Особенности административно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности

Владимир Сапогов

Особенности административно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности

В представленной выпускной квалификационной работе (магистерской диссертации) исследованы теоретические и прикладные аспекты управления пожарной безопасностью в муниципальных образованиях и деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности. По результатам изучения административно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности на территории муниципальных образований разработаны предложения по совершенствованию организационного и правового механизма управления деятельностью по обеспечению пожарной безопасности на муниципальном уровне. Работа состоит из введения, двух глав основной части, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Государство и право. Юридические науки

Диссертации

Вуз: Псковский государственный университет (ПсковГУ)

ID: 5f2d32ebcd3d3e0001b49d78

UUID: 4e0a21e0-baca-0138-13bf-0242ac180006

Язык: Русский

Опубликовано: больше 4 лет назад

Просмотры: 17

Владимир Сапогов

Комментировать 2

Рецензировать 0

Скачать - 898,7 КБ

Поделиться работой

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Псковский государственный университет» Юридический факультет Кафедра конституционного и административного права Направление 40.04.01 Юриспруденция профиль Конституционное и административное право «ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ» Заведующий кафедрой ЗАЩИЩЕНА __________________/С.В. Васильев / С ОЦЕНКОЙ «_______________» (подпись) «_____»_______________ 20____ г. ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА (МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ) Студента Мищенко Алексея Васильевича на тему Особенности административно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности Научный руководитель канд. юрид. наук, доцент Автор работы _________________ _________________ В.М. Сапогов А.В. Мищенко

Псков 2018 Содержание 3 Введение. Глава 1. Сущность обеспечения административно-правового противопожарной безопасности муниципального образования. 1.1 Понятие противопожарной безопасности как объекта административно-правового 10 обеспечения 10 городского (сельского) поселения. 1.2 Субъекты обеспечения противопожарного режима на 22 территориях поселений, их полномочия, компетенции. 1.3 История становления и развития деятельности 29 органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности. Глава 2. Административно-правовая деятельность органовместного самоуправления в области пожарной безопасности. 2.1 Контроль деятельности, ответственность органов местного самоуправления в пожарной безопасности. 2.2 Оценка эффективности факторов, влияющих на сфере система полномочий в области 59 безопасность муниципального образования. 2.3 Современные проблемы правового регулирования реализации 42 обеспечения деятельности, пожарную 42 72 пожарной безопасности поселений. Заключение 87 Список используемых источников и литературы 93 100 Приложения 2

ВВЕДЕНИЕ В соответствии с одним из основ государства Конституцией Российской Федерации конституционного является строя местное на территории самоуправление. На современном этапе развития российской государственности институт местного самоуправления выступает одним из связующих звеньев между государственными структурами и населением России. Стабильное и эффективное функционирование системы элементов структуры местного самоуправления, в том числе в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Актуальность выбранной для исследования темы обусловлена тем, что обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов и территорий является одним из тех факторов, которые непосредственно влияют на экономическое развитие, как отдельной территориальной единицы, так и всего государства в целом. Вопросы безопасности и защиты населения в РФ, ее территории от рассматриваться пожаров и их последствий как неотъемлемая часть должны государственной политики в сфере национальной безопасности, то есть как одна из важных функций деятельности центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. 3

На протяжении многих последних лет, в ходе эволюции общества, человечество испытывает существенные потери от пожаров как природного, так и техногенного происхождения. Сегодня пожары создают угрозу и наносят ощутимый ущерб не только жизни и здоровью людей, но и экономике государства, природным наследия, ресурсам, территориям, объектам задействованным культурного в развитии в виду демографических процессов. Следует отметить, географических странами, что особенностей, характерно пожароопасных чрезвычайных ситуаций, угрозу человека, же так России, по сравнению наличие объектов. непосредственную а для При такие высокого объекты повлиять другими количества возникновении безопасности вредно с ее могут на них создавать жизнедеятельности на животный и растительный мир. На сегодняшний день основы государственной политики РФ в области пожарной безопасности на период до 2030 года утверждены Указом Президента РФ от 01 января 2018 года № 2 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года». В соответствии с данным указом, государственная политика РФ в области пожарной безопасности является совокупностью скоординированных политических, и объединенных общим социально-экономических, замыслом правовых, информационных и иных мер, направленных на обеспечение пожарной безопасности, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной 4

власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями. Немаловажная уделяется роль в организации развитии государства деятельности органов так же местного самоуправления, в том числе исполнению ими полномочий в области пожарной безопасности. В настоящее время совершенствования Наряду с существует правовых основ обеспечением экономического развития острая необходимость такой деятельности. устойчивого страны, социально- необходимо постоянно заботиться о состоянии жизнедеятельности общества в целом, и каждого человека в отдельности, обеспечивать надлежащий уровень пожарной безопасности и стремиться создать правовую систему лишенную каких-либо недостатков. Следует отметить, что в современной юридической литературе теоретические и прикладные аспекты управления пожарной безопасностью деятельности органов в муниципальных местного образованиях, самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности исследованы не достаточно. Среди трудов, посвященных рассматриваемым в данном исследовании вопросам, особое значение придавалось работам таких ученных как: В.А. Акимова – одного из основателей современной системы мониторинга, прогнозирования и управления в чрезвычайных ситуациях; Н.Н. Брушлинского – специалиста в области математического моделирования сложных систем и прикладной статистики; В.М. Гаврилей – исследователя в области методологии оценки риска различных видов опасности (пожар, хищение, взрыв и пр.) и выбора стратегии борьбы с ними; Ю.М. Глуховенко – ученного, сфера 5

научных интересов которого связана с теорией управления пожарными рисками, обоснования а ресурсной противопожарной информационных сложных систем; Н.Л. разработкой потребности службы; области также Ю.С. подразделений Попкова технологий Присяжнюк – методов –специалиста и в автоматизации эксперта Научно- образовательного комплекса организационно-управленческих проблем Государственной противопожарной службы. Кроме того, предупреждения чрезвычайных технических, в и сфере ликвидации ситуаций, социальных, правового последствий обеспечения экономических, других систем в нашей стране, обеспечения различных безопасности экологических и в последние десятилетия активную исследовательскую деятельность осуществляли А.А. Быков, Ю.Л. Воробьев, А.Т. Губин, А.Н. Елохин, С.К. Шойгу. В развитие вопросов теории, анализа и расчета пожарных рисков внесли значительный вклад такие ученые как И.А. Болодьян, Ю.И. Дешевых, Е.Г. Родионов, С.В. Соколов, Е.Н. Тужиков и др. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами местного самоуправления и иными субъектами в процессе осуществления ими обеспечения безопасности жизнедеятельности населения на определенной территории. Предметом исследования являются нормативно-правовые и иные акты, оказывающие непосредственное или косвенное регулирующее воздействие на деятельность органов местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности и правоприменительная практика управления 6

деятельностью по обеспечению пожарной безопасности на муниципальном уровне. Цель исследования включает изучение административноправовых основ деятельности органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности на территории муниципальных образований, а также разработку предложений правового по совершенствованию механизма обеспечению пожарной организационного управления деятельностью безопасности на и по муниципальном уровне. Для достижения поставленной цели мною были обозначены следующие основные задачи: - рассмотреть субъекты обеспечения противопожарного режима на территориях поселений, их полномочия и компетенцию в области пожарной безопасности; - исследовать деятельности историю органов становления местного и развития самоуправления по обеспечению пожарной безопасности; - изучить особенности организации и осуществления контроля за осуществлением деятельности местных органов в области пожарной безопасности; - обозначить особенности привлечения к ответственности органов местного самоуправления при неисполнении ими исследуемых полномочий по обеспечению пожарной безопасности; - провести анализ эффективности самоуправления существующего деятельности по исполнению пожарной безопасности; 7 метода оценки органов полномочий местного в области

- определить систему факторов, влияющих на пожарную безопасность муниципального образования; - рассмотреть регулирования современные реализации проблемы полномочий правового органов местного самоуправления в области пожарной безопасности поселений, предложить варианты изменения некоторых положений нормативных правовых актов, непосредственно влияющих на исследуемую деятельность. Методы исследования. Методологической исследования является применение принципов научного познания основой современных методов и Проведенноеисследование, основано в большей степени на свойствах системного подхода и социологической теории. В работе, с использованием исследования, общего научного проанализировано законодательство и практика его метода действующее применения в сфере пожарной безопасности на местном уровне. С учетом свойств указанного метода, использована возможность проследить этапы становления и развития полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. Философские методы (принципы объективности, историзма) применялись прежде всего для систематизации и классификации литературы и фактологического материала, установления достоверности и полноты информации. С помощью конкретно-исторического метода было изучено развитие законодательства дореволюционной России, СССР, развитие законодательства в сфере пожарной безопасности современного этапа развития нашего государства. Элементы системного, структурно-функционального, историко-сравнительного и других методов использовались для 8

выяснения диалектической связи между функциями и структурой системы государственного управления пожарной безопасностью, между правовой деятельностью и правовыми отношениями в этой сфере, прежде всего на уроне муниципальных образований. Научная новизна работы заключается в том, что она является комплексным исследованием правовых особенностей современного этапа развития деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности. С учетом новых идей и тенденций развития отношений в этой сфере, проведен краткий анализ факторов, непосредственно влияющих на итоги работы муниципалитетов в исследуемой области обеспечения пожарной безопасности. В работе определены и обозначены примеры, требующие определенных правовых изменений. Теоретическое и практическое значение полученных результатов. Полученные результаты исследования имеют не только научно-теоретическое, но и практическое значение. Теоретическое управление значение пожарной работы безопасностью состоит на в том, что муниципальном уровне рассматривается как один из элементов подсистемы государственного управления (часть элемента системы национальной безопасности государства), что может быть учтено при оптимизации или реструктуризации самой структуры пожарной охраны. В ходе проведения исследования в 2017-2018 годах теоретические аспекты, отраженные в настоящей работе, обсуждались: 9

- на молодежной научно-практической конференция «Актуальные проблемы юриспруденции» в апреле 2017 года в ФГБОУ ВО «Псковский государственный университет», тема доклада «Деятельность органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности»; - на международной памяти доцента М.В. научной конференции посвященной Геворкяна «Правоприменительная деятельность: история и современность» проведенной в июне 2017 года в университет», ФГБОУВО тема доклада полномочий органами пожарной «Псковский безопасности государственный «Особенности исполнения местного самоуправления в области на современном этапе развития общества»; - в ходе проведения молодежной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правоведения» в апреле 2018 года университет», в ФГБОУВО «Псковский тема доклада государственный «Правовые основы системы парламентаризма и деятельности органов публичной власти. Организационно-правовой аспект взаимодействия»; - в ходе участия в магистрантов исследования» научно-практической конференции «Актуальные - вопросы проведенной методики юридическим научного факультетом ФГБОУ ВО «Псковский государственный университет» в мае 2018 года, доклад на тему «Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности. Административно-правовой аспект»; - на международной конференция «Актуальные проблемы правоведения» (посвященной Дню Конституции России) проведенной юридическим факультетом ФГБОУ ВО «Псковский 10

государственный университет» в декабре 2018 года, тема доклада - «Особенности организации контроля деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения пожарной безопасности». Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты работы могут быть непосредственно использованы для совершенствования и дополнения российского законодательства, направленного на повышение эффективности механизма деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности. Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав основной заключения, части, списка объединяющих шесть использованной параграфов, литературы приложений. Глава 1. Сущность административно-правового обеспечения противопожарной безопасности муниципального образования 1.1. Понятие и правовое регулирование противопожарной безопасности как объекта административно-правового обеспечения городского (сельского) поселения 11 и

В современной России законодательно определено, что обеспечение предметом требований пожарной деятельности всех безопасности является публично-территориальных образований - Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В конце 1994 года в современной истории нашей страны впервые был разработан и введен в действие Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ (далее закон №ФЗ-69)1. Этот фундаментальный безопасности, а так документ же ряд в других подзаконных актов указанной области, устраните имеющихся сфере пожарной нормативных и были направлены на противоречий и пробелов в существующей в то время законодательной и нормативноправовой базе, регулирующей правоотношения в сфере обеспечения пожарной безопасности2. Согласно официального указанном законе, определения, закрепленного в пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров3. К основам предмета городского административно-правового регулирования или противопожарной сельского поселения, обеспечения безопасности как объекта исследования, кроме указанного выше законодательного акта, следует отнести так же требования 1 Федерального закона См.: О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 35. – Ст. 3649. 2 См.: Макарова, Е.Г. Пожарная безопасность как составляющая национальной безопасности / Е.Г. Макарова // Актуальные вопросы публичного права. – 2013. – № 4. – С. 67-78. 3 См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 N Пр-2685): электронный ресурс, режим доступа www.consultant.ru. 12

Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее закон №131-ФЗ)4, а так же Федеральный закон №123-ФЗ от 22.07.2008 года «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее закон № 123-ФЗ)5. В соответствии с положениями закона № 131-ФЗ, обеспечение именно первичных мер пожарной безопасности является прерогативой поэтому, пожарную органов местного безопасность власти. населенных Именно пунктов и прилегающих территорий, можно назвать в большей степени элементом отрасли муниципального права. Современные нормы муниципального права юридически выделяют пять образований: основных городское категорий или муниципальных сельское поселение, муниципальный район или городской округ, внутригородская территория города образования, в федерального зависимости от значения. своего Именно уровня, эти наделены полномочиями разрешения вопросов местного значения, в том числе изучаемых нами вопросов пожарной безопасности соответствующих территорий. Под вопросами обозначены местного значения законодателем полномочия, в том числе непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно. К этим 4 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. – 2003. – № 202. 5 См.: Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 30. – Ст. 3579. . 13

вопросам относятся и полномочия по исполнению первичных мер пожарной безопасности. Определенный интерес исследуемой темы представляет то, что предшествующий принятому в 2003 году, федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 (далее закон № 154-ФЗ) определял, что одним из вопросов местного значения являлось не только обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, но и организация муниципальной пожарной службы. Соответственно, можно сказать о том, что закон №154-ФЗ, начиная с середины муниципальным приводить девяностых образованиям самостоятельно мероприятий, деятельность но и годов, предоставлял возможность организацию не только противопожарных непосредственно организовывать муниципальной противопожарной службы для работы ее на подведомственных территориях. Соответственно, сегодня можно с определенной уверенностью утверждать то, что право муниципальных образований, городских и сельских поселений на обеспечение пожарной безопасности несколько ограничено7. Естественно, данный вывод не является бесспорным. Если провести определенный анализ вопроса о том, что представляют собой первичные меры пожарной безопасности, можно увидеть следующую картину: определение этого значения обозначено в первой статье закона № 69-ФЗ, но 6 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 35. – Ст. 3506. 7 См.: Макарова, Е.Г. Административно-техническое регулирование обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации / Е.Г. Макарова // Вестник ЮжноУральского государственного университета. – Челябинск: Изд-во ЮУрГУ. – 2014. – № 1. – С. 91-93. 14

фактически это реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, являющихся частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения. Данное правовое понятие отличительно от определения «меры пожарной безопасности», под которыми законодатель обозначает «действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности». Очевидно и вполне естественно, что без постоянного, планомерного пожарной и строгого безопасности соблюдения трудно, а первичных порой мер практически невозможно, защитить человека как личность, его имущество, государство и общество в целом от опасности связанной с пожарами. Следовательно, на муниципальных образованиях, в большей степени первого уровня, лежит значительный пласт ответственности по организации пожарной безопасности и исполнение ими наделенных полномочий в данной сере. Следует органов пожаров, отметить, что государственной относятся деятельности, такие государственной регулирование в к современным полномочиям власти в сфере предотвращения основном как управленческие разработка политики, рассматриваемого и формы осуществление нормативно-правовое вопроса, финансирование соответствующих бюджетных расходов и целевых программ, организация системы первичного обучения населения мерам пожарной безопасности. При этом, безопасности непосредственное поселений, обеспечение организация мер по пожарной борьбе с пожарами на местах, тушение пожаров - это преимущественно 15

вопросы муниципальных субъектов. образований и органов власти Именно поэтому законодателем определено, что организационно-правовое, финансовое, а так же материальнотехническое, первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений и городских округов, устанавливается нормативными правовыми актами именно органов местного самоуправления. С начала девяностых годов основного закона нашей с момента принятия страны, органы местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, органов, действующих законом правовых большее получили статус самостоятельных в определённых разграниченных рамках. С того времени, одновременно все развитие получают правовые основы вопросов местного значения. В системе разрешения этих вопросов одно из важных мест занимают вопросы организации пожарной безопасности на местах. Детальный анализ указанной информации свидетельствуют о том, кризисное финансово-экономическое положение муниципалитетов, зачастую и является причиной их неэффективной деятельности в данном вопросе. Имеющиеся на местах комплексы проблем финансового, материально-технического или организационно-правового характера непосредственно могут повлиять и, как правило влияют, на обстановка принимаемые конечный с результат этой пожарами остается для улучшения ее малоэффективными. 16 деятельности нестабильной, порою - меры являются

На сегодняшний день, неусовершенствованность законодательства в этом вопросе, усложненность применения признака определенного требований пожарной «принуждения» безопасности, соблюдения только усиливает имеющиеся проблемы на местах. Системные недостатки нормативной правовой определённости некоторых требований к собственникам жилых домов, объектов и территорий, наряду со значительным уровнем пожарной опасности территорий, позволяют говорить о новом понятии, которое предлагается рассмотреть через призму территориального «обязывания», соотнеся его с категорией «населенного пункта». В действующем на сегодняшний день законодательстве, фактически отсутствует нормативное определение понятия «населенный пункт». Хотя данная формулировка довольно-таки часто используется в обиходе документооборотных выражений, в контексте обозначения базовой территориальной единицы, законодателем в норму это понятие не введено8. Второй статьей сто тридцать первого закона определено, что сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом законодательное определение непосредственно населенного пункта не приводится. Статья определяет, одиннадцать названного что законы субъектов нормативного Российской акта Федерации должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий поселений. 8 См.: Бабичев, И.В. Муниципальное право: системно-структурный юридических конструкций / И.В. Бабичев. – М.: Норма, 2013. – С. 151-152. 17 анализ

На деле так и получается, что перечни населенных пунктов субъектов существуют, но при этом самого определения «населенный пункт» в нормах сегодняшнего дня так и не существует. Фактически каждый субъект самостоятельно определяет какую территорию отнести к тому или иному населённому пункту. Федеральным законом, определившим принципы деятельности местного самоуправления с 2003 года, отнесено к вопросам местного первичных мер определенного уточнить, значения пожарной поселения. что только безопасности В данном определения «муниципальное образование» нормативно-правового акта лишь обеспечение на территории случае необходимо «населенный пункт» в указанного рамках и не являются равнозначимыми и синонимическими. В общепринятом смысле, термин «населенный» означает «имеющий большое количество жителей». В Большой советской энциклопедии9 под населенным пунктом определено населенное место - «единица поселения людей в пределах земельного участка, на котором сосредоточены также материальные формы их обитания». В качестве одного и обязательных признаков отмечается необходимость наличия «постоянство использования его как места обитания, или хотя бы сезонно, но из года в год»10. Фактически, понятие «населенный пункт» неразделимо с формулировкой «место проживания людей». 9 См.: Большая советская энциклопедия [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://bse.sci-lib.com/. 10 См.:Шугрина, Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» / Е.С. Шургина // Городское управление. – 2013. – № 1. – С. 30-43. 18

