалистическая законность. – 1989. – № 1. – С. 57–59.
207. Гараев, Р. Ф. Понятие коррупции / Р. Ф. Гараев, Н. В. Селихова //
Следователь. – 2001. – № 2. – С. 43–50.
208. Гаухман, Л. Д. Коррупция и коррупционное поведение / Л. Д. Гаухман // Законность. – 2000. – № 6. – С. 2–6.
209. Гевелинг, Л. Наступление клептократии (приживется ли в России
нигерийская модель коррупции?) / Л. Гевелинг // Власть. – 2002. – № 8. – С.
20–28.
210. Гилинский, Я. И. Криминологический анализ преступлений по
должности / Я. И. Гилинский // Криминальность. – 2008. – № 3. – С. 3–13.
211. Головщинский, К. И. Сравнительный анализ стратегии по борьбе
с коррупцией / К. И. Головщинский, С. А. Пархоменко [Электронный ресурс]. Государственное управление. Электронный вестник. Вып. № 1.
23.09.2003. С. 6–8.
212. Гуцев, П. Ю. Конституционные основы противодействия коррупции в России / П. Ю. Гуцев // Конституционное и муниципальное право. –
2009. – № 12. – С. 9–12.
229
213. Гуцев, П. Ю. Публичность государственной и муниципальной
деятельности как гарантия противодействия коррупции / П. Ю. Гуцев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 6. – С. 33–36.
214. Дамм, И. А. Понятие, признаки и виды коррупции / И.А. Дамм //
Предупреждение коррупции в системе уголовной юстиции: Междунар. науч.прак. семинар: сборник материалов / редкол.: А. Н. Тарбагаев, Н. В. Щедрин.
Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2003. – С. 121–126.
215. Денисов, С. А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих / С. А. Денисов // Административная ответственность: вопросы теории и
практики. – М., 2005. – С. 200-201.
216.
Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по
Российской Федерации [Электронный ресурс] // Антикоррупционер – Электрон. журн. – Режим доступа к журн.: http://www.anti-corrupcioner.ru/node/99.
217. Егоршин, В. М. Некоторые вопросы противодействия коррупции
в России: историко-правовой аспект / В. М. Егоршин, А. М. Сурово // История государства и права. – 2008. – № 6. – С. 28–29.
218. Ексеева, А. Коррупция в странах Южной Америки и в Казахстане/ А. Ексеева // Сборник материалов студенческой конференции «Молодежь
против коррупции». – Алматы, 2001. – С. 79–87.
219. Егорова Н. А. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ: достоинства и недостатки [Электронный ресурс] // Личный блог Н.А. Егоровой –
Режим доступа: http://crimpravo.ru/blog/1032.html.
220. Зегер, А. Коррупция и демократия в Европе: в чем проблемы?/ А.
Зегер // Коррупция и демократия: сб. науч. ст. / отв. ред. А.Н. Тарбагаев; Ин-т
естеств. и гуманит. наук СФУ, юрид. фак-т. – Красноярск: РУМЦ ЮО, 2007.
– С. 32–88.
221. Капинус, О. С. Изменения в законодательстве о должностных
преступлениях: вопросы квалификации и освобождения взяткодателя от ответственности / О. С. Капинус // Уголовное право. – 2011. – № 2. – С. 21–26.
230
222. Карпович, О. Г. Актуальные вопросы борьбы с коррупцией в России / О. Г. Карпович // Российская юстиция. – 2010. – № 4. – С. 44–47.
223. Клейменов, И. М. Можно ли доверять индексу восприятия коррупции? / И. М. Клейменов // Следователь. – 2009. – № 6. – С. 28–30.
224. Колесников, В. В., Коррупция как угроза национальной безопасности: о специфике криминологического подхода / В. В. Колесников, В. Н.
Быков, О. А. Борисов // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права. – 2007. – №3–4. – С. 50–57.
225. Комментарии к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. №
273-ФЗ «О противодействии коррупции» / под ред. д-ра юрид. наук С. Ю.
Наумова, канд. юрид. наук. С. Е Чаннова (постатейный). – М.: Юстицинформ, 2009. – 272 с.
226. Коновалов, И. Н. Специфика научного анализа коррупции / И. Н.
Коновалов, О. И. Хамазина // Современные разновидности российской и мировой преступности: состояние, тенденции, возможности и перспективы противодействия / сборник научных трудов под ред. д-ра юрид. наук, проф. Н. А.
Лопашенко. – Саратов: Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: Сателлит, 2005. – С. 241–248.
227. Коньков, С. Н. О некоторых аспектах борьбы с коррупцией в
2008 г. / С. Н. Коньков // Безопасность бизнеса – 2009 – № 2 [Электронный
ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
228. Кривоносов, А. Н. Правовое регулирование и приоритетные направления деятельности прокуратуры в механизме противодействии коррупции / А. Н. Кривоносов// Административное и муниципальное право. – 2009.
– № 4. – С. 44–48.
229. Кудашкин, А. В. Административно-правовые санкции за коррупционные правонарушения / А. В. Кудашкин // Административное и муниципальное право. – 2010. – № 7. – С. 57–61.
230. Кузнецов, Е. Фиксация правомочий административных органов –
зарубежный опыт / Е. Кузнецов // Можно ли в борьбе с коррупцией в России
231
использовать зарубежный опыт? [Сборник статей] / под ред. П. С. Филиппова. – СПб.: Норма, 2010. – С. 79–107.
231. Кузнецова, Н. Мнение учѐных о реформе УК (или qui prodest?) /
Н. Кузнецова // Уголовное право. – 2004. – № 1. – С. 26–27.
