Реформа Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (2010 - 2015)

Красильникова Анастасия Андреевна

Реформа Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (2010 - 2015)

Посвященная исследованию реформы Палаты лордов, верхней палаты Парламента Соединенного Королевства, в период деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг., настоящая работа имеет своей целью определение основных направлений и результатов реформы Палаты лордов в 2010 – 2015 гг. в контексте эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента. Рассматривая процесс реформирования Палаты лордов сквозь призму представлений о британском конституционном устройстве, выработанных в парадигме британского конституционализма под влиянием классических работ У. Бэджета и А. В. Дайси, и опираясь на адаптированный к специфике британского конституционного устройства исследователями парадигмы институциональный подход, настоящее исследование прослеживает, как институциональный контекст британского Парламента, ориентированный на наличие сильного правительства, легитимируемого большинством в Палате общин, определял интересы, цели и стратегии акторов процесса реформирования Палаты лордов на всем протяжении последнего, способствуя усилению Палаты общин (и, косвенно, самого правительства) через ослабление верхней палаты. Хотя коалиционное правительство 2010 – 2015 гг. декларативно пыталось изменить укоренившуюся в процессе реформирования верхней палаты тенденцию ослабления ее полномочий в пользу усиления Палаты общин и, через нее, исполнительной власти, уйти от институциональной логики реформаторам не удалось: попытки их реформ были отмечены многими противоречиями, приведшими к отзыву правительственного Билля о реформе Палаты лордов. Вместо планируемого правительством качественного обновления верхней палаты, ее реформа в 2010 – 2015 гг. приняла традиционные для процесса реформирования Палаты лордов масштабы частичных, постепенных, прагматичных изменений.

Политика и политические науки

Дипломы

Вуз: Санкт-Петербургский государственный университет (СПбГУ)

ID: 587d36535f1be77c40d58cb4

UUID: b51ab1d6-5dec-4f54-a0cf-fbe48152e86b

Язык: Русский

Опубликовано: больше 7 лет назад

Просмотры: 969

Красильникова Анастасия Андреевна

Источник: Санкт-Петербургский государственный университет

Комментировать 0

Рецензировать 0

Скачать - 800452 bytes

Поделиться работой

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ» Красильникова Анастасия Андреевна Реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии 2010 – 2015 гг. (Reforms of the House of Lords of the Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland under the 2010 – 2015 Cabinet) Выпускная квалификационная бакалаврская работа по направлению 031900 «Международные отношения» Научный руководитель – старший преподаватель Григорьева О. В. Студент: Научный руководитель: Работа представлена на кафедру “___” ______________ 2016 г. Заведующий кафедрой: Санкт-Петербург 2016

2 Оглавление Введение........................................................................................................................................3 Гл а в а I. Парламент Соединенного Королевства Великобритании в контексте б р и т а н с ко го ко н с т и ту ц и о н н о го ус т р о й с т в а : п а р а д и гм а б р и т а н с ко го конституционализма.................................................................................................................10 §1. Проблемы дефиниции конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.....................................................................................................................10 §2. Парламент Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в трудах У. Бэджета и А. В. Дайси................................................................................................16 Гл ава II. Эволюция реформирования Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.......................................................35 §1. История становления Палаты. Предпосылки реформы.....................................................35 §2. Парламентский акт 1911 года...............................................................................................39 §3. Палата лордов после 1911 года: дальнейшая судьба реформы. Парламентский акт 1949 года................................................................................................................................................41 §4. Консервативная партия и реформа верхней палаты Парламента.....................................46 §5. Реформа Палаты лордов в деятельности «старых» и «новых» лейбористов..................50 Глава III. Реформа Палаты лордов в деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. ………………………………….........................................................................60 §1. Формирование коалиции. Коалиционное соглашение и реформа Палаты лордов..…...60 §2. «Завершая незаконченное»: правительственный Билль о реформе Палаты лордов 2012 – 2013 гг. ………………………………………………………………………………………..75 §3. От «реформы» к «нереформам»: коалиция и проблема сокращения размера Палаты лордов…………………………………………………………………………………………...81 Заключение...................................................................................................................................92 Список источников и литературы............................................................................................101 Приложение 1.............................................................................................................................116 Приложение 2.............................................................................................................................117 Приложение 3.............................................................................................................................119 Приложение 4.............................................................................................................................120

3 Введение Палату лордов, верхнюю палату парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, можно считать единственной в своем роде – титулованные члены ее – пэры – не избираются, но (за исключением 92 наследственных пэров) попадают в Палату путем назначения; сама же Палата лордов не представляет интересы территориальных сообществ, входящих в состав государства, чем чаще всего и занимаются верхние палаты, а объединяет экспертов, комментирующих, проверяющих и исправляющих различные рассматриваемые Парламентом законопроекты [1]. Согласно статистическим данным Межпарламентского союза за 2011 год, 76 (за исключением Египта и Туниса, конституции которых на тот момент временно прекратили действовать) из 190 национальных парламентов были бикамеральными [2]; верхние палаты 17 из них не имели в своем составе никакого избираемого элемента, но лишь 2 из этих 17 верхних палат совмещали в своем составе наследственный и назначаемый элементы – Соединенное Королевство и Лесото (члены, получающие свое место в палате по наследству также имелись в Бельгии и Зимбабве, но верхние палаты этих стран в основном являются избираемыми, включая также и определенное количество назначаемых членов)[3]. Непохожесть двух этих стран очевидна; возникает вопрос – что же обуславливает такую специфику британского парламентаризма? Свое начало Палата лордов берет от Витана – состоящего из светской знати и священнослужителей «совета мудрецов», существовавшего еще при англо-саксонских королях. По мере развития британского Парламента верхняя его палата менялась крайне незначительно. В то время как Палата общин под давлением входящей в нее буржуазии реформировалась, становилась более демократической, Палата лордов оставалась проводником консервативных сил, местом, доступ в которое был открыт только аристократии. На фоне распространения идей демократии как высшей ценности неизбираемая Палата лордов теряла свое значение и влияние, но не хотела с этим мириться. Процесс реформирования Палаты лордов начался в XX веке с принятия Парламентского акта 1911 года, который значительно сократил полномочия верхней палаты; конец же XX века ознаменовался революционной реформой лейбористского кабинета Т. Блэра, исключившей из верхней палаты Парламента Соединенного 1.Kelso A. Parliament // The Oxford Handbook of British Politics. Oxford University Press. 2009. P. 4. URL: 10.1093/oxfordhb/9780199230952.003.0013 2.Russell M. Elected Second Chambers and Their Powers: An international Survey // The Political Quarterly. Vol. 83, No 1. January – March 2012. P. 1 1 9 . URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467923X.2012.02275.x/abstract (дата обращения: 12.04.2016) 3. Ibid. P. 120.