Данное обстоятельство так же признаком принадлежности является формальным объекта к тому или иному поселению. В сочетании с действующих конкретной правовой нормой установленных безопасности, обладающего требований признаком в части пожарной вышеназванного «обязывания», позволяет заострить внимание на том, что пожарная безопасность населенных пунктов, как выделяемое понятие, только частично затрагивает степень пожарной безопасности объектов защиты. При этом остаются не в полной мере урегулированы правоотношения в сфере пожарной безопасности территорий занятых жилым сектором. В подтверждение данного утверждения обозначенные посвященной роли обеспечении образований. По можно Макаркиным органов пожарной довода местного безопасности словам указанного С.В. привести в работе самоуправления в муниципальных автора «фактор необходимости тушения пожаров является бесспорным и как правило, осуществляется размещения охраны. различных по видов территориальному подразделений признаку пожарной При этом нормативные документы по пожарной безопасности объектов носят точечный, локальный характер, их действия распространяются только на территорию объекта, не выходя за ее пределы. Люди работающие на данных объектах, как правило, являются жителями этих же населенных пунктов и также нуждаются в противопожарной защите в свободное от работы время»11. 11 См.: Макаркин, С. В. Роль органов местного самоуправления в обеспечении пожарной безопасности муниципальных образований / С.В. Макаркин. – Екатеринбург: Уральский институт ГПС МЧС России, 2013. – С.143. 19

Помимо этого, законодательства детальное в данной правовое сфере исследование показывает, что формулировка «пожарная безопасность населенного пункта» в определённой мере обозначена в федеральном законе №69-ФЗ. В данном случае эта формулировка приведена для рассмотрения в свете организации профилактики и тушения пожаров в населенных пунктах, в том числе и разработки мер пожарной безопасности в границах муниципальных образований. Таким образом, в целях боле детального рассмотрения вопросов сфере, правовое регулирования правоотношений в исследуемой необходимо обозначить в определенной мере новое понятие - «пожарная безопасность населенного пункта», основы которого на сегодня пока еще фактически не закреплены в правовом поле. Необходимость научного, законодательно-нормативного закрепления указанного понятия, необходимо в том числе и для детализации предмета проверок в рамках контрольных мероприятий, более том числе, для возможности последующего, эффективного осуществления повышения «воздействия» инструментов пожарного противопожарной посредством надзора устойчивости для населенных пунктов. Без выделения в отдельную норму базового определения, затруднительно будет влиять на исследуемую разрешаемую на протяжении нескольких лет и не проблему, и в конечном итоге, ее устранить. Для дальнейшего рассмотрения и восприятия безопасности действующих правовых поселений, как 20 более детального основ вариант, пожарной предлагается

разделить их на уровни федеральных, региональных и местных муниципальных норм. Двадцать первой статьей закона № 69-ФЗ определено, что меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это говорит о том, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления, в зависимости от необходимых географических, климатических или иных каких-либо временных условий, могут устанавливать определённые ограничения или запреты, вводя их в ранг местных требований пожарной безопасности. Изучение действующих полномочий в области пожарной безопасности федеральных органов государственной власти позволяет нам говорить о том, что федеральным уровнем являются полномочия стратегического назначения – в первую очередь по разработке и осуществлению государственной политики в области пожарной безопасности, издание специальных нормативных актов, в том числе определяющих вопросы юридического закрепления исследуемых требований, а так же разрешение вопросов по или ликвидация созданию, реорганизации подразделений пожарной охраны, содержащихся за счет средств федерального бюджета. На субъектовом уровне власти Российской Федерации исследуемые основы пожарной безопасности поселений заключаются прежде всего осуществлении территориального нормативно-правового регулирования, определение способов и механизмов мерам организации пожарной первичного безопасности, обучения населения информирования о возникающих угрозах чрезвычайных ситуаций связанных с 21

пожарами, а так же о существующих противопожарных требованиях и необходимости их соблюдения. Дополнительно органам власти субъектов вменена деятельность по стимулированию непосредственного участия населения в профилактике пожаров, организация тушения пожаров силами противопожарной службы субъекта, а так же создание, ликвидация, реорганизация таких субъективных подразделений пожарной охраны. Полномочиями городских и сельских поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности не во многом, но всетаки различны. В ходе проведенного анализа выявляется определенно выраженная проблема дублированием связанная некоторых с разграничением полномочий и органов государственной власти и местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов. Права по созданию пожарной охраны соответствующего (муниципального) уровня имеются и у органов местного самоуправления. Так же местные органы наделены в определённой мере правом нормотворчества в области пожарной безопасности, вплоть до установления дополнительных норм на период действия особого противопожарного режима. Но при этом возможности их полноценного использования своих прав в данной сфере несравнимы с возможностями органов власти федерального или субъективного уровня. Основной причиной тому является современная бюджетная политика государства, некоторые недостатки которой связанные с неравномерным перераспределением налогов, 22 как правило, отрицательно

влияют на экономическое положение финансовые возможности органов местной власти. При этом непосредственное обеспечение первичных мер пожарной безопасности законодателем справедливо отнесено к вопросам местного значения, то есть к тому уровню органов управления, который наиболее приближен к населению и призван в кратчайшие сроки проблемы, жителя влияющие на населенного разрешить интересы пункта. В образовавшиеся каждого нашем конкретного случае, именно деятельность поселений на муниципальном уровне сегодня выступает первым эшелоном защиты населения и территорий от пожаров. Если говорить непосредственно о полномочиях местной власти в области пожарной безопасности, в том числе о первичных мерах, то стоит отметить, что «первичный» обозначает «исходный», то есть само слово образующий первый ряд, первую ступень в чем-либо, являющийся первым, начальным звеном какой-нибудь организации12. Первичные комплексное меры пожарной безопасности понятие, правовое содержание - это которого закреплено и в определённой мере раскрыто в девятнадцатой статье противопожарного закона № 69-ФЗ, содержащей полномочия органов местного самоуправления в исследуемой сфере. Сам же перечень первичных мер пожарной безопасности обозначен в статье 63 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» введенного в ранг федерального закона №123-ФЗ. Эти перечни в определенной 12 См.: Толковый словарь Ушакова Д.Н. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://dic.academic.ru/. . 23

мере дополняют друг друга, но все-таки в какой-то степени разняться. Анализ названных обозначенные в статей них не показывает, являются что нормы идентичными и тождественными. Так, шестьдесят третья статья Технического регламента о пожарной безопасности не содержит нормы, определяющей полномочия по локализации пожара до прибытия подразделений государственной противопожарной службы, которая при этом прописана в законе о пожарной безопасности. Или напротив, не все вопросы первичных мер, содержащиеся в самом законе, нашли свое отражение в указанном техническом регламенте. Таким образом, можно говорить о том, что действующие нормативное акты, регламентирующие содержание первичных мер пожарной безопасности, на сегодняшний день не достаточно систематизированы, имеют расплывчатые и, в определённой вызывает мере некоторые противоречивые затруднения формулировки, при понимании правовом восприятии. Соответственно и что их и практическая их реализация зачастую в некоторой мере затруднена. В рассматриваемой ситуации закономерным являлось бы наиболее логичным и во-первых более детальное разделение и персонифицирование указанных полномочий, и во-вторых отнесение обязанности по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов к полномочиям органов государственной образований городские управления власти второго округа), на субъектов уровня как местах, или (муниципальные наиболее действенных обладающих 24 муниципальных районы, органов организационными,

кадровыми, финансовыми ресурсами для должной их реализации. Вместе с тем, в сложившейся ситуации представляется целесообразным предусмотреть возможность передачи данных полномочий органам местного самоуправления поселений, при наличии определенных условий и возможностей последних, в соответствии с установленным законодательством порядком. Естественно, подкреплена такая и передача полномочий изменением схемы должна быть финансирования возлагаемых законом обязательств по их исполнению. Зачастую, именно фактическая невозможность поселений организовать и обеспечить должное финансирование данных вопросов, приводит к неэффективности при их реализации. Подводя отметить, итоги что нормативная правоотношения обеспечению первого в области пожарной раздела правовая база, исполнения безопасности существенных корректировок работы, необходимо регулирующая полномочий поселений, по требует и дополнений, в целях более эффективного решения рассматриваемых вопросов. 25

1.2. Субъекты обеспечения противопожарного режима на территориях поселений, их полномочия, компетенции Современные муниципальные правовые отношения являются одной из форм взаимодействия органов местной власти с населением с одной стороны и с органами государственной власти с другой. Эти отношения возникают в процессе обыденной жизнедеятельности и, как правило, носят организационно-управленческих характер. В первую очередь эти отношения должны способствовать протеканию повседневных процессов направленных реализацию практических задач и функций, возложенных законодательством на органы местного самоуправления. 26 на

Основным элементов муниципальных правовых отношений являются непосредственно субъекты правоотношений, как муниципальное образование, органы такие местного самоуправления, разного рода союзы, группы, или ассоциации муниципальных Российской образований, Федерации, объединенные по в непосредственно том числе различным группы граждане граждан признакам, органы муниципальных правовых общественного самоуправления. Отличительными признаками отношений, во-первых является их территориально-локальный характер. Как правило, такие отношения возникают на местном уровне и распространяются территорию, единицы ограниченную на определенную географическими административно-территориального границами деления. Во- вторых, основной закон Российской Федерации, гарантируя наличие формы местного самоуправления в стране, напрямую не раскрывает перечень вопросов подведомственных разрешению органам управления местного уровня. Такие перечни, как правило, обозначаются в специальных законах и иных актах федерального или регионального уровня. К вопросам местного значения исследуемым в данной работе относятся вопросы административно-правовых особенностей полномочий органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности. Перечисленные в первом параграфе нормативные акты - федеральный закон «О пожарной безопасности» (№69-ФЗ), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ), а так же «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (№ 123-ФЗ) практически всецело определяют 27 правовые основы

деятельности органов местного самоуправления в вопросах обеспечения пожарной безопасности. Основными отношений, население субъектами муниципальный правовых как правило, выступает или непосредственно муниципалитета которое путем определенных законом форм волеизъявления разрешает вопросы местного значения или какой-либо орган местного самоуправления, наделенный определенными полномочиями. В нашем случае область исследуемого вопроса направлена на изучение особенностей правоотношений именно органов местного самоуправления наделенных полномочиями по разрешению вопросов в области пожарной безопасности. В целях наиболее доступного понимания рассматриваемого вопроса, необходимо уделить внимание ряду понятий, обозначенных в названных актах и применяемых в исследуемой области обеспечения пожарной безопасности поселений: - требования пожарной безопасности - это специально определенные социальные или технические условия, целю выполнения которых является обеспечение требуемого уровня пожарной безопасности; - первичные меры пожарной безопасности - это форма реализации принятых в установленном порядке правил, норм и требований по предотвращению пожаров, а так же спасению людей и имущества от них. Субъектами муниципальных правоотношений наделенными правами разрешения большинстве случаев вопросов пожарной являются безопасности, исполнительные в органы муниципалитетов. На сегодняшний день на местах ими, как правило, являются администрации городских или сельских 28

поселений, городов, городских округов, муниципальных районов и иных образований. Следует отметить, что законодательные органы местного самоуправления напрямую практически не занимаются разрешением вопросов в области пожарной безопасности. В их ведение в основном входят вопросы лишь косвенно влияющие на пожарную безопасность поселения. Это такие вопросы как утверждение местного бюджета, определение уровня и критериев местных налогов и сборов, решение иных вопросов входящих в ведение законодательных органов. Отдельно, в качестве одного из субъектов муниципальных правоотношений наделенных разрешительными функциями в области пожарной безопасности следует выделить муниципальную комиссию по чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности (далее КЧС и ПБ). Являясь по сути одним их внештатных координационных органов управления местного уровня и включая в себя, как правило представителей всех уровней органов исполнительной власти работающих на местах, данная комиссия наделена правами и полномочиями, которые непосредственно способны повлиять на пожаробезопасную жизнедеятельность населения. Такие комиссии на существующей системы местах в фактически нашей стране предупреждения и являются Единой элементами государственной ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)13. Эта система объединяет в себе федеральных созданная на государственном уроне, органы управления, силы и средства органов исполнительной 13 власти, органов См.: О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций:Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794//Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 2. – Ст.121. 29

исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, предприятий наделённых компетенциями разрешения вопросов по защите населения и территорий угроз возникновения чрезвычайных ситуаций, до ликвидации их последствий. Полномочия указанных устанавливаются актах о по разного уровня в положениях о них или в документарных создании действий комиссий таких работе комиссий. таких Общая комиссий координация возложена на Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. При этом непосредственными руководителями, принимающими окончательные управленческие решения в таких комиссиях наделенные являются советующими руководители органов полномочиями. власти Особенностью полномочий таких комиссии как органа управления является то, что они наделены функциями присущими как законодательным, так и исполнительным органам власти. При работе, в том числе на местно уровне решениями таких комиссии могут устанавливаться дополнительные правовые ограничения и требования, направленные на увеличения уровня безопасности населения и местных территорий, при наличии каких-либо угроз. Например, возникновении решениями при ухудшении угрозы таких массовых комиссий погодных природных ужесточаются условий и пожаров, меры по соблюдению требований пожарной безопасности. Могут быть введены запреты на посещение определенных лесных или степных территорий или запреты на разведение костров и 30

использования открытого огня, - то есть устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, которые в федеральном законодательстве не обозначены. Фактически, можно сказать о наличии у таких комиссий своего рода нормотворческого права. В соответствии с требованиями законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного названных и комиссий, обязательны для техногенного в том числе исполнения характера, решения местного уровня, всеми учреждениями, организациями, предприятиями всех форм собственности, а так же гражданами находящимися на определенных территориях. Обязательность исполнения решений такого координационного органа закреплено в законодательстве не случайно. Данное свойство присуще КЧСиПБ как органу управления для возможности оперативного реагирования на складывающуюся обстановку с пожарами или другими непредвиденными ситуациями. Наряду с этим, нельзя не сказать и о некоторых правовых недочетах, негативно влияющих на организацию работы комиссии как субъекта муниципальных правоотношений. При всей имеющейся полноте властных свойств присущих данному органу управления, в законодательстве не определены способы и методы контроля данного органа. Так же отсутствуют какиелибо формы ответственности комиссии в целом и ее членов – должностных лиц за действия либо бездействие, которые явились причинами или чрезвычайных ситуаций. условиями тех или иных Зачастую именно нерасторопность, бездействие руководителей и должностных лиц таких органов 31

на местах, способствуют развитию, перерастающих порою в катастрофы. И все же, основными субъектами обеспечения противопожарной безопасности на территориях поселений являются местные исполнительные администраций поселений и их органы в лице должностях лиц. Именно на эти органы законодателями возложено бремя исполнения полномочий по пожарной безопасности на местах. Именно они наделены обязанностями разрешения названных вопросов с целью недопущения увеличения количества пожаров и их негативных последствий. В рамках проведенного исследования и обозначенных в следующих параграфах результатах, следует отметить, что постоянное, строгое и жесткое исполнение указанных полномочий органами местного самоуправления в области пожарной безопасности, способствует не только недопущению пожаров, но реагировать и на своевременно позволяет непредвиденные в ситуации, полной мере связанные с угрозами развития опасности для людей. На современном этапе развития пожарного дела, к сожалению, ряд финансово-экономических факторов, в том числе связанных с деятельностью органов местного самоуправления, не всегда позволяют в им полной мере воспользоваться правами, предоставленными законодателем 14. Так к примеру, для своевременного исполнения некоторых первичных мер пожарной безопасности практически не требуется каких-либо значительных финансовых затрат. 14 См.: Макаркин, С. В. Роль органов местного самоуправления в обеспечении пожарной безопасности муниципальных образований / С.В. Макаркин. – Екатеринбург: Уральский институт ГПС МЧС России, 2013. – С. 13. 32

Это такие полномочия, связанные прежде всего с обучением населения мерам пожарной безопасности, а так же с проведением мероприятий по агитации и пропаганде пожаробезопасного поведения людей в быту и на производстве. Как правило, эти полномочия исполняются должностными лицами муниципалитетов в ходе повседневной жизнедеятельности – при участии их и проведении разного рода собраний, населением. непосредственных Исполнение таких встреч и полномочий сходов для с органа местного самоуправления возможно практически без какихлибо изменений расходной части бюджета. Одновременно с этим, организацию некоторых полномочий органов местного безопасности, самоуправления невозможно в сфере осуществить пожарной без наличия определенного уровня материальных затрат. Например, исполнение обязанности связанной обеспечением беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара предполагает обязанность органа местного самоуправления по содержанию в надлежащем состоянии дорог общего пользования. Наиболее актуальным этот вопрос является изменения для сельских погодных поселений, условий неестественных для территорий или особенно при в период наличии угрозы природных явлений.Так же значительных экономических вложений требует исполнение таких полномочий населения о как обеспечение пожаре, оснащение связи и оповещения территорий общего пользования первичными средствами борьбы с пожарами, создание и поддержание в готовности источников наружного противопожарного водоснабжения и некоторых других, без 33

которых своевременное реагирование на загорания затруднительно, а иногда и вовсе невозможно. Кроме того, одним из трудноразрешенных вопросов в данной области является исполнение полномочия связанного с локализацией загорания на первом его этапе, до прибытия основных сил противопожарной службы. Зачастую разрешить этот проблемный вопрос и организовать на должном уровне эту работу, органы власти на местах самостоятельно практически не способны. Теоретически органы управления поселений наделены правом создавать подразделения муниципальной пожарной охраны, однако на деле проведение такой работы затруднено из-за неопределённых положений толкований существующих норм. некоторых правовых Да должной и без материально-технической поддержки, выполнение таких работ невозможно в силу определенной специфики. В существующей на сегодняшний день редакции закона о пожарной безопасности законодательно не определена ни обязанность, ни право муниципалитета создавать пожарную охрану. Двоякое большинству ответственности толкование муниципалитетов за имеющейся формулировки позволяет неисполнение этого уйти от требования, соответственно прописанная в законе норма бездействует, что так же негативно отражается уровне пожарной безопасности поселений. Для устранения названного пробела необходимо вынести на рассмотрение вопрос о внесении изменения в статью 11.1 закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», определив не просто право, а обязанность местных органов подразделения муниципальной 34 пожарной создавать охраны. Такое