232. Кузнецова, Н. Ф. Обсуждение проблемы борьбы с коррупцией.
Круглый стол / Н. Ф. Кузнецова // Государство и право. – 1993. – № 2.
233. Кузьминов, Я. И. Механизмы коррупции и их особенное проявление в государственном аппарате / Я. И. Кузьминов // Административное
право. – М., 2002. – С. 18–32.
234. Купрещенко, Н. П. Влияние коррупции на экономические отношения в Российской Федерации / Н. П. Купрещенко // «Налоги» (журнал),
2008, спец. выпуск, январь [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс».
235. Куракин, А. В. Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы РФ / А. В. Куракин // Административное и муниципальное право. –2008. – № 5. – С. 31–37
236. Куракин, А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: проблемы теории и практики / А. В. Куракин // Следователь. – 2003. – № 4. – С. 25–38.
237. Куракин, А. В. Административно-этические проблемы получения
подарков государственными служащими / А. В. Куракин // Международный
семинар по проблема полицейской этики. – М., 2002. – С. 93–98.
238. Куракин, А. В. Современные формы проявления коррупции в
системе государственной службы Российской Федерации / А. В. Куракин //
Гражданин и право. – 2008. – № 2. – 15–25.
239. Кушниренко, С. А. Об имплементации в национальное законодательство России международных правовых норм, направленных на усиление
232
борьбы с коррупцией / С. Кушниренко, А. Заточкин // Уголовное право. –
2006. № 6. – С.106–110.
240. Лопашенко, Н. А. Противодействие российской коррупции:
обоснованность и достаточность уголовно-правовых мер / Н. А. Лопашенко //
Следователь. – 2009. – № 6. – С. 35–40.
241. Лунеев, В. В. Коррупция в России / В. В. Лунеев // Государство и
право. – 2007. – № 11. – С. 20–27.
242. Лысков, А. Г. Меры по противодействию коррупции: правовые и
политико-этические аспекты / А. Г. Лысков // Российский юридический журнал. – 2008. – № 4. – С. 75–80.
243. Макаров, А. А. Организационно-экономические меры противодействия коррупции в системе органов внутренних дел РФ / А. А. Макаров //
Административное и муниципальное право. – 2009. – № 2. – С. 43–47.
244. Макаров, С. Д. Характеристика преступных проявлений коррупции // Коррупция и экономические преступления: сборник материалов семинара Совета Европы «Проблемы борьбы с коррупцией и преступлениями в
сфере экономики», г. Красноярск, 19–20 октября 1999 г. / под ред. А. Н. Тарбагаева. – Красноярск: Краснояр. гос. ун-т, 2000. – С. 75–83.
245. Малько, А. В. Двоичность юридической информации и язык законодательства / А. В. Малько // Правоведение. – 1993. – № 1. – С. 80–88.
246. Малько, А. В. Правовое стимулирование: проблемы теории и
практики / А. В. Малько // Правоведение. – 1994. – № 3. – С. 10–22.
247. Малько, А. В. Стимулы и ограничения в праве / А. В. Малько //
Правоведение. – 1998. – № 3. – С. 134–147.
248. Малько, А. В. Правовое стимулирование: проблемы теории и
практики / А. В. Малько // Правоведение. – 1994. – № 3. – С. 10–22.
249. Матковский, С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы / С. В. Матковский // Российский следователь. – 2008. – № 24. – С. 24–
27.
233
250. Минаков, П. А. Публичная власть и коррупция / П. А. Минаков //
Право и политика. – 2007. – № 3. – С. 5–12.
251. Михайлов, В. И. Освобождение от ответственности при вымогательстве или даче взятки / В. И. Михайлов // Законодательство. – 2000. – № 9.
– С. 74–78.
252. Мишин, Г. К. Некоторые политические и уголовно-правовые
проблемы противодействия коррупции [Электронный ресурс] / Г. К. Мишин
// Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности
и
коррупции:
[сайт].
–
Режим
доступа:
http://sartraccc.ru/
i.php?oper=read_file&filename=Pub/mishin(21-11-08).htm - Заглавие с экрана.
253. Морозова, И. С. Роль «льготного» юридического инструментария
в антикоррупционной политике современной России: состояние и перспективы [Электронный ресурс] / И. С. Морозова // Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: [сайт]. Режим
доступа: http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=Pub/morozova(11-0707).htm. – Заглавие с экрана.
254. Незнамова, З. А. Признаки коррупции как социального явления /
З. А. Незнамова // Актуальные проблемы теории борьбы с преступностью и
правоприменительной практики. – Красноярск: Сиб. юрид. ин-т МВД, 2000.
255. Новикова, О. С. Сравнительный анализ законодательной базы по
минимизации коррупции в Германии и России / О. С. Новикова // Безопасность бизнеса. – 2010. – № 2. – С. 22–25.
256. Номоконов, В. А. Рынок коррупционных услуг :Состояние и перспективы борьбы / В. А. Номоконов // Государственная граница, организованная преступность, закон и безопасность России. – М.: Российская криминологическая ассоциация, 2006. – С. 207–214.
257. Подшибякин, А. С. Участие неправительственных организаций в
борьбе с коррупцией / А. С. Подшибякин// Современное уголовное право в
сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. Сборник статей. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. – С. 164–166.
234
258. Полякова, Т. А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества / Т.
А. Полякова // Юридический мир. –2008. – № 1. – С. 18–20.
259. Системность законодательства как фактор повышения его качества: сектор общей теории и социологии права Института государства и права РАН // Государство и право. – 2002. – № 8. – С. 5–15.