4 Королевства практически всех ее наследственных членов. Обе эти реформы, однако, завершены не были. В 2010 году к власти в Соединенном Королевстве приходит коалиция консерваторов и либерал-демократов[4]; коа лиционно е соглашение – программа действий новообразованного правительства – демонстрировало твердое намерение последнего довести начатые в XX веке реформы Палаты лордов до конца. 8 мая 2015 года в Соединенном Королевстве прошли очередные всеобщие выборы в Палату общин, закончившие период нахождения коалиции консерваторов и либералдемократов у власти: новое правительство сформировала Консервативная партия [5]. Ввиду этого, уместным кажется подвести итоги деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. для Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства. Удалось ли коалиции наконец-таки завершить вековой процесс реформирования верхней палаты британского Парламента? Как их деятельность отразилась на Палате лордов и как она вписывается в общую картину эволюции верхней палаты главного законодательного органа Королевства? Ответам на эти вопросы и посвящена данная работа; необходимость подведения итогов деятельности коалиционного кабинета 2010 – 2015 гг. по реформированию верхней палате Парламента Соединенного Королевства и обеспечивает, как представляется, ее актуальность. Более того, рассматриваемые в работе вопросы являются тем более актуальными при учете того, что в данный момент правительство формирует Консервативная партия во главе с Д. Кэмероном; настоящее правительство подходит к реформе Лордов таким же образом, как и во время пребывания Консервативной партии в составе коалиции[6]. Степень изученности темы. Проблематике реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства посвящено множество исследований, которые были рассмотрены в настоящей работе. Историческое развитие парламентаризма в Соединенном Королевстве прослеживали такие исследователи, как Дж. Блэк [7], Э. А. 4.McGuinness F. UK Election Statistics: 1918-2012. Research Paper 12/43 // House of Commons Library. 7 August 2012. P. 5. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP12-43 (дата обращения:12.04.2016) 5.Hawkins O., Keen R., Nakatudde N. General Election 2015. Briefing paper number CBP7186 // House of Commons Library. 28 July 2015. P. 7. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7186 (дата обращения:15.04.2016) 6.Russell M. Is David Cameron actually seeking to destroy the Lords? // The Constitution Unit. URL:https://constitution-unit.com/2015/08/28/is-david-cameron-actually-seeking-to-destroy-the-lords (дата обращения:16.04.2016) 7.Black J. Modern British History since 1900 // Macmillan foundations. London: Macmillan Press LTD, 2000. 378 p.

5 Фримэн[8], Т. Хэик[9], С. Э. Лэмберг[10], Ф. В. Мэйтланд[11], А. Ф. Поллард[12], Р. Д. Конглтон[13]. Основные вехи реформы Палаты лордов, ее функции и особенности ее положения в политической системе Соединенного Королевства описаны в книгах К. Пэдфилда[14], Р. Паннетта[15]. Парламент и, в частности, Палату лордов в контексте конституционного устройства Соединенного Королевства рассматривали А. В. Дайси [16], У. Бэджет[17], А. Томкинс[18], К. Тёрпин[19], В. Богданор[20], Э. Кинг[21], М. Грант[22], А. Келсо[23], Р. Хэйзелл[24]. Проблеме реформирования британского Парламента, в целом, и Палаты лордов, в частности, посвящены труды А. Келсо [25] и К. Бэллинджера [26]; П. Дори в своей статье[27] особо останавливается на подходах к реформе верхней палаты лейбористских правительств. Со своей стороны, ведущий исследователь Палаты лордов М. Расселл в своих работах обращается к сравнению Палаты лордов с верхними палатами [28]. Наконец, отдельные этапы реформы, важнейшие законодательные акты и их последствия подробно рассматриваются исследователями из библиотек Палаты общин и Палаты лордов [29]. 8.Freeman E. A. The Growth of the English Constitution from the Earliest Times. Macmillan and Company, 1873. 230 p. 9. Heyck T. A History of the Peoples of the British Isles. From 1688 to 1914. London: Routlege, 2002. 472 p. 10.Lehmberg S. E. A History of the Peoples of the British Isles. From prehistoric times to 1688. London: Routlege, 2002. 312 p. 11.Maitland F. W. The Constitutional History of England: A Course of Lectures. The Lawbook Exchange, 2001. 547 p. 12.Pollard A. F. The Evolution of Parliament. 2nd edition. New York: Russell & Russell, 1964 [1926]. 459 p. 13. Congleton R. D. Perfecting Parliament. Constitutional Reform, Liberalism, and the Rise of Western Democracy. Cambridge University Press, 2010. 668 p. 14.Padfield, C. British constitution made simple. – 6th ed. London: Heinemann, 1983. 386 p. 15. Punnett R. British government and politics. – 5th ed. Hampshire: Gower House, 1987. 572 p. 16.Dicey A. V. Introduction to the study of the law of the constitution. – 8 th ed. Indianopolis: Liberty Classics, 1982 [Macmillan, 1915]. 584 p. 17.Bagehot W. The English Constitution. – 2nd edition. Batoche Books, 2000 [1873]. 214 p. 18. Tomkins A. Constitutionalism // Flinders M., Gamble A., Hay C., Kenny M., eds. The Oxford Handbook of British Politics. Oxford University Press, 2009. 1002 p. 19. Turpin C., Tomkins A. British Government and the Constitution. - 6 th ed. Cambridge University Press, 2007. 903 p. 20. Bogdanor V. The New British Constitution. Hart Publishing, 2009. 21. King A. Does the United Kingdom still have a constitution? // The Hamlyn Lectures. London: Sweet & Maxwell, 2001. 136 p. 22. Grant M. UK Parliament. Edinburgh University Press, 2009. 241 p. 23. Kelso A. Parliament // Flinders M., Gamble A., Hay C., Kenny M., eds. The Oxford Handbook of British Politics. Oxford University Press, 2009. 1002 p. 24. Hazell R. The United Kingdom // Galligan B., Brenton S., eds. Constitutional Conventions in Westminster Systems. Controversies, Changes and Challenges. Cambridge University Press, 2015. 288 p. 25. Kelso A. Parliamentary Reform at Westminster. Manchester University Press, 2009. 229 p. 26. Ballinger C. The House of Lords 1911 – 2011: A Century of Non-Reform. Hart Publishing, 2012. 27. Dorey P. 1949, 1969, 1999: The Labour Party and House of Lords Reform // Parliamentary Affairs. Vol. 59 No.4. 2006. P. 599-620. 2 8 . См. , например: Russell M. Elected Second Chambers and Their Powers: An International Survey // The Political Quarterly. Vol. 83, No 1. January – March 2012. P. 117 – 129; Russell M. An appointed upper chamber: lessons from Canada // Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas Project. September 1998 - March 2000. 12 p. 29. См, например:Dymond G. The Life Peerages Act 1958. House of Lords Library Note: LLN 2008/011 // House of Lords Library. 21 April 2008; Kelly R. The Parliament Acts. Standard Note: SN/PC/00675 // House of Commons Library. 24 February 2014. 29 p.

6 Реформирование же Палаты лордов в деятельности кабинета 2010 – 2015 г. исследовано значительно хуже. Некоторое внимание этой теме уделяется в коллективной монографии под редакцией А. Сэлдона и М. Финна [30], посвященной наследию коалиционного правительства, но написанной до окончания срока пребывания коалиции у власти и не представляющей, таким образом, достаточно полного обзора деятельности коалиции по реформе Лордов. Специфические аспекты подхода коалиции к реформе лордов были рассмотрены М. Расселл[31]; отдельные аспекты процесса реформирования Парламента в 2010 – 2015 гг. анализируются исследователями из библиотек Палаты общин и Палаты лордов[33]; но комплексный обзор деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. по реформе Палаты лордов в литературе отсутствует. Итак, несмотря на то, что Палате лордов, ее эволюции и проблемам ее реформирования посвящено множество работ, состояние реформы Палаты лордов в период нахождения у власти коалиционного кабинета 2010 – 2015 гг. исследовано несоизмеримо меньше; имеющимся же работам недостает комплексности. Научная новизна данного исследования, таким образом, состоит в комплексном рассмотрении разных аспектов процесса реформирования Палаты лордов при коалиционном правительстве 2010 – 2015 гг. и «вписывании» их в общую картину эволюции верхней палаты Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Объектом исследования является эволюция процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии; предметом же – реформы Палаты лордов при коалиционном кабинете 2010 - 2015 гг. В соответствии с этим, целью работы является определение основных направлений и результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в период деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. в контексте эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента. Для реализации этой цели в исследовании ставятся следующие задачи: 1) Рассмотреть основные аспекты реформирования Палаты лордов в контексте ее места в конституционном устройстве Соединенного Королевства; 2) Опираясь на основные законодательные акты процесса реформирования Палаты, 30. Seldon A., Finn M., eds. The Coalition Effect, 2010 – 2015. Cambridge University Press, 2015. 642 p. 31. Russell M. House Full: Time to get a grip on Lords appointments // The Constitution Unit. April 2011. 28 p. 33. См. , например: Bowers P. House of Lords Reform Bill 2012-13: decision not to proceed. Standard Note: SN/PC/06405 // House of Commons Library. 25 September 2012. 8 p; Bowers P., Gay O., Kelly R. House of Lords Reform Draft Bill. Research Paper 12/37 // House of Commons Library. 4 July 2012. 52 p; Kelly R. House of Lords (Expulsion and Suspension) Bill 2014 – 2015. Standard Note: SN/PC/7093. 12 March 2015. 9 p.