изменение закона может конечно может «негативно» повлиять на расходную часть бюджета поселения, но с учетом декларирования социальной направленности развития нашего государства, эффект от снижения последствий пожаров, естественно будет более значимым. 1.3. История становления и развития деятельности органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности В ходе постижением развития человеческого общества, наряду особенностей свойств огня, изменялось с его понимание и восприятие человеком. Со времен овладевания человека огнем, подавляющее большинство пожаров стало делом рук самого человека. Понимая свирепость пожаров и непредсказуемость их последствий, человечество начало постепенно предпринимало попытки организации борьбы с огнем. Основной целью такой борьбы было не только предупреждение пожаров, но и организация определенных возникновения систем для их тушения. Так, еще за двести лет до нашей эры, в древней Греции был создан один из первых механических пожарных насосов. В Римской империи, в свое время, при императоре Октавиане Августе город был разделялся на четырнадцать районов, для ведения борьбы с огнем были созданы семь военизированных отрядов, оснащенных обязанности воинов специальным входило оборудованием. обеспечение безопасности граждан – не только тушение, но и предупреждение пожаров. 35 В

В одном из «памятников» древнеримского права известного под именем «Законы XII таблиц» - уже тогда введена норма на запрет разжигать погребальные костры возле зданий. При этом каждый домовладелец должен был иметь на случай пожара запас воды, топор, шерстяных одеял, лопат, ломов, лестницы. Поджигателей «повелевали заключать в оковы и после бичевания предавать смерти15. В те древние как наиболее противостояли времена, военизированные подразделения, подготовленные и дисциплинированные, пожарам во многих государствах древнего мира: в Египте, Вавилоне, Иране и многих других. Исторически постепенно в борьбе с огнем сложилось два основных вектора развития: организация непосредственно тушения пожаров и предупреждения их возникновения. В древней Руси первые упоминания о мерах борьбы с пожарами содержатся в «Русской правде» - сборнике правовых норм того времени, который действовал начиная с 1016 года и сохранял свое значение до 15-16 веков. Наиболее характерной причиной пожаров уже тогда было неосторожное обращение с огнем. Соответственно, основные мероприятия по их предотвращению заключались в строгом ограничении, а порой и полном запрете пользования огнем, особенно в летний сухой период времени. Наказание за нарушение таких запретов так же было жестким. Поджигателя была уготована казнь, а при пожарах произошедших по неосторожности, человек сам и его семья попадали в рабство, с переходом всего его имущества в казну. 15 См.: Назаров Р.В. Три периода развития правового сопровождения пожарной безопасности Российского государства: от Петра I до наших дней / Р.В. Назаров // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. – 2013. – № 1 (18). – С. 46-53. 36

Истоки формирования местного самоуправления в России ученые относят к 15 - 16 векам, когда появляется так называемая вид «система кормлений» - пожалования великих и удельных князей своим должностным лицам, по которому администрация содержалась за счёт местного населения в течение периода службы16. В этот период времени местное самоуправление осуществлялось «местными» наместниками, назначаемыми из центра. В то время, отводилось в указах князей уже особое место предупредительным противопожарным мерам. Первые такие указы исследователи относят к пятнадцатому веку - периоду правления Василия Второго в 1425-1462 годах. Нарушение указов тогда, как и в Древнем Риме, и во времена Киевской Руси каралось смертной казнью. Последующие реформы в сфере пожарного дела были проведены сыном Василия Второго - Иваном Васильевичем (Третьим). При нем началась каменная застройка Москвы. Указами середины пятнадцатого века были введены новые ограничения на пользование в быту печами, лучинами, свечами, лампадами – теми элементами домашнего обихода, которые зачастую и являлись источниками пожаров. Начиная с середины восемнадцатого века, борьба с пожарами на территории России начала осуществляться как по направлению ужесточения предупреждающих мер законодательного характера, так и по усилению мер охранного порядка. Угроза возникновения крупных пожаров, в населенных пунктах от которых уничтожалось почти все имущество, заставляла местную власть предусматривать меры 16 См.: Энциклопедический словарь. 2009 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://dic.academic.ru/. 37

по их тушению. Постепенно в населенных пунктах вводилась пожарная повинность. В начале шестнадцатого века Москве была создана пожарно-сторожевая охрана, в обязанности вменено охранение города от огня. которой было Несение службы охранников контролировали специальные должностные лица, назначаемые из числа дворян. В обязанности этих лиц входило выполнение ряда мероприятий, в том числе надзор за исполнением жителями царских указов о предосторожности от огня, вылов поджигателей, воров, грабителей и руководство тушением пожаров17. В результате реформ местного самоуправления пожарносторожевая охрана того времени постепенно была передана выборным людям – местным старостам, а начиная с середины семнадцатого века находились в ведении мирских выборных органов – прототипов современных органов местного самоуправления. В начале обеспечению старостами восемнадцатого пожарной при сотских века обязанности безопасности (сотниках). по реализовывались Сотни делились на десятидворья (десятки) с десятскими во главе. Историей пожаров, того возникших времени в отмечены десятки Санкт-Петербурге, в крупных Москве, в Новгороде, в Пскове. Зачастую такие пожары приводили к тяжелым последствиям в связи с огромными ущербами и катастрофическими объемами повреждений. 17 См.: Грешных, А.А. Борьба с пожарами в Московской Руси и начало формирования противопожарной службы / А.А. Грешных [электронный ресурс]. – Режим доступа: https://nachkar.ru/histori/page1.htm/. 38

Официальный учет пожаров того времени не велся, поэтому оценить масштабы бедствий на территории всего государства было затруднительно. В Российской пожары являлись обыденным происшествием. время считался крупным, когда огонь империи Пожар в то уничтожал сразу несколько тысяч строений. При этом, о пожарах происходящих в сельской местности вообще редко упоминалось ввиду их локальности, несмотря на то, что случались они гораздо чаще, чем в городах. В середине семнадцатого века в России были изданы сразу два особо значимых для пожарной охраны документа. Первый - «Наказ о градском благочинии» – документ подписанный 30 апреля 1649 года русским царём Алексеем Михайловичем Романовым. От всех состоятельных людей, согласно этому документу, для тушения пожаров требовалось держать во дворе ведра и медные водоливные трубы. Второй документ – «Уложение царя Алексея Михайловича». В нем вводились нормы, устанавливающие правила обращения с огнем. уголовная различие «Уложением» была введена ответственность за поджоги, было обозначено между неосторожным обращением с огнем и поджогом. При возникновении пожара по неосторожности, с виновного взыскивались убытки в размере, "что Государь укажет", а за умышленный поджог наказание было самым суровым, - смертная казнь. Во второй половине восемнадцатого века в России была создана первая пожарная команда при Адмиралтействе. В Петербурге и Москве в составе полиции создавались пожарные конторы. В конце восемнадцатого века их переименовали в пожарные экспедиции, а в начале девятнадцатого века 39 в

пожарные команды. Вплоть до революции 1917 года эти команды подчинялись полиции18. В рамках проводимых реформ, в начале восемнадцатого века в России были учреждены губернии, чуть позже в 1718- 1724 годах были созданы магистраты, губернии разделены на уезды - органы управления которым и вменялись обязанности по организации борьбы с пожарами на местах. В полномочия магистратов входили вопросы обустройства и организации деятельности школ, больниц, сиротских домов, сбор и контроль за уплатой пошлин, гражданских и уголовных дел. рассмотрение мелких Наряду с названными полномочиями им вменялась и организация контроля противопожарным состоянием вверенных территорий за - т.е. фактически уже тогда были заложены основные функции местного самоуправления. Губернская реформа, проводимая в начале восемнадцатого века в целом имела полицейско-фискальный характер и в определенной мере значительным повлияла на структуру и функции органов образом местного самоуправления того времени. В третьей четверти административно-судебной восемнадцатого реформы века, проводимой в ходе были приняты очередные масштабные организационные меры по реорганизации и Изначально, развитию и городской пожарной охраны. противопожарные мероприятия определенные законом носили случайный характер. Нормы того времени, были связаны в большей степени с определением меры 18 См.: Невинский, В.В. Местное самоуправление в России: штрихи к истории развития. Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева / В.В. Невинский // – М.: Проспект, 2015. – С. 87-102. 40

наказания виновных в возникновении пожаров и некоторыми единичными элементов ограничениями при жизнедеятельности эксплуатации человека. При опасных этом мероприятия общей организации борьбы с огнем были не систематизированы. Основу противопожарных норм того времени пытался заложить Петр I, введя впервые в России противопожарные правила в строительстве. В период его царствования были изданы ряд указов – например о замене деревянных крыш черепичными, об оборудовании колодцев для пожарных нужд, о строительстве наблюдательных башен для обнаружения пожаров. Указы и инструкции царя о противопожарных мерах в то время печатались значительным тиражом и рассылались во все города и сельские населенные пункты. Тогда же Петром І был введен запрет на строительство в Петербурге и Москве деревянных домов19. К середине девятнадцатого Российской империи было пожарных века на территории создано более 450 городских команд. Городские пожарные команды в то время комплектовались в основном из солдат, которые были не пригодны к строевой службе. В последующем в пожарные части людей набирали по найму. При этом на территории сельских поселений борьба с пожарами осуществлялась местным населением. Очередной импульс развития местного самоуправления дала так называемая «Крестьянская реформа» 1861 года. 19 См.: Волкова, Ю.А. История развития законодательства, регламентирующего функции по расследованию пожаров специализированными органами в России / Ю.А. Волкова, А.А. Грешных, А.А. Талашова // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. – СПб.: Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы МЧС России, 2013. – № 3 (20). – С. 62-68. 41

Сельское самоуправление крестьянского схода, в которое то время избиралось состояло из из крестьян - домохозяев, и старосты. В рамках села административнопротивопожарные функции исполнялись сельским старостой, который проводил расследование пожаров, осуществлял контроль за пожарной безопасностью, а также мог наложить штраф за ее несоблюдение. Вместе с профессиональными пожарными командами во второй половине девятнадцатого века начали появляться добровольные пожарные команды, которые создавались там, где не было профессиональных пожарных команд. Со временем они объединялись в добровольные пожарные общества. К концу девятнадцатого добровольных столетия пожарных России насчитывалось обществ. В 1892 году около в 60 Санкт- Петербурге прошел 1-й съезд русских деятелей по пожарным делам. И уже 1893 году впервые бы создан государственный орган в ведение которого находились вопросы пожарной безопасности - Императорское Российское пожарное общество. Несмотря на проделанную работу на государственном уровне и проведенные общие позитивные изменения в деле борьбы с огнем, в губерниях государственная власть проявляла недостаточную требовательность предупреждения пожаров и к состояния организации их тушения. Незначительные наказание нужного влияния на уменьшение количества пожаров в городах и селах не имели, страна продолжала гореть и приносить ежегодные убытки. Противопожарное оборудование и техника была зачастую примитивной, устаревшей и малоэффективной. Подготовка специалистов по пожарному 42 делу осуществлялась без

должного внимания. Организованные в начале двадцатого века в Петербурге двухгодичные курсы пожарных техников за десятилетний период своего существования больше тысячи выпустили чуть специалистов, что в объемах страны конечно было недостаточно. Долгое время профессиональные пожарные команды России размещались при полицейских участках, на съезжих дворах, к тому же в практически не помещениях. Такая ситуация сохранялась приспособленных почти во всех городах России. Так повелось, что учет количества пожаров тогда осуществлялся только в городах, а пожары в сельской местности долгие годы не учитывались вовсе, их тушением занималась каждая сельская община самостоятельно. В августе 1916 года в России был принят закон "О противопожарной охране фабрик и заводов, изготовляющих предметы для действующей армии". Министру внутренних дел тогда предоставлялось право издавать общие правила по противопожарной защите предприятий, работающих на оборону20. Следующий этап развития пожарной безопасности, в связке с полномочиями местной власти и самоуправления полностью связан с «советским» периодом нашего государства с 1917 по 1991 годы. В мае 1917 года Временным правительством принимается закон о земской реформе - «О волостном земском управлении», который был направлен на введение земского самоуправления на уровне волости. 20 См.: Сухоруков, М. «Серые герои» Российской империи. Часть 2 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: topwar.ru/145472-serye-geroi-rossijskoj-imperii-chast-2.html. 43

Таким образом, после февральской революции 1917 года руководство пожарной охраной осуществлялось пожарными комиссиями городских и земских органов управления и заключалось в текущем поддержании основных мер пожарной безопасности и организации борьбы с огнем на местах. Осенняя революция 1917 года и последующая гражданская война, захватившая практически всю территорию страны, внесли свои коррективы в систему пожарной охраны. Изменение системы российской государственности неминуемо привел к ее упадку. В целях стабилизации противопожарной ситуации Всероссийским Советом народного хозяйства был подготовлен «Проект реорганизации пожарного дела в России», направленный на рассмотрение в Совет Народных Комиссаров. Впоследствии представленный проект реорганизации лег в основу декрета «Об организации государственных мер борьбы с огнем», который был принят принятого 17 апреля 1918 года, и долгое время считался днем образования советской пожарной охраны. С момента выхода в свет указанного декрета в стране начался новый процесс государственного преобразования пожарной охраны и вопросов пожарной безопасности. указанном изложены документе были В организационные основы советской пожарной охраны, определены задачи обеспечения пожарной безопасности, предусмотрено создание и развитие профессиональных организаций и добровольных пожарных формирований, для предупреждения и тушения пожаров, подготовка управляющих кадров и развитие соответствующих научных и исследовательских работ в данной сфере. 44

Декретом были заложены основные пожарами, при этом принципы борьбы с важное место отводилось организации работы по предупреждению пожаров. Так же в нем была обозначена необходимость совершенствование улучшения правовой технической противопожарных подразделений. базы, оснащенности Впервые нормативно была закреплена государственная контрольно-надзорная функция в вопросах пожарной безопасности, что послужило основой создания органов государственного пожарного надзора 21. Для координации этой деятельности по борьбе с огнем, был образован Пожарный совет РСФСР под руководством Главного комиссара по делам страхования и борьбы с огнем. На этот орган совет возлагались функции по управлению всеми силами пожарной охраны страны, а так же по развитию и совершенствованию деятельности по борьбе с пожарами. В конце 1918 года Комиссариатом было издано «Положение о местных органах противопожарного надзора», согласно которому в городах с населением более десяти тысяч человек образовывались пожарные комитеты, в функции которых входил контроль соблюдения издававшихся в данной сфере распоряжений22. В начале 1923 года в Москве была проведена Первая Всероссийская обозначена дела, пожарная конференция, необходимость введения в состав на которой совершенствования противопожарных была пожарного формирований должностей работников, занимающихся пожарным надзором, основной функцией которых было осуществление 21 22 См.: Кирилов, Г.Н. Государственный пожарный надзор: учебник для вузов МЧС России / Под ред. Г.Н. Кириллова. – СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2016. – С. 10-11. 45

профилактики пожаров. На центральные и местные органы контроля за пожарной безопасностью возлагалась разработка общегосударственных и местных планов противопожарных мероприятий, как в области предупреждения пожаров, так и в сфере их тушения, а так же надзор за исполнением данных планов, контроль за деятельностью всех видов пожарной охраны. В 1934 году в составе вновь образованного НКВД СССР был создан центральный орган по руководству всеми противопожарными подразделениями - Главное управление пожарной охраны. краевые, В его состав входили республиканские, областные, районные подразделения, осуществляющие в том числе и функции государственного пожарного надзора. Постановлением Совета народных комиссаров 1940 году пожарной СССР в был утвержден типовой «Устав добровольной охраны», возродивший развитие пожарного добровольчества. К началу сороковых годов двадцатого века, на местах все чаще стали использоваться пожарные автомобили, насосы, а также современные на то время средства связи телефон, телеграф. Нормативно были закреплены функции по профилактике вопросы и тушению развития науки, пожаров, техники, а также другие определены сопутствующие развитию пожарного дела задачи. В период Великой Отечественной войны, как и в предвоенные годы, сотрудники пожарной охраны вели работу, в основном направленную объектов и территорий на противопожарную защиту от пожаров с учетом особых военных условий. В то время работники пожарной охраны, в основном население, не участвовавшее в боевых действиях, занимались 46

подготовкой объектов к отражению авианалетов и защите от артобстрелов, обучением людей основным приемам и способам тушения авиабомб с зажигательным эффектом из-за которых в основном и происходили пожары. В военный период времени система местных органов управления так же претерпела некоторые изменения. На территориях создавались областных, отделы городских по и сельских государственному советов обеспечению и бытовому устройству, на которые, как правило и возлагались задачи борьбы с пожарами на местах. В послевоенные управления управления пожарной годы основной охраны пожарной – охраны задачей Главного государственного того времени, органа являлось восстановление и развитие технической базы, повышение качества подготовки пожарных частей. В целях развития дела борьбы с огнем, Постановлением Совета Министров СССР «О мерах по усилению пожарной охраны в городах, рабочих поселках и на промышленных предприятиях» в начале пятидесятых годов, был введен институт общественных уполномоченных по пожарной охране. Силами таких уполномоченных был надзор за противопожарным организован системный состоянием жилых домов и прилегающих территорий. С середины пятидесятых годов прошлого столетия общее руководство системой пожарной охраны осуществлял Совет Министров СССР, а непосредственное управление противопожарной службой было возложено на МВД СССР. В конце семидесятых годов двадцатого века, Министров СССР были приняты несколько Советом постановлении, определивших дальнейшие направления развития пожарной 47

охраны. Они повышение включали технической улучшение в себя меры, оснащенности организации тушения направленные пожарных пожаров, на частей, усиление надзорной функции. Положение о государственном пожарном надзоре в СССР детализировало ранее имевшиеся нормы, в качестве основной задачи было определено совершенствование работы по предотвращению пожаров в городах и других населенных пунктах, в том числе на отдельных объектах различного назначения. Особое внимание в то время уделялось профилактической работе с населением по исполнению правил пожарной безопасности, обучение простейшим приемам тушения загораний и мерам личной безопасности на пожаре. Очередным витком в изменении системы самоуправления явился распад СССР. В июле принимается Закон РСФСР № самоуправлении в РСФСР». В нем истории России было 1550-1 местного 1991 года «О местном впервые в современной определено понятие «местное самоуправление». Так же впервые было обозначено понятие «полномочия в области обеспечения пожарной безопасности». С октября 1993 по август 1995 года деятельность органов местного самоуправления в нашей стране, регулировалась не федеральными законами, а президентскими указами. Данное положение было изменено с введением в действие федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»23, где впервые было использовано понятие «общественный порядок». В соответствии с пунктом 9 статьи 14 данного закона к вопросам местного значения 23 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 35. – Ст. 3506. 48

поселения относятся обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Фактически этой нормой начального этапа поссоветского права России, была заложена основа современных полномочий местного обеспечению самоуправления по пожарной безопасности. На смену названному закону, в начале двухтысячных годов, пришел действующий по сей день Федеральный закон № 133-ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»24, в который обозначены современные полномочия органов местного пожарной самоуправления безопасности. пожарного На в сфере современном законодательства обеспечения этапе указанные развития функции детализируются уже в специальных нормах. Таким образом, исследовав исторические основы системы возникновения и совершенствования государственного управления сферой борьбы с пожарами, проанализировав историю зарождения и развития полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения пожарной безопасности, можно сделать вывод о том, что практически во все древние, исторические, а затем и современные времена организация борьбы с огнем на местном уровне, как правило, осуществлялась самой местной властью. Историю развития борьбы с пожарами в последнее столетие, теоретически можно разделить на три основных периода. 24 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. – 2003. – № 202. . 49