260. Стрельников, К. А. Вопросы реализации Федерального закона «О
противодействии коррупции» / К. А. Стрельников // Юридический мир. –
2009. – № 3. – С. 24–26.
261. Сутормина-Гилевская, М.А. Создание антикоррупционного органа в России: перспективы и реальность / М. А. Сутормина-Гилевская // Правовая реальность в фокусе юридической науки и университетского просвещения: материалы международной научно-практической конференции / отв.
ред. А. И. Коробеев. – Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та, 2009. – С.
281–285.
262. Сухаренко, А. Н. Транснациональная коррупционная деятельность российских бизнесменов / А. Н. Сухаренко // Следователь. – 2009. – №
6. – С.41–43.
263. Тенитилова, В. В. Криминологическая экспертиза как юридический инструмент предупреждения преступлений / В. В. Тенитилова // Эксперт-криминалист. – 2009. – № 4. – С. 33–36.
264. Тепляшин, И. В. Некоторые аспекты формирования института
социально-правовой ответственности представителей гражданского общества, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской
Федерации о противодействии коррупции / И. В. Тепляшин // Безопасность
бизнеса. – 2010. № 2. – С. 26–28.
265. Тогонидзе, Н. В. Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности: «Круглый стол»
/ Н. В. Тогонидзе // Государство и право. – 2002. – № 1. – С. 103–116.
235
266. Третьяков, В. И. Коррупция и проблемы, порождающие ее / В. И.
Третьяков // Философия права. – 2008. – № 2(27). – С. 12–18.
267. Уланов, В. В. К вопросу о мерах по борьбе с коррупцией в регионах России / В. В. Уланов // Российский следователь. – 2009. – № 12. – С. 21–
23.
268. Цирин, А. М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти / А. М.
Цирин // Журнал российского права. – 2009. – № 3. – С. 28–34.
269. Чаннов, С. Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на
государственной гражданской службе / С. Е. Чаннов // Трудовое право. –
2006. – № 11. – С. 32–34.
270. Чуклинов, А. Е. Прозрачность как антикоррупционный механизм
в системе государственного управления / А. Е. Чуклинов // «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл – Р»
[сайт].
Режим
доступа:
:http://www.transparency.org.ru/CENTER/
article_other.asp (дата обращения 01.01.2008).
271. Шабалин, В. А. Политика и преступность / В. А. Шабалин // Государство и право. – 1994. – № 4. – С. 43–52.
272. Шабалин, В.А. Бизнес и государственная коррупция / В.А. Шабалин // Экономическая преступность: тез. и матер. выступлений. – М., 1994.
273. Шакиров, Х. С. Освобождение от уголовной ответственности
взяткодателя – фактор снижения латентности взяточничества как одного из
видов коррупционных преступлений / Х. С. Шакиров // Следователь. – 2009.
– № 6. – С. 44–46.
274. Шедий, М.В. Причины возникновения коррупции в современном
обществе / М. В. Шедий // Следователь. – 2009. – № 2. – С. 53–57.
275. Шергина, К. Ф. Коррупция в России и проблемы уголовноправового противодействия ей / К. Ф. Шергина // Следователь. – № 2008. – №
5. – С. 53–56.
236
276. Щедрин, Н. В. Антикоррупционные меры безопасности / Н. В.
Щедрин // Коррупция и борьба с ней. – М., 2000. – С. 132–139.
277. Щедрин, Н. В. Антикоррупционные правила безопасности / Н. В.
Щедрин // Предупреждение коррупции в системе уголовной юстиции. –
Красноярск: ИЦ КрасГУ, 2003. – С. 52–70.
278. Яни, П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии /
П. Яни // Российская юстиция. – 2001. – № 7. – С. 58–59.
8. Диссертации и авторефераты
279. Аникин, А. А. Взяточничество как коррупционное преступление
и меры противодействия ему: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.08 / А. А. Аникин. – Владивосток, 2009. – 225 с.
280. Александров, С. Г. Правовой механизм борьбы полиции с коррупцией: сравнительно-правовое исследование на примере Российской Федерации и ведущих зарубежных стран: дис. … д-ра. юрид. наук: 12.00.01 / С. Г.
Александров. – М., 2005. – 314 с.
281. Астанин, В. В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: дис. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.08 / В. В. Астанин. – М.,
2009. – 382 с.
282. Брякин, Н. Н. Криминологическая характеристика взяточничества в органах государственной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук:
12.00.08 / Н. Н. Брякин. – Саратов, 2010. – 30 с.
283. Головко, С. А. Противодействие коррупционной преступности в
России: ретроспектива, современность и перспективы: дис. … канд. юрид.
наук: 12.00.08 / С. А. Головко. – Тюмень, 2006. – 196 с.
284. Гришковец, А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра. юрид. наук: 12.00.14 / А. А. Гришковец; Институт государства и права РАН. – М., 2004. – 60 с.
237
285. Дамм, И. А. Коррупция в российском избирательном процессе:
понятие и противодействие: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.08 / И. А. Дамм.
– Красноярск, 2006. – 249 с.
286. Егорова, Н. А. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в
новых экономических условиях: дис. …канд. юрид. наук: 12.00.08 / Н. А.
Егорова. – Саратов, 1996. – 188 с.
287. Колчеманов, Д. Н. Административно-правовое регулирование
противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств и возможности использования зарубежного опыта в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Д. Н. Колчеманов. – М.,
2009. – 222 с.
288. Клюковская, И. Н. Теоретические основы криминологического
исследования антикоррупционной политики: дисс. … д-ра. юрид. наук:
12.00.08 / И. Н. Клюковская. – М., 2004. – 353 с.