7 выявить общие тенденции всех реформ Палаты лордов, их последствия, интересы акторов процесса реформирования; 2) Выявить основные направления и результаты процесса реформирования Палаты лордов при коалиционном правительстве 2010 – 2015 гг.; 3) Проанализировать эволюцию подходов коалиционного правительства к проблеме реформы верхней палаты Парламента Соединенного Королевства. Методологическая база исследования. Хотя общая теория конституции исследователями Соединенного Королевства еще не выработана – это отчасти обуславливается самой спецификой самой британской конституции [34], представляется возможным говорить о существовании парадигмы британского конституционализма, сформировавшейся под влиянием некоторых авторитетных работ, в частности, таких исследователей, как У. Бэджет [35] и А. В. Дайси[36], и выработавшей свое видение британской конституции как сложного набора правил и институтов, определенного конституционного порядка, регулирующего отправление государственной власти. Реформа Палаты лордов в 2010 – 2015 гг., как и общая эволюция процесса реформирования верхней палаты британского Парламента, в настоящей работе анализируется сквозь призму сформировавших в парадигме британского конституционализма представлений о развитии парламентаризма в Соединенном Королевстве, особенностях структуры британского Парламента в части распределения ролей и полномочий между составляющими его Палатой общин и Палатой лордов, проблемах их реформирования в контексте специфики британского конституционного устройства. Теоретическим основам настоящей работы – основополагающим для теории британского конституционализма работам У. Бэджета [38] и А. В. Дайси[39] – будет посвящена I глава настоящего исследования. Что касается основных методологических подходов, то, с учетом объекта и предмета исследования, работа будет построена на комплексном и политико-историческом подходах, а т акже на суще ствующем в рамках парадигмы брит анского конституционализма институциональном подходе, который применяла в своей работе [37] 34. Turpin C., Tomkins A. British Government and the Constitution. - 6 th ed. Cambridge University Press, 2007. P. 34. 35. Dicey A. V. Op. cit. 36. Bagehot W. Op. cit. 37. Kelso A. Parliamentary reform… 38. Dicey A. V. Op. cit. 39. Bagehot W. Op. cit.

8 при рассмотрении проблематики реформирования Парламента Соединенного Королевства современный его исследователь А. Келсо. Выработанный в парадигме британского конституционализма с учетом специфики британского конституционного устройства институциональный подход к реформе Палаты лордов заключается в рассмотрении того, как институциональная логика – доминантные ценности и нормы Парламента как института, в частности, и британского конституционного устройства, в целом, – определяла и, в то же время, легитимировала действия акторов процесса реформирования Палаты лордов; институциональный подход, примененный на основе вышеупомянутой работы А. Келсо, используется в настоящей работе для концептуального объяснения позиции коалиционного кабинета 2010 – 2015 гг. по реформе Палаты лордов, а также для оценки предпринятых коалицией попыток реформ с точки зрения эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента в целом. Комплексный подход настоящая работа применяет для отображения всей многогранности эволюции процесса реформирования Палаты лордов, характеризующегося сложной взаимосвязью между партийно-политической борьбой, институциональными ценностями и прагматическими интересами отдельных акторов. Политико-исторический подход же необходим для исследования динамики развития Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства, выявления того, какие события в истории развития Палаты определили ее сегодняшнее состояние и породили те проблемные вопросы, которые коалиционные правительство стремилось разрешить во время своего пребывания у власти. Для решения поставленных в настоящей работе задач, в качестве основных и с с л ед о ват е л ь с к и х м е тод о в в р а б от е и с п ол ь зу ют с я исторический метод, институциональный метод и метод сравнительного анализа. Исторический метод применяется здесь как для прослеживания становления и эволюции процесса реформирования верхней палаты британского парламента, так и для рассмотрения динамики ее реформирования в 2010 - 2015 гг. Институциональный метод используется при рассмотрении процесса реформирования Палаты лордов в контексте структуры британского Парламента, в частности, и политической системы Соединенного Королевства, в целом. Наконец, для определения позиций главных партий по вопросу реформирования Палаты лордов в предвыборной кампании 2010 года, а также для рассмотрения и сопоставления предложений по реформе Палаты, содержавшихся в конкретных биллях и актах, будет использован метод сравнительного анализа. Что касается хронологических рамок исследования, то, исходя из вышеуказанных цели и задач, работа будет акцентироваться на периоде 2010 – 2015 гг.; тем не менее, с

9 целью представления деятельности коалиции 2010 – 2015 гг. по реформированию Палаты лордов как части общей эволюции данного процесса работа будет обращаться и к иным историческим периодам. Структура работы. Настоящее исследование состоит из 3 трех глав, построенных в соответствии с его целью и задачами следующим образом. Исследование реформирования Палаты лордов в 2010 – 2015 гг. для установления институционального контекста этого процесса начинается в данной работе с обзора ключевых работ и основных положений парадигмы британского конституционализма – этому посвящена первая глава настоящего исследования. Вторая глава данной работы рассматривает предпосылки и историю процесса реформирования Палаты лордов в XX веке. Построенная на выводах предыдущих глав, третья глава представляет собой рассмотрение процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства при в 2010 – 2015 гг. Источниковая же база исследования включает в себя несколько типов источников. Использование в настоящей работе первых трех групп – стенограмм парламентских дебатов[40], партийных манифестов и программ[41], а также политических речей и заявлений[42] – продиктовано задачей рассмотрения позиций и подходов акторов процесса реформирования Палаты лордов. Четвертая группа источников представлена самими биллями и актами, имеющими своей целью реформу верхней палаты [43]. Наконец, для отображения фактических данных, связанных с состоянием Палаты в тот или иной этап ее реформирования, настоящая работа использует статистическую информацию [44]. 40. House of Commons Hansard. 9 July 2012; 3 September 2012; 16 October 2012; 18 October 2013; 4 June 2013; 28 February 2014; House of Lords Hansard. 16 August 1945; 3 December 1957; 17 May 2011; 6 February 2013; 28 March 2014. 41. The Conservative Manifesto: 2010, 2015; The Coalition: our programme for government. 20 May 2010; 1945 Labour Party Manifesto; 1966 Labour Party Election Manifesto; 1970 Labour Party Manifesto; 1979 Labour Party Manifesto; 1983 Labour Party Manifesto; 1992 Labour Party Manifesto;1997 Labour Party Manifesto; 2010 Labour Party Manifesto; 2015 Labour Party Manifesto; Liberal Democrat Manifesto: 2010, 2015. 42. Clegg: Top-to-toe reform needed at Westminster; HM Government. House of Lords Reform: What next? Government Response to the Committee’s Ninth Report of 2013–14; HM Government. Government Response to the Report of the Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill; House of Lords reform: Nick Clegg’s statement in full; Blair’s Leader’s Speech, Blackpool 1994; The Queen’s Speech, 24 November 1998; Tony Blair’s Leadership Acceptance Speech, 21 July 1994. 43.Constitutional Reform and Governance Act 2010; House of Lords Act 1999; House of Lords (Cessation of Membership) Bill (HC Bill 103); House of Lords Reform Draft Bill 2012; House of Lords Reform Bill 2012; House of Lords Reform Bill 2012. Explanatory Notes; House of Lords Reform Bill (HL 23); House of Lords (Maximum Membership) Bill; House of Lords Reform Act 2014; Life Peerages Act 1958; Parliament Act 1911; Parliament Act 1949; Peerages Act 1963; The Ecclesiastical Offices (Age Limit) Measure 1975; The Cabinet Manual 2011. 44. Retired members of the House of Lords; Session 2014 - 15: 4 June 2014 to 26 March 2015 / Sessional Statistics on Business and Membership; Session 2009-10: 18 November 2009 to 8 April 2010 / Sessional Statistics on Business and Membership.