В дореволюционный России полномочия в сфере пожарной безопасности местного в основном находились самоуправления. практически лишь в ведении Государственные номинально органов органы были наделены организационными функциями по управлению деятельностью борьбы с пожарами. В советский период государственным органам управления пожарной охраной уделено куда большее значение. При этом на местах вводилось активное использование различных форм участия населения в обеспечении пожарной безопасности. На современном этапе действующем законодательстве органов пожарной местного развития дела закреплены самоуправления безопасности, борьбы в которые сфере огнем в полномочия обеспечения непосредственно детализируются в специальном законодательстве. 50 с

Глава 2. Административно-правовая деятельность органов местного самоуправления в области пожарной безопасности 2.1. Контроль деятельности, ответственность органов местного самоуправления в сфере обеспечения пожарной безопасности Стабильное и эффективное функционирование системы местного самоуправления, в том числе в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, во определяется уровнем развития его правовой основы. многом В силу особой актуальности пожарной безопасности на всех публичнотерриториальных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) принимаются соответствующие нормативноправовые акты и целевые программы, направленные на ее повышение. По муниципальном мнению уровне Упорова решаются И.В. «именно главные на вопросы предупреждения пожаров»25. Без организации должного контроля деятельности органов местного самоуправления, существует вероятность возникновения ситуаций, не отвечающих интересам населения, 25 См.: Упоров, И.В. Обеспечение пожарной безопасности на территории муниципального образования органами местного самоуправления. Организационноправовые проблемы / И.В. Упоров // Теория и практика общественного развития. – 2017. – №4. – С. 26-29. 51

непосредственно влияющих на авторитет самой власти, а порой непосредственно создающих разного рода опасности жизнедеятельности населения и окружающей среде. Органы местного самоуправления, будучи в соответствии со статьей 3 системы закона №ФЗ-69, одним из основных элементов обеспечения пожарной безопасности, принимают участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как показывает практика, наиболее выраженное участие в реализации функций обеспечения пожарной безопасности на местном уровне (исполнительный муниципального представительный принимают местная администрация орган муниципального образования), глава образования орган и в меньшей муниципального степени - образования (собрание депутатов муниципального образования), и иные органы и выборные должностные местного самоуправления. Органы местного самоуправления как субъект надзора отличаются от других субъектов тем, что проверки в рамках государственного пожарного надзора в отношении них, могут проводиться двумя способами. Во-первых, возможна организация и проведение проверки исполнения органом местного самоуправления возложенных на него полномочий, в том числе в сфере обеспечения пожарной безопасности. В данном случае применяются положения закона №131-ФЗ. Во-вторых, если организована проверка органа местного самоуправления как юридического лица по исполнению им требований законодательства в определённой сфере, то при ее организации и проведении следует руководствоваться положениями федерального закона от 26 декабря 2008 года 52

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее закон №294-ФЗ)26. Органы местного самоуправления, являясь участниками гражданско-правовых отношений, осуществляют управленческую функцию, направленную на развитие местного самоуправления на соответствующих территориях, прежде всего, исходя из интересов населения. Именно поэтому процедура (надзора) осуществления в отношении регламентирована государственного органа положениями местного контроля самоуправления названных федеральных законов. Указанными документами определены виды возможных проверок, а так же обозначен оснований для исчерпывающий перечень организации (мероприятий по контролю) проведения в отношении проверок органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Проверки исполнения полномочий органами местного самоуправления осуществляются в основном в ходе проведения плановых или внеплановых проверок (мероприятий по контролю). Плановые самоуправления проверки в силу деятельности ч. 2.3 ст. 77 органов закона местного № 131-ФЗ проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании ежегодного плана 26 проведения проверок, См.: О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ // Собрании законодательства Российской Федерации. – 2012. – №53.– Ст. 7619. 53

сформированного и согласованного в обязательном порядке с прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом законодателем определено, что плановые проверки одного и того же органа местного самоуправления могут проводиться не чаще одного раза в два года. Также предусмотрено, что органы контроля направляют в прокуратуру субъекта РФ проекты ежегодных планов проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления не позднее 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок, а прокуратурой в установленные сроки данные планы размещаются в открытом доступе сети Интернет. Фактически, руководители органов местного самоуправления имею возможность знать заранее (не менее чем за месяц) время проведения предстоящей плановой проверки, что так же является одним из принципов открытости и гласности надзорной деятельности проводимой в отношении местного самоуправления. Другие виды деятельности должностных проверок органов лиц - внеплановые местного местного проверки самоуправления самоуправления и проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора). Основанием для проведения таких проверок, в соответствии со ст. 77 закона №131-ФЗ являются: - поручение Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации - требование Генерального Федерации, прокурора субъекта проведении внеплановой прокурора Российской проверки 54 в рамках Российской Федерации о надзора за

исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Такие вид внеплановых проверок могут проводиться органами контроля без согласования с органами прокуратуры. Так же, некоторые внеплановые проверки могут проводиться только по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации. Основанием для проведения таких проверок могут служить обращения граждан, юридических лиц, государственных органов о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Проблемным вопросом при организации такой проверки является именно необходимость согласования ее в прокуратуре субъекта РФ. Фактически для проведения такой внеплановой проверки органа информации местного полученной самоуправления, в обращении например граждан, по органу контроля необходимо согласовать эту проверку с прокуратурой субъекта РФ. Городские или районные прокуратуры полномочиями по согласованию внеплановых проверок органов местного самоуправления не наделены. Зачастую данная норма практически лишает возможности органы контроля оперативно и своевременно реагировать на информацию о нарушениях законодательства, получаемую из различных источников. Как правило, организация проведения таких проверок затягивается из-за географической удаленности прокуратур субъектов РФ и невозможности получения своевременного согласования. Еще одним немаловажным проблемным организации проведения внеплановых вопросом при проверок органов местного самоуправления является фактическое отсутствие в 55

названом законе основания для проведения таких проверок с целью контроля за исполнением ранее выданного предписания. При проведении проверки, в случае выявления нарушения требований пожарной безопасности, в соответствии с требованиями устанавливает законодательства, срок соответствующее для их предписание. надзорный устранения По орган и выдает истечении срока установленного для устранения нарушений, должностному лицу надзорного органа необходимо организовать и провести проверку исполнения выданного предписания. Если субъектом такой проверки является администрация муниципального образования как юридическое лицо, то основанием для поверки служит п. 1 ч. 2 ст. 10 закона № 294ФЗ. Но, если предметом такой проверки является контроль за исполнением предписания выданного органу местного самоуправления, то организовать проведение данной проверки у должностного лица надзорного органа вряд ли получиться. Статья 77 закона №131-ФЗсодержит исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки органа местного истечение самоуправления. срока исполнения Такое основание органом как местного самоуправления ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения в этом перечне отсутствует. Фактически, с 2014 года – с момента внесения изменений в вышеназванный закон, у должностных лиц надзорных органов отсутствует возможность организации контроля ранее выданного предписания органу местного самоуправления. При этом, имеющийся своего рода «пробел» в законодательстве, присутствует только в нормах определяющих организацию 56

внеплановых проверок в отношении органов местного самоуправления. Аналогичный закон, в котором определены основания проведения данного рода проверок в исполнительных органах государственной власти субъектов РФ - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных органов (представительных) государственной Федерации»27, такого власти «пробела» и исполнительных субъектов не содержит. Российской Одним из оснований для проведения внеплановой проверки деятельности органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, в соответствии с п. 5 ст. 29.2 указанного закона, является истечение срока ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований. Попыткой устранения обозначенного в законодательстве недостатка, в свое время, явилось информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 11.06.2014 № 76/2-278-2014 «О порядке осуществления контроля за исполнением предписаний органами местного самоуправления». Указанным письмом, одним из руководителей надзорного ведомства, определено, что выданных органу необходимости местного запрашивать порядок контроля предписаний самоуправления информацию органов местного самоуправления у сводится к руководителей о ходе выполнения ранее предложенных противопожарных мероприятий. 27 См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ //Собрании законодательства Российской Федерации. – 1999. - N 42. - Ст. 5005. 57

По моему мнению, такая форма контроля не имеет какойлибо значимости, так как проверить информацию представленную органом местного самоуправления на предмет ее достоверности в рамках правового поля фактически невозможно. Соответственно, на сегодняшний день практически не работает принцип неотвратимости наказания для органов местного самоуправления и должностных местного самоуправления за неисполнение лиц органов предписаний надзорных органов. Данное нарушение, в соответствии с КоАП РФ относится к категории, правонарушений совершенных против порядка управления и в определенной мере негативно может повлиять в целом на основы принципов законности и равноправия определённые Конституций Российской Федерации. В Федеральном законе №131-ФЗчетко прописано, что органы государственного контроля (надзора) осуществляют контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности. Например, в целях реализации принципа открытости с 1 января 2014 года введено требование о том, что информация о результатах проведенной самоуправления или проверки органов местного должностных лиц органов местного самоуправления подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной Указанная информация должна сети содержать Интернет. данные о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с 58

указанием любому сроков устранения. гражданину, Эта процедура должностному позволяет лицу обладать информацией о наличии или отсутствии каких-либо нарушений в деятельности органов местного самоуправления в различных сферах деятельности. Еще одним новшеством в сфере контроля органов местного дублирование самоуправления деятельности является контрольно-надзорных запрет полномочий на органов государственного контроля (надзора) различных уровней. Так же было введено самоуправления органов право размещена контроля ранее была в средствах опубликована лицам местного не представлять информацию по запросу государственного информация должностным на (надзора), представлена массовой официальном сайте либо если эта официально информации органа или местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Обозначенные меры объективно позволяет снизить ту немалую нагрузку, которая возложена на должностных лиц органов местного самоуправления в процессе их жизнедеятельности. Кроме того, при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольнонадзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней. Органы государственного контроля (надзора) при осуществлении своих полномочий по контролю не вправе требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления 59 соответствующего

муниципального образования, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов. Определенные правовые рамки, создаваемые государством в виде контроля за реализацией полномочий в решении вопросов местного значения конкретной территории, и, в частности, обеспечения безопасности в предполагают первичных границах населенных реализацию ответственности органов мер пунктов механизма местного пожарной поселения, привлечения к самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушения требований пожарной безопасности. Механизм привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности за нарушения требований пожарной безопасности на сегодняшний день имеет ряд существенных недостатков. Статьей 72 «ответственность должностных закона органов лиц государством №131-ФЗопределено, местного местного наступает что самоуправления самоуправления на основании и перед решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий». Между составам тем, рассмотрение правонарушений, административных предусмотренным дел статьей по 20.4 КоАП РФ, подведомственно в соответствии со статьей 23.34 КоАП РФ должностным лицам 60 органов, осуществляющих

федеральный государственный пожарный надзор. При этом КоАП РФ не содержит правовых оснований для рассмотрения судами дел об возбужденных административных должностными осуществляющих федеральный правонарушениях, лицами органов, государственный пожарный надзор, в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушения требований пожарной безопасности, выявленные в ходе проверок. В силу особой значимости пожарной безопасности для общей системы национальной безопасности России сегодня ширится практика привлечения виновных лиц к ответственности за нарушение противопожарного режима, а соответственно - и судебная практика в данной сфере. В качестве примера можно рассмотреть Решение Похвистневского районного суда Самарской области № 1234/2017 от 26 июня 2017 г. по делу № 12-34/201728. В рамках данного дела Глава сельского поселения Среднее Аверкино, являясь должностным лицом, привлеченным к административной ответственности по ч.2 ст.20.4 КоАП РФ, обратилась в суд с жалобой на соответствующе постановление государственного инспектора по пожарному надзору о назначении административного наказания. Как следует из материалов дела, на Главу поселения в соответствии с вынесенным постановлением был наложен административный штраф в размере 15 тыс. руб. Основанием для привлечения к административной ответственности и наложения штрафа инспектор нарушение должностным лицом 28 п.19 посчитал Постановления См.: Решение Похвистневского районного суда Самарской области от 26 июня 2017 г. № 12-34/2017 по делу № 12-34/2017 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// http://sudact.ru/regular/doc/u4jWWwAA5OoH/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 61

Правительства РФ от 25.04.2012 № 390 «О противопожарном режиме», в соответствии с которым «на территории поселений запрещается устраивать свалки горючих отходов», а также положений 25.04.2012 п. № 17 Постановления 390 и п. 3 Правительства Постановления РФ от Правительства Самарской области от 29.03.2017 № 197. Инспектором в ходе проверки было установлено, что по вине должностного лица «допущено сжигание мусора и сухой травы на период устойчивой сухой, жаркой ветряной погоды, а также при введении особого противопожарного режима, что привело к угрозе распространения пламени на жилой сектор». Таким образом, лицу привлечённому к ответственности, как Главе сельского поселения было вменено нарушение требований пожарной безопасности связанное допущением возгорания мусора и сухой травы на период сухой, жаркой и ветряной погоды при введении на территории Самарской области особого противопожарного режима. Глава поселения с выводами инспектора не согласилась. Она апеллировала установлении тем, особого что надлежащая противопожарного информация режима об на территории Самарской области доведена до жителей всех населенных пунктов поселения Среднее Аверкино, в том числе, до жителей с. Среднее Аверкино через информационные стенды в общественных местах. Специалистами Администрации поселения проводился инструктаж населения по соблюдению населением правил пожарной безопасности с выдачей памяток. Кроме того, Среднее Аверкино Решением на территории Собрания поселении представителей поселения утверждено Положение «Об обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов». 62

Кроме того, в целях недопущения организации свалок мусора на территории поселения в с.СреднееАверкино МУПП ЖКХ Похвистневекого района осуществляет вывоз твердых коммунальных отходов от каждого домовладения. С учетом всех перечисленных доводов Глава сельского поселения отмечала перед судом, что ею, как должностным лицом, не допущено нарушений, которые были ей вменены. Принимавшиеся меры в области пожарной охраны она считала достаточными. Суд, изучив обстоятельства дела, пришел к выводу, что доводы главы поселения о том, что она не знала, что на территории поселения имеется несанкционированная свалка, и что в бюджете сельского поселения не предусмотрено выделение являются достаточных денежных необоснованными, средств поскольку на из уборку, обстоятельства, на которые ссылалась Глава поселения, по мнению суда, не освобождают должностное ответственности. Более лицо от из анализа того, административной документов суд выявил, что на территории сельского поселения действительно установлено наличие свалки горючих отходов. Таким образом, суд пришел к выводу, что Главой сельского было допущено нарушение п. 19 Постановления Правительства РФ от 25.04.2012 № 390 «О противопожарном режиме». В то же время судом было учтено, что Глава поселения, как должностное лицо ранее к административной ответственности не привлекалась. С учетом этого суд по совокупности обстоятельств дела переквалифицировал виновные действия должностного лица с ч.2 ст. 20.4 на ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ. В результате переквалификации суд снизил наложенный административный штраф с 15 до 6 тыс. руб. 63

Вынесенное в отношении Главы поселения постановление о привлечении ее к административной ответственности было изменено, а ее жалоба - удовлетворена частично. В отдельных случаях, как показывает судебная практика, суды не только смягчают административные наказания для должностных и иных виновных лиц по ст.20.4 КоАП РФ, но и полностью их отменяют. Так произошло, Зубцовского например, районного в суда деле Тверской № 12-22/2017 области, где должностное лицо – ВрИО Главы Администрации Вазузское сельское поселение государственного обжаловал инспектора по постановление пожарному надзору, в соответствии с которым на него был наложен штраф в размере 15 тыс. руб.29 В рамках рассмотрения данного дела суд пришел к выводу, что в совокупности все собранные по делу доказательства показывают, что факт совершения ВРИО Главы Администрации административного Вазузское сельское правонарушения, поселение предусмотренного ст. 20.4 ч. 2 Кодекса РФ об административных правонарушениях не нашел своего подтверждения. На этом основании судом было принято решение об отмене пожарному штрафа, постановления надзору жалобу и государственного о наложении должностного инспектора по административного лица удовлетворить, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст. 20.4 КоАП РФ об административных 29 См.: Решение Зубцовского районного суда Тверской области от 28 июля 2017 г. № 12-22/2017 по делу № 12-22/2017 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/NXEaFKbJPYrv/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 64

правонарушениях, прекратить за в отношении отсутствием ВрИО Главы состава поселения административного правонарушения. Впрочем, практика работы судов показывает, что обжалование виновными лицами постановлений о наложении административного взыскания за нарушение требований пожарной безопасности не всегда оказывается успешным и приводит к смягчению или отмене санкций. Так, постановление Балашихинского городского суда Московской области от 08 августа 2017 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.20.4 КоАП РФ30, в отношении Администрации городского округа Балашиха Московской области вышестоящим судом оставлено без изменений. В рамках данного дела рассматривалась жалоба защитника Администрации г.о. Балашиха Московской области постановление другого (нижестоящего) суда - Балашихинского городского суда Московской области от 08 августа 2017 года. Вышестоящий суд не нашел оснований для отмены решения нижестоящего суда, поскольку жалобы о том, что срок давности привлечения к административной ответственности Администрации г.о. Балашиха истек, являются необоснованными, поскольку совершенное Администрацией г.о. Балашиха правонарушение было выявлено своевременно, Администрация г.о. Балашиха выдала разрешение на ввод многоквартирных домов в эксплуатацию с нарушением норм пожарной безопасности. На этом основании вышестоящий суд 30 См.: Решение Балашихинского городского суда Московской области от 8 августа 2017 г. № 5-714/2017 по делу № 5-714/2017 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/Rw2FIV5nhuZJ/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 65

заключил, что Администрация была правомерно привлечена к административной ответственности. Также суд обратил внимание, что иные доводы жалобы по существу сводились к переоценке доказательств, исследования которые предыдущей являлись судебной предметом инстанции, но не опровергали собой установленных судом обстоятельств и не могли соответственно повлиять на законность принятого по делу судебного решения. Суд так же отметил, что каких-либо существенных нарушений процессуальных норм при производстве по делу, влекущих безусловную отмену судебного акта, допущено не было. В этой связи оснований для отмены или изменения постановления городского суда по доводам жалобы судом вышестоящей инстанции не установлено. Жалоба осталась без удовлетворения. Проведенный анализ судебной практики показал, что на сегодняшний день лица, привлеченные к административной ответственности за безопасности ст.20.4 по нарушение КоАП требований РФ, активно пожарной оспаривают наложенные на них административные санкции. Однако суды дифференцированно подходят к вопросу о возможности отмены вынесенного оставления постановления, решения без смягчения изменения. При санкций этом или судами объективно исследуются все материалы по делу, дается оценка правомерности действий представителей органов пожарного надзора и всесторонне оцениваются доводы лиц, привлеченных к административной ответственности. Одной из проблем существующей на сегодняшний день, в организации местного возможность контроля исполнения самоуправления полномочий является привлечения 66 в органами маловероятная административной

ответственности органов местного самоуправления допустивших нарушения требований пожарной безопасности из-за практической наличия невозможности бюджетных доказывания факта ассигнований выделяемых для исполнения названных полномочий. В октябре 2015 года внесены изменения в статью 24.5 КоАП РФ – законодательно определены обстоятельства исключающие дополнительные производство по делу административном правонарушении. В соответствии с об частью 4 указанной статьи в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего выделении местного бюджетных соответствующих бюджета предложение ассигнований полномочий на о осуществление органа местного самоуправления, и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц подлежит прекращению. Указанная норма при выполнении определённых условий позволяет должностным самоуправления, лицам фактически органов местного избегать административной ответственности за нарушения связанные с неисполнением возложенных на них полномочий. Должностному лицу органа местного самоуправления достаточно один-два раза в год направлять предложения бюджетных ассигнований, о с выделении учетом 67 дополнительных дефицитов бюджетов

получать на них отрицательные ответы и, фактически не принимать никаких мер по устранению имеющихся нарушений требований пожарной безопасности, зная, что административной ответственности за такие «бездействия» можно избежать. При этом, должностному лицу надзорного органа, как правило не являющемуся специалистом в области финансовых отношений, в рамках проводимой проверки по пожарной безопасности будет затруднительно доказать степень достаточности принимаемых мер органами местного самоуправления исходя из имеющийся бюджетных средств. Устранить имеющиеся недостатки позволило бы внесение изменений Кодекс административных местного Российской правонарушениях, самоуправления самоуправления в административного исключительно и выделяющее должностных категорию права. судебный Федерации лиц специальных Определив порядок об органы местного субъектов специальный, рассмотрения дел в отношении данных субъектов, возможно было бы устранить имеющиеся разночтения в нормативных актах, определяющих подведомственность рассмотрения данной категории дел, и самое главное, выяснение всех обстоятельств дела и установление наличия и степени вины лица, привлекаемого к ответственности. Несомненно, с учетом имеющихся полномочий, опыта, уровня знаний и возможностей, у судебных органов, по сравнению с органами государственного пожарного надзора, при рассмотрении указанной категории дел, гораздо больше шансов учесть все обстоятельства дела и не допустить вынесения незаконного решения. По мнению Гайдук С.Л., Ирошникова Д.В. «регулирование компетенции вопросов надзора непосредственно на территории 68

сегодня является способствует актуальной современная темой, социально так - как этому экономическая и политическая повестка. Несомненно, принципы построения надзоров, в том числе и пожарного, несмотря на всю историю деятельности, нуждаются в корректировке»31. В целом, стоит отметить, что на сегодняшний день организация контроля самоуправления хотя деятельности и претерпела органов ряд местного положительных изменений (систематизированы порядок организации проверок и основания для их проведения), но все же имеет некоторые существенные недостатки: - отсутствие возможности организации проверки по контролю за исполнением предписания выданного органу местного самоуправления для устранения нарушений; - необходимость согласования в определенных условиях проведения внеплановой проверки органа местного самоуправления с прокуратурой субъекта РФ; - неопределенность административных безопасности в подведомственности правонарушениях совершенных в области органами дел об пожарной местного самоуправления. Для устранения названных недостатков необходимо внести ряд изменений в существующее законодательство в данной сфере. В целях возможности контроля выданных ранее предписаний - пункт 2.6 статьи 77 закона № 131-ФЗ необходимо дополнить одним из оснований 31 проведения внеплановой См.: Гайдук С.Л., Ирощников Д.В. Понятие пожарной безопасности и её место в системе национальной безопасности Российской Федерации / Гайдук С.Л., Ирощников Д.В. – СПБ: Юридическая мысль. 2016. № 3 (95). - С. 13-17. 69

проверки органа местного самоуправления - истечение срока ранее выданного предписания. Для более оперативного реагирования контролирующих органов на информацию об угрозе жизни и здоровью граждан, необходимо внести изменения в пункт 2.6 статьи 77 закона № 131-ФЗ «Об общих самоуправления в принципах организации Российской Федерации» местного в части согласования проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления не с прокуратурой субъекта Российской Федерации, а с городскими (районными) прокурорами, по месту нахождения надзорных органов. Для соблюдения законности, принципа равенства перед законом и неотвратимости наказания, необходимо внести изменения в статьи 23.1 и 23.34 КоАП РФ в части наделения полномочиями по рассмотрению административных дел возбужденных за нарушения требований пожарной безопасности в отношении органов местного самоуправления или должностных исключительно лиц органов местного соответствующими самоуправления судебными органами, выделив органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в категорию специальных субъектов административного права. Предложенные изменения норм законодательства, позволят: более эффективно организовать существующую на сегодня систему контроля территории поселений; пожарной безопасности на значительно упростят деятельность самих органов местного самоуправления; разрешат спорные вопросы о привлечении к административной ответственности органов местного самоуправления никаким иным способом, кроме как в судебном порядке. 70

2.2 Оценка факторов, эффективности влияющих деятельности, на пожарную система безопасность муниципального образования Статистика пожаров, произошедших в последние десятилетия на территории Российской Федерации, согласно статистическим данным предоставляемым МЧС России и Федеральной службой государственной статистики (Росстатом) показывает, что хотя количество пожаров с каждым ходом непосредственно снижается, но прямой ущерб и последствия от них пожаров постоянно увеличивается. Сложная пожарная муниципального острую обстановка образования, проблему в как обеспечении на правило, пожарной территории указывает на безопасности поселения, которая, в свою очередь, зависит от эффективности деятельности органов местного самоуправления ОМС в области обеспечения первичных мер пожарной безопасности. Для повышения эффективности данной деятельности целесообразно сначала ее оценить. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности округов и органов осуществляют деятельности развитие, уровень в самоуправления районов»32 муниципальных самоуправления своей местного таких доходов органы мониторинг сферах, как: населения городских местного эффективности экономическое и здоровья, здравоохранение и образование, физическая культура и спорт, 32 См.: Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 18. – Ст. 2003. 72

жилищно-коммунальное хозяйство и жилищная политика, организация муниципального управления. Для выбора наиболее подходящего и объективного метода оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, необходимо сначала проанализировать существующие для этой цели методы и подходы, которые применялись ранее в работах исследователей и ученных. Основные из них: рискологический (рискориентированный) статистический метод, методоценки экспертный эффективности метод, обеспечения пожарной безопасности муниципального образования. Для оценки наиболее эффективного метода исследования необходимо провести их краткий анализ и определить основные достоинства и недостатки. 1. Рискологический (рискориентированный) метод оценки эффективности обеспечения пожарной безопасности муниципального образования заключается в оценке пожарной безопасности поселения на основе анализа существующих рисков, которые можно определить математическим путем. Сущность рискологического определении конечных метода целей, заключается которым в должна соответствовать система пожарной безопасности объекта. При этом проектные решения для регламентируются. ограничения объекта, в Тем самым обустройстве стимулируется достижения таких целей не сводятся систем использование к минимуму функционирования новых подходов к обеспечению пожарной безопасности, и в конечном итоге, обеспечивается более высокая экономическая эффективность принимаемых решений. 73

К преимуществам указанного подхода можно отнести следующее: - формализованная процедура анализа состояния пожарной безопасности на основе логических деревьев, которые в наглядном виде позволяют представить возможные события и взаимосвязь между ними; - допустимость сравнения максимально равные условия поселений, имеющих - погодные, географические, социальные и другие; - при определенной условности метода территориальной оценки пожарного риска, он является удобным инструментом для анализа и сравнения пожарной обстановки в городских и сельских поселениях в любой местности на территории России. К недостаткам рискологического метода можно отнести следующее: - для проведения безопасности эффективного необходимо применение анализа пожарной соответствующих программных средств; - в связи с различной плотностью проживания населения, различными способами территорий строениями и характеристиками разного назначения, застройки существует вероятность некорректного расчета уровня пожарного риска; - одной из проблем, так же является необходимость проведения расчета последствий каждого сценария развития чрезвычайной ситуации, при неопределенной вероятности реализации этих сценариев; - оценка и сравнение уровней риска по территориальному признаку, позволяю определить различие их в том или ином поселении, но указать на конкретные проблемы на данной территории в полной мере не может. 74

2. Экспертный метод оценки эффективности обеспечения пожарной безопасности муниципального образования (метод экспертных оценок) заключается в обобщении, анализе и оценке информации о противопожарном состоянии изучаемой территории. К данному методу, как правило, обращаются в тех случаях, когда определить критерии, показатели оценки в определенной мере затруднительно, а получить количественные оценки качественных характеристик и свойств необходимо. Такой метод используется методами решить поставленную невозможно. тогда, когда другими задачу затруднительно или Следует отметить, что указанным методом экспертных оценок для определения обеспечения пожарной безопасности какого-либо муниципального образования целесообразно воспользоваться, когда отсутствуют не только все необходимые статистические данные, но и фактически неприменимы математические модели, либо модели слишком грубы и точность их расчетов низка. Достоинствами метода экспертных оценок являются: - возможность его использования, когда критерии и показатели оценки трудно формулируемы; - применение его в условиях, когда недостаточно данных для оценки, с удалением большего внимания полагаясь мнениям экспертов; - простота, малозатратность организации и применения данного метода; - возможность охвата значительных групп экспертов. Недостатками данного метода можно считать: - в определенной мере субъективный характер оценки, так как каждый эксперт является человеком, которому свойственно иметь свое мнение по оцениваемому вопросу; 75

- наличие вероятности несогласованности мнений экспертов, возможность недопонимания экспертами масштаба и уровня оцениваемого вопроса; - неоднозначность, многообразность суждений экспертов в связи с опасением ответственности за конечный результат оценки; - определенное влияние на результат межличностных отношений экспертов, заказчиков оценки, уступчивость явному или скрытому давлению обстоятельств при которых эта оценка проводиться. Экспертный метод зачастую используют тогда, когда другие методы - количественные, статистические и другие, применить не представляется возможным или их применения будет малоэффективным. 3. Статистический обеспечения образования пожарной оценки эффективности безопасности муниципального сводиться к тому, что при его использовании применяется позволяющая метод значительная в рамках база одного исходных метода провести данных, анализ элементов системы и выявить основные взаимосвязи. Стоит отметить, что статистический метод оценки эффективности превосходит экспертный подход и рискориентированный метод тем, что позволяет, в отличие от них, анализировать сложные объекты и системы. Из положительных свойств статистического метода можно выделить следующие преимущества: - возможность вычислительные производить действия над все объективные значительным объемом используемых статистических данных: определить дисперсию, 76

минимальное, максимальное или среднее значение исследуемого показателя; - получение максимально достоверных результатов вычисления исследуемых показателей, т.к. статистические данные являются общедоступными и проверяемыми; - использование имеющихся опытных и экспериментальных данных с возможностью контролировать достоверность результатов анализа. В качестве недостатков статистического метода оценки можно определить: - необходимость сбора и анализа значительного объема исходных данных, используемых для вычисления необходимых показателей; - сложность и дорогостоимость организации работы по определению необходимых показателей пожарной опасности поселения. В целом оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности, осуществляется по широкому спектру показателей. Применительно к проблеме определения и повышения пожарной безопасности в научной литературе предложены разные варианты показателя эффективности в зависимости от специфики решаемой задачи33. Однако для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности эти показатели не в полной мере учитывают существенную разницу 33 См.: Бутырин, О.В. Технология оценивания эффективности функционирования системы обеспечения пожарной безопасности промышленных предприятий / О.В. Бутырин, А.В. Абаев. – Иркутск: ИрГУПС, 2010. – 132 с. 77

в природных, социальных-экономических и других условиях функционирования поселений. Для того, чтобы сравнивать различные муниципальные образования по эффективности деятельности местных органов в области обеспечения первичных мер пожарной безопасности, нам необходимо взять за основу такой показатель, который будет позволять применять его абсолютно в любом поселении, в независимости от географических, природно- климатических, социально-экономических и других условий. Для нас таким показателем мог бы быть определенный коэффициент пожарного риска (К), при котором возможно определить отношение вероятности человека столкнуться пожаром непосредственно (Р1), с вероятностью образом пострадать от самого пожара или с каким-либо его опасных факторов (Р2). В общем виде понятие слова риск, по мнению Фасмера34, является заимствованием из французского «риск». Отсюда же - «рискова́ ть» слова risquе - risicare, первоначально — «лавировать между скал»35. Современные ученые, деятельность которых направлена на изучение рисков (Н.Н. Брушлинский, Е.Н. Тужиков) считают, что отличительной особенностью опасности от риска является то, что опасность человек может и не осознавать, не подозревать о ее существовании, а риск – это осознанная См.: Макс Ю́лиусФри́ дрихФа́ смер (нем. Max Julius Friedrich Vasmer, русифицированная форма — Максимилиан Романович Фасмер; 28 февраля 1886, СанктПетербург — 30 ноября 1962, Западный Берлин) - немецкий языковед, лексикограф, иностранный член-корреспондент АН СССР (1928). 35 См.: Этимологический онлайн-словарь русского языка Макса Фасмера[Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://vasmer.lexicography.online/. 34 78

величина опасности и в зависимости от решения человека она может наступить или не наступить36. Если говорить о рисках в сфере пожарной безопасности, то в соответствии с определениями, обозначенными в законе № 123 ФЗ от 22.07.2008 года законодательно закреплено понятие пожарного реализации риска: пожарный пожарной риск опасности - мера объекта возможности защиты и ее последствий для людей и материальных ценностей. При этом обозначены так же понятия допустимого и индивидуального пожарного рисков.Допустимый пожарный риск - пожарный риск, уровень которого допустим и обоснован исходя из социально-экономических условий37. Индивидуальный пожарный риск - пожарный риск, который может привести к гибели человека в результате воздействия опасных факторов пожара38; Так же, в соответствии с п. 6 статья 7 статьей в законе № 123 ФЗ от 22.07.2008 года установлено, что порядок проведения расчетов по оценке пожарного риска определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации. На сегодняшний день, у нас в стране действуют два нормативноправовых акта, утвердивших методики определения расчетных величин пожарного риска на производственных объектах 39 и в 36 См.: Тырсин, А.Н. Построение математической модели для прогнозирования ущерба от пожаров для муниципальных образований / А.Н. Тырсин, Е.Н. Тужиков // Современные технологии. Системный анализ. Моделирование. ИрГУПС. – 2013. – № 4(40). – С. 97-103. 37 См.: Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 30. – Ст. 3579, пункт 8 статья 2. 38 См.: Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 30. – Ст. 3579, пункт 9 статья 2. 39 См.: Приказ МЧС РФ от 10 июля 2009 г. N 404 «Об утверждении методики определения расчетных величин пожарного риска на производственных объектах» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 14 сентября 2009 г. N 37. 79

зданиях сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности40. При этом, порядок проведения оценки пожарного риска на какой-либо территории, законодательно так и не определен. Тем же законом № 123 ФЗ от 22.07.2008 года, пунктом 4 статьи 6 установлено, что пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и административно-территориальных обеспечивается безопасности в рамках образований реализации соответствующими закрытых органами мер пожарной государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со статьей 63 указанного Федерального закона. Стоит отметить, что сама статья 6 названного закона определяет условия соответствия только объекта защиты требованиям пожарной безопасности, а статья 63, на которую указана ссылка, содержит определение первичных мер пожарной безопасности. Соответственно, на сегодняшний день, мы не можем точно юридически определить условия, при которых территории поселения соответствует требованиям пожарной безопасности. По аналогии проведения расчетов пожарных производственных объектов и иных категорий, можно рисков для зданий, сооружений, строений предложить оценки пожарного риска поселения: следующую методику основным показателем коэффициента пожарного риска (К), будет являться отношение вероятности человека столкнуться с пожаром непосредственно (Р1), с вероятностью каким-либо образом пострадать от самого 40 См.: Приказ МЧС России от 30 июня 2009 г. № 382 «Об утверждении методики определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности» // Российская газета. – 2009. № 161. 80

пожара или его опасных факторов (Р2), т.е. К=Р1:Р2. Основными показателями указанных вероятностей будем считать: - Р1 - вероятность для человека столкнуться с пожаром (его опасными факторами) непосредственно. определим единицу времени Для измерения - один год. Эту вероятность  пожар  наиболее удобно можно измерять в единицах  3  , т.е.  10 челгод отношение количества пожаров, на одну тысячу населения в год; - Р2 - вероятность для человека пострадать от самого пожара или его опасных факторов в определенный период времени. Единица измерения данной вероятности будет иметь следующий вид  пострадавш ий   3  10 пожаров ; Используя приведенную методику, указанных вероятностей коэффициентов образованиях и пожарного проведем вычислим риска в расчет показатели муниципальных Псковской области в различные временные периоды. Например, за 2017 год, согласно статистических данных 41, на территории области проживало 642164 человек. Распределение количества жителей области по муниципальным образованиям представлено в приложении 1. За 2017 год, на территории области произошло 745 пожаров, на которых пострадало (погибли и получили различные травмы) 41 См.: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Псковской области Федеральной службы государственной статистики[Электронный ресурс]. - Режим доступаhttp://pskovstat.gks.ru. 81

144 человека42. Количество пожаров и пострадавших на них людей представлено в приложении 2. Соответственно, территории столкнуться для Псковской с указанного области, пожаром периода вероятность (его времени для опасными на человека факторами) непосредственно, составляла: 12017  745  пожар  103 1,16  3  642164  10 челгод ; Это означает, что из каждой одной тысячи Псковской области, в 2017 году, в среднем жителей 1 человек, непосредственно сталкивался с пожаром или его опасными факторами. В это же время, вероятность для человека пострадать от самого пожара или его опасных факторов в выбранный период времени: 22017   пострадавш ий 144 103 0,22   3 642164  10 пожаров То есть, из каждых десяти тысяч жителей нашей области, в 2017 году, в среднем 2 человека фактически пострадали от пожара или его опасных факторов. Для определения основного показателя коэффициента пожарного риска Псковской области в 2017 году, необходимо провести простые математические вычисления: К=Р2 : Р1= 0,22 : 0,16 = 0,19 По аналогии, определяем коэффициент пожарного риска на территории каждого муниципального образования Псковской области в 2017 году. 42 См.: Главное управление МЧС России по Псковской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://60.mchs.gov.ru/. 82

В приложении 3 представлены графические результаты исследования столкнуться показателей с пожаром вероятности (его для опасными человека факторами) на территории различных муниципальных образований Псковской области в 2017 году и результат исследования показателя вероятности для человека пострадать от самого пожара или его опасных факторов на территории различных муниципальных образований Псковской области в 2017 году. Так же в приложении 3 графически обозначены итоговые вычисления коэффициента пожарного риска на территории каждого муниципального образования Псковской области в 2017 году. Получив данные коэффициента пожарного риска за незначительный период времени (один год), на территории одного субъекта, определенный интерес вызывает возможность его сравнения с другими периодами и выявления необходимых закономерностей влияния изучаемых в работе факторов на возможную безопасность людей. Для сравнения, мною проведены вычисления коэффициента пожарного риска на территории Печорского района Псковской области в определенные годы последних десятилетий, когда органами статистики населения43.Динамика проводились изменения количества переписи пожаров и сострадавших на них людей на территории Печорского района в период с 1980 по 2017 годы44 представлена в приложении 4. В приложении 5 приведены показатели изменения коэффициента пожарного риска на территории Печорского района в зависимости от изменения демографической ситуации 43 См.: Данные о численности населения приведены по переписям населения: 1979 , 1989, 2002, 2010, 2011-2014, 2017 годов: электронный ресурс, режим доступа http://pskovstat.gks.ru. 44 См.: Главное управление МЧС России по Псковской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://60.mchs.gov.ru/. 83

муниципалитета (за те года, когда проводилась перепись населения). Для удобства восприятия и сравнения показателей, значение коэффициента пожарно риска возведено в десятую степень, а количество населения в минус четвертую. Проведя краткий коэффициента анализ пожарного результатов риска на определения территории каждого муниципального образования Псковской области за 2017 год и, сравнив динамику изменения указанного коэффициента на территории Печорского района Псковской области за последние десятилетия, можно сделать предварительный вывод о том, что предлагаемый способ определения коэффициента пожарного риска в определенной мере позволяет оценить эффективность деятельности местного основной органа целью недопущение данной самоуправления, деятельности является так как все-таки пожаров на соответствующей территории и снижение их последствий. Данные полученные в результате вычислений позволяют говорить о том, что обстановка с пожарами и их последствиями на территории демографических деятельности муниципалитета и местной напрямую социально-экономических власти. Конечно, при зависит от показателей примененном расчете учтены не все факторы, которые напрямую, либо как-то косвенно могут повлиять на достоверность необходимых вычислений, однако тенденция зависимости демографических и показателей на уровень пожарной безопасности территории прослеживается четко. Для определения этих прямых или косвенных факторов, необходимо понимать, что полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, в большей части своей, направлены 84 на принятие мер которые

способствуют снижению последствий от пожара. Это такие меры как: создание условий для организации добровольной пожарной охраны; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения; первичными оснащение территорий общего пользования средствами пожаротушения; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы (ГПС) о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений ГПС; особого противопожарного режима в установление случае повышения пожарной опасности; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов. Все перечисленные характеристики реагирования меры непосредственно связанные при с обнаружении влияют уменьшением пожара и на времени мобильностью принятия мер для его ликвидации. Основная цель этих мер – уменьшение последствий пожара: недопущение травмирования и гибели людей, минимизация причиненного ущерба. Лишь незначительная часть обозначенных выше полномочий ОМС в области пожарной безопасности может способствовать предотвращению причин возгораний. Это такие полномочия как оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения. Фактически – оказание содействия в обучении населения мерам пожарной безопасности. В данном случае, можно говорить лишь о косвенном влиянии данного 85 полномочия на условия

возникновения пожара. Даже если человек будет знать все требования пожарной безопасности, все равно, непосредственно повлиять на причину пожара он сможет определенных условий удовлетворительные и лишь при наличии обстоятельств, таких социально-экономические как: условия его проживания, наличие возможностей своевременного контроля и обслуживания систем жизнеобеспечения в месте его пребывания (электрооборудование, отопление, газоснабжение и другие). Таким образом, получается, что основными факторами, влияющими на качество исполнения полномочий органами местного самоуправления в области пожарной безопасности являются: - осуществление охраны – для деятельности этого органами добровольной местного пожарной самоуправления создаются соответствующие условия; - наличие и удовлетворительные условия содержания источников наружного противопожарного водоснабжения; - наличие первичных средств пожаротушения на территориях общего пользования - работоспособность систем оповещения населения и подразделений (ГПС) о пожаре; - осуществление деятельности муниципальной пожарной охраны для своевременного принятия мер по локализации пожара и спасению людей до прибытия подразделений ГПС; - наличие включения финансово-экономических мероприятий по возможностей обеспечению для пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений. 86

Критерии оценки указанных факторов могут иметь как непосредственно числительные, так и относительные значения, которые можно выразить в долях или процентах при более углубленном изучении данного вопроса. Основной проблемой неполноценного исполнения органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности, на сегодняшний день, остается отсутствие необходимых возможностей, связанных со своевременным и достаточным экономическим обеспечением бюджетов поселений. Зачастую, финансирование указанных мероприятий происходим остаточному принципу, что нередко приводит к связанным с увеличением степени по ситуациям, пожарного риска на соответствующей территории. Приведенное в данном параграфе исследование эффективности деятельности органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, позволило выделить несколько значимых факторов, которые, по моему мнению, в наибольшей степени влияют на возникновение и развитие пожаров. эффективности работы При этом, местных основными органов по показателями исполнению полномочий в области пожарной безопасности, необходимо считать количество пожаров и их последствий на закрепленной территории. 87

2.3 Современные проблемы правового регулирования реализации полномочий в области пожарной безопасности поселений Современная деятельности потребность органов улучшения местного организации самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности является актуальным вопросом на протяжении нескольких последних десятилетий. Необходимость постоянного мониторинга, анализа и регулирования права в данной области связана с постоянно измеряющимися социально-экономическими, демографическими, климатическими и иными факторами, которые непосредственно влияют безопасность жизнедеятельности населения практически на всей территории нашей страны. Вопросы занимают пожарной одно самоуправления. из безопасности особых Организация городских и сельских поселениях насколько грамотно, уровне в местном работе пожарной уровне органов безопасности в напрямую зависит от того, четко и понятно на законодательном закреплены самоуправления мест на полномочия органов по решению соответствующих местного вопросов. Значение имеет и то, насколько действеен во времени в 88

пространстве механизм реализации определенных законом полномочий. Полномочия органов местного самоуправления, как уже было сказано ранее, содержатся в статье 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. В предыдущих частях работы было обозначено, самоуправления обеспечению что полномочия поселений первичных и мер органов городских пожарной местного округов безопасности по в границах сельских и городских населенных пунктов в большей степени определены в статье 19 Федерального закона Российской Федерации "О пожарной безопасности". При этом, перечень первичных мер пожарной безопасности закреплен в статье 65 федерального закона от 22 июля 2008 года № 123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Говоря о современных проблемах правового регулирования реализации полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, нельзя не сказать о том, что основной, краеугольной неудовлетворительное «проблемой» является финансово-экономическое крайне положение большей части поселений. На протяжении последних нескольких лет в нашей стране происходит укрупнение муниципальных образований за счет сокращения их количества, особенно на уровне поселений. Например, Федеральной на 1 января 2015 года, согласно данным службы государственной статистики, с учетом Крымского округа в стране насчитывалось более 23 тысяч муниципальных образований45. Только за 2015 год количество 45 См.: Федеральная служба государственной статистики[Электронный ресурс]. Режим доступа:http://www.gks.ru. 89

сельских поселений сократилось более чем на 200 единиц. На начало 2018 года, на территории нашей страны количество осуществляющих деятельность муниципальных образований снизилось до 22945 единиц. Из них, образования первого уровня - 1772 сельских и 1538 городских поселений. При этом, согласно данных Росстата, хотя число поселений с дефицитом бюджета с каждым годом уменьшается46, однако сводный дефицит бюджетов городских и сельских поселений по итогам каждого года почему-то растет. По итогам 2017 года «лидером» по уровню дефицита бюджета муниципальных образований являлись Мордовия (9,6 млрд. рублей - 43.2%), КабардиноБалкария (27,4%), Севастополь (20,9%). В абсолютном выражении, на удивление, самый высокий дефицит оказался у Санкт-Петербурга (43,4 млрд руб. - 8,8%), хотя этот дефицит не несет значимых рисков для городского бюджета в связи с низкой текущей его долговой нагрузкой. Дефицитное является состояние основной проблемой полномочий в достаточном наличии органов области поселения, неисполнения пожарной финансовых местного требованием бюджета поселением безопасности. средств, самоуправления, законодательства, зачастую стараются При руководители руководствуясь в полной мере исполнять возложенные на них обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности. Подтверждением данному факту может служить то, что весной 2018 Заместителя года, в порядке Председателя исполнения Правительства 46 поручения Российской См.: Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 января 2018 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://docviewer.yandex.ru/view/591028468.ru 90

Федерации А.Г. Хлопонина от 07.12.2017, в рамках подготовки объектов и территорий к летнему пожароопасному сезону 2018 года на территории Псковской области органами федерального государственного пожарного противопожарного надзора состояния 139 проведены городских проверки и сельских поселений расположенных на территории субъекта 47. В ходе проверок самоуправления руководителям выдано более органов 130 местного предписаний для устранения выявленных нарушений. Фактически, в ходе более 90% мероприятий по контрою, были выявлены нарушений указанной категории. Большая их часть связана в первую очередь пожарной с неисполнением первичных мер безопасности из-за нехватки финансовых средств: - муниципальная пожарная охрана на территории поселения не создана. Цель, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны органом местного самоуправления не определены, то есть принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы невозможно; -в населенных пунктах на территории поселения отсутствует звуковая сигнализация для оповещения людей при пожаре, то есть меры по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре не принимаются; - условия для забора воды в целях пожаротушения на территории поселения не созданы. 47 Населенные пункты См.: Главное управление МЧС России по Псковской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://60.mchs.gov.ru/. 91

поселения с численностью жителей более 50 человек не в полной мере оснащены источниками наружного противопожарного водоснабжения. Имеющиеся водоемы не в полной мере оборудованы площадками (пирсами) с твердым покрытием размером 12х12 метров для установки пожарной техники и забора воды. Не все имеющиеся пожарные водоемы оснащены соответствующими указателями в соответствии с требованием законодательства; - условия для организации добровольной пожарной охраны на территории представлен) поселения правовой не акт созданы, о отсутствует создании условий организации добровольной пожарной охраны, (не для а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах на территории поселения; - территории общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем не оснащены; Так же, в ходе указанных проверок были выявлены некоторые нарушения хотя и не требующих финансовых вложений, но на момент значительных проверки не исполненными по ряду объективных причин: - невключение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений; - отсутствие плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на акта об территории поселения; - отсутствие муниципального правового установлении гарантий правовой и социальной защиты членов семей работников добровольной 92 пожарной охраны и

добровольных пожарных. Стоит отметить, что согласно статье 19 Федерального закона Российской Федерации "О пожарной безопасности" вопросы организационно-правового, материально-технического пожарной обеспечения безопасности в границах финансового, первичных населенных мер пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления. Фактически законодателем для органов местного самоуправления предоставлен «карт-бланш» в решении не только организационно-правовых, материально-технических но вопросов и обеспечения финансовых, первичных мер пожарной безопасности на своей территории. Но, без должного финансового обеспечения, разрешение данных вопросов весьма затруднительно. По мнению «финансирование Гайдук С.Л. органами и местного Ирощникова Д.В. самоуправления мероприятий в области обеспечения пожарной безопасности, напрямую зависит от наличия денежных средств в местном бюджете и должно осуществляться не только за счет средств местного бюджета, но и в значительной степени за счет государственных - федеральных или региональных субсидий 48. Рассматривая детально имеющиеся у местных органов полномочия в сфере пожарной безопасности, следует отметить особое значение вопроса, затрагивающего проблему создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны на территории поселения. Согласно статьи 11 Федерального закона РФ "О пожарной 48 См.: Гайдук С.Л., Ирощников Д.В. Понятие пожарной безопасности и её место в системе национальной безопасности Российской Федерации / Гайдук С.Л., Ирощников Д.В. – СПБ: Юридическая мысль. 2016. № 3 (95). - С. 13-17. 93

безопасности", муниципальная пожарная охрана создается органами местного самоуправления на территории муниципальных образований. Данное требование определено законодателем для того, что бы местными органами самостоятельно был обозначен порядок создания и организация деятельности данного вида пожарной охраны. Кроме того, ее создание позволит органам местного самоуправления фактически, а не номинально исполнять другие «противопожарные» полномочия, связанны, в первую очередь с тушением пожаров и спасением людей до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы. Однако, при всей своей значимости, данная норма не содержит требования об обязательстве создания муниципальной пожарной охраны и в некоторых случаях трактуется как возможность ее добровольного применения. Например, Псковским областным судом не единожды были рассмотрены дела, в ходе которых рассматривался вопрос об обязательном или добровольном применении нормы по созданию муниципальной пожарной охраны. Так, решением Псковского областного суда по делу №1224/2011 от 01.03.2011 года49 признано законным привлечение к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, в том числе за непринятия мер по созданию муниципальной пожарной охраны, Администрации Лавровской волости Печорского района Псковской области. Принимая такое решение, 49 суд исходил из того, что См.: Решение Псковского областного суда по делу от 01 марта 2013 г. № 1224/2011 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/c2juTSjKs7Jv/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 94

постоянно действующая муниципальная пожарная охрана как совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации момент согласно проверки текста профилактики пожаров, в поселении судебного их тушения отсутствовала. решения, При на этом, обязательность ее создания определена статьей 11.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". Тем самым, подтверждена местным Псковским законность органам по областным требования созданию судом была предъявляемого муниципальной к пожарной охраны. Спустя некоторое время, тем же судом, по аналогичному делу, вынесено противоположное решение, в котором создание муниципальной пожарной охраны органом местного самоуправления признано не обязанностью, а правом. Так, 18.06.2013 года судебная коллегия по гражданским делам Псковского областного суда рассмотрела в судебном заседании дело50 по апелляционной жалобе государственного инспектора Печорского и Палкинского районов по пожарному надзору на решение Палкинского районного суда Псковской области от 12 апреля 2013 года, которым была удовлетворена жалоба Администрации сельского поселения «Качановская волость» Палкинского района Псковской области. Решением суда первой инстанции признан незаконным пункт предписания государственного инспектора, которым органу местного самоуправления 50 вменялось См.: Решение Псковского областного суда по делу от 18 июня 2013 г. № 33973/2013 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/cmxoZbnnFidX/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 95

создание муниципальной пожарной охраны на территории поселения. Псковский областной суд решение суда первой инстанции неожиданно поддержал, указав на то, что по смыслу закона № 69-ФЗ создание муниципальной пожарной охраны не является обязательным для муниципальных образований. решение, по мнению Такое суда, принимается муниципальным образованием самостоятельно. Таким образом, обязательности на создания сегодняшний подразделений день вопрос муниципальной пожарной охраны местными органами или их добровольным правом, остается открытым. Проверки, проведенные надзорным органом на территории Псковской области, о которых говорилось ранее, завершены вручением предписаний руководителям местных органов с требованием обязательного создания муниципальной пожарной охраны. По состоянию на 01 декабря 2018 года эти предписания органами местного самоуправления в судебные органы не обжалованы. Результаты предъявления данных требований, можно будет наблюдать в ближайшие полтора – два года, когда будут проведены мероприятия по контролю за исполнением судами выданных предписаний, а соответствующими будут самоуправления оценены по действия выполнению органов или местного невыполнению предъявляемых требований. Одновременно с отсутствием четкого определения необходимости создания муниципальной пожарной охраны, множество вопросов возникает и при практической реализации данной работы. 96

Во-первых, нормативными правовыми актами в настоящее время не установлены требования к данному виду пожарной охраны, законодательно применения не ведомственных закреплена нормативных возможность правовых актов Государственной противопожарной службы в деятельности подразделений, созданных органами местного самоуправления (в том числе по социально-экономическому и материальнотехническому обеспечению). Во-вторых, создание муниципальной пожарной охраны - это огромное финансовое связанных с строительству ее бремя по обеспечению функционированием, непосредственно в зданий том расходов, числе пожарных депо, по а также производственных, складских, вспомогательных и других зданий и сооружений, необходимых для выполнения стоящих перед пожарной охраной задач, их содержанию и ремонту, оснащению пожарной техникой и снаряжением. В качестве примера, можно привести ситуацию с созданием муниципального подразделения пожарной охраны в город Краснодар. выполнения Понимая мероприятий важность по и ответственность обеспечению пожарной безопасности населения, органами местного самоуправления муниципального образования город Краснодар было принято решение о создании в структуре муниципального учреждения "Служба Спасения" - укомплектованного спасательно-пожарного необходимым отряда, пожарно-техническим вооружением. В ходе создания муниципальной пожарной охраны муниципальное образование город Краснодар столкнулось с рядом проблем, одна из которых – это отсутствие зданий пожарных депо, к которым 97 предъявляются специальные

требования. Была организована и проведена работа по выкупу земельных участков и зданий бывших в советское время пожарных депо у организаций и частных лиц, эксплуатирующих данные помещения не по назначению. Между тем наличие помещений, пожарной техники, средств связи, оборудования на праве собственности или ином законном основании является обязательным требованием для получения лицензии на право ведения работ по тушению пожаров. Самой власти главной в сложившейся ответственность территории, органов неожиданностью за для ситуации обеспечение местных явилось пожарной надзорные органы пытались государственной власти на органов то, что безопасности переложить с органы местного самоуправления. Подтверждением данного вывода является исковое заявление признании прокуратуры незаконным самоуправления города бездействия муниципального Краснодара органов о местного образования город Краснодар. В данном исковом заявлении, а также в ранее внесенных органами прокуратуры и государственного пожарного надзора представлениях в рамках полномочия первичных пожарной безопасности мер по в обеспечению вину органам местного самоуправления муниципального образования город Краснодар были пожарных обеспечение депо, поставлены и и недостаточное неудовлетворительное подразделений количество техническое Государственной противопожарной службы специальной техникой. Решением суда прокуратуре было отказано в иске, но сам факт внесения прокуратурой иска и представлений говорит о 98

несовершенстве законодательства и, в определенной мере, правовой незащищенности органов местного самоуправления из-за названного несовершенства. Для устранения обозначенной определения обязательности проблемы и четкого или добровольности создания муниципальной пожарной охраны, на законодательном уровне необходимо внести изменения в формулировку положения статьи 11.1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". В зависимости от выбранного варианта, с учетом общего вектора развития пожарной охраны, возможно указанную статью изложить в следующей редакции: на территории муниципальных образований органами местного самоуправления муниципальная пожарная охрана создается в обязательном порядке Определенная формулировка случае, позволит или на добровольной указанной исключить ее нормы, двоякое основе. в данном толкование и избежать в дальнейшем недопонимание данного вопроса как со стороны надзорных органов, так и со стороны органов местного самоуправления. Одним из проблемных правовых вопросов исполнения полномочий местного в области пожарной самоуправления, на безопасности сегодняшний органами день остается отсутствие норм, определяющих критерии, по которым органы местного самоуправления проводят работу по оповещению населения и подразделения Государственной противопожарной службы о пожаре. С оповещением Государственной противопожарной службы о признаках возгораний в населенных пунктах проблем практически не возникает в связи со значительным ростом за 99

последнее десятилетие зон покрытия территорий операторами мобильной связи и процентом «телефонизации» населения. При этом вопрос непосредственного оповещения населения о возникшем пожаре в населенном пункте или создании угрозы от его возникновения, массовых природных например пожаров, при на распространении сегодняшний день в нормативных документах в области пожарной безопасности не закреплен. Непосредственно, оповещения населения обязанность о пожаре по в организации населенном пункте возложена на органы местного самоуправления требованием статьи 19 закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». При этом порядок организации этой работы, механизм ее практической реализации не определен. Положением пункта 16 Правил противопожарного режима в РФ, определено, что на территории поселений и городских округов, садоводческих, некоммерческих огороднических объединений граждан и дачных обеспечивается наличие звуковой сигнализации для оповещения людей при пожаре. Однако, предъявляемые к порядок данному виду обеспечения, оповещения, критерии никакими нормативными документами не определен. Необходимость наличия таких систем в населенных пунктах не вызывает сомнений. Зачастую, отсутствие или несвоевременное оповещение жителей населенного пункта о пожаре или другой чрезвычайной ситуации, может создать непосредственную угрозу жизни людей, а иногда привести и к массовым трагическим последствиям. В современной истории России такие негативные примеры есть. 100

В целях устранения данного правового недостатка, помоему мнению, стоит рассмотреть вопрос об оснащении населенных пунктов локальными системами оповещения. В соответствии с ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне"51 организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I и II классов опасности, особо радиационно опасные и ядерно опасные производства сооружения и объекты, чрезвычайно гидротехнические высокой опасности и гидротехнические сооружения высокой опасности, создают и поддерживают в состоянии готовности локальные системы оповещения. Требования к таким системам определены постановлением Правительства РФ от 1 марта 1993 г. N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов"52. В данном нормативно- правовом акте определенно и понятно обозначены требования к данного рода применения, в системам, том порядок числе при и эксплуатации возникновении и угрозы чрезвычайной ситуации. Незначительно изменив, указанный выше нормативный документ, оповещения и распространив людей сегодняшний день о пожаре его действие в населенных на системы пунктах, на возможно уйти от имеющегося правового пробела в данном вопросе. Те экономические затраты, которые могут возникнуть с введением данной нормы, в 51 См.: О гражданской обороне: Федеральный закон от 12 февраля 1998г. N 28-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 7. - Ст. 799. 52 См.: О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов: Постановление ПравительстваРоссийской Федерации от 1 марта 1993 г. N 178 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. N 22. Ст. 2758. 101

конечном итоге окупятся повышением уровня безопасности людей проживающих на определенных территориях. Одним из острых, злободневных вопросов в области полномочий органов местного самоуправления по пожарной безопасности, пунктов является вопрос водоисточниками обеспечения для населенных целей наружного пожаротушения. Требования к источникам наружного противопожарного водоснабжения в поселениях и городских округах обозначены в статье 68 Федерального закона от 22.07.2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Обязанности по созданию условий для забора воды на пожаротушение на территории поселений, изложены в статье 19 Федерального закона от 21.12.1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Так же положением статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 года № 123-ФЗ определены условия, наружное при которых допускается противопожарное не предусматривать водоснабжение населенных пунктов с числом жителей до 50 человек, и некоторых объектов расположенных вне населенных пунктов. В данном случае, при организации исполнения указанного полномочия у органов местного самоуправления, как правило, может возникать две проблемы. Основной из них, присущей зачастую сельским поселениям, является нехватка финансовых средств выделяемых на данные цели, ввиду определенных географических особенностей территорий. Поселения городские при этом, сталкиваются с тем, что большинство источников наружного противопожарного водоснабжения, к которым относятся наружные пожарными гидрантами, водопроводные сети с водные объекты, используемые для 102

целей пожаротушения, противопожарные резервуары находятся в ведении иных организаций, юридических или физических лиц. Содержание таких источников за счет органов местного самоуправления будет являться прямым нарушением бюджетной дисциплины и может повлечь определенную ответственность. Фактически, для устранения указанного несоответствия законодательства, необходимо предмет вопроса более четко разграничить содержания источников наружного противопожарного водоснабжения в нормативном состоянии, а так же вопрос ответственности за несоблюдение данной нормы. Еще одним из неразрешенных пока проблемных вопросов, на сегодняшний день, является исполнение в полной мере требований статьи 76 Федерального закона от 22.07.2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», согласно которой дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условий, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях – 20 минут. Данный уменьшения норматив времени определен законодателем реагирования для спасательных подразделений и скорейшего прибытия к месту вызова для оказания помощи. При этом, в решении данного вопроса четкого разграничения полномочий неисполнение требования между и ответственности органами за местного самоуправления и органами исполнительной власти субъектов пока не существует. 103

В целом, говоря о несовершенстве некоторых положений законодательства пожарной в области безопасности, возможности исполнения стоит полномочий отметить перераспределения данных и по наличие полномочий, для повышения эффективности данного направления деятельности. Так, для более эффективного решения вопросов в области пожарной безопасности, некоторые полномочия органов местного самоуправления городских и сельских поселений целесообразно было бы передать на уровень муниципальных районы, а именно: - разработка целевых и организацию исполнения программ по вопросам муниципальных обеспечения пожарной безопасности; - установление территории особого противопожарного муниципального образования, режима а на также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; - создание и содержание муниципальной пожарной охраны; - разработка и утверждение средств для тушения пожаров плана привлечения сил и и проведения аварийно- спасательных работ на территории муниципальных районов, контроль за его выполнением. Передача названных полномочий в ведение муниципальных образований второго уровня позволит: - сконцентрировать бюджетных использование ассигнований немногочисленных выделяемых на пожарную безопасность, на наиболее рискованных направлениях; - сократить ухудшении время обстановки оперативного с пожарами территории; 104 реагирования на при соответствующей

- снизить нагрузку на должностных лиц городских и сельских поселений, освободив их от исполнения несвойственных им задач. Кроме того, в целях повышения эффективности работы по профилактике пожаров, дополнении указанного стоит рассмотреть перечня вопрос о противопожарных полномочий муниципальных образований районов и городских округов возможностью организации муниципального контроля в области пожарной безопасности. Наряду с развивающейся системой общественного контроля, проводимой Правительством Российской Федерации в рамках реформы надзорной деятельности, муниципальный контроль в области пожарной безопасности, при определенной организации, смог бы повысить не только уровень противопожарного состояния поселений, но и в целом более эффективно проводить работу, направленную на профилактику пожаров и их последствий. Подводя итог исследования данной главы, стоит отметить, что наличие нечетких формулировок некоторых нормативных актов в области пожарной безопасности, имеющиеся пробелы и или противоречий на законодательном уровне, ставят под вопрос ставится выполнение главной задачи всех уровней власти - обеспечение безопасности населения. Не смотря ни на какие имеющиеся трудности, люди должны быть застрахованы и от финансовой зависимости муниципальных образований, не обладающих зачастую соответствующими ресурсами, достаточными для фактического исполнения имеющихся полномочий. Безопасность жизнедеятельности населения не должна зависеть от нерадивых должностных лиц исполняющих свои 105

обязанности или контролирующих их исполнение, пытающихся отказаться от выполнения мероприятий в рамках нечетко сформулированных вопросов местного значения. Заключение В результате проведенного исследования особенностей административно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности, можно сделать ряд выводов, которые могут послужить 106 совершенствованию

организационного и правового механизма управления деятельностью по обеспечению пожарной безопасности на муниципальном уровне. Нормативная правовая база, регулирующая правоотношения в области обеспечения требований пожарной безопасности поселений, требует определенных изменений и совершенствования, с учетом имеющихся современных угроз безопасности. Исследование исторических совершенствования борьбы с основ государственного пожарами, показали, что возникновения управления и сферой практически во все исторические, а затем и современные времена организация борьбы с огнем на местном уровне, как правило, осуществлялась самой местной властью. История столетие, развития борьбы разделена дореволюционный безопасности в на России основном местного самоуправления. с пожарами три основных в последнее периода. полномочия в сфере находились в ведении В пожарной органов В советский период управление пожарной охраной осуществлялось государственным органам, при этом на местах вводилось активное использование различных форм участия населения в обеспечении пожарной безопасности. На современном этапе развития дела борьбы с огнем в действующем полномочия органов обеспечения непосредственно законодательстве местного пожарной закреплены самоуправления безопасности, детализируются в в сфере которые специальном законодательстве. На сегодняшний день вопросы нормативного обеспечения пожарной безопасности населенных 107 пунктов фактически

урегулированы не в полной мере. В рассматриваемом объеме полномочий органов государственной власти федерального, регионального уровней, полномочия по их органов местного самоуправления, разрешению прямо и конкретно не возложены ни на один из перечисленных уровней власти, что представляется не вполне обоснованным. В ходе работы было обозначено, что пожарная безопасность населенных пунктов, на сегодняшний день, не выделена в отдельный блок определяющих различного правовых норм, полномочия уровня. достаточной органов используемых говорить необходимости степени публичной Неопределенность формулировок, о в некоторых законодателем, четкой власти заставляет регламентации рассматриваемого термина. Для устранения этого недостатка необходимо дать определение понятию «пожарная безопасность населенного пункта - состояние населенного пункта, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития пожара», закрепив его в первой статье федерального закона «О пожарной безопасности». Современная потребность в совершенствовании правовых основ пожарной безопасности муниципальных образований, во многом определяют поиск путей совершенствования системы обеспечения пожарной безопасности населения. Существующая нормативная правовая база, регулирующая правоотношения в исследуемой области, требует существенных изменений и дополнений для более эффективного решения имеющихся вопросов. В отличии от норм, государственных регионального органов регламентирующих полномочия власти значения, где 108 федерального каждое или полномочие

законодательно подкреплено субвенциями из федерального бюджета, для муниципалитетов такие финансовые гарантии, как правило не обозначаются, а зачастую наоборот, являются расходным выглядит обязательством особенно местного неприглядно, бюджета. так как Эта норма большинство муниципальных образований на сегодняшний день являются дотационными, способны в возложенные и соответственно, самостоятельно полном объеме на обязательства них исполнять по они не необходимые противопожарной защите поселений. Наряду с имеющимся несовершенством основы правовых норм по исполнению полномочий в области пожарной безопасности органами местного самоуправления, система государственного контроля за исполнением указанных полномочий, так же имеет ряд неразрешенных проблем. В последние годы организация контроля деятельности органов местного самоуправления хотя и претерпела ряд положительных изменений (систематизированы порядок организации проверок и основания для их проведения), но все же имеет некоторые существенные недостатки: - отсутствие возможности организации проверки по контролю за исполнением предписания выданного органу местного самоуправления для устранения нарушений; - необходимость согласования в определенных условиях проведения внеплановой проверки органа местного самоуправления с прокуратурой субъекта РФ; - неопределенность административных безопасности в подведомственности правонарушениях совершенных самоуправления. 109 в области органами дел об пожарной местного

Для устранения названных недостатков необходимо внести ряд изменений в существующее законодательство в данной сфере. В целях возможности контроля выданных ранее предписаний - пункт 2.6 статьи 77 закона № 131-ФЗ необходимо дополнить одним из оснований проведения внеплановой проверки органа местного самоуправления - истечение срока ранее выданного предписания. Для более оперативного реагирования контролирующих органов на информацию об угрозе жизни и здоровью граждан, необходимо внести изменения в пункт 2.6 статьи 77 закона № 131-ФЗ «Об общих самоуправления в принципах организации Российской Федерации» местного в части согласования проведения внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления не с прокуратурой субъекта Российской Федерации, а с городскими (районными) прокурорами, по месту нахождения надзорных органов. Для соблюдения законности, принципа равенства перед законом и неотвратимости наказания, необходимо внести изменения в статьи 23.1 и 23.34 КоАП РФ в части наделения полномочиями по рассмотрению возбужденных за административных нарушения требований дел пожарной безопасности в отношении органов местного самоуправления или должностных исключительно лиц органов местного соответствующими самоуправления судебными органами, выделив органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в категорию специальных субъектов административного права. Предложенные изменения норм законодательства, позволят: более эффективно организовать существующую на 110

сегодня систему контроля территории поселений; пожарной безопасности на значительно упростят деятельность самих органов местного самоуправления; разрешат спорные вопросы о привлечении к административной ответственности органов местного самоуправления никаким иным способом, кроме как в судебном порядке. В ходе исследования, было определено, что основными факторами, влияющими на качество исполнения полномочий органами местного самоуправления в области пожарной безопасности на современном этапе развития пожарного дела являются: - осуществление охраны – для деятельности этого органами добровольной местного пожарной самоуправления создаются соответствующие условия; - наличие достаточности и удовлетворительных условий содержания источников наружного противопожарного водоснабжения; - наличие и состояние первичных средств пожаротушения на территориях общего пользования - работоспособность систем оповещения населения и подразделений государственной противопожарной службы о пожаре; - осуществление деятельности муниципальной пожарной охраны для своевременного принятия мер по локализации пожара и спасению людей до прибытия подразделений государственной противопожарной службы ; - наличие финансово-экономических возможностей для включения безопасности мероприятий в планы, по схемы территорий поселений. 111 обеспечению и программы пожарной развития

Основной проблемой неполноценного исполнения органами местного самоуправления полномочий в области пожарной безопасности, на сегодняшний день, остается отсутствие необходимых возможностей, связанных со своевременным и достаточным экономическим поселений. Зачастую, мероприятий происходим нередко приводит к обеспечением бюджетов финансирование по остаточному указанных принципу, что ситуациям, связанным с увеличением степени пожарного риска на соответствующей. Одной из косвенных причин складывающейся неудовлетворительной ситуации с обеспечением пожарной безопасности муниципальных неравномерное распределение образований полномочий является по решению местных вопросов, в том числе первичных мер пожарной безопасности, между муниципальными образованиями первого и второго уровней. Для более эффективного решения вопросов в области пожарной безопасности, некоторые полномочия органов местного самоуправления городских и сельских поселений целесообразно было бы передать на уровень муниципальных районов (городских округов), а именно: - разработка целевых и организацию исполнения программ по вопросам муниципальных обеспечения пожарной безопасности; - установление территории особого противопожарного муниципального образования, режима а на также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; - создание и содержание муниципальной пожарной охраны; 112

- разработка и утверждение средств для тушения плана привлечения сил и пожаров и проведения аварийно- спасательных работ на территории муниципальных районов, контроль за его выполнением. Передача названных полномочий в ведение муниципальных образований второго уровня позволит: - сконцентрировать бюджетных использование ассигнований немногочисленных выделяемых на пожарную безопасность, на наиболее рискованных направлениях; - сократить ухудшении время обстановки оперативного с пожарами реагирования на при соответствующей территории; - снизить нагрузку на должностных лиц городских и сельских поселений, освободив их от исполнения несвойственных им задач. Кроме того, в целях повышения эффективности работы по профилактике пожаров, стоит дополнении указанного рассмотреть перечня вопрос о противопожарных полномочий муниципальных образований районов и городских округов возможностью организации муниципального контроля в области пожарной безопасности. Наряду Федерации с проводимой реформой Правительством надзорной Российской деятельности, органы муниципального контроля в области пожарной безопасности, при определенной организации, смогли бы повысить не только уровень противопожарной защищенности поселений, но и в целом более эффективно проводить работу, направленную на профилактику пожаров и их последствий. Подводя итог исследования, стоит отметить, что наличие нечетких формулировок некоторых 113 нормативных актов в

области пожарной безопасности, имеющиеся пробелы или противоречия на законодательном уровне, ставят под угрозу выполнение главной задачи всех уровней власти - обеспечение безопасности населения. В любом случае, не смотря ни на какие имеющиеся трудности, люди постоянно должны быть застрахованы от зависимости муниципальных образований, не обладающих зачастую достаточными для соответствующими фактического исполнения ресурсами, имеющихся полномочий. Безопасность жизнедеятельности населения так же не должна зависеть от тех недостатков правовых норм, которые в итоге негативно могут повлиять на ее уровень. СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ Нормативные правовые акты 1. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 35. – Ст. 3649. 2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 35. – Ст. 3506. 3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. – 2003. – № 202. 4. Технический регламент о требованиях пожарной безопасности: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 30. – Ст. 3579. 5. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 18. – Ст. 2003. 6. О противопожарном режиме:Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 114

390 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 19. – Ст. 2415. 7. О федеральном государственном пожарном надзоре: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 290 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 17. – Ст. 1964. 8. О федеральной противопожарной службе: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. № 385 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – № 26. – Ст. 2649. 9. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685) [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts = E17FC06#036543788726018644 (дата обращения: 18 декабря 2018 г.). 10. Приказ МЧС России от 16 марта 2007 г. № 140 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2007. – № 18. 11. Приказ МЧС России от 30 июня 2009 г. № 382 «Об утверждении методики определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности» // Российская газета. – 2009. – № 161. 12. Приказ МЧС России от 30 ноября 2016 г. № 644 «Об утверждении Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.01.2017. Периодические и специальные издания 13. Государственная власть и местное самоуправление. Журнал// Москва: ИГ «Юрист». – 2016. № 6. 14. Конституционное и муниципальное право. Журнал// Москва: ИГ «Юрист». – 2017. № 4. 15. Муниципальная академия. Журнал// Москва: ООО «Муниципальная академия». – 2015. № 2. 16. Пожары и пожарная безопасность. Статистические сборники // Москва: ВНИИПО. – 2017. № 11. 115

17. Пожаровзрывобезопасность /Fire and Explosion Safety. Журнал// Москва: ООО «Издательство «ПОЖНАУКА». – 2017. № 7. 18. Пожарное дело. Журнал// Москва: ФАУ «ИЦ ОКСИОН» – 2016. №8. Учебная литература 19. Афанасьев, В. В. Методология и методы научного исследования: учеб. пособие для бакалавриата и магистратуры / В.В. Афанасьев, О.В. Грибкова, Л.И. Уколова. — М.: Юрайт, 2017. — 154 с. 20. Бутырин, О.В. Технология оценивания эффективности функционирования системы обеспечения пожарной безопасности промышленных предприятий / О.В. Бутырин, А.В. Абаев. – Иркутск: ИрГУПС, 2010. – 132 с. 21. Брушлинский, Н.Н. Основы теории пожарных рисков и ее приложения / Н.Н. Брушулинский [и др.]. – М.: Академия ГПСМЧС России, 2012. — 192 с. 22. Волкова, В.Н. Теория систем и системный анализ: учебник для академического бакалавриата / В.Н. Волкова, А.А. Денисов. — М.: Юрайт, 2017. — 462 с. 23. Волкова, В.Н. Теория систем и системный анализ в управлении организациями: справочник / В.Н. Волкова, А.А. Емельянова. – М.: Финансы и статистика, 2016. – 43 с. 24. Дрещинский, В.А. Методология научных исследований: учебник для бакалавриата и магистратуры / В.А. Дрещинский. — М.: Юрайт, 2017. — 324 с. 25. Згадзай, О.Э. Информационные технологии в юридической деятельности: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Правоохранительная деятельность» / О.Э. Згадзай [и др.]. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. — 335 c. 26. Кирилов, Г.Н. Государственный пожарный надзор: учебник для вузов МЧС России / Под ред. Г.Н. Кириллова. – СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2016. – С. 10-11. 27. Михалкин, Н.В. Методология и методика научного исследования: учебное пособие для аспирантов/ Н.В. Михалкин. — М.: Российский государственный университет правосудия, 2017. — 272 c. 28. Новиков, В.К. Методология и методы научного исследования: курс лекций / В.К. Новиков. — М.: Московская государственная академия водного транспорта, 2015. – 210 с. 29. Тужиков, Е. Н. Электронный образовательный ресурс «Программа оценки эффективности деятельности органов 116

местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности / Е.Н. Тужиков. – М: ФГНУ ИНИПИ РАО, ОФЭРНиО № 19985 от 05.03.2014, ФГНУ ЦИТиС № 50201450217 от 14.03.2014. 30. Шойгу, С. К. Катастрофы и государство / С.К. Шойгу, Ю.Л. Воробьев, В.А. Владимиров. – М.: Энергоатомиздат, 1997. – 159 с. 31. Широков, А.Н. Методические рекомендации по оценке результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления / А.Н. Широков, С.Н. Юркова, ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления» [электронный ресурс]. – 2011. – Режим доступа: http://www.municipal-sd.ru/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). Материалы юридической практики 32. Решение Балашихинского городского суда Московской области от 8 августа 2017 г. № 5714/2017 по делу № 5-714/2017 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/Rw2FIV5nhuZJ/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 33. Решение Зубцовского районного суда Тверской области от 28 июля 2017 г. № 12-22/2017 по делу № 1222/2017 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/NXEaFKbJPYrv/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 34. Решение Похвистневского районного суда Самарской области от 26 июня 2017 г. № 12-34/2017 по делу № 12-34/2017 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://http://sudact.ru/regular/doc/u4jWWwAA5OoH/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 35. Решение Псковского областного суда по делу от 01 марта 2013 г. № 12-24/2011 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/c2juTSjKs7Jv/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). 36. Решение Псковского областного суда по делу от 18 июня 2013 г. № 33-973/2013 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/regular/doc/cmxoZbnnFidX/ (дата обращения: 20 декабря 2018 г.). Ресурсы информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 37. Библиотека учебной и научной литературы [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.vusnet.ru/. 117

38. Большая советская энциклопедия [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://bse.sci-lib.com/. 39. ГАС РФ Правосудие [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://sudrf.ru/. 40. Главное управление МЧС России по Псковской области [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://60.mchs.gov.ru/. 41. Информационно-справочная система КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/. 42. Информационно-справочная система Кодекс [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kodeks.ru/. 43. Информационно-справочная система Гарант [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.garant.ru/. 44. Росправосудие [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://rospravosudie.com/. 45. Судебные и нормативные акты РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://sudact.ru/. 46. Судебные решения РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://судебныерешения.рф/. 47. База данных показателей муниципальных образований [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm/. 48. Толковый словарь Ушакова Д.Н. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://dic.academic.ru/. 49. Электронная библиотечная система «IPRbooks» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/. 50. Электронная библиотечная система «IQLib» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.iqlib.ru/. 51. Энциклопедический словарь. 2009 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://dic.academic.ru/. 52. Этимологический онлайн-словарь русского языка Макса Фасмера[Электронный ресурс]. – Режим доступа: https:// vasmer.lexicography.online/. Научная литература, статьи 53. Агеев, С.Е. История пожарной охраны и современная пожарная охрана: сборник материалов международной научнопрактической конференции / С.Е. Агеев – М.: Академия ГПС МЧС России, 2016. – 191 с. 54. Акатьев, В.А. Проблемные задачи в управление стратегическими рисками / В.А. Акатьев // Ученые записки 118

Российского государственного социального университета. – 2010. – № 7. – С.115-118. 55. Акимов, В. А. Основы анализа и управления риском в природной и техногенной сферах / В.А. Акимов, В.В. Лесных, Н.Н. Радаев. – М.: Деловой экспресс, 2014. – 352 с. 56. Бабичев, И.В. Муниципальное право: системноструктурный анализ юридических конструкций / И.В. Бабичев. – М.: Норма, 2013. – С. 151-152. 57. Бабун, Р.В. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления / Р.В. Бабун // Глава местной администрации. – 2011. – № 11. – С.20-33. 58. Брушлинский, Н.Н. Управление пожарной безопасностью субъектов Российской Федерации на основе анализа пожарных рисков / Н.Н. Брушулинский [и др.] – М.: ВИНИТИ. – 2010. – № 3. – С. 104-114. 59. Брушлинский, Н.Н. Анализ обстановки с пожарами в городах и сельской местности субъектов Российской Федерации / Н.Н. Брушулинский [и др.] // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение и ликвидация. – 2009. – № 1. – С. 92-99. 60. Бутырин, О.В. Технология оценивания эффективности функционирования системы обеспечения пожарной безопасности промышленных предприятий / О.В. Бутырин, А.В. Абаев. – Иркутск: ИрГУПС, 2010. – С.53. 61. Волкова, Ю.А. История развития законодательства, регламентирующего функции по расследованию пожаров специализированными органами в России / Ю.А. Волкова, А.А. Грешных, А.А. Талашова // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. – СПб.: Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы МЧС России, 2013. – № 3 (20). – С. 62-68. 62. Глотов, Т.И. Модели и механизмы управления риском потенциально опасных объектов противопожарной службой региона: дис. канд. тех. наук: 05.13.10 / Т.И. Глотов. – Воронеж, 2008. – 21 с. 63. Грешных, А.А. Борьба с пожарами в Московской Руси и начало формирования противопожарной службы / А.А. Грешных [электронный ресурс]. – Режим доступа: https://nachkar.ru/histori/page1.htm/. 64. Груманс, В. М. Экономические механизмы управления пожарной безопасностью / В.М. Груманс, Д.Г. Округин // Известия Байкальского государственного университета. – 2010. – № 1(69). – С. 100-104. 119

65. Гражданкин, А. И. Имитационная модернизация: от безопасности к рискам / А.И. Гражданкин, А. С. Печеркин // Безопасность труда в промышленности. – 2010. – № 2. – с. 38-42 66. Евдокимов, А.С. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов / А.С. Евдокимов // Правовая культура. – 2016. – № 2 (25). – С. 138144. 67. Заиграева, О.В. Права местной власти на борьбу с огнем / О.В. Заиграева // Глава местной администрации. – 2012. – № 12. – С. 56-60. 68. Клепко, Е.А. Обеспечение пожарной безопасности городов и регионов на основе оценки и управления пожарными рисками: дис. канд. тех. наук: 05.13.10. / Е.А. Клепко. – М., 2007. – 179 с. 69. Корсакова, С. В. Правовая политика в сфере земского самоуправления во второй половине XIX в. / С.В. Корсакова // История государства и права. – 2010. – № 12. – С. 25-29. 70. Краковский, Ю.М. Ранжирование территорий с низким уровнем пожарной безопасности / Ю.М. Краковский, А.А. Могильников // Пожарная безопасность. – 2011. – № 1. – С. 131-137. 71. Макаркин, С. В. Роль органов местного самоуправления в обеспечении пожарной безопасности муниципальных образований / С.В. Макаркин. – Екатеринбург: Уральский институт ГПС МЧС России, 2013. – 143 с. 72. Макарова, Е.Г. Пожарная безопасность как составляющая национальной безопасности / Е.Г. Макарова // Актуальные вопросы публичного права. – 2013. – № 4. – С. 6778. 73. Макарова, Е.Г. Административно-техническое регулирование обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации / Е.Г. Макарова // Вестник ЮжноУральского государственного университета. – Челябинск: Издво ЮУрГУ. – 2014. – № 1. – С. 91-93. 74. Миронова, Н. Мониторинг хода муниципальной реформы / Н. Миронова, И. Стародубровская // Вопросы местного самоуправления. – 2011. – № 5. – С. 8-13. 75. Назаров, Р.В. Три периода развития правового сопровождения пожарной безопасности Российского государства: от Петра I до наших дней / Р.В. Назаров // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. – 2013. – № 1 (18). – С. 46-53. 120

76. Невинский, В.В. Местное самоуправление в России: штрихи к истории развития. Сборник, посвященный памяти Владимира Фадеева / В.В. Невинский // – М.: Проспект, 2015. – С. 87-102. 77. Попков, С. Ю. Методика оценки пожарных рисков в городах и сельской местности России / С.Ю. Попков // Технологии техносферной безопасности. – 2011. – № 5 (39). 78. Разворотнева, С.В. Местное самоуправление как ресурс развития страны / С.В. Разворотнева // Вопросы местного самоуправления. – 2011. – № 5. – С. 23-25. 79. Раскина, Т.В. Обеспечение законности в сфере пожарной безопасности лесов / Т.В. Раскина, Г.Н. Шарова // Законность. – 2011 – № 8. – С. 41-44. 80. Рычихина, Э.Н. Роль мониторинга в формировании перспективного плана социально-экономического развития муниципального образования / Э.Н. Рычихина // Региональная экономика и управление. – 2008. – № 1(13). 81. Семиков, В. Л. Об эвристических методах решения проблем безопасности / В.Л. Семиков // Технологии техносферной безопасности. – 2012. – № 3 (43). 82. Сухоруков, М. «Серые герои» Российской империи. Часть 2 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: topwar.ru/145472-serye-geroi-rossijskoj-imperii-chast-2.html. 83. Тужиков, Е.Н. Выбор факторов, влияющих на качество обеспечения первичных мер пожарной безопасности / Е.Н. Тужиков, А.Н. Тырсин // Пожаровзрывобезопасность. – 2014. – № 2 (23). – С. 5-9. 84. Тужиков, Е.Н. К вопросу оценивания общего ущерба от пожаров / Е.Н. Тужиков, А.Н. Тырсин // Проблемы управления рисками в техносфере. – 2013. – № 4(28). – С. 95104. 85. Тырсин, А.Н. Построение математической модели для прогнозирования ущерба от пожаров для муниципальных образований / А.Н. Тырсин, Е.Н. Тужиков // Современные технологии. Системный анализ. Моделирование. ИрГУПС. – 2013. – № 4(40). – С. 97-103. 86. Удальцова, Н.В. Нормативно-правовые основы взаимодействия пожарной охраны и милиции в борьбе с пожарами в Советской России / Н.В. Удальцова // История государства и права. – 2017. – № 8. – С. 55-58. 87. Упоров, И.В. Обеспечение пожарной безопасности на территории муниципального образования органами местного самоуправления. Организационно-правовые проблемы / И.В. 121

Упоров // Теория и практика общественного развития. – 2017. – №4. – С. 26-29. 88. Фомин, A.A. Юридическая безопасность и правовая защищенность: соотношение и взаимосвязь / А.А.Фомин // Журнал Российского права. – 2005. – № 10. – С. 101-108. 89. Фомин, А.В. Экспертный метод оценки деятельности органов местного самоуправления по реализации первичных мер пожарной безопасности / А.В. Фомин, Е.Н. Тужиков // Вестник Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. – 2012. – № 2. – С. 27–34. 90. Христинич, И.В. Муниципальное правотворчество в сфере пожарной безопасности (на примере Краснодарского края) / И.В. Христинич // Очерки новейшей камералистики. – 2011. – № 1. – С. 12-17. 91. Цветков, И.В. Моделирование социальноэкономических процессов на основе мультифрактальной динамики: дис. ... док. тех. наук : 05.13.10 / И.В. Цветков. – Тверь, 2011. – 33 с. 92. Шерснева, Е.Ю. Надзор в сфере охраны лесов от пожаров / Е.Ю. Шерснева // Законность. – 2013. – № 8 (946). – С. 13-16. 93. Шугрина, Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» / Е.С. Шургина // Городское управление. – 2013. – № 1. – С. 30-43. Приложения Приложение 1 Численность населения Псковской области 122

на 1 января 2017 года53 Все в том числе: населени городско сельско е е е (человек) Псковская область г. Псков г. Великие Луки Муниципальный район Бежаницкий Муниципальный район Великолукский Муниципальный Муниципальный Муниципальный Муниципальный район Гдовский район Дедовичский район Дновский район Красногородский Муниципальный район Куньинский Муниципальный район Локнянский Муниципальный район Невельский Муниципальный район Новоржевский 642164 454163 188001 209840 209840 92757 92757 10554 4385 6169 21654 12161 12376 11459 - 21654 3542 8619 7685 4691 7855 3604 6933 9166 8222 24006 3690 2785 3470 15133 3243 6381 4752 8873 8253 3296 4957 53 См.: Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Псковской области Федеральной службы государственной статистики http://pskovstat.gks.ru 123

Муниципальный район Новосокольнический Муниципальный район Муниципальный район Муниципальный район Муниципальный район Муниципальный район Муниципальный район Муниципальный район Муниципальный район Опочецкий Островский Палкинский Печорский Плюсский Порховский Псковский 13130 16697 29163 7791 20247 7749 17939 39962 7378 5752 10307 6390 20568 8595 2674 5117 10034 10213 3810 3939 8926 9013 - 39962 Пустошкинский Муниципальный район 8323 4083 4240 Пушкиногорский Муниципальный район 8035 4621 3414 Пыталовский Муниципальный район Себежский Муниципальный район Струго- 10950 19423 5335 12813 5615 6610 Красненский Муниципальный район Усвятский 10339 5035 6502 2674 3837 2361 Приложение 2 Количество пожаров и пострадавших на них людей территории Псковской области за 2017 год54 54 См.: Главное управление МЧС России по Псковской области - http://60.mchs.gov.ru 124

Пожары Псковская область Город Псков Город Великие Луки Муниципальный район Бежаницкий Муниципальный район Великолукский Муниципальный район Гдовский Муниципальный район Дедовичский Муниципальный район Дновский Муниципальный район Красногородский Муниципальный район Куньинский Муниципальный район Локнянский Муниипальный район 745 123 61 Пострадавшие Общее Гибе Травм количес ль ы тво 75 69 144 6 17 23 1 18 19 13 5 0 5 40 2 0 2 33 5 5 10 12 2 0 2 14 5 1 6 12 2 2 4 14 2 0 2 8 1 2 3 40 6 0 6 125

Невельский Муниципальный район Новоржевский Муниципальный район Новосокольнический Муниципальный район Опочецкий Муниципальный район Островский Муниципальный район Палкинский Муниципальный район Печорский Муниципальный район Плюсский Муниципальный район Порховский Муниципальный район Псковский Муниципальный район Пустошкинский Муниципальный район Пушкиногорский Муниципальный район Пыталовский Муниципальный район Себежский Муниципальный район Струго-Красненский Муниципальный район Усвятский 11 3 1 4 23 2 1 3 19 5 3 8 39 2 2 4 29 1 0 1 36 0 3 3 17 5 5 10 19 1 1 2 81 3 0 3 14 3 3 6 15 4 0 4 14 2 1 3 30 4 4 8 19 1 0 1 9 2 0 2 Приложение 3 126

Оценка значения коэффициента пожарного риска на территории муниципальных образований Псковской области за 2017 год 127

Р1 вероятность для человека столкнуться с пожаром (его опасными факторами) непосредств енно Р2 - вероятность для человека пострадать от самого пожара или его опасных факторов в определенный период времени  пострадавш ий  103пожаров   Ккоэффицие нт пожарного риска  пожар   103челгод Псковская область 1,16 0,22 0,19 Палкинский р-н 0,14 0,005 0,03 Псковский р-н 0,87 0,03 0,04 Великолукский р-н 3,79 0,19 0,05 Стругокрасненский р-н 0,88 0,05 0,05 Печорский р-н 2,96 0,25 0,08 128

Островский р-н 3,15 0,32 0,10 Порховский р-н 1,66 0,17 0,11 Новосокольнический р-н 3,32 0,43 0,13 Куньинский р-н 1,53 0,22 0,14 Невельский р-н 4,86 0,73 0,15 Дедовический р-н 0,50 0,08 0,17 14,90 2,79 0,19 Пыталовский р-н 1,07 0,23 0,21 Усвятский р-н 0,54 0,12 0,22 Пушкиногорский р-н 0,51 0,14 0,27 Себежский р-н 3,85 1,03 0,27 Гдовский р-н 1,63 0,49 0,30 г.Великие Луки 7,87 2,45 0,31 Красногородский р-н 0,67 0,22 0,33 Новоржевский р-н 0,28 0,10 0,36 Локнянский р-н 0,96 0,36 0,38 Бежаницкий р-н 1,62 0,62 0,38 Опочецкий р-н 1,74 0,73 0,42 Дновский р-н 0,72 0,31 0,43 Пустошкинский р-н 1,35 0,58 0,43 Плюсский р-н 3,38 1,99 0,59 г.Псков 129

Приложение 4 Численность жителей Печорского района55 и количество пожаров и пострадавших на них людей на территории муниципалитета за 1980-2017 годы56 Год Количество жителей (человек) Количество пожаров Количесвто пострадавших (человек) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 28849 27338 - 37 35 34 33 32 39 46 47 42 49 37 52 61 2 2 3 2 2 7 4 5 2 3 2 3 3 55 См.: Данные о численности населения приведены по переписям населения: 1979 , 1989, 2002, 2010, 2011-2014, 2017 годов http://pskovstat.gks.ru 56 См.: Главное управление МЧС России по Псковской области - http://60.mchs.gov.ru 130

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 25300 22123 22040 22014 21480 21306 20247 68 82 52 71 51 48 52 66 73 69 65 63 64 55 53 49 45 44 36 49 41 46 57 46 36 6 14 7 11 4 8 11 11 7 6 17 9 14 11 6 6 4 8 9 5 5 5 12 3 3 Приложение 5 Оценка значения коэффициента пожарного риска на территории Печорского района за 1980-2017 годы 131

Год Населен ие Псковск ой области (чел.) Р1 - вероятность для человека столкнуться с пожаром (его опасными факторами) непосредственно  пожар   103челгод Р2 вероятность для человека пострадать от самого пожара или его опасных факторов в определенн ый период времени Ккоэффици ент пожарног о риска  пострадавш ий   3  10 пожаров 1980 1989 2002 2010 2011 2012 2013 2014 2017 28849 27338 25300 22123 22040 22014 21480 21306 20247 1,28 1,79 2,73 1,99 1,63 2,23 1,91 2,16 1,78 0,07 0,11 0,24 0,36 0,41 0,23 0,23 0,23 0,15 132 0,05 0,06 0,09 0,18 0,25 0,10 0,12 0,11 0,08

Рецензии:

Авторизуйтесь, чтобы добавить рецензию

- у работы пока нет рецензий -

Отзывы:

Авторизуйтесь, чтобы оставить отзыв

Виталий Мельник

Развитие административно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по исполнению полномочий в области пожарной безопасности крайне важный и актуальный на данный момент фактор, важность которого определяется необходимостью быстрого реагирования на пожары в масштабных российских лесах.

Владимир Сапогов

Результаты исследования Мищенко А.В. представляют интерес для специалистов МЧС России и представителей ОМСУ.