Курсовая работа по теме «Правовые основы бюджетного процесса в англо-саксонских странах»

griglisa@mail.ru

Курсовая работа по теме «Правовые основы бюджетного процесса в англо-саксонских странах»

В данной курсовой работе проводится сравнительно-правовой анализ бюджетного процесса в РФ и в зарубежных странах, среди которых превалирующая роль отводится бюджетному процессу в США, Великобритании и Канаде.

Государство и право. Юридические науки

Курсовые

Вуз: Московский государственный институт международных отношений (университет) (МГИМО)

ID: 5e4ff3b0ca23590001ca3413

UUID: b16d6ca0-36ea-0138-30de-0242ac180006

Язык: Русский

Опубликовано: около 4 лет назад

Просмотры: 639

115.7

griglisa@mail.ru

Московский государственный институт международных отношений (университет) (МГИМО)

Комментировать 0

Рецензировать 0

Скачать - 578,7 КБ

Поделиться работой

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Кафедра административного и финансового права КУРСОВАЯ РАБОТА по курсу «Финансовое право РФ и зарубежных стран» на тему: «Понятие и правовые основы бюджетного процесса в англо-саксонских странах» Работу выполнила: студентка 3 курса МП факультета 1 ак.группы УМРИХИНА ЕЛИЗАВЕТА ГРИГОРЬЕВНА Научный руководитель: к.ю.н., доцент кафедры административного и финансового права СОКОЛОВА ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА Москва, 2019 г.

2 СОДЕРЖАНИЕ Введение____________________________________________________________________3 Глава 1. Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса____7 1.1 Понятие бюджетного процесса как основополагающее понятие бюджетного права_7 1.2 Общая характеристика бюджетного процесса в зарубежных странах____________11 Глава 2. Особенности англо-саксонского подхода к правовому регулированию бюджетного процесса_______________________________________________________18 2.1 Правовые основы бюджетного процесса в Великобритании____________________18 2.2 Основы правового регулирования бюджетной деятельности в США_____________23 2.3 Особенности правового регулирования бюджетного процесса в Канаде__________29 Глава 3. Возможности и перспективы использования англосаксонского опыта при совершенствовании российского бюджетного законодательства_________________33 Заключение________________________________________________________________36 Используемая литература___________________________________________________39 Приложения________________________________________________________________44

3 Введение Актуальность темы исследования состоит в незавершенном процессе бюджетных реформ в России, направленных на повышение эффективности бюджетных трат, соблюдении баланса в межбюджетных отношениях, минимизацию бюджетных нарушений и повышение прозрачности бюджетного процесса. Подтверждением этого процесса является принятие Государственной Думой новой редакции «Бюджетного кодекса РФ» в августе 2019 года. Более того, все последние годы в обществе ведется дискуссия о подготовке нового Бюджетного кодекса. Ведь накопленные противоречия невозможно решить принятием новых редакций кодекса. И процесс подготовки нового нормативно-правового акта, регулирующего бюджетные отношения в Российской Федерации, уже вышел на финальную стадию, перейдя на этап обсуждения в профильном комитете Государственной Думы РФ. Новый Бюджетный кодекс представит стройную кодифицируемую систему бюджетных отношений, позволив радикально изменить структуру документа, уйдя от деления на части и вводя в юридический обиход новые определения, термины и понятия, уточняющие все стадии бюджетного процесса. В тоже время, российское бюджетное законодательство в настоящее время представляет собой сложившуюся эффективную систему правового регулирования бюджетного процесса, масштабное реформирование которой может привести к проблемам правового и экономического характера. Поэтому речь может вестись скорее о модернизации законодательства. Такая модернизация может проводится в том числе и с критическим учетом опыта зарубежных стран. Например, ведущие англосаксонские страны, такие как Великобритания, США, Канада имеют давно сформировавшийся подход к регулированию бюджетного процесса. В этих странах развита налоговая система, детально проработаны этапы бюджетного процесса, особенно в отношении процессуальных правил.

4 Впрочем, говорить о едином англо-саксонском правовом подходе в области бюджетного права было бы преувеличением. Безусловно, можно выделить единые юридические подходы к некоторым нормам бюджетного права, которые восходят к британской традиции. Общим правовым фактором для всех стран общего права является значимость судебного прецедента. Однако при этом большинство англо-саксонских стран выработали свое собственное понимание бюджетного права, в соответствии с которым регулируются все стадии бюджетного процесса. Критический анализ правовых норм законодательства англосаксонских стран предполагает выявление не только их достоинств, но и их недостатков, которые нежелательны для применения в российских условиях. Объект исследования – бюджетный процесс и общественно-правовые отношения его составляющие. Предметом исследования являются нормативно-правовые и подзаконные акты, регулирующие бюджетный процесс в англосаксонских странах. Цель работы состоит в раскрытии понятия и правовых основ бюджетного процесса в англосаксонских странах. Для достижения поставленной цели в работе предлагаются к решению следующие задачи: - охарактеризовать понятие бюджетного проце сс а как основополагающее понятие бюджетного права; - привести общую характеристику бюджетного процесса в зарубежных странах; - в ы я в и т ь п р а в о в ы е о с н о в ы б юд ж е т н о го п р о ц е с с а в Великобритании; - выявить правовые о сновы регулирования бюджетной деятельности в США; - выявить особенности правового регулирования бюджетного процесса в Канаде;

5 - определить возможности и перспективы использования англосаксонского опыта при совершенствовании российского бюджетного законодательства. Новизна исследования заключается в изучении нормативно-правовых актов, судебной практики и доктрины на языке оригинала, в составлении словаря иностранных терминов, встречающихся в нормативно-правовых актах зарубежных стран, а также в проведении сравнительной характеристики основных понятий бюджетного процесса между странами общего права и Российской Федерацией. Научная разработанность темы. Правовые основы бюджетного процесса в зарубежных странах были исследованы рядом отечественных правоведов и специалистов по финансовому праву. В частности, следует выделить работы Л.Н. Древаля1 и З.А. Муравьевой2, где бюджетное право рассматривается в как составная часть финансового права. Эту же линию проводит Е.Ю. Грачева. 3 Из более узкоспециализированных исследований можно отметить работу авторов РАНХиГС, где дается развернутый анализ законодательства англосаксонских стран, относительно бюджетного процесса4. Следует также отметить статьи из периодических изданий, которые вышли в последние годы и затрагивают правовые аспекты бюджетного процесса в зарубежных странах. Среди таких статей можно выделить 1 Древаль Л.Н. Финансовое право, налоговое право, бюджетное право. Хабаровск, 2017. 2 Муравьева 3. А. Финансово-кредитные системы зарубежных стран.: Учеб.- метод. комплекс. 2-е изд., доработанное / 3. А. Муравьева. - Мн.: Изд-во МИУ,2006 3 Финансовое право: Учебник для средних специальных учебных заведений / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова. - 4-e изд., испр. и доп. - М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2013 4 Белев С.Г., Дешко М.А., Минеев А.Н., Могучев Н. С., Тищенко Т.В, Худько Е.В, Хрусталев А.А, Международный опыт включения долгосрочных целевых программ в бюджетный процесс М.: РАНХиГС 2015

6 публикации за авторством Н.В. Алексеевой, Е.В. Астаховой 5, Н.Б. Топорнина6, О.Е. Немыкиной7 и др. Методы исследования. Помимо общенаучных методов, таких как анализ и синтез, в работе также были использованы специализированные правовые методы. В частности, исторический, позволяющий рассмотреть развитие правовых норм в динамике, а также сравнительно-правовой метод, который позволяет сравнивать нормативно-правовые акты различных стран. Данная курсовая работа состоит из введения, трех, разделенных на параграфы глав, заключения, списка использованной литературы и трёх приложений. 5 Алексеева Н.В., Астахова Е.В. Сравнение финансовой системы и бюджетного процесса России и зарубежных стран // АНИ: экономика и управление. 2017. №3 (20). 6 Топорнин Н.Б. Бюджетное право ЕС: основные понятия и принципы // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2019. № 2 (52). С. 5-11. 7 Немыкина О.Е. Принципы бюджетной системы в зарубежных странах и Российской Федерации // Юридические науки, №1, 2014

7 Глава 1. Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса 1.1 Понятие бюджетного процесса как основополагающее понятие бюджетного права Бюджетный процесс является целенаправленной деятельностью определенных государственных органов и прочих его участников, которые уполномочены решать вопросы, связанные с различными стадиями принятия, формирования и исполнения бюджетов различного уровня. Важно отметить, что бюджетный процесс регулируется действующим законодательством и проходит четко в соответствии с принятыми нормативно-правовыми актами, призванными структурировать эту деятельность. Основные параметры бюджетного процесса определяют финансовые возможности страны, региона и других территориальных образований в составе государства, а также определяют бюджетные права различных органов и конкретных лиц в процессе принятия решений, имеющих отношение к бюджету. Из этих, наиболее общих, положений можно выделить более конкретные задачи, которые решает бюджетный процесс на всех своих стадиях. Эти задачи таковы: 1) Нахождение и эффективное использование реальных и потенциальных финансовых ресурсов. 2) Определение уровня доходной части бюджетов всех уровней, согласно представленным планам. 3) Распределение структуры расходов, исходя из потребностей социально-экономического развития государства, региона, муниципального образования. 4) Согласование основных параметров бюджета с принципами финансовой политики государства.