289. Кузнецова, О. А. Коррупционная деятельность: криминологический и уголовно-правовой аспекты: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / О. А.
Кузнецова. – Тамбов, 2007. – 233 с.
290. Кулешов, П. Ю. Организация противодействия коррупции в органах государственной власти: зарубежный опыт: дис. … канд. юрид. наук:
12.00.11 / П. Ю. Кулешов. – М., 2006. – 189 с.
291. Куракин, А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: дисс. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.14 / А. В. Куракин. – Люберцы, 2008. – 431 с.
292. Максимов, В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект)
и меры еѐ предупреждения в государственном аппарате: дис. … канд. юрид.
наук: 12.00.08 / В. К. Максимов. – М., 2005. – 217 с.
293. Малявина, Н. Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти: дисс. … канд.
юрид. наук: 12.00.14 / Н. Б. Малявина. – Москва, 2008. – 183 с.
238
294. Марьина, Е. В. Коррупционные преступления: отраслевое и межотраслевое согласование норм: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08 / Е.
В. Марьина. – Самара, 2010. – 24 с.
295. Мирошниченко, Д. В. Коррупция и уголовно-правовое воздействие на нее: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Д. В. Мирошниченко. – Саратов, 2009. – 251 с.
296. Савенко, И. А. Коррупционные преступления и меры их предупреждения: на материалах Краснодарского края: дис. … канд. юрид. наук:
12.00.08 / И.А. Савенко. – СПб,, 2006. – 231 с.
297. Сичинава, И. М. Уголовно-правовые меры противодействия коррупционным преступлениям: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / И. М. Сичинава. – М., 2006. – 212 с.
298. Стефанишин, С. С. Предупреждение коррупционных преступлений в зарубежных странах: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08. / С. С. Стефанишин: – М.: РГБ, 2005. – 194 с.
299. Хамазина, О. И. Правовые средства противодействия коррупции:
проблемы теории и практики: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / О. И. Хамазина. – Саратов, 2008. – 200 с.
300. Чершинцев, В. С. Предупреждение коррупционных преступлений
на муниципальном уровне: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / В. С. Чершинцев. – М., 2008. – 224 с.
301. Чистов, А. А. Административно-правовое регулирование противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти в современных условиях: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / А. А. Чистов. – М., 2010. – 25 с.
302. Шевелевич, А. А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: дисс. … канд. юрид.
наук: 12.00.14 / А. А. Шевелевич. – М., 2008. – 206 с.
239
9. Справочные издания
303. Большой энциклопедический словарь. Т. 1 / гл. ред. А. М. Прохоров. – М.: Советская энциклопедия, 1991. – 863 с.
304. Коррупция и антикоррупционная политика: словарь-справочник /
под общ. ред. П. А. Кабанова. – М.: Медиа-Пресс, 2008. – 144 с.
305. Максимова,
Т.
Н.
Новый
французско-русский,
русско-
французский словарь / Т. Н. Максимова, М. В. Якимов. – Ростов н/Д.: «Феникс», 2004. – 576 с.
306. Ожегов, С. Ю. Словарь русского языка: 70 000 слов / под ред. Н.
Ю. Шведовой. – 22-е изд., стер. – М.: Рус. яз., 1990.
10. Статистические материалы
307. Bundeslagebild Korruption 2004, Bundeskriminalamt. 14.11.2005.
308. Bundeslagebild Korruption 2005 – Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. Juli, 2006.
309. Bundeslagebild Korruption 2006 – Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. November, 2007.
310. Bundeslagebild Korruption 2007 – Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt.
311. Eurobarometer 72.2. Einstellung des Europaer gegenuber Korruption.
TNS Opinion & Social, Brussel. November, 2009.
312. Global
Integrity
Report:
Rating
[сайт].
Режим
доступа:
http://report.globalintegrity.org/ (дата обращения: 20.08.2010 г.).
313. Korruption: Bundeslagebild 2008. Pressfreie Kurzfassung. Bundeskriminalamt. Wiesbaden, 2009.
314. Коррупция в зеркале российских СМИ: от серьезного до курьезного: итоговый выпуск (2010 г.) // Интернет-библиотека СМИ Public.Ru: мо-
240
ниторинг СМИ, обзор прессы, медиа-анализ: [сайт]. Режим доступа:
http://www.public.ru/about/corruption (дата обращения: 03.04.2011).
315. Пресс-выпуск ВЦИОМ. 2007. 26 дек. Опрос 1200 российских
предпринимателей (владельцев и топ-менеджеров частных компаний) проведен в сентябре – октябре 2007 г. в 40 субъектах РФ. Выборка репрезентирует
предпринимательское сообщество по отраслевой принадлежности (по трем
макроотраслям – промышленность и строительство; транспорт и связь; обслуживание и торговля) пропорционально их доле в экономике страны и по
«крупности» предприятий (по числу занятых).
316. Пресс-релиз Центра Трансперенси Интернешнл - Р в связи с выходом ИВК 2010, Москва, 26 октября 2010 г. [Электронный ресурс]. Режим
доступа:
http://transparency.org.ru/CENTER/cpi_10.asp
(дата
обращения:
26.10.2010).
317. Состояние преступности в Сибирском федеральном округе (по
данным на 1 января 2010 г.) : аналитический обзор и прогноз / под ред. Д. Д.
Невирко: СибЮИ МВД России. – Красноярск: СибЮИ МВД России, 2010. –
166 с.
318. Состояние преступности в Сибирском федеральном округе (по
данным на 1 января 2011 г.) : аналитический обзор и прогноз / под ред. Д. Д.