10 Глава I. Парламент Соединенного Королевства Великобритании в контексте британского конституционного устройства: парадигма британского конституционализма Определение основных результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, что является целью данной работы, для представления общего контекста процесса реформирования верхней палаты предваряется здесь исследованием самого Парламента, особенностей его структуры, отношений двух его палат, его места в политической системе Британии и связанных с этим проблемных аспектов его реформирования. Как уже было обозначено во введении, эти вопросы находятся в центре парадигмы британского конституционализма, которая и является методологической основой настоящей работы. Хотя из-за специфики британского конституционного устройства общей теории конституции в парадигме британского конституционализма выработано не было [1], ее исследователи строят свои выводы на основе неких общих положений, общего видения британского конституционного устройства, которые выведено в работах «классиков» [2] британского конституционализма – «Английской конституции» У. Бэджета[3] и «Введение в конституционное право» А. В. Дайси [4], которые и будут рассмотрены в настоящей главе. Для завершения формирования методологического аппарата настоящего исследования здесь также будут рассмотрены некоторые работы современных исследователей британского конституционного устройства, в частности, уже упоминавшаяся во введении работа А. Келсо[5]. Все вышеуказанное позволит выявить некоторые критерии для определения результатов деятельности коалиции 2010 – 2015 гг. по реформированию верхней палаты Парламента Соединенного Королевства. §1. Проблемы дефиниции конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии Конституция Со единенного Королевства очень отличает ся от того кодифицированного, цельного стандарта, который, являясь декларацией высшего закона 1. Turpin C., Tomkins A. British Government and the Constitution. - 6th ed. Cambridge University Press, 2007. P. 34. 2. Bogdanor V. The New British Constitution. Hart Publishing, 2009. P. 2. URL: https://books.google.ru/books? id=2HZ6BAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01. 04. 2016)\ 3. Bagehot W. The English Constitution. – 2 nd edition. Batoche Books, 2000 [1873]. 214 p. URL: http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/bagehot/constitution.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 4. Dicey A. V. Introduction to the study of the law of the constitution. – 8 th ed. Indianopolis: Liberty Classics, 1982 [Macmillan, 1915]. 584 p. URL: http://files.libertyfund.org/files/1714/0125_Bk.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 5. Kelso A. Parliamentary Reform at Westminster. Manchester University Press, 2009. 2 2 9 p. URL: http://site.ebrary.com/lib/stpeterst/detail.action?docID=10623368 (дата обращения: 15.04.2016)

11 страны, присутствует в большинстве государств [6]. Она не кодифицирована, – в Соединенном Королевстве нет ни одного документа или группы взаимосвязанных официальных документов, специально обозначаемых как конституция Соединенного Королевства[7]. Тем не менее, кодификация не является для британского конституционного устройства чем-то чуждым: те или иные аспекты последнего все-таки находят отражение в большом количестве затрагивающих конституционные вопросы законов [8]. Но законы эти ничем не отличаются от обычных актов Парламента [9]; в качестве конституционных они выявляются только тематически, и такая классификация может быть весьма субъективной[10]. Некоторые же основы британского конституционного строя (например, назначение премьер-министра или принцип министерской подотчетности Парламенту) регулируются не законами, а конституционными конвенциями – (неписаными) конституционными правилами, принципами, практиками особого рода [11], – и вследствие этого законодательно затрагиваются лишь косвенно, если и затрагиваются вообще [12]. Помимо статутов и конвенций, другим источником британской конституции считается обычное право и – иногда – работы наиболее авторитетных ее исследователей [13]. Из-за ее некодифицированности конституцию Соединенного Королевства часто и несколько неточно называют неписаной [14]; более того, отсутствие факта ее кодификации даже заставляет некоторых сомневаться в ее существовании, – подобные мнения высказывались как видным политическим деятелем и философом XIX века А. де Токвилем[15], так и действующим председателем Верховного суда Соединенного Королевства лордом Дэвидом Нойбергером[16]. С учетом такой специфики британской конституции становится неудивительным, 6. Turpin C., Tomkins A. Op. cit. P. 3. 7. Melton J., Stuart C., Helen D. To Codify or Not To Codify? Lessons from Consolidating the United Kingdom’s Constitutional Statutes // University College London: The Constitution Unit. March 2015. P. 8 . URL: https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/publications/tabs/unit-publications/162.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 8. Ibid. P. 6. 9. Tomkins A. Constitutionalism // Flinders M., Gamble A., Hay C., Kenny M., eds. The Oxford Handbook of British Politics. Oxford University Press, 2009. P. 2. URL:http://proxy.library.spbu.ru:2649/view/10.1093/oxfordhb/9780199230952.001.0001/oxfordhb-9780199230952 (дата обращения: 05.04.2016) 10. Melton J., Stuart C., Helen D. Op. cit. P. 10. 11. Galligan B., Brenton S., eds. Constitutional Conventions in Westminster Systems. Controversies, Changes and Challenges. Cambridge University Press, 2015. P. 8. 12. Melton J., Stuart C., Helen D. Op. cit. P. 4 – 5. 13. The Governance of Britain Green Paper. July 2007. P. 62. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228834/7170.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 14. Ward I. The English Constitution: Myths and Realities. Hart Publishing, 2004. P. 1. URL:https://books.google.ru/books? id=6LTbBAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01.04.2016) 15. Dicey A.V. Op. cit. P. 36. 16. Melton J., Stuart C., Helen D. Op. cit. P. 6.