8 5) Необходимость внедрения инициатив, направленных на улучшении собираемости налогов, бюджетной дисциплины и вопросов взаимодействия власти и общества в вопросах улучшения доходных статей бюджета. 6) В бюджетном регулировании для того, чтобы сбалансировать бюджеты различных уровней посредством иных принципов распределения доходной части бюджета. 7) В увеличении роли перспективного бюджетного планирования для того, чтобы обеспечивать надлежащий уровень обеспечения различных государственных и региональных проектов. 8) Иные задачи, которые не попали в рассмотренную классификацию по причинам малого масштаба или важности, но необходимые для сбалансированного бюджетного процесса8. Эти задачи являются общими для всех государств и решаются в процессе выполнения бюджетов большинства стран мира. Для бюджетного процесса характерно прохождение нескольких стадий. При этом современными учёными экономистами не было выработано единое мнение, касающееся их количества. В частности, некоторые исследователи бюджетного процесса определяют конкретные стадии рассматриваемого явления. Они включают в себя три наиболее важные процедуры, такие как принятие бюджета, его исполнение и контроль. Необходимо также отметить существование группы ученых, определяющих следующие стадии бюджетного процесса: формирование бюджетов (бюджет составляется, рассматривается, утверждается) и их исполнение (бюджет непосредственно исполняется, а также составляется и утверждается отчет, касающийся его исполнения). После рассмотрения нескольких вариантов, возможно отнести к стадиям бюджетного процесса следующие: стадию составления проекта бюджета; стадию рассмотрения и утверждения проекта бюджета; стадию исполнения бюджета. 8 Бюджетный процесс в Российской Федерации: учебно-методическое пособие / сост. канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и финансов М.А. Антонова. – М.: ИД «АТиСО», 2013.

9 Важно также отметить взаимообусловленность и взаимосвязь всех стадий бюджетного процесса. При этом они являются непосредственным отражением экономической жизни общества и его политической культуры. Важно также отметить строгое следование друг за другом стадий бюджетного процесса, поскольку на каждой из них осуществляется решение тех вопросов, решение которых невозможно в иное время. В различных государствах отличается продолжительность бюджетного процесса в целом и каждой из его стадий. Тем не менее, в большей части государств рассматриваемый процесс длится более трёх лет. В России федеральный бюджет принимается на три года 9, а именно на следующий год и два плановых года (т.е., на плановый период), которые идут вслед за ним. Одним из основных правовых актов, регулирующих исполнение федерального бюджета, является соответствующий ФЗ о федеральном бюджете, а также иные подзаконные акты, разъясняющие особенности его реализации 10. Также здесь следует выделить документ, который издаётся ЦБ Российской Федерации и в котором устанавливаются основные направления денежно-кредитной политики на текущий финансовый год и плановый период11 . Положения данного нормативно-правового акта согласовываются Банком России совместно с федеральными органами государственной власти до принятия ФЗ о бюджете и это, соответственно, напрямую влияет на содержание самого закона. Бюджетный процесс в целом играет значительную роль в государственном управлении, так как в рамках бюджетного процесса происходит аккумуляция финансовых ресурсов, которые затем будут использованы в целях выполнения основополагающих функций государства. В то же время эффективность организации бюджетного процесса и управления им влияет в 9 Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" от 29.11.2018 N 459-ФЗ (последняя редакция) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_312362/ 10 Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2018 № 1664 «Об особенностях реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» // https://m.minfin.ru/ru/document/index.php? id_38=126367&order_38=P_DATE&dir_38=DESC&page_38=1&area_id=38&page_id=2208&popup=Y «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 годов» // https://www.cbr.ru/Content/Document/File/48125/on_2019(2020-2021).pdf 11

10 том числе и на каждого гражданина государства, поскольку при грамотном составлении статей бюджета могут быть выделены дополнительные средства, которые будут впоследствии расходоваться на обеспечение нужд отдельных категорий граждан. Одним из видов таких расходов являются выплаты физиче ским лицам, а именно расходы на выплату выходных (единовременных) по собий работникам учреждений, служащим государственных органов при их увольнении в связи с сокращением штата организации и т.д.12 Однако здесь важно отметить, что согласно Письму Минфина13, «выделение бюджетных средств непосредственно гражданам Российской Федерации на самостоятельное удовлетворение их потребностей, решение иных задач, относящихся к полномочиям органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрено». Далее рассмотрим общую характеристику бюджетного процесса в зарубежных странах. 12 Письмо Минфина России от 5 августа 2019 г. N 02-05-11/58786 О порядке применения единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации видов расходов классификации расходов бюджета // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_331521/ 13 Письмо Минфина России от 31 января 2018 г. N 02-01-06/5718 О выделении в составе расходов бюджетов бюджетной системы РФ расходов на конкретного гражданина РФ // https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71795416/

11 1.2 Общая характеристика бюджетного процесса в зарубежных странах В большинстве стран бюджетный процесс имеет сходные черты и проходит те же самые стадии. Принципы бюджетного процесса также одинаковы для большинства стран. Это можно увидеть на примере принципа ежегодности бюджета, который предполагает формирование бюджета на период в один календарный год. Этот принцип имеет давнюю историю и впервые стал применяться в Великобритании почти четыреста лет назад, хотя в настоящее время британский подход и отошёл от этого принципа. Действительно, составление ежегодного бюджета (обычно с 1 января по 31 декабря, но бывают и другие даты начала и конца финансового года), прежде всего, удобно для государственных органов, так как позволяет планировать и рассчитывать доходы и расходы на определенный промежуток времени. В настоящий момент большинство европейских стран, США, Канада, а также большинство стран в мировом масштабе придерживаются принципа ежегодности бюджета. Учитывая постоянно меняющуюся экономическую конъюнктуру это оправдано14. Однако существуют те страны, которые придерживаются иного принципа. В той же Великобритании утверждается пятилетний бюджет, который впоследствии подвергается корректировке дважды в год. Российский исследователь бюджетного права, кандидат юридических наук О.Е. Немыкина также сравнивает и другие принципы бюджетной системы. Олеся Евгеньевна пишет, что в современном мире особое значение имеет принцип сбалансированности бюджета. Соотношение доходов и расходов не должно создавать угрозу национальной экономике или региональным бюджетам. Возможность дефолта из-за несбалансированного бюджета, когда доходная часть бюджета значительно превышает расходную, грозит не только развивающимся странам, но и крупнейшим мировым экономикам. Прежде всего, речь идет о США, Италии, Испании и других 14 Немыкина О.Е. Принципы бюджетной системы в зарубежных странах и Российской Федерации // Юридические науки, №1, 2014

12 странах, которые не используют данный принцип в своей бюджетной политике. Впрочем, и излишний профицит бюджета, как в России, может оказаться экономически не оправданным. Ведь в этом случае необходимое количество денежных средств не поступает в экономику. Принцип сбалансированности бюджета конституционно закреплен во многих европейских странах. Соблюдение данного принципа является одним из основных требований, предъявляемых к членам Европейского союза. В уставных документах ЕС закреплен максимальный размер дефицита бюджета. При нарушении данного принципа государство-член Европейского Союза обязано заплатить штраф в общий бюджет объединения15 . Специалисты выделяют до десяти существенных принципов бюджетного процесса, которые закреплены в законодательстве зарубежных стран. Учитывая исключительную важность бюджета государства для экономической жизни страны, правовые основы бюджетного процесса заложены в главных законах большинства стран – в Конституциях. Такова правовая реальность в Германии. Как известно, Германия является одним из наиболее ярких примеров федеративных отношений, которые находятся в балансе. В Конституции четко разграничены компетенции и границы полномочий федеральных и региональных властей, в том числе, и в области бюджетных отношений. Один из основных принципов бюджетных отношений в стране – высокая доля автономности земель в бюджетном процессе. В тоже время земли не должны стремится к полной автономии в финансовых вопросах, что отражено в дополнениях к Конституции Германии. Таким образом, в немецком бюджетном процессе главенствует принцип баланса между компетенциями Федерации и земель в бюджетной сфере. Среди федеральных законов, посвященных правовому регулированию бюджетного процесса в Германии, следует отметить фундаментальный закон «О поддержке стабильности и экономического роста» (1967 г.) (Gesetz zur 15 Немыкина О.Е. Принципы бюджетной системы в зарубежных странах и Российской Федерации // Юридические науки, №1, 2014

13 Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft; Law to Promote Economic Stability and Growth, 8 June 1967, in Federal German Budget Legislation). В Законе перечислены основные стадии бюджетного процесса, за бюджетом го сударства закрепляется о собый статус в решении макроэкономических вопросов и в обеспечении социальной стабильности в Германии. С принятием Закона 1967 года федеральное правительство получило в свое распоряжение целый ряд полномочий, которые открыли ему возможность для реализации масштабных социально-экономических проектов. Однако такие полномочия нередко вступали в противоречие с принципом автономности и встречали противодействие со стороны экономических блоков правительства земель. Иными словами, назревали противоречия между центром и регионами. Поэтому важной особенностью немецкого бюджетного процесса является наличие координирующего органа, который регулирует бюджетные отношения и является определенным буфером и арбитром между землями и федеральным правительством. Этот координирующий орган имеет название «Совет по финансовому планированию». В Совете существует принцип коллегиального принятия рекомендаций, которые становятся обязательными для выполнения исполнительными органами каждой земли Германии и Федеральным правительством. Если в Совете существует хотя бы один голос против того или иного решения, то такое решение не принимается. Но при этом сама деятельность Совета регламентируется Конституцией и законами о местном самоуправлении, что ограничивает бюджетные инициативы Совета.16. Существуют различия между странами в процедурах утверждения бюджета. В большинстве стран бюджет государства утверждается Парламентом. Некоторые страны принимают соответствующие законы, в других странах для этого достаточно постановлений. 16 Муравьева 3. А.. Финансово-кредитные системы зарубежных стран.: Учеб.- метод. комплекс. 2-е изд., доработанное / 3. А. Муравьева. - Мн.: Изд-во МИУ, 2006 С. 87

14 Например, в Италии принимается специальный закон, который утверждает годовой бюджет страны. Закон о бюджете является официальным законом, который не может вносить изменения в действующее законодательство и не может вводить новые налоги. Правительство представляет закон о бюджете парламенту Италии до 30 октября. Согласно первому абзацу статьи 81 Конституции, «каждый год Палаты утверждают бюджеты и окончательный отчет о состоянии счетов, представляемый Правительством». Помимо установления того, что бюджет является ежегодным, это конституционное требование четко разделяет полномочия Правительства и Парламента, предоставляя последнему полномочия на утверждение бюджета, в то время как только Правительство (и ни один другой орган) обладает полномочиями (обязанностью) представлять бюджет. С экономической и финансовой точек зрения бюджетные решения связаны с «Законом о финансах» (Diritto finanziario; Finance Act), в котором реализованы программные цели, изложенные в документе по экономическим и финансовым программам 17. Бюджетный процесс в азиатских странах строится на схожих принципах. В соответствии с Конституцией Японии 1947 года, на Кабинете министров лежит ответственность за подготовку национального бюджета, который затем должен быть представлен в нижнюю палату Парламента (Палату Представителей). Налоги могут быть наложены или изменены только в соответствии с законами, принятыми Палатой советников Японии. Бюджет составляется бюджетным отделом Министерства финансов Японии. Центром бюджетной системы является общий счет, который теоретически включает все доходы и расходы, непосредственно относящиеся к общей фискальной системе Правительства. Существует также система специальных счетов для работы государственных предприятий и других специальных аспектов государственных финансов. Теоретически, каждый специальный счет является самобалансирующимся (self-balancing account). 17 Муравьева 3. А.. Финансово-кредитные системы зарубежных стран.: Учеб.- метод. комплекс. 2-е изд., доработанное / 3. А. Муравьева. - Мн.: Изд-во МИУ, 2006 С. 89

15 Однако на практике иногда возникали существенные дефициты специальных счетов, которые приходилось покрывать прямыми государственными ассигнованиями, заимствованиями и переводами средств с одного счета на другой. В «Законе о государственных финансах» (Public Finance Act) 1947 года общий счет национального бюджета должен быть либо сбалансированным, либо профицитным. Правительство не может увеличить свой чистый долгосрочный долг без наличия специального законодательства, и даже в этом случае увеличение должно быть связано с каким-то конкретным инвестиционным использованием. В условиях глобализации и с появлением таких надгосударственных образований, как Евросоюз, уместно кратко рассмотреть бюджетный процесс в Европейском Союзе. Например, известный российский исследователь, профессор Н.Б. Топорнин в своих работах подробно анализирует правовую базу бюджетного процесса в Европейском Союзе, как в наднациональном образовании. Бюджетное право Европейского союза регулируется исходя из принципов, которые призваны сохранить финансовую стабильность ЕС, не допустить дефолта отдельных его членов и поддержать усилия европейской бюрократии по созданию прозрачной и надежной финансовой системы. Эти принципы обозначены в основном европейском документе - Лиссабонском договоре (Lisbon Treaty) 2009 г. За последние 10 лет также был принят ряд нормативно-правовых актов, которые напрямую определяют бюджетную политику Евросоюза. Сделать это достаточно непросто, так как государства-члены ЕС формируют собственные бюджеты в различных валютах (в евро, в национальных валютах). Общие бюджетные принципы во многом унифицируют данный процесс, но национальные различия продолжают оставаться значимыми. К тому же, сам бюджет Европейского Союза в абсолютных цифрах выше, чем бюджеты многих государств-членов ЕС. Для оптимизации законодательства были приняты такие нормативно-правовые акты, как Регламент 966/2012 Европейского парламента и Совета ЕС от 25 октября 2012 г. о финансовых

16 правилах, применяемых к основному бюджету ЕС (Regulation of the European Parliament and the European Council 966/2012 of 25 October 2012 on financial rules applicable to the core budget), а также ряд других нормативных актов, призванных конкретизировать положения о доходах и расходах собственного бюджета Европейского союза (Budget of the European Union)18. С развитием информационных технологий большинство стадий бюджетного процесса освещается на официальных сайтах министерств и ведомств. Такая практика существует во всех развитых странах, в том числе и в России. Это подтверждается письмом Минфина19, где прямо указывается на необходимость раскрытия бюджетной методологии на официальном сайте Министерства финансов РФ. Основное звено финансовой системы заключается в государственных финансах. Посредством государственных финансов осуществляется формирование центральной части всей финансовой системы, в которой важнейшая роль отводится государственному бюджету. Именно благодаря этому бюджету государством осуществляется территориальное и межотраслевое распределение и перераспределение национального дохода. Бюджет представляет собой форму образования и применения главного централизованного фонда денежных средств в государстве. В качестве экономиче ской категории бюджетом выражаются определенные экономиче ские отношения, возникающие в проце ссе создания, распределения и применения общегосударственного фонда денежных средств для того, чтобы обеспечивать финансовыми ресурсами расширенное воспроизводство. Посредством ресурсов, которые аккумулируются в бюджетах, органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется выполнение своих функций: обеспечивается 18 Топорнин Н.Б. Бюджетное право ЕС: основные понятия и принципы // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2019. № 2 (52). С. 8 19 Письмо Минфина России от 22.06.2018 № 16-01-14/43039 Об открытии доступа к расчёту базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов // https:// www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/federal_budget/budgeti/2019/? order_65=P_DATE&dir_65=DESC&page_65=2

17 оборона государства; реализуются социально-культурные мероприятия; содержится непроизводственная сфера и органы власти; выполняются народно-хозяйственные задачи и т.д. Соответственно, бюджетный процесс является неотъемлемым элементом для наиболее эффективной реализации государственных функций, а также для обеспечения социально-экономической стабильности государства и поддержания достойного уровня жизни. В большинстве стран мира бюджетное право зиждется на общих принципах, определяющих развитие бюджетного процесса, а именно на принципе полноты бюджета, единства бюджета, достоверности и наглядности бюджета и др. Но при этом внутри самого бюджетного процесса существуют те различия, которые, в основном, касаются полномочий двух ветвей власти в рассматриваемой области, а также в контроле за соблюдением бюджета. Таким образом, бюджетное право формирует законодательную базу, на основе которой впоследствии происходит реализация бюджетной политики государства, а также осуществляется бюджетный процесс. Бюджетное право также систематизирует всю необходимую информацию о правовом регулировании публичных финансов в соответствии с принципом плановости и ежегодного (периодического) вотирования основного финансового акта бюджета представительным (законодательным) органом. Что касается бюджетного права как совокупности правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, то его место в правовой системе в разных странах определяется по-разному. В странах романо-германской правовой семьи бюджетное право представляет собой подотрасль (раздел) финансового права. В странах англо-саксонского права нормы, регулирующие бюджетные отношения, чаще всего рассредоточены по различным актам конституционного и административного права.

18 Глава 2. Особенности англо-саксонского подхода к правовому регулированию бюджетного процесса 2.1 Правовые основы бюджетного процесса в Великобритании Бюджетный процесс в Великобритании осуществляется с учётом сложившихся в этой сфере традиций. Как известно, неписаная Конституция Великобритании имеет некодифицируемый характер и зачастую основывается на конституционных обычаях. На данный момент нормы английского бюджетного права содержатся во многих актах, а именно: в «Законе о консолидированном фонде» (Consolidated Fund Act) 1816 года, «Актах о департаменте Казначейства и Аудита» (Exchequer and Audit Departments Acts) 1866 и 1921 годов, «Акте о государственных заимствованиях» (National Loans Act) 1968 года; «Акте о государственном аудите» (National Audit Act) 1983 года; «Акте о комиссии по аудиту» (Audit Commission Act) 1998 года; «Акте о правительственных ресурсах и счетах» (Government Resources and Accounts Act) 2000 года и др. В Великобритании не существует специального закона о бюджете, однако отдельные исследователи находят правовой базис бюджетного процесса в «Билле о правах 1689 года» (Bill of Rights 1689) и «Законах о Парламенте 1911 и 1949 гг.». (The Parliament Act 1911 (1 & 2 Geo.5 c. 13), The Parliament Act 1949 (12, 13 & 14 Geo 6 c. 103)). Некоторые аспекты бюджетного процесса в части процедуры утверждения бюджета содержатся в правилах Палаты общин и Палаты лордов. Правовое регулирование бюджетного процесса в Великобритании опирается еще на два закона. Это «Закон об ассигнованиях» (Appropriation A c t ) , гд е о п и с а н о ф и н а н с и р о в а н и е у ч р е ж д е н и й и « З а ко н о финансах» (Finance Act), где в числе прочего, регулируются источники дохода бюджета Соединенного Королевства. Но в гораздо большей степени правовая основа бюджетного процесса складывается из юридических традиций.

19 Например, бюджет Великобритании по обычаю представляется Парламенту самим канцлером Казначейства, который ответственен за его подготовку. Акцент в бюджетной речи канцлера делает ся на налогообложении и состоянии экономики, а не на деталях расходов. Общественное обсуждение в основном посвящено налоговым предложениям канцлера. Смета расходов направляется в Парламент и рассматривается выборочными комитетами департаментов по смете Палаты общин с меньшей публичностью. Отзывы практически не касаются вопросов политики. Хотя комитеты и не вносят поправок в бюджет, они оказывают большое влияние на итоговый документ посредством его критики и посредством выработки по нему рекомендаций. При подготовке бюджета Казначейство обладает практически всей полнотой власти над правительственными департаментами в вопросах детализации расходов. Основные вопросы решаются в ходе обсуждений в Кабинете министров. Обсуждения проходят в закрытом режиме, прессрелизов по их итогам не выпускается. Таким образом, британская правовая система наделяет Казначейство широкими полномочиями по формированию и дальнейшей реализации бюджета. Разделяют, так называемые, «осенний» и «весенний» бюджеты. Осенний бюджет Правительства Великобритании представляет собой ежегодный бюджет, разрабатываемый Казначейством на следующий финансовый год, с доходами, которые будут собраны в виде налогов и таможенных платежей, и с государственными расходами, в соответствии с государственной финансовой политикой. Осенний бюджет представляет собой один из двух документов, представленных канцлером Казначейства, а весенний бюджет представляется уже в следующем году. Основная часть программной речи канцлера Казначейства по представлению бюджета посвящена прогнозам занятости, цен и платежного баланса, а также обсуждению фискальной и монетарной политики. Экономический анализ - постоянная забота Казначейства. Прогнозы составляются три раза в год, хотя публикуются только один раз в год с

20 небольшими подробностями. Бюджетный комитет, состоящий из важных финансовых и экономических чиновников, постоянно собирается для обсуждения вопросов финансовой политики. Однако их внимание сосредоточено на налоговой, заемной и денежно-кредитной политике, а не на деталях государственных расходов. Таким образом, бюджетный процесс в Великобритании далек от привычных стандартов, которые подразумевают принятие единого бюджета государства. В 1960-х годах была предпринята попытка спланировать государственные расходы на долгосрочной основе, внеся таким образом существенные изменения в бюджетный процесс. Акцент был сделан на предварительном определении расходов в течение пятилетнего периода в соответствии с ожидаемыми (или желаемыми) темпами роста экономики. Запланированные расходы были разбиты по основным функциональным категориям, таким как оборона, образование, здравоохранение и социальное обеспечение, жилье и т. д. Эти категории должны служить руководством при составлении годовых бюджетов. Функциональная разбивка также предназначена для содействия законодательному обсуждению. Основными недостатками старой системы было то, что она позволяла чрезмерно увеличивать расходы из-за наличия бремени прошлых обязательств и уходить от плановых показателей вследствие роста обязательств государственного сектора. У новой системы существуют почти противоположные слабости: она подразумевает краткосрочное планирование, при котором капитальные затраты сокращаются в пользу текущих расходов, и которое позволяет регулировать объемы производства и вводимых ресурсов оптимистическими предположениями о повышении цен. Эта разработка, призванная помочь в осуществлении контроля над государственными расходами путем предоставления простых для понимания критериев, по мнению некоторых критиков, снизила понимание общественностью процесса государственных расходов и, следовательно, подотчетность Правительства за свои действия.

21 Необходимо отметить следующую особенность бюджетной системы Великобритании, которая исходит из ее государственного устройства. Автономии Соединенного Королевства, к которым относится Шотландия, Северная Ирландия и Уэльс, имеют большие полномочия по формированию и выполнению собственных бюджетов и тенденции первых двух десятилетий XXI века показывают, что усилились процессы автономизации (деволюции), что привело к тому, что степень самостоятельности автономий существенно возрастает. Например, в 1998 году в Шотландии был принят «Акт о Шотландии 1998 года» (Scotland Act 1998), который определял параметры расширенной автономии, в том числе и в бюджетных вопросах. Более подробно бюджетный процесс Шотландии регулируется принятым два года позже «Законом о публичных финансах и отчетности 2000 года» (Public Finance and Accountability (Scotland) Act 2000).20 Своеобразие проце сса налогообложения в Великобритании препятствует формированию доходной части бюджета в Шотландии, поскольку большая часть налогов шотландских налогоплательщиков уходит центральным властям. В связи с этим, Парламент Англии переводит в бюджет Шотландии так называемый блок-грант (который в Англии и Уэльсе называется «грантом для увеличения доходов»), покрывающий дефицит шотландского бюджета. В Уэльсе законодательные особенности бюджетного процесса отличаются от шотландских и от северо-ирландских. Местный парламент лишь конкретизирует законодательные нормы, имеющие отношение к бюджету, но не может выступить их инициатором. Однако в Уэльсе, как и в Шотландии, формируется свой собственный бюджет21. 20 Public Finance and Accountability (Scotland) Act 2000 (Закон о публичных финансах и отчетности 2000 г.)// http://www.legislation.gov.uk/asp/2000/1/contents 21 Douglas Morgan, Kent S. Robinson, Dennis Strachota, James A. Hough Budgeting for Local Governments and Communities. (Бюджетирование местных органов власти и сообществ). Armonk, New York : M.E. Sharpe, Inc., 2015.

22 Таким образом, можно сделать вывод о том, что автономии Великобритании во многом самостоятельны в осуществлении регулирования собственной бюджетной деятельности, в том числе и бюджетного процесса.

23 2.2 Основы правового регулирования бюджетной деятельности в США Основы правового регулирования бюджетной деятельности в США несколько отличаются от британского опыта. Бюджетный процесс США регулируется федеральными законами, разграничивающими полномочия Конгресса и Президента Соединенных Штатов Америки, которые также закрепляют за главой государства право на разработку и выполнение федерального бюджета США. Начало формированию правовых основ бюджетного процесса в Соединённых Штатах положил «Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года»22 (Budget and Accounting Act of 1921), «Законом о контроле за исполнением бюджета со стороны Конгресса 1974 года»23 (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974), и дополнительные законодательные акты. К ним относятся законы, дополняющие о сновной закон 1974 года, т акие как «Закон о сбалансированном бюджете и контроле за чрезвычайным дефицитом 1985 года», «Закон об исполнении бюджета 1990 года» и «Закон о сбалансированном бюджете 1997 года»24. Но все же закон 1974 остается основной бюджетных процедур в США. Президент Уоррен Г. Хардинг добился принятия «Закона о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года» (Budget and Accounting Act of 1921), который впервые потребовал от Президента ежегодного предоставления бюджета Ко н г р е с су и кото р ы й у ч р ед и л Б ю р о б юд же т а , в п о с л ед с т в и и реорганизованного в Управление по бюджету. Первоначально Бюро находилось в Министерстве финансов США (United States Treasury), но в 22 Budget and Accounting Act of 1921 (Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года)// https:// www.gao.gov/assets/660/651187.pdf 23 Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 (Закон о контроле за исполнением бюджета со стороны Конгресса 1974 года) // https://legcounsel.house.gov/Comps/93-344.pdf 24 Древаль Л.Н. Финансовое право, налоговое право, бюджетное право. Хабаровск, 2017. С. 288

24 1939 году оно было переведено в Администрацию Президента (Administration of the President of the United States). В период 1939-1974 гг. бюджетный процесс в США проистекал во многом аналогично британскому варианту. Иными словами, правовые традиции зде сь оказывали более сильное влияние, чем рамки законодательства и, соответственно, официальных процедур принятия и формирования бюджета не было предусмотрено. Все изменил «бюджетный кризис» 1974 г., который происходил на фоне острого противостояния между Президентом Никсоном и Конгрессом, в котором большинство принадлежало представителям Демократической партии. Острый политический кризис закончился отставкой Никсона, однако это противостояние привнесло серьезные изменения в бюджетный процесс. Сложившийся правовой подход возлагал на Президента обязанность по формированию бюджета, однако обычно он шел навст речу некоторым пожеланиям Конгре сс а. Законодательная власть в ответ предприняла шаги, которые вылились в принятие «Закона о контроле за исполнением бюджета со стороны Конгресса 1974 года» (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974). Этот законодательный акт, в числе прочего, учредил Бюджетное управление Конгресса, которое в дальнейшем будет играть очень важную роль в бюджетном процессе. Никсону пришлось принять поправки Конгресса, учитывая надвигающийся Уотергейт и угрозу импичмента. В результате принятия «Закона о контроле за исполнением бюджета со стороны Конгресса 1974 года» (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974), полномочия Административного и бюджетного управления были несколько ограничены25. Бюджетный процесс США берёт своё начало в тот момент, когда Президент Соединенных Штатов Америки представляет бюджетную заявку в Конгресс. Президентский бюджет формируется в течение нескольких 25 F Stevens Redburn, Robert J. Shea, Terry F. Buss, David M. Walker Performance Management and Budgeting: How Governments Can Learn from Experience (Управление эффективностью и бюджетирование: как правительства могут учиться на имеющемся опыте). Routledge, 2015

25 месяцев при содействии Управления по вопросам управления и бюджета (OMB), крупнейшей структуры (министерства) в Административной канцелярии Президента. Если рассмотреть содержание бюджетной заявки, то здесь присутствуют все статьи расходы для министерств, а также для агентств. По традиции, самую большую часть расходов США составляют расходы на оборону (Пентагон) и национальную безопасность. Далее, в бюджетной заявке содержится перечень доходов бюджета с конкретными предложениями по формированию этой статьи бюджета. Иными словами, если у исполнительной власти есть налоговые предложения или иные предложения по наполнению доходов бюджета, то они представляются Конгрессу именно в бюджетной записке. Кроме подробной информации о расходах, доходах и предложениях исполнительной власти о налоговых и иных инициативах, бюджетная записка содержит и массу другой информации, которая призвана убедить Конгресс голосовать за принятие бюджета. Это могут быть предложения о финансировании различных проектов, о внебюджетных тратах, о пояснении позиции Администрации Президента в отношении конкретных трат, например, различных программ помощи зарубежным странам или международным организациям. В свою очередь Конгресс вправе запросить исполнительную власть о предоставлении других документов, которые необходимы для прояснения проекта бюджета. Весь массив данных, содержащихся в бюджетной записке одновременно с внесением в Конгресс оказывается в открытом доступе, путем его размещения на официальных сайтах Правительства США в Интернете. «Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года» (Budget and Accounting Act of 1921) предписывает, что Президент должен представлять бюджет Конгрессу на каждый финансовый год, т.е. за каждый 12-месячный период, который начинается 1 октября и завершается 30 сентября следующего календарного года. Действующий закон о федеральном бюджете (31 USC § 1105 (a)) устанавливает, что Президент должен представлять бюджет в период между первым понедельником января и первым понедельником февраля. В последние годы, президентское бюджетное

26 представление как правило осуществлялось в первую неделю февраля. Однако оно откладывалось в те годы, которые являлись первыми в президентском сроке, в том случае, если предыдущий глава государства являлся членом другой партии. Так, например, в 2014 году федеральный бюджет не был представлен Президентом вплоть до 10 апреля 2013 года, в связи с проведением переговоров по вопросам фискальной политики Соединенных Штатов Америки и реализации секвестрирования бюджета, предусмотренных «Законом о контроле за бюджетом 2011 года»26. Реформирование и модернизация бюджетного процесса (или его отдельно взятых этапов и процедур) в США осуществляется непрерывно, хотя таких масштабных изменений как в 1921 или в 1974 году не было. Но все же попытки найти оптимальную систему программ происходили все по слево енно е время. Четко е позиционирование программного финансирования в общем бюджетном процессе происходило в 1970-1980-х гг., когда Администрации Картера и Рейгана пытались сократить дефицит бюджета именно с помощью выделения не отраслевых, а программных расходов. В 1993 году в США был принят Закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» ("Government Performance and Results Act", GPRA, 1993), имеющий большое значение для бюджетного процесса. В рамках GPRA бюджетная процедура была усовершенствована в плане контроля за расходами бюджета и позволила агентствам и министерствам предоставлять целевые программы развития в увязке с бюджетным финансированием. Наиболее важная редакция закона произошла в 2011 году, когда Барак Обама изменил требования, касающиеся годового планирования и отчетности министерств и ведомств, позиционирование агентствами собственных бюджетных приоритетов и ряд других важных 26 Budget of the U.S. Government (Бюджет Правительства США) // https://www.usa.gov/budget Budget and Accounting Act of 1921 (Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года)// https://www.gao.gov/ assets/660/651187.pdf

27 новшеств в бюджетном процессе США.27 Похожие законодательные положения существуют и в России. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 г. N 13 г. прямо указывается, что «правовая природа бюджета, являющегося финансовой основой функционирования государства и местного самоуправления, выражается в том, что бюджетные средства расходуются на государственные, муниципальные и общественные нужды в интересах всех граждан, проживающих на территории Российской Федерации. Установленное главой 241 БК РФ правовое регулирование препятствует возможности бесконтрольного обращения взыскания на средства бюджета и обеспечивает целевое расходование бюджетных средств»28. Из последних законодательных новшеств, касающихся правового регулирования бюджетного процесса в США, следует отметить ряд принятых в 2014 г. нормативно-правовых актов, а именно три закона, принятых Конгрессом, которые направлены на повышение прозрачности бюджета и повышение уровня бюджетной дисциплины. Особенностью правового регулирования бюджетного процесса в США является то, что бюджет принимается не отдельным федеральным законом, а постановлением Конгресса. Судебная корректировка бюджетного процесса в США является обычной практикой. Из наиболее ярких последних решений следует отметить судебные решения о возможности Президента США изменять бюджетные статьи в части расходов по своему представлению. Речь идет о решении Президента США направить несколько миллиардов долларов из бюджета Министерства обороны на строительство стены с Мексикой. Вначале 27 Белев С.Г., Дешко М.А., Минеев А.Н., Могучев Н. С., Тищенко Т.В, Худько Е.В, Хрусталев А.А, Международный опыт включения долгосрочных целевых программ в бюджетный процесс М.: РАНХиГС 2015 С. 15 28 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 г. N 13 г. Москва "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"// https://rg.ru/2019/06/07/byudget-dok.html

28 Федеральный окружной суд Калифорнии отказал Президенту в этом праве 29. Но затем Верховный суд США отменил это решение30. 29 UNITED STATES DISTRICT COURT NORTHERN DISTRICT OF CALIFORNIA SIERRA CLUB, et al., Plaintiffs, v. DONALD J. TRUMP, et al., Defendants. Case No. 19-cv-00892-HSG // https://www.courtlistener.com/ recap/gov.uscourts.cand.338476/gov.uscourts.cand.338476.185.0.pdf (решение Президента США Дональда Трампа о направлении нескольких миллиардов долларов из бюджета Минобороны на строительство стены с Мексикой) 30 SUPREME COURT OF THE UNITED STATES No. 19A60 DONALD J. TRUMP, PRESIDENT OF THE UNITED STATES, ET AL. v. SIERRA CLUB, ET AL. ON APPLICATION FOR STAY [July 26, 2019] // https:// www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/19a60_o75p.pdf (отмена Верховным Судом США предыдущего решения Федерального окружного суда Калифорнии, который отказал Президенту США Дональду Трампу в праве направить значительную часть из бюджета Минобороны на строительство стены с Мексикой)

29 2.3. Особенности правового регулирования бюджетного процесса в Канаде Правовые особенности Канады определяются тем, что она, в отличии от США, входит в Британское Содружество и формально находится под властью английской короны. При этом, Канада является независимым государством, которое самостоятельно формирует свою правовую систему, пусть и с оглядкой на англо-саксонские обычаи и традиции. Рассмотрение и утверждение центрального бюджета, а также законопроекты по вопросам ассигнований и налогов отнесены к компетенции Палаты общин. Статья 53 Конституционного акта Канады 1867 г. (The Constitution Act, 1867) гласит, что «билли об ассигнованиях какой-либо части государственных доходов или об установлении налогов или пошлин будут исходить от Палаты общин»31. Именно Нижняя палата Парламента Канады является ответственной за осуществление бюджетных инициатив. Основной закон Канады также устанавливает основные параметры бюджетного процесса. Бюджетная процедура в плане принятия бюджета Канады, заключается в подготовке бюджета, его обсуждении и принятии Парламентом Закона о бюджете, который в свою очередь назван «Законом о расходах». В отличии от Великобритании, где существуют зимний и весенний бюджет и США, где Президент вносит проект бюджета в Конгресс в ноябре, в Канаде эта обязанность исполнительной власти наступает в феврале. В Канаде принимается так называемый программный бюджет, где расходы структурированы не в ведомственном виде, а в виде программ. Этому поспособствовал Закон «О системе управления расходами» 2007 года (Expenditure Management System). В Законе подробно описаны все бюджетные формальности и дается определение программ как основной формы расходов. 31 The Constitution Act, 1867 (Конституционный акт Канады, 1867 года) // https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/ Const/page-1.html

30 В Канаде используется модель программного бюджета, в отличии от США, Италии, Франции. Такая же модель используется и в ряде англоязычных стран, входящих в Британское Содружество. Это Австралия, Новая Зеландия, а также ЮАР. В канадской версии бюджета содержится около сотни различных программ, которые носят внутриведомственный характер. При этом Парламенту предоставляется уже укрупненный проект бюджета. Иными словами, программы в проекте бюджета разделены на расходы конкретных ведомств, которые в процессе выполнения бюджета могут корректировать бюджетные расходы на те или иные программы. Парламент принимает именно тот бюджет, который наделяет ведомства функцией финансирования, в связи с этим они затем направляют эти средства на финансирование различных программ. Но существуют также и существенные ограничения для ведомств при разграничении бюджетных трат. В частности, у них отсутствует возможность переводить финансовые ресурсы из капитальных в текущие расходы в рамках существующих программ32. Особенностью англо-саксонского подхода является весомая роль судебного прецедента. Это относится и к бюджетному праву. В то же время, не следует абсолютизировать данный принцип. Если при рассмотрении уголовных и гражданских дел в Великобритании, США и Канаде прецеденты очень важны и зачастую предопределяют судебные решения, то в бюджетном праве суды часто руководствуются положениями статутного права. Правовые основы бюджетного процесса в англосаксонских странах значительно отличаются между собой, что не позволяет с достаточной степенью обобщения говорить о едином англо-саксонском подходе. Существуют универсальные принципы и процессуальные нормы, которые сближают правовое регулирование бюджетного процесса в Великобритании, США, Канаде и других англо-саксонских странах. Например, подготовка 32 Белев С.Г., Дешко М.А., Минеев А.Н., Могучев Н. С., Тищенко Т.В, Худько Е.В, Хрусталев А.А, Международный опыт включения долгосрочных целевых программ в бюджетный процесс М.: РАНХиГС 2015 С. 38

31 бюджета осуществляется исполнительной властью, а утверждается законодательной – Парламентом. Но имеют место и существенные различия, к примеру, в Великобритании нет специального закона о бюджете, а в США он есть. В Канаде же правовая основа бюджетного процесса заложена в Конституционном акте. Степень контроля над исполнением национального бюджета достаточно широко варьируется в англосаксонских странах. Например, Соединенные Штаты Америки имеют относительно открытый бюджет, который детально представлен еще на предварительном представлении и подвергается тщательному рассмотрению со стороны Конгресса. Правительство Великобритании, напротив, представляет бюджет в форме разрозненных документов в разное время, и, хотя он и подвергается п а р л а м е н т с ко м у ко н т р о л ю , с а м и п а р а м е т р ы б юд ж е т а р е д ко пересматриваются. Таким образом, обобщая полученную информацию о бюджетном процессе в трех англосаксонских странах – США, Великобритании и Канаде, можно выделить как общие черты, так и существенные различия. Правовые основы бюджетного процесса в англосаксонских странах значительно отличаются между собой, что не позволяет с достаточной степенью обобщения говорить о едином англо-саксонском правовом подходе. Существуют универсальные принципы бюджетного процесса, такие как принцип контроля, принцип публичности и гласности, а также схожие бюджетные механизмы, которые сближают правовое регулирование бюджетного процесса в Великобритании, США, Канаде и других англосаксонских странах. Например, подготовка бюджета осуществляется исполнительной властью, а утверждается законодательной – Парламентом. Но имеют место и существенные различия, а именно: в Великобритании не существует специального закона о бюджете, а вот в США он есть. В Канаде же правовой фундамент бюджетного процесса заложен в Конституционном акте.

32 Степень контроля над исполнением национального бюджета широко варьируется в англосаксонских странах. Например, Соединенные Штаты Америки имеют относительно открытый бюджет, который детально представлен еще на предварительном этапе и подвергается тщательному рассмотрению со стороны Конгресса. Правительство Великобритании, напротив, представляет бюджет посредством разрозненных документов в разное время, и, хотя и подвергается парламентскому контролю, во время данного процесса редко пересматриваются параметры бюджета.

33 Глава 3. Возможности и перспективы использования англо-саксонского опыта при совершенствовании российского бюджетного законодательства Бюджетная система Российской Федерации в настоящий момент достаточно сбалансирована, что позволяет решать краткосрочные и среднесрочные задачи финансирования всей системы народного хозяйства. Правовая база рассматриваемой системы отличается разработанностью и обеспечивает эффективное правовое сопровождение на всех стадиях бюджетного процесса. Примером этому может послужить утверждение в 2018 году концепции модернизации бюджетного процесса, которое сопровождалось внедрением процедуры аудита и плана мероприятий по реализации вышеназванной концепции33. Однако в некоторых аспектах можно учесть опыт рассмотренных англосаксонских стран для обеспечения модернизации законодательства и повышения эффективности бюджетного процесса. В этой связи предлагается три нововведения в российское законодательство. 1. Учитывая опыт Великобритании, повысить до пятилетнего срока прогнозирование основных параметров федерального бюджета. Этот опыт существовал и в Советском государстве, но в совершенно новых условиях уместнее использовать британскую практику, так как прогнозирование в рыночной экономике и плановом народном хозяйстве сильно различается. Повысив «горизонт планирования», бюджетный процесс в России обретет стратегические преимущества. Британский опыт показывает, что несмотря на существенное изменение внешней среды, пятилетний бюджет ставит верные целевые показатели, которые оказывают положительное влияние на бюджетную дисциплину. 33 Распоряжение Правительства РФ от 18 апреля 2018 г. №694-р Об утверждении концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита и плана мероприятий по реализации концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита // https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71830158/

34 2. Используя канадский и американский опыт станет возможным активнее внедрять программное бюджетирование. Но канадский опыт показывает, что может быть сделана серьезная ошибка в тот момент, когда стремление к формированию программ и закреплению показателей на долго срочный период приводит к непониманию неизбежно сти периодических корректировок конкретных направлений и показателей программ34. 3. Во всех рассмотренных англосаксонских странах (Великобритания, США, Канада) совершенствование бюджетного процесса поставлено на постоянную основу, что подразумевает под собой бесперебойный процесс принятия новых и модернизации существующих нормативно-правовых актов, что в свою очередь связано с процессом последующего развития налогового и бюджетного законодательства с целью наиболее полного охвата всех налогово-бюджетных процедур. Хотя англо-саксонская практика и отличается в некоторых деталях, например, в Великобритании сильно влияние правовых традиций, тогда как в США приняты более современные законы, все же совершенствование правовой базы во всех рассмотренных странах призвано увеличить конкурентоспособность страны в глобализирующемся мире, обеспечить выполнение всех социальных задач и задач по обеспечению безопасности. В России этот процесс имеет схожие черты и не должен замораживаться. Таким образом, после проведения анализа законодательства и практики применения правовых норм, касающихся бюджетного процесса в англосаксонских странах, было определено, что масштабное копирование и п е р е н о с отд е л ь н ы х н о рмат и в н о - п р а во в ы х н о рм в р о с с и й с ко е законодательство нерационален и может привести к снижению эффективности в правовом обеспечении бюджетного процесса в России. При этом отдельные положения возможно адаптировать под российскую правовую действительность. Например, учитывая британский опыт можно 34 Лавров А. М., Ястребова О. К. Актуальные тенденции бюджетного процесса в странах ОЭСР // Финансовый журнал / Financial Journal №2 2018. С. 22

35 повысить до пятилетнего срока прогнозирование основных параметров федерального бюджета. Используя канадский и американский опыт, п р е д с т а в л я е т с я в о з м ож н ы м а к т и в н е е в н е д р я т ь п р о г р а м м н о е бюджетирование. В этой связи необходимо последующее развитие законодательства в сфере налогообложения и в сфере бюджета в целях осуществления наиболее полной и эффективной реализации всех налоговобюджетных процедур (например, формирования налогового бюджета).

36 Заключение В данной курсовой работе был проведен анализ правового регулирования бюджетного процесса в англосаксонских странах. В курсовой работе были определены возможности и перспективы использования англосаксонского опыта при совершенствовании российского бюджетного законодательства. Было выявлено, что бюджетная система Российской Федерации в настоящий момент достаточно сбалансирована, что позволяет решать краткосрочные и среднесрочные задачи финансирования всей системы народного хозяйства. Правовая база рассматриваемой системы отличается разработанностью и обеспечивает эффективное правовое сопровождение на всех стадиях бюджетного процесса. Однако в некоторых аспектах возможен учёт опыта рассмотренных англо-саксонских стран для обеспечения более углублённой модернизации законодательства и повышения эффективности бюджетного процесса. Проведя анализ законодательства и практики применения правовых норм, касающихся бюджетного процесса в англосаксонских странах, было определено, что масштабное копирование и перенос отдельных нормативно-правовых норм в российское законодательство нерационален и может привести к снижению эффективности правового обеспечения бюджетного процесса в России. Однако представляется возможным осуществление адаптации некоторых положений под российские условия. Например, учитывая британский опыт, можно повысить до пятилетнего срока прогнозирование основных параметров федерального бюджета. При использовании канадского и американского опыта, станет возможным более активное внедрение программного бюджетирования. Также представляется необходимым проведение дальнейшей модернизации налогового и бюджетного законодательства, а именно: повышение эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов, следствием чего станет рост благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития

37 бюджетной системы, а также осуществление последовательного снижения налогового бремени. По результатам проделанной работы можно сделать следующие выводы: 1. Бюджетный процесс - это средство, с помощью которого органы исполнительной и законодательной власти совместно составляют согласованный набор предложений по вопросам налогообложения и расходов. Механизм осуществления этого процесса и относительная роль двух ветвей власти значительно различаются в разных странах, хотя общие принципы бюджетного процесса такие как его сбалансированность, единство, обоснованность показателей бюджета, а также подробное урегулирование процесса его принятия схожи во всех упомянутых странах. 2. Правовые основы бюджетного процесса в странах общего права значительно отличаются между собой, что не позволяет с достаточной степенью обобщения говорить о едином англо-саксонском подходе к бюджетному процессу. Существуют универсальные принципы бюджетного процесса, такие, например, как принцип контроля, принцип публичности и гласности, а также схожие бюджетные механизмы, которые сближают правовое регулирование бюджетного процесса в Великобритании, США, Канаде и других англо-саксонских странах. Например, в этих странах подготовка бюджета осуществляется исполнительной властью, а утверждается он законодательной – Парламентом. Но при этом имеют место и существенные различия. Например, в Великобритании отсутствует специальный закон о бюджете, в то время как в США он есть. В Канаде правовая основа бюджетного процесса заложена в Конституционном акте. 3. Степень контроля над исполнением национального бюджета широко варьируется в странах общего права. Например, Соединенные Штаты Америки имеют относительно открытый бюджет, который детально представлен еще на предварительном этапе и подвергается тщательному рассмотрению со стороны Конгресса. Правительство Великобритании, напротив, представляет бюджет в форме разрозненных документов и в разное

38 время, и, хотя бюджет фактически подвергается парламентскому контролю, сами параметры бюджета, в свою очередь, редко подвергаются пересмотру.

39 Используемая литература и источники Правовые акты 1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ 2. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" от 29.11.2018 N 459-ФЗ (последняя редакция) // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_312362/ 3. «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 годов» // https://www.cbr.ru/ Content/Document/File/48125/on_2019(2020-2021).pdf 4. Письмо Минфина России от 22.06.2018 № 16-01-14/43039 Об открытии доступа к расчёту базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов // https:// www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/federal_budget/budgeti/2019/? order_65=P_DATE&dir_65=DESC&page_65=2 5. Письмо Минфина России от 5 августа 2019 г. N 02-05-11/58786 О порядке применения единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации видов расходов классификации расходов бюджета //http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_331521/ 6. Письмо Минфина России от 31 января 2018 г. N 02-01-06/5718 О выделении в составе расходов бюджетов бюджетной системы РФ расходов на конкретного гражданина РФ // https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71795416/ 7. Распоряжение Правительства РФ от 18 апреля 2018 г. №694-р Об утверждении концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита и плана мероприятий по реализации концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением

40 процедуры финансового аудита // https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71830158/ 8. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2018 № 1664 «Об особенностях реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» // https:// m . m i n f i n . r u / r u / d o c u m e n t / i n d e x . p h p ? id_38=126367&order_38=P_DATE&dir_38=DESC&page_38=1&area_id=38 &page_id=2208&popup=Y 9. Budget of the U.S. Government (Бюджет Правительства США) // https:// www.usa.gov/budget 10.Budget and Accounting Act of 1921 (Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года)// https://www.gao.gov/assets/660/651187.pdf 11.Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 (Закон о контроле за исполнением бюджета со стороны Конгресса 1974 года) // https://legcounsel.house.gov/Comps/93-344.pdf 12.Consolidated budgeting guidance 2019 to 2020 (Консолидированное руководство по составлению бюджета с 2019 по 2020) // https:// www.gov.uk/government/publications/consolidated-budgeting-guidance-2019to-2020 13.Public Finance and Accountability (Scotland) Act 2000 (Закон о публичных финансах и отчетно сти Шотландии от 2000 года) // http:// www.legislation.gov.uk/asp/2000/1/contents 14.The Constitution Act, 1867 (Конституционный акт Канады, 1867 года) // https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/Const/page-1.html Судебная практика 15.Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 мая 2019 г. N 13 г. Москва "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства

41 бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"// https://rg.ru/ 2019/06/07/byudget-dok.html 16.Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2018 N 33-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой муниципального образования городского округа "Город Чита" // https://legalacts.ru/doc/postanovleniekonstitutsionnogo-suda-rf-ot-18072018-n-33-p-po/ 17.Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2019 г. N 26-П "по делу о проверке конституционности статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 2422 Бюджетного кодекса Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации городского округа Верхняя Пышма" // https://rg.ru/ 2019/07/10/ks-dok.html 18.Проект Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" // http://www.consultant.ru/law/hotdocs/57797.html/ 19.UNITED STATES DISTRICT COURT NORTHERN DISTRICT OF CALIFORNIA SIERRA CLUB, et al., Plaintiffs, v. DONALD J. TRUMP, et al., Defendants. Case No. 19-cv-00892-HSG // https://www.courtlistener.com/ recap/gov.uscourts.cand.338476/gov.uscourts.cand.338476.185.0.pdf (решение Президента США Дональда Трампа о направлении нескольких миллиардов долларов из бюджета Минобороны на строительство стены с Мексикой) 20. SUPREME COURT OF THE UNITED STATES No. 19A60 DONALD J. TRUMP, PRESIDENT OF THE UNITED STATES, ET AL. v. SIERRA CLUB, ET AL. ON APPLICATION FOR STAY [July 26, 2019] // https:// www.supremecourt.gov/opinions/18pdf/19a60_o75p.pdf (отмена Верховным

42 Судом США предыдущего решения Федерального окружного суда Калифорнии, который отказал Президенту США Дональду Трампу в праве направить значительную часть из бюджета Минобороны на строительство стены с Мексикой) Доктрина 21.Белев С.Г., Дешко М.А., Минеев А.Н., Могучев Н. С., Тищенко Т.В, Худько Е.В, Хрусталев А.А, Международный опыт включения долгосрочных целевых программ в бюджетный процесс М.: РАНХиГС 2015 22.Бюджетный процесс в Российской Федерации: учебно-методическое пособие / сост. канд. экон. наук, доцент кафедры экономики и финансов М.А. Антонова. – М.: ИД «АТиСО», 2013. 23.Древаль Л.Н. Финансовое право, налоговое право, бюджетное право. Хабаровск, 2017. 24.Муравьева 3. А. Финансово-кредитные системы зарубежных стран.: Учеб.метод. комплекс. 2-е изд., доработанное / 3. А. Муравьева. - Мн.: Изд-во МИУ,2006 25.Финансовое право: Учебник для средних специальных учебных заведений / Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова. - 4-e изд., испр. и доп. - М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2013 26.Алексеева Н.В., Астахова Е.В. Сравнение финансовой системы и бюджетного процесса России и зарубежных стран // АНИ: экономика и управление. 2017. №3 (20). 27.Лавров А. М., Ястребова О. К. Актуальные тенденции бюджетного процесса в странах ОЭСР //Финансовый журнал / Financial Journal №2 2018 28.Немыкина О.Е. Принципы бюджетной системы в зарубежных странах и Российской Федерации // Юридические науки, №1, 2014 29.Топорнин Н.Б. Бюджетное право ЕС: основные понятия и принципы // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2019. № 2 (52). С. 5-11.

43 30.Шмиголь Н.С. Современные подходы к совершенствованию бюджетного процесса в зарубежных странах // Финансы и кредит. 2015. №14 (638). 31. Douglas Morgan, Kent S. Robinson, Dennis Strachota, James A. Hough Budgeting for Local Governments and Communities. (Бюджетирование местных органов власти и сообществ). Armonk, New York : M.E. Sharpe, Inc., 2015. 32.F Stevens Redburn, Robert J. Shea, Terry F. Buss, David M. Walker Performance Management and Budgeting: How Governments Can Learn from Experience (Управление эффективностью и бюджетирование: как правительства могут учиться на опыте). Routledge, 2015

44 Приложения Приложение № 1. Словарь профессиональных терминов Бюджетный процесс - Budget process Бюджетное право - Budgetary law Бюджетное законодательство - Budget law Финансовые резервы - Financial reserves Бюджетное планирование - Budgetary planning Формирование бюджетов - Budgeting Исполнение бюджетов - Budget execution Сбалансированность бюджета - Budget balance Сальдо государственного бюджета - Budget surplus Самобалансирующийся счёт - Self-balancing account Министерство финансов США - United States Treasury

45 Приложение № 2 Бюджетный процесс в США Срок Действие 10 ноября Президент представляет составленный бюджет на рассмотрение Конгресса После 25 ноября Президент представляет ежегодное бюджетное предложение на рассмотрение Конгресса Через 15 дней после Президент представляет бюджет в Конгресс получения ответа Первый понедельник Президент представляет в Конгресс предварительный доклад о декабря секвестровании Период между первым понедельником января и первым понедельником Чтение бюджетного послания о положении в стране февраля Февраль Комитеты Конгресса сообщают оценки бюджетных параметров бюджетными комитетами обеих палат в форме резолюции 15 марта Бюджетное управление Конгресса сообщает бюджетным комитетам об альтернативных бюджетных стратегиях 1 апреля Б юд ж е т н ы е ко м и т е т ы с о о б щ а ю т в ф о р м е д о к л а д а согласительной комиссии по бюджету о первой рекомендации по контрольным цифрам бюджета 15 апреля Конгресс принимает первичные бюджетные рекомендации 15 мая Комитеты и комиссии Конгресса сообщают обо всех утвержденных законопроектах. После принятия первой бюджетной рекомендации конгресс начинает пленарное зас едание па латы предст авителей по рассмот рению законопроектов о доходах и расходах (ассигнованиях) 30 июня Завершение работы Палаты Представителей над законами об ассигнованиях

46 15 июля Президент представляет промежуточный обзор о состоянии бюджета 20 августа Административно-бюджетное управление представляет промежуточный доклад о секвестровании Сентябрь, через 7 Конгресс рассматривает все законопроекты о дней после Дня расходах и доходах труда 15 сентября Конгресс принимает бюджет во втором чтении 25 сентября Конгресс принимает согласованный закон о бюджете 1 октября Начало нового финансового года

47 Приложение № 3. Сравнительная таблица характеристик бюджетного процесса в США, Великобритании и Российской Федерации Характеристика бюджетного процесса США Великобритания Российская Федерация Финансовый год В американской традиции финансовый год не совпадает с календарным. В США финансовый год установлен с 1 октября по 30 сентября. В Великобритании финансовый год протекает с 1 апреля по 31 марта. БК РФ Статья 12. Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Представление бюджета Парламенту осуществляется Президентом США не позднее 10 ноября представляет проект бюджета в Конгресс. Предоставляет канцлер Казначейства. Не позднее 10 февраля должны быть сообщены зимние добавочные сметы расходов на текущий финансовый год и расходы на следующий финансовый год. До 18 марта, должны быть установлены индивидуальные сметы расходов ведомства обороны на следующий финансовый год. Отдельно устанавливается день для разбора всех наиболее важных статей расходов как военных, так и гражданских департаментов. Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального бюджета на очередной финансовый год не позднее 1 октября Длительность утверждаемого бюджета На один календарный год На пять лет, корректируется ежегодно На очередной финансовый год и плановый период (два следующих года), корректируется ежегодно

Рецензии:

Авторизуйтесь, чтобы добавить рецензию

- у работы пока нет рецензий -

Отзывы:

Авторизуйтесь, чтобы оставить отзыв