Невирко: СибЮИ МВД России. – Красноярск: СибЮИ МВД России, 2011. –
166 с.
11. Электронные ресурсы
319. Anti-Corruption Organisations and Institutions. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.u4.no/document/acorganisations.cfm#icc (дата
обращения: 13.07.2007).
320. Deutsche Schutzverband gegen Wirtschaftskriminalität: [сайт]. Режим доступа: http://www.dsw-frankfurt.de/ (дата обращения: 03.11.2010).
241
321. Die Arbeitsgemeinschaft für Sicherheit in der Wirtschaft: [сайт]. Режим доступа: www.aswßonline.de (дата обращения: 05.06.2010).
322. Die Organisation des Landeskriminalamtes Baden-Württemberg.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lka-bw.de/LKA/ (дата обращения: 01.02.2011).
323. FATF 40 Recommendations, October 2003 [Электронный ресурс].
Режим
доступа:
http://www.fatf-gafi.org/document/28/0,3343,en_32250379_
32236920_33658140_1_1_1_1,00.html (дата обращения: 01.03.2010).
324. Fighting Corruption in the Public Sector [Электронный ресурс] //
OECD. Режим доступа: http://www.oecd.org/topic/ 0,3373,en_2649_34135_
1_1_1_1_37447,00.html (дата обращения: 14.02.2010).
325. Fighting corruption is a priority for INTERPOL [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.interpol.int/Public/Corruption/corruption.asp
(дата обращения: 14.02.2010).
326. GRECO: Members and Observers [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/members_en.asp (дата обращения: 24.09.2009).
327. Independent Assessor Agreement, Anti-Corruption Agreement Notices of Breach, Disclosure Assessment Guide, Anti-Corruption Rules for Individuals, Benefits Register, Anti-Corruption Training Manual, Anti-Corruption Notice
to Government, Anti-Corruption Government Commitment: [Электронный ресурс].
Project
Anti-Corruption
System
(PACS).
Режим
доступа:
http://www.giaccentre.org/project_anti_corruption_system_home.php (дата обращения: 15.05.2010).
328. International Anti-Corruption Conference (IACC) : [Электронный
ресурс]. Режим доступа:
http://www.transparency.org/news_room/in_focus/
2010/14th_iacc. (дата обращения: 15.05.2010).
329. Landeskriminalamt Berlin, LKA 3 – Abteilung für Wirtschafts- und
Umweltkriminalität
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
242
http://www.berlin.de/polizei/wir-ueber-uns/struktur/lka/lka3.html. (дата обращения: 01.03.2011).
330. Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen. [Электронный ресурс].
Режим
доступа:
http://www.polizei-nrw.de/lka/stepone/data/downloads/
25/01/00/100427-organigramm-extern-april-2010.pdf.
(дата
обращения:
01.04.2010).
331. Organigramm des LKA Rheinland Pfalz. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.polizei.rlp.de/ (дата обращения: 01.04.2009).
332. Organisationsübersicht. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.bka.de/profil/bka_organigramm.pdf (дата обращения:. 01.05.2011 г.).
333. Phase 1 country monitoring of the OECD Anti-Bribery Convention
[Электронный
ресурс]:
OECD.
Режим
доступа:
http://www.oecd.org/
document/21/0,3343,en_2649_34859_2022613_1_1_1_1,00.html (дата обращения: 01.09.2010).
334. Phase 2 country monitoring of the OECD Anti-Bribery Convention
[Электронный ресурс] : OECD. Режим доступа:
http://www.oecd.org/
document/27/0,3343,en_2649_34859_2022939_1_1_1_1,00.html (дата обращения: 01.09.2010).
335. Phase 3 country monitoring of the OECD Anti-Bribery Convention
[Электронный ресурс] : OECD. Режим доступа: http://www.oecd.org/
document/31/0,3343,en_2649_34859_44684959_1_1_1_1,00.html (дата обращения: 01.09.2010).
336. Signatories to the United Nations Convention against Corruption
[Электронный ресурс] : United National Office of Drugs and Crime. Режим доступа: http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html (дата обращения: 01.03.2011).
337. Staatsanwaltschaft München I. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.justiz.bayern.de/sta/sta/m1/presse/archiv/2005/00573/index.php
(дата обращения: 20.09.2010).
243
338. United Nations Development Programme «Democratic Governance»
ресурс].
[Электронный
Режим
доступа:
http://www.undp.org/governance/focus_anti-corruption.shtml. (дата обращения:
11.04.2010).
339. UNODC's Action against Corruption and Economic Crime [Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.unodc.org/unodc/ru/corruption/index.html?ref=menuside. (дата обращения: 11.04.2010).
340. Левада-Центр: [сайт]. Режим доступа: http://www.levada.ru/ (дата
обращения: 01.12.2010).
341. Межрегиональная общественная организация развития антикоррупционных программ ―Общественный антикоррупционный комитет‖ зарегистрирована Минюстом Российской Федерации 28 мая 2004 г. (р/с №
16 416): [сайт]. Режим доступа: http://www.stopcorruption.ru/proects.htm. (дата
обращения: 24.05.2010).
342. О Владивостокском Центре по изучению организованной преступности: [сайт]. Режим доступа: http://www.crime.vl.ru. (дата обращения:
11.03.2010).
343. Приложение к перечню поручений по осуществлению первоочередных мер, направленных на улучшение условий инвестиционного климата
в России от 02.04.2011 года // Президент России [сайт]. Режим доступа:
http://события.президент.рф/ (дата обращения: 02.04.2011 г.).
344. Работа в органах прокуратуры по противодействию коррупции.
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://genproc.gov.ru/ (дата обращения
11.02.2011).
345. Саратовский Центр по исследованию проблем организованной
преступности
и
коррупции:
[сайт].
Режим
доступа:
http://sartraccc.ru/i.php?oper=read_file&filename=main.htm.
346. Список физических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы на коррупцио-
244
генность // Министерство юстиции Российской Федерации : [сайт]. Режим
доступа: http://www.minjust.ru/ru/activity/corruption/anticorrekspert/ (дата обращения: 13.10.2010 г.).
347. Стенографический отчѐт о заседании Совета по противодействию
коррупции.
13
января
2011
г.,
15:00
Москва,
Кремль.
URL:
http://президент.рф (дата обращения: 13.01.2011г.).
348. Фонд ИНДЕМ: [сайт]. Режим доступа: http://www.indem.ru/. (дата
обращения: 01.11.2010).
349. Центр по изучению нелегальной экономической деятельности:
[сайт]. Режим доступа: http://corruption.rsuh.ru/. (дата обращения: 20.01.2011).
245
ПРИЛОЖЕНИЕ
Таблица 1
Динамика коррупционных преступлений в России590
Вид преступления
2004г.
2005г.
2006г.
2007г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
5033
6941
6634
5852
6055
6103
4687
полномочий 1338
1572
1830
2038
5804
5541
4795
17
31
49
44
42
29
19
5273
5720
6546
6788
7131
7856
7747
3655
4101
4517
4828
5381
5285
4265
5771
10722
11343
13386
17475
19377
16917
21087
29087
30919
32936
41888
44191
38430
Злоупотребление
должностными
пол-
номочиями (ст. 285
УК РФ)
Превышение должностных
(ст. 286 УК РФ)
Незаконное участие в
предпринимательской
деятельности (ст. 289
УК РФ)
Получение взятки (ст.
290 УК РФ)
Дача взятки (ст. 291
УК РФ)
Служебный
ст. 292 УК РФ
Итого:
590
подлог
Карабанов А. Л., Мельник С. К. Современные проблемы противодействия коррупции : уголовно-правовой
и криминологический аспекты. С. 38; Статистические данные ГИАЦ МВД России по состоянию преступности (2005–2009 г. г.). URL: http://crimpravo.ru/page/mvdstatistic/ (дата обращения: 12.02.2011г.).
246
Таблица 2
Коррупционные преступления в системе государственной службы в Российской Федерации591
Виды преступлений
Преступления,
смотренные
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
37621
39751
35714
40473
43086
9821
11063
11616
12512
13141
предуст. 285- 33810
293 УК РФ
в том числе взяточничество
8928
Таблица 3
Количество зарегистрированных коррупционных преступлений в ФРГ592
Норма УК ФРГ
§ 331 УК ФРГ (незаконное
получение выгоды)
§ 332 УК ФРГ (получение
взятки)
§ 333 УК ФРГ (незаконное
предоставление выгоды)
§ 334 УК ФРГ (дача взятки)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
1692
3410
1277
963
962
1376
1161
3292
949
1221
626
632
1697
3171
1322
684
1041
973
1240
3425
912
1222
725
721
137
570
3945
2937
94
13435
5030
8035
6291
3796
§ 335 УК ФРГ (тяжкие случаи дачи и получения взят- 215
ки)
Итого:
591
6005
Сведения получены: Аникин А. А. Взяточничество как коррупционное преступление и меры противодействия ему: дис. … канд. юрид. наук, Владивосток, 2009. С. 127; Долгова А. И. Коррупция как криминологическая проблема и система правового регулирования борьбы с ней // Меры противодействия коррупции:
проблемы разработки и реализации: материалы научно-практического семинара приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / под ред. С. В. Землюкова. Барнаул: ООО «Издательский дом «Барнаул», 2009. С. 37. Коньков С. Н. О некоторых аспектах борьбы с коррупцией в 2008 г. //
Безопасность бизнеса. 2009. № 2 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Состояние преступности в Сибирском федеральном округе (по данным на 1 января 2010 г.): аналитический обзор и прогноз / под ред. Д. Д. Невирко; СибЮИ МВД России. Красноярск, 2010. С.62–66; Данные ГИЦ МВД России.
592
Сведения получены: Bundeslagebild Korruption 2004, Bundeskriminalamt. 14.11.2005. S. 24; Bundeslagebild
Korruption 2005 – Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. Juli, 2006. S. 3; Bundeslagebild Korruption 2006 –
Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. November, 2007. S. 7; Bundeslagebild Korruption 2007 – Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. S. 8; Bundeslagebild Korruption 2008 – Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. S. 8;
Bundeslagebild Korruption 2008 – Presse Kurzfassung, Bundeskriminalamt. S. 8.
247
Таблица 4
Коэффициент взяточничества в России и Германии
(на 100 000 человек)593
Год
Коэффициент взяточничества
в Россий-
ской Федерации
Коэффициент взяточничества в ФРГ
2004
2005
2006
2007
2008
2009
6,19
6,84
7,78
8,13
8,82
9,26
7,29
16,3
6,11
9,77
7,67
4,64
Таблица 5
Индекс восприятия коррупции Росси и Германии (в баллах) 594
Страна
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Германия
8,2
8,2
8,0
7,8
7,9
8,0
7,9
Россия
2,8
2,4
2,5
2,3
2,1
2,2
2,1
Таблица 6
Индекс Взяткодателей (BPI) в Росси и Германии595
Страна
Значение BPI в 2002 г.
Значение BPI в 2006 г.
Значение BPI в 2008 г.
балл
ранг
балл
ранг
балл
ранг
Германия
6,3
9
7,34
7
8,8
5
Россия
3,2
21
5,16
28
5,9
22
593
Таблица подготовлена на основе данных таблиц 2 и 3. Сведения получены: Statistisches Bundesamt
Deutschland: Bevölkerungsstand : [сайт]. URL:
http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Navigation/Statistiken/Bevoelkerung/ Bevoelkerungsstand/Bevoelkerungsstand.psml (дата обращения: 15.09.2010); Федеральная служба государственной
статистики: численность и состав населения : [сайт]. URL: http://www.gks.ru/wps/portal/OSI_N/DEM# (дата
обращения: 15.09.2010).
594
Сведения получены: Corruption perceptions index (CPI) 2004, Corruption perceptions index (CPI) 2005, Corruption perceptions index (CPI) 2006, Corruption perceptions index (CPI) 2007, Corruption perceptions index (CPI)
2008, Corruption perceptions index (CPI) 2009 // Transparency International : [сайт]. URL:
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/ (дата обращения%11.01.2010).
595
Сведения получены: Bribe Payers Index 2008, Bribe Payers Index 2006, Bribe Payers Index 2002 // Transparency International : [сайт]. URL: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/bpi (дата обращения%11.01.2010).
248
Таблица 7
Восприятие причин коррупции сотрудниками полиции,
юстиции и таможни ФРГ596
Общеполи-
Криминальная Органы
про- Органы испол- Таможня в %
цейские части полиция
куратуры/суды нения
(Schutzpolizei)
(Kriminal-
в%
в%
polizei) в %
1
2
наказа-
ния в %
3
4
Упадок ценно- Упадок ценно- Упадок ценно- Упадок
5
ценно- Отсутствие по-
стей в обществе стей в обществе стей в обществе стей в обществе зитивных при(60,2)
(64,6)
(62,7)
меров со сто-
(56,7)
Отсутствие по- Отсутствие по- Отсутствие по- Отсутствие позитивных
при- зитивных
при- зитивных
при- зитивных
при-
меров со сторо- меров со сторо- меров со сторо- меров со стороны других (51)
ны
других ны других 49,2
роны
других
(60)
Упадок
ценностей
в
обществе (57,6)
ны других (53,3)
Неустойчи-
(54,1)
Финансовые
Недостаточный
Финансовые
проблемы (37,8) Финансовые
контроль (44,1)
проблемы (46,7)
Неустойчи-
Недостаток
Неустойчи-
вость/
знаний о проти- вость/
вость/
наив-
ность (40)
проблемы (34,2)
наив- Нечувствитель-
ность (34,1)
ность к прояв- воправности
наив-
НечувствиНечувствитель-
ции (36,9)
знаний о проти-
Высокий стан- ность к прояв-
воправности
Высокий стан- дарт
деяния (29,7)
дарт
жизни лениям корруп-
жизни (32,2)
контроль (37,6)
ность (46,7)
лениям корруп- деяния (40,7)
Недостаток
Недостаточный
ции (40)
тельность
к
проявлениям
коррупции
(37,6)
(34,2)
Недостаточный
контроль (29,7)
596
Организацион-
Отсутствие чув-
Недостаточный
ные недостатки ства
контроль (33,6)
(32,2)
(33,3)
общности
Финансовые
проблемы
(35,3)
Mischkowitz, Robert, Heike Bruhn, Roland Desch; Gerd-Ekkehard Hübner und Dieter Beese: Einschätzungen
zur Korruption in Polizei, Justiz und Zoll: eine gemeinsames Forschungsprojekt der Bundeskriminalamtes und der
Polizeiführungsakademie, Wiesbaden, 2000. S.210-211
249
Продолжение таблицы 7
1
2
3
Высокий стан- Недостаток
дарт
4
Финансовые
5
Ложный корпо- Недостаток
жизни знаний о проти- проблемы (30,5) ративный
воправности
(29,7)
дух знаний о противоправности
(30)
Неустойчи-
деяния (33)
Упадок ценно-
вость/
деяния (32,9)
наив- Недостаток зна-
стей в органах Упадок ценно- ность (27,1)
ний о противо- Организацион-
государствен-
правности
ной
стей в органах
власти государственной
(28,1)
власти
кон-
ной
такты взяткода- Неустойчитель-
вость/
взяткополуча-
ность (32,1)
Недостаточный
Высокий стан-
власти контроль (26,7)
Высокий
Частные
кон- дарт
станжизни
такты взяткода- (26,7)
кон- тель-
такты взяткода- взяткополуча-
ность к прояв- тель-
тель (25,4)
Субъект (25,4)
Зависимость
или
возмож-
ность
оказать
ние (25,2)
легко
давле-
Неудовлетворенность
/фрустрация
лениям корруп- взяткополучатель (32,1)
дарт
(28,2)
наив-
Частные
ции (25,3)
(32,9)
(25,4)
тель (26,9)
Нечувствитель-
ния (30)
стей в органах
государствен-
(32,7)
Частные
Упадок ценно-
дея- ные недостатки
(26,7)
жизни
250
Таблица 8
Основные причины коррупции в России (%)597
Причины
Населе-
Предпри-
Слу-
Сотрудники
ние
ниматели
жащие
правоприменительных
органов
1
Попустительство властей по отношению к коррупции
Общая слабость государственной власти
Правонарушения
правящих
2
3
4
5
12
9
14
9
9
18
11
12
17
12
8
8
15
8
8
9
9
8
8
9
12
7
32
22
16
8
16
10
7
8
8
9
кругов
связаны с управленческой деятельностью, которая остается конфиденциальной
Элита фактически управляет деятельностью правоохранительных органов
и судов, которые не имеют реальной
возможности
руководствоваться
только законом
Правящая элита обладает современными методами защиты от разоблачения
Правящая элита обычно наделяет себя
полной неприкосновенностью
В совершаемых деяниях правящей
элиты нет прямых и непосредственных жертв, а также свидетелей, заинтересованных в обнародовании таких
факторов
Коррумпированность высших должностных лиц
597
Карабанов А. Л., Мельник С. К. Современные проблемы противодействия коррупции: уголовно-правовой
и криминологический аспекты. С. 52.
251
Продолжение таблицы 8
1
2
3
4
5
Несовершенство законодательства
8
16
10
8
Непомерно высокие налоги
8
8
9
12
Круговая порука чиновников
7
16
12
13
Крайне низкие зарплаты в бюджетной
13
7
32
22
7
14
8
11
сфере
Нынешний
финансовый
кризис
в
стране и в мире
Таблица 9
Сравнительная характеристика санкций уголовного наказания за получение взятки за законные действия.
Вид уголовного наказания
Штраф
основной
дополнительный
§ 331 УК ч. 1 ст. ч. 1 ст.290 УК
ФРГ
290 УК РФ в ред. ФеРФ
дерального
закона № 97ФЗ
от 5 до 360 от 100 до от 20-кратной
полных
500 тыс. до 50 кратной
дневных
руб./ за- суммы взятки
ставок
работок
(дневная
или доход
ставка от 1 за период
до 5000 ев- от 1 до 3
ро)
лет.
не применя20-кратная
ется
сумма взятки
(если основной вид – лишение свободы)
до 3 лет
до 3 лет (если
штраф является основным
видом)
Лишение права занимать определенную должность или
заниматься
определенной
деятельностью:
дополнительный вид (соответствует
утрате способностей занимать определенные должности, § 45 УК ФРГ)
Лишение свободы
до 3 лет
до 5 лет
до 3 лет
ч.2 ст. 290 УК
РФ ред. Федерального
закона № 97ФЗ
от 30-кратной
до 60-кратной
суммы взятки
30-кратная
сумма взятки
(если основной вид – лишение свободы)
до 3 лет (если
штраф является основным
видом)
до 6 лет
252
Таблица 10
Сравнительная характеристика санкций уголовного наказания за
дачу взятки за законные действия.
Вид уголовного наказа- § 333
ния
ФРГ
Штраф основной
дополнительный
УК ч. 2 ст. 291 ч. 2 ст.291 УК
УК РФ
РФ в ред. Федерального
закона № 97ФЗ
От 5 до 360 До 200 ты- От 15-кратной
полных
сяч рублей до 30 кратной
дневных
/ в размере суммы взятки
ставок
заработка
(дневная
или иного
ставка от 1 дохода за
до 5000 ев- период до
ро)
18 месяцев
Не применя10-кратная
ется
сумма взятки
(если основной вид – лишение свободы)
Лишение права занимать
определенную должность
или заниматься определенной деятельностью: дополнительный вид (соответствует утрате способностей
занимать
определенные
должности, § 45 УК ФРГ)
Исправительные работы
Арест
Лишение свободы
До 3 лет
От 1 до 2
лет
От 3 до 6
месяцев
До 3 лет
До 2 лет
ч.2 ст. 291 УК
РФ в ред. Федерального
закона № 97ФЗ
От 30-кратной
до 60-кратной
суммы взятки
30-кратная
сумма взятки
(если основной вид – лишение свободы)
До 3 лет
253
Таблица 11
Сравнительная характеристика санкций уголовного наказания за
получение взятки за незаконные действия.
Вид уголовного наказания
Дача взятки
Получение взятки
§ 334 УК ч. 2 ст. ч.
3 § 332 УК ч. 2 ст. ч.
3
ФРГ
291 УК ст.291
ФРГ
290 УК ст.290
РФ
РФ
УК РФ в
УК РФ в
ред. Феред.
дерального
закона
№ 97-
Федерального
закона №
97Штраф
основной
дополнительный
Лишение права занимать
определенную
должность
или заниматься определенной деятельностью: дополнительный вид (соответствует утрате способностей
занимать
определенные
должности, § 45 УК ФРГ)
Лишение свободы
От 5 до
360 полных
дневных
ставок
(дневная
ставка от
1 до 5000
евро)*
От 100
до
500
тысяч
рублей /
в размере заработка
или иного дохода за период от 1
года до 3
лет
От
30кратной
до
60кратной
суммы
взятки
От 5 до
360 полных
дневных
ставок
(дневная
ставка от
1 до 5000
евро)*
30кратная
сумма
взятки
От 2 до 5 До 3 лет
лет
От
40кратной
до
70кратной
суммы
взятки
40кратная
сумма
взятки
До 3 лет
От 3 ме- До 8 лет От 3 до 7 От 6 ме- От 3 до 7 От 3 до 7
сяцев до
лет
сяцев до лет
лет
5 лет (до
5 лет (до
2 лет*)
3 лет*)
Примечание: * Данные виды наказания применяются только в менее тяжких случаях (по усмотрению суда).
254
График 1
Соотношение уровня взяточничества в России и Германии
(на 100 000 человек )
18
16,3
16
14
12
9,77
10
8
7,29
8,13
6
4
7,78
6,19
6,84
8,82
9,26
7,67
4,64
6,11
2
0
2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Коэффициент
взяточничества в РФ
Коэффициент
взяточничества В ФРГ
Отзывы:
Авторизуйтесь, чтобы оставить отзыв