12 что в парадигме британского конституционализма до сих пор не выработана общая теория конституции[17]. Действительно, исследователи британской конституции зачастую делают несколько разные акценты в ее определении, но общая нить в их рассуждениях прослеживается достаточно ясно. Большинство авторов видят конституцию как некий набор правил, регулирующих отправление государственной власти. Так, в этом русле высказывается авторитетный британский исследователь Э. Кинг, обозначая конституцией набор наиболее важных правил, которые регулируют отношения между различными органами, осуществляющими государственное управление, а также отношения между этими органами и населением страны [18]. Такое видение конституции разделяет с ним и А. Томкинс[19], представляя ее как совокупность правил, конвенций и практик, которые описывают и регулируют устройство, полномочия, функционирование органов системы государственного правления, а также отношения между частными лицами и государственными властями; почти полностью повторяет определение Э. Кинга и В. Богданор[20]. Выведенное Э. Кингом определение было принято за основу Комитетом по конституции Палаты лордов, использовавшем его для обозначения границ своей работы [21]. Иногда приведенное выше определение расширяется и обобщается, что находит свое выражение в трактовке конституции как особого конституционного порядка, очерчивающего сферу отправления государственной власти [22]. Встречается также и институциональное определение термина «конституция». Конституция в этом понимании – это конституция «живая»; это особая система, которую составляют политические институты страны вместе со своей историей, традициями, реалиями существования[23]. Рассуждая в подобном русле, некоторые исследователи обозначают понятием «конституция» политическую систему государства [24]. Собранные в совокупности, эти определения позволяют заключить, что британская 17. Turpin C., Tomkins A. Op. cit. P. 34. 18.King A. Does the United Kingdom still have a constitution? // The Hamlyn Lectures. London: Sweet & Maxwell, 2001. P. 1 . URL:https://socialsciences.exeter.ac.uk/media/universityofexeter/schoolofhumanitiesandsocialsciences/law/pdfs/Do es_the_United_Kingdom_still_have_a_constitution.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 19. Tomkins A. Op. cit. P. 7. 20. Bogdanor V. The New British Constitution… P. 9. 21. Melton J., Stuart C., Helen D. Op. cit. P. 8. 22. См., например: Turpin C., Tomkins A. Op. cit. P. 5; The Cabinet Manual. 1st edition. October 2011. P. 2. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/60641/cabinet-manual.pdf (дата обращения: 05.04.2016) 23. Turpin C., Tomkins A. Op. cit. P. 4. 24. Bogdanor V. The New British Constitution // Gresham College Lectures. 16 June 2009. P. 1. URL: http://www.gresham.ac.uk/lectures-and-events/the-new-british-constitution (дата обращения: 05.04.2016) конституция понимается ее исследователями как сложный комплекс правил и практик, которые определяют отправление государственной власти, ее полномочия и лимиты;

13 институтов, которые, безусловно функционируя на основе этих правил, вместе с тем «пишут» собственную конституционную историю; а также влияющих на формирование этих правил и практик идей; несмотря на встречающуюся иногда разную расстановку акцентов, представляется возможным резюмировать, что вышеуказанные авторы видят в термине «конституция» особый конституционный порядок, который ограничивает отправление государственной власти, – порядок, который обозначается ими термином «конституционализм»[25]. Действительно, при анализе работ исследователей британской конституции можно заметить, что эти термины зачастую используются авторами как взаимозаменяемые. Так, обсуждая конституционное устройство Соединенного Королевства, А. Томкинс оперирует терминами «конституция», «конституционализм» и «конституционный порядок», отождествляя их [26]. Такое обращение иногда подвергается критике. Так, комментируя употребление терминов «конституция» и «конституционализм» в британском научном дискурсе, Дж. Э. К. Мюркенс заключает, что эти концепты при всей их неопределенности и отсутствии общего их понимания фигурируют здесь достаточно часто, причем термин «конституционализм» используется исследователями для трех разных целей – во-первых, он заполняет пустоту, оставленную отсутствием общей теории конституции; во-вторых, он замещает собой отсутствующий конституционный документ; в-третьих, он используется как «зонтичный» термин, объединяя в себе либо новые конституционные договоренности между судебной властью, Парламентом и правительством, либо различные конституционные установки вроде демократии, парламентского суверенитета, верховенства права, разделения властей, фундаментальных прав [27]. Тем не менее, с учетом реалий конституционного устройства Соединенного Королевства, отождествление терминов «конституция», «конституционный порядок» и «конституционализм» кажется вполне объясняемым. Так, говоря о различных трактовках термина «конституция», исследователи Дж. Мелтон, К. Стюарт и Д. Хэлен видят в его употреблении две основных тенденции: обозначение термином либо материальной формы, в которой представлена конституция, то есть ее письменного текста, либо более широкого конституционного порядка, состоящего из разных элементов (законов, теорий, интерпретаций), которые выполняют «конституционные» функции – функцию 25. Turpin C., Tomkins A. Op. cit. P. 34. 26. Tomkins A. Op. cit. P. 3, 4, 13. 27. Murkens J. E. K. The Quest for Constitutionalism in UK Public Law Discourse // Oxford Journal of Legal Studies. Vol. 29, No. 3. Autumn 2009. P. 431 – 432. URL: URL: http://www.jstor.org/stable/27750058 (дата обращения: 14.03.2016) непосредственно конституционализма как ограничения государственной власти, функцию определения моделей реализации государственной власти и установления

14 государственных институтов для ее реализации, функцию символическую [28]. Этот конституционный порядок, замечают названные выше исследователи, и включает в себя все правила и договоренности, которые нацелены на выполнение этих «конституционных» функций и которые могут никак не отображаться в самом тексте конституции [29]. Поэтому, заключают вышеназванные исследователи, с учетом некодифицированности или даже видимого отсутствия конституции Соединенного Королевства совсем неудивительным является то, что британские исследователи в определении конституции преимущественно концентрируются на том конституционном порядке, которая она создает, уделяя относительно немного внимания тем его элементам, которые нашли отображение в законодательстве страны[30]. Упоминавшийся выше Э. Кинг, рассуждая о конституции как о наборе наиболее значимых правил, регулирующих отношения между различными органами государственного управления и отношения между этими органами и населением страны, отмечает, что конституции в этом смысле никогда не являются писаными: они могут быть в теории закреплены в письменной форме, но на практике этого не происходит [31]. Более того, писаные конституции – которые автор называет Конституциями с большой буквы – никогда не совпадают с существующими в стране важнейшими правилами, которые регулируют отношения между различными частями системы государственного управления и властью и народом – конституциями с маленькой буквы полностью [32]. Часто включая незначительные с функциональной точки зрения положения вроде подробного описания герба и места резиденции первого лица страны, «Конституции» могут умалчивать о таких ключевых элементах политической системы страны, как избирательная система, деятельности политических партий – а ведь они порождают в каждой стране свой вид политической конкуренции, свою политическую культуру [33]. «Британия не обладает «Конституцией», но у нее, вне всякого сомнения, есть «конституция», – заключает Э. Кинг[34]. Итак, после рассмотрения различных трактовок британской конституции в трудах ее исследователей можно заключить, что их всех роднит общее понимание формы британской конституции как особого конституционного порядка, регулирующего 28. Melton J., Stuart C., Helen D. Op. cit. P. 7. 29. Ibid. P. 7 – 8. 30. Ibid. P. 8. 31. King A. Op. cit. P. 2. 32. King A. Op. cit. P. 3. 33. Ibid. P. 4 – 6. 34. Ibid. P. 6. отправление государственной власти, ее полномочия и пределы, функционирование государственных институтов. Справедливо ли будет утверждать и о схожести видения

15 исследователей британского конституционализма сущностного содержания последнего? Обзор работ исследователей позволяет ответить на этот вопрос утвердительно. В центре всех интерпретаций британской конституции находится концепция парламентского суверенитета – полной законодательной свободы Парламента, которая и обуславливает некодифицированность британской конституции [35]. Таким образом, хотя гибкость и неопределенность британской конституции способствует большой субъективности в ее оценке, ее исследователи исходят из общего видения ее природы и содержания. Чем это можно объяснить? Рассуждая о специфике британской конституции, исследователь И. Вард отмечает, что, будучи некодифицированной, она, тем не менее, находит отражение в разнообразных законах и судебных делах, а также в «определяющих ее научных трудах» [36]; в качестве наиболее авторитетных таких трудов И. Вард называет «Английскую конституцию» У. Бэджета и «Введение в изучение конституционного права» А. В. Дайси [37]. «Британская конституция имеет четыре основных источника – статутное право, обычное право, конвенции и авторитетные труды [ее исследователей], – такие, как труды Уолтера Бэджета и А. В. Дайси» [38] – постулируется в «зеленой книге» «Управление Британией», выпущенной министерством юстиции Соединенного Королевства в 2007 году. Хотя не все исследователи готовы согласиться с настолько высоким статусом указанных выше работ, труды А. В. Дайси и У. Бэджета единодушно признаются «классикой в исследованиях британской конституции» [39], повлиявшей на то, как британская конституция понимается современными исследователями [40]. Работы У. Бэджета и А. В. Дайси, как резюмирует упоминавшийся выше И. Вард, «определили современный британский конституционализм» [41]. Итак, определяющими в парадигме британского конституционализма, по свидетельствам многих его исследователей, являлись работы У. Бэджета и А. В. Дайси. Их рассмотрению и будет посвящен следующий параграф. Особое внимание, с учетом 35. Blick A. Codifying – or not codifying – the UK constitution: A Literature Review for the House of Commons Political and Constitutional Reform Committee // King’s College London: Centre for Political and Constitutional Studies. February 2011. P. 11 - 12. URL: http://www.parliament.uk/pagefiles/56954/CPCS%20Literature %20Review%20(4).pdf (дата обращения: 05.04.2016) 36. Ward I. Op. cit. P. 1. 37. Ibid. P. 1 – 2. 38. The Governance of Britain Green Paper. July 2007. P. 62. 39. Bogdanor V. The New British Constitution. P.2. 40. Kelso A. Op. cit. P. 19. 41. Ward I. Op. cit. P. 2. тематики и цели настоящей работы, будет уделено при этом тому, как вышеуказанные исследователи рассматривали в контексте британского конституционного устройства верхнюю палату Парламента, Палату лордов.

16 §2. Парламент Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии в трудах У. Бэджета и А. В. Дайси Первое издание «Английской конституции», собрания эссе британского журналиста, экономиста и политического философа Уолтера Бэджета, появилось в 1867 г. – на фоне оживленных конституционных дебатов, которыми ознаменовались в Британии 60 годы XIX века[42]. Видя в государственном устройстве Соединенного Королевства причину его политической стабильности и экономического благополучия, исследователи пытались объяснить специфику его институтов; но их также волновал вопрос, способны ли эти институты ответить на новые вызовы эпохи, – обеспечивать развитие общества внутри страны, быть для британского государства опорой в возросшей конкуренции вне ее и служить рабочей моделью, на которую могли бы опереться другие страны, в частности, многочисленные колонии Британской империи [43]. Итак, какой видел британскую конституцию У. Бэджет? Рассуждая о британской конституции, У. Бэджет констатировал огромное несоответствие, если даже не противоречие, между «теорией и практикой», отображением конституции в научной литературе и политическими реалиями Соединенного Королевства[44]. Это он объясняет тем, что британская конституция, на первый взгляд, не меняясь внешне, существенно менялась внутренне, и каждое поколение ее исследователей описывало ее терминами, которые они наследовали от предыдущих эпох, которые казались им еще уместными, – конституция видимо не менялась, – но которые перестали адекватно, в большинстве своем, описывать действительность. У. Бэджет определяет британское конституционное устройство как состоящее из двух частей: первая, «почитаемая» (dignified), вызывает у подданных почтение и благоговение, благодаря второй, «эффективной» (efficient), части осуществляется каждодневное управление страной [46]. Признавая, что почитаемая часть конституции может показаться бесполезной, автор показывает, что на самом деле, именно она дает 42. Smith P., Geuss R., Bagehot W. Bagehot: The English Constitution. Cambridge University Press, 2001. P. vii. URL: http://site.ebrary.com/lib/stpeterst/detail.action?docID=10062266 (дата обращения: 07.04.2016) 43. Ibid. 44. Bagehot W. The English Constitution. – 2 nd edition. Batoche Books, 2000 [1873]. P. 4 2 . URL: http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/bagehot/constitution.pdf (дата обращения: 1.04.2016) 45. Ibid. 46. Ibid. P. 44. конституции те силу и авторитет, которые так необходимы «рабочей» ее части для отправления ее «эффективных» функций; «почитаемая» часть завоевывает доверие населения, которое использует «рабочая» часть для управления им [47]. У. Бэджет считает

17 естественным, что наиболее практически полезные части правительства не должны вызывать больше всего почтения; почтение больше всего уделяется элементам театральным, ярким, претендующим на то, что они являются воплощением великих идей[48]. Наличием «почитаемой» части, которая сохраняется не ради ее практической полезности, но из-за своего влияния на население, британская конституция и отличается от таковых государств стандартной парламентарной формы правления [49]. Но что связывает «почитаемую» и «эффективную» части конституции вместе? У. Бэджет рассуждает следующим образом. Говоря о наличии в Британии «свободной системы управления» (free government – скорее, под этим термином автор понимает демократический политический режим), У. Бэджет уточняет, что «свободной» является та система управления, которая выбирается самими гражданами; лучшая система управления в этом смысле – та, которую граждане сочтут лучшей, которая лучше всего подходит их менталитету и господствующим социальным ценностям [50]. В некоторых странах она демократическая и уравнивает всех ее граждан; британское же общество построено на уважении [статуса], и оно требует иной структуры управления: «...[в британском обществе] негласно понимается, что некоторые люди мудрее, чем средний член общества, и их мнение должно иметь больший удельный вес... Здесь голоса не только считаются, но и взвешиваются»[51]. Определяющий голос в британском конституционном устройстве, таким образом, принадлежит людям – «не обязательно всем людям, количественному большинству, но избранным [электоратом] людям»[52]. Существование и успешно функционирование дихотомии «почитаемость» – «эффективность», резюмирует У. Бэджет, обеспечивается тем, что институты разных частей конституционного устройства являются под стать друг другу, так что непонятно, где начинается «почитаемый институт и заканчивается «эффективный»; в Соединенном Королевстве это реализуется «... путем уступки подчиненной, второстепенной власти «почитаемым» элементам, но этому также способствует наличие аристократического элемента в «эффективной» части государства»[53]. На деле же такой двойной набор институтов в британском 47. Bagehot W. Op. cit. P. 44. 48. Ibid. 49. Ibid. p. 165. 50. Ibid. P. 135. 51. Ibid. 52. Ibid. P. 58. 53. Ibid. p. 140. конституционном устройстве полностью обеспечивается наличием «инстинкта почтения» в менталитете населения [54]. Как в британском конституционном устройстве распределяются «почитаемые» и «эффективные» роли? В то время как монарх возглавляет «почитаемую» часть

18 конституции, свидетельствует автор, премьер-министр возглавляет часть «эффективную»[55]: реальная власть в британской конституции находится не в руках суверена, но в руках Премьер-министра и его кабинета – то есть в руках «комитета», назначаемого Парламентом, и председателем этого комитета [56]. Соответствующее разграничение функций проходит и между двумя палатами британского парламента. Хотя «почитаемый» институт последнего, Палата лордов, попрежнему выполняет несколько важных функций, главное влияние перешло к Палате общин – институту, занимающему подчиненное положение с точки зрения «почитаемой» конституции, но являющемуся главным институтом с точки зрения «эффективной» конституции[57]. Отличительное качество британского конституционного устройства У. Бэджет видит в том, что, в то время как его «почитаемая» часть очень сложна, очень стара, несколько театральна и пользуется большим почетом, его «эффективная» часть крайне проста и довольно-таки современна[58]. В свою очередь, «секрет эффективности» британской конституции, по мнению автора, состоит в близком союзе, почти полном смешении исполнительной и законодательной ветвей власти, роль связующего звена между которыми является правительство, которое У. Бэджет понимает как самый главный комитет законодательного органа[59]. По своему происхождению принадлежа к законодательной власти, по своим функциям – к исполнительной [60], Кабинет обладает беспрецедентной властью – это комитет, который может распустить орган, который его, кабинет, назначил; иначе говоря, это институт исполнительной власти, который может распустить главный институт законодательной власти, который его назначает – и в этом выражается смешение[61]. Более того, кабинет, который обладает большинством голосов, может заручиться согласием Парламента на все акты, которые он инициирует; в этом смысле кабинет сам отчасти является законодательным органом [62]. 54. Bagehot W. Op. cit. P. 140. 55. Ibid. P. 49. 56. Ibid. P. 24. 57. Ibid. P. 49. 58. Ibid. P.47. 59. Ibid. P. 48. 60. Ibid. P. 50. 61. Ibid. P. 55. 62. Ibid. Но действительным сувереном в британском конституционном устройстве У. Бэджет считает Палату общин, так как именно она «назначает» исполнительную власть; именно из рядов ее членов (в основном) и формируется правительство [63]. В соответствии с этим, главной функцией Палаты является функция элективная [64]: это палата, которая

19 избирает премьер-министра и министров; она же и снимает их с должности, следя за изменениями в общественном мнении [65]. Так как Палата общин вместе с правом избирать обладает правом и смещать с должности, ее взаимодействие с премьер-министром не прекращается после его избрания; весь политический процесс Соединенного Королевства состоит в действиях и ответных реакциях на эти действия Палаты общин и премьерминистра[66]. Палата общин находится в состоянии вечного (потенциального) выбора: в любой момент она может избрать премьер-министра или отправить его в отставку [67]. Тем не менее, главная – избирательная – функция Палаты тесно связана с партийной подоплекой; партии, как считает автор, находятся здесь в центре всего [68]. Соответственно, основной принцип, на котором построено функционирование нижней палаты – это подчинение партийным лидерам: «Если каждый член Палаты общин делал то, что кажется ему правильным, то к каждому закону набиралось бы по 657 поправок –по числу членов; и ни одно предложение не было бы принято» [69]. Но голоса членов не всегда определяются их партийной принадлежностью: член Палаты может быть вигом, но вместе с этим он является и обычным британским подданным [70]; да и сами лидеры партий не стремятся к полному контролю над голосами членов: они находятся в контакте с реальностью, и это заставляет их выбирать средний курс [71]. В каждом государстве, повторяет У. Бэджет за Т. Гоббсом, должна быть верховная власть; и по критерию ее размещения У. Бэджет выделяет две системы управления: в одной, «простой» конституции суверенная власть по всем вопросам и везде одна и та же, она сосредоточена в едином институте; во второй – «сложной» конституции обладатель верховной власти по разным вопросам отличается – по одному пункту суверенен один элемент конституции, по другому – в другой; суверенная власть распределена между многими институтами[72]. Британская конституция – «простая»: здесь существует 63. Bagehot W. Op. cit. P. 122. 64. Ibid. P. 119. 65. Ibid. P. 118. 66. Ibid. 67. Ibid. P. 124. 68. Ibid. 69. Ibid. 70. Ibid. P. 125. 71. Ibid. P. 126. 72. Ibid. P. 171. только один суверенный центр по всем вопросам[73]. Высшей властью обладает новоизбранная Палата общин; вне зависимости от сути проблемы, окончательное и решающее слово принадлежит именно ей; после выборов Палата общин находится на

20 пике абсолютной власти, – она может править, как пожелает, назначая исполнительную власть и смещая ее, невзирая на Палату лордов [74]. В «почитаемой» части конституционного устройства значение Палаты лордов крайне велико; хотя оно и уступает таковому монарха [75]. Тем не менее, констатирует У. Бэджет, социальный престиж аристократии в современной ему эпохе неуклонно падает: авторитет Палаты лордов создается ее «театральностью», церемониальностью, статусом; но общество постепенно теряет интерес к статусу и церемониям, стремясь вместо этого к рациональности и полезности [76] Эти перемены, однако, не являются чем-то радикально новым; как свидетельствует автор, не беря во внимание средневековую, раннюю стадию развития конституции, Палата лордов всегда занимала по отношению к Общинам позицию более низкую [77], хотя по отдельности власть лордов была огромна[78]. Это У. Бэджет обуславливает двумя факторами. Во-первых, хотя политические таланты не передаются по наследству и не зависят от количества поместий, атмосфера в верхней палате парламента была такова, что самый большой удельный вес отдавался в ней более знатным; менее знатные лорды предпочитали не появляться там вообще [79]. Наиболее талантливые же лорды к участию в своей палате не испытывали никакого интереса, предпочитая этому возможности скрытого, но все же реального, влияния в Палате общин [80]. Рассуждая о соотношениях Палаты общин и Палаты лордов в британском конституционном устройстве, У. Бэджет критикует распространенные в современной ему научной литературе представления о наличии в Соединенном Королевстве двух равных по силам палат. Наличие в политической системе государства двух палат с равными возможностями блокировать билли, заявляет автор, с точки зрения «эффективной» части конституции грозит «конституционным тупиком», когда нормальное законотворчество станет невозможным[81]. Особенность и достоинство британской конституции, по мнению У. Бэджета, и состоит в том, что верхняя палата, обладая все же некоторыми важными 73. Bagehot W. Op. cit. P. 171, 175. 74. Ibid. P. 175. 75. Ibid. P. 93. 76. Ibid. P. 96, 190. 77. Ibid. P. 96. 78. Ibid. P.97. 79. Ibid. 80. Ibid. P. 98 81. Ibid. полномочиями, не является равной по отношению к палате нижней [82]; в каждой конституции должен быть какой-то авторитет, суверенная власть должна иметь возможность реализоваться, и британское конституционное устройство это учитывает [83].

21 Будучи современником реформ по демократизации избирательно права (Актов о реформе 1832 г. и 1867 г.), У. Бэджет констатирует существенные изменения в конституционном устройстве Соединенного Королевства, которые реформы привнесли в структуру Парламента и отношения между его палатами; несмотря на обсуждение У. Бэджетом конкретных исторических событий, представляется важным представить его выводы здесь, в общем ходе авторских рассуждений, – ведь, как считается, избирательные реформы и положили начало британской конституции в современном ее виде, что и делает работу У. Бэджета актуальной и сегодня [84]. Во-первых, качественно поменяв состав Палаты общин, Акты изменили и отношения между двумя палатами Парламента: в то время как изначально доминирующим элементом в двух палатах были дворяне и лорды обладали значительным влиянием по назначению членов Палаты общин, что сглаживало противоречия между двумя Палатами, пореформенные палаты стали по своему составу контрастирующими, в то же время перестав быть равными друг другу[85]. Во-вторых, изменилось и значение Палаты лордов в законодательном процессе: единственные права и полномочия, которые У. Бэджет видит у Лордов в результате изменений, – это отлагательное вето и право ревизии биллей [86]. Члены Палаты лордов могут вносить в законы поправки и отклонять те билли, по отношению к которым Палата общин не имеет еще серьезных намерений, а население еще не определилось [87]. Но их вето, замечает автор, является на самом деле гипотетическим; лорды могут упорствовать в отклонении билля, но, в конце концов, все равно будут вынуждены его принять [88], – палата, состоящая из знати, вряд ли будет упорствовать против палаты избираемой, за которой находится сила и воля ее электората [89]. Поэтому Палата лордов и не может служить, как считалось современниками автора, препятствием революции; ее существование, заключает У. Бэджет, скорее является индикатором того, что революция маловероятна, – продолжение существования основывающей свой авторитет на старом чувстве почтения [к статусу] Палаты лордов 82. Bagehot W. Op. cit. P. 98. 83. Ibid. P. 98, 102. 84. Congleton R. D. Perfecting Parliament. Constitutional Reform, Liberalism, and the Rise of Western Democracy. Cambridge University Press, 2010. P. 297. 85. Bagehot W. Op. cit. P. 14. 86. Ibid. P. 102. 87. Ibid. P. 99. 88. Ibid. 89. Ibid. P. 102. показывает, что резкий прорыв чего-то нового, новых идей, институтов, – то, чем характеризуется революция как явление, – пока просто невозможен [90]. Пока Палата лордов

22 сохраняет хоть какую-то власть, мы можем быть уверены, что в стране нет крайней степени недовольства этим, резюмирует автор [91]. Но приносит ли Палата лордов в контексте обновленного реформами британского конституционного устройства хоть какую-то пользу? Задаваясь этим вопросом, У. Бэджет замечает, что с совершенной нижней палатой палата верхняя не имеет никакой ценности: «Если Палата общин была бы в полной мере палатой представительной, всегда умеренной, беспристрастной, состояла бы из достойных людей, готова была бы тщательно и спокойно рассматривать билли, Палата лордов была бы совсем не нужна...» [92]. Но, продолжает автор, при действительном состоянии нижней палаты Парламента Палата лордов как институт, присматривающий за действиями нижней палаты и проверяющий их, оказывается очень полезной, если не необходимой [93]. У. Бэджет объясняет это несколькими причинами. Во-первых, в то время как в значимых вопросах, вопросах государственной важности неограниченные законодательные возможности большинства Палаты общин сдерживаются вниманием к этим вопросам электората, общественным мнением, вопросы менее значительные избирателями игнорируются, и здесь большинство в Палате общин может принимать те меры, какие оно хочет, – а ведь несмотря на всю свою репрезентативность, в нижней палате имеются и ярко выраженные группы со своими корыстными интересами[94]. Поэтому Палата лордов, где правительство, которое и управляет большинством в нижней палате, не имеет большого влияния, имеет очень важную роль: она может сдерживать эту «тиранию» Кабинета [95]. Как орган, большинству членов которого «нечего терять и нечего приобретать» [96], социальный статус которых стабилен, которые не зависят от избирателей, Палата лордов обладает реальными возможностями призывать к ответу, конструктивно критиковать исполнительной власти [97]. Во-вторых, в законодательном процессе Палата лордов компенсирует главный, по мнению автора, дефект Палаты общин – недостаток времени для надлежащего рассмотрения проходящих через Палату законопроектов; главенствуя в законодательном 90. Bagehot W. Op. cit. P. 103. 91. Ibid. 92. Ibid. P. 104. 93. Ibid. 94. Ibid. P. 104 – 105. 95. Ibid. P. 105. 96. Ibid. P. 116. 97. Ibid. . процессе, нижняя палата британского Парламента плохо справляется со своей функцией проверки законодательства[98]. Не являясь институтом избираемым, Лорды, тем не менее, обладают достаточным для их положения влиянием, что достаточно редко встречается в

23 демократических государствах; члены Палаты лордов не зависят от избирателей; не встречаясь с такой законодательной нагрузкой, какую испытывает нижняя палата, Лорды обладают достаточным количеством свободного времени для тщательной ревизии биллей, их обсуждения, внесения в них поправок [99]. Более того, Палата лордов может быть своего рода политической трибуной для членов Кабинета, которым не удается «поговорить с нацией»[100] в Палате общин из-за большой загруженности последней. [101] Таким образом, достоинства Палаты лордов, по мнению автора «Английской конституции», значительны, но немало у верхней палаты британского Парламента и недостатков[102] Во-первых, возвышению – да и просто нормальному отправлению своих функций – Палате лордов препятствует крайне низкая ее посещаемость [103]. «По сравнению с членами Палаты общин, пэры – политики очень апатичные» – замечает У. Бэджет; и, хотя автор находит это естественным ввиду состояния пэров и ввиду наличия в Палате практики голосования через посредников, он видит низкую посещаемость Палаты губительной для ее репутации: собрание – особенно собрание с ревизионными функциями – которое не собирается, которому, как кажется, до своих функций нет дела, может быть на самом деле полезно, но избирателей в этом не убедишь [104]. Во-вторых, как орган с ревизионными функциями, по мнению автора, Палата лордов слишком однородна по своему составу; все ее члены, за исключением нескольких юристов, являются более или менее богатыми землевладельцами, и законопроекты рассматриваются в Палате с точки зрения классовой принадлежности ее членов, которые склонны отвергать чуждые им нововведения [105]. В-третьих, как палата с членством, передающимся по наследству, Палата лордов весьма усреднена по способностям своих членов [106]. В-четвертых, привыкнув из-за своей постепенно уменьшающейся роли действовать вопреки собственным суждениям, лорды больше не знают, когда им можно действовать 98. Bagehot W. Op. cit. P. 105 - 107. 99. Ibid. P. 107. 100. Ibid. P. 117. 101. Ibid. 102. Ibid. P. 109 – 112. 103. Ibid. P. 109. 104. Ibid. 105. Ibid. 106. Ibid. P. 110. по своим суждениям; по мнению автора, члены Палаты слишком нерешительны в отправлении своих функций[107].

24 Перечислив недостатки верхней палаты Парламента, У. Бэджет переходит к обсуждению проблем ее реформирования [108]. Вышеперечисленные недостатки Палаты были бы, по его мнению, исправлены, если бы члены Палаты согласились на высказываемые тогда предложения о создании института пожизненных пэров [109]. Автор утверждает: сложность реформирования верхней палаты как института древнего, извлекающего ре сурс влияния из почтения, которым она пользуется, из привилегированности и статуса ее членов, состоит в том, что когда Палата лордов, ее особенности, роль и проблемы начинают активно обсуждаться, окружающий Палату особый, отчасти священный ореол начинает исчезать [110]. В введении в Палату пожизненных пэров У. Бэджет видит возможность «молчаливой» реформы, которая так нужна Палате; пожизненные пэры, заслуженные, талантливые профессионалы разных сфер деятельности, дали бы Лордам тот элемент, за недостачу которого их так критикуют[111]. Но эта реформа, по мнению автора, должна быть дополнена другим нововведением – упразднением возможности голосования по доверенности, которое решило бы проблему низкой посещаемости [112]. Опасностью для Палаты общин, резюмирует У. Бэджет, является то, что она будет реформирована слишком поспешно; опасностью для Палаты лордов – что она никогда не будет реформирована: «Если большинство ее членов игнорируют свои обязанности, если все ее члены будут по-прежнему принадлежать к одному классу, если ее двери будут закрыты для талантливых, но менее знатных, с каждым годом она будет все больше и больше терять свою силу. Угроза ее существованию - это не упразднение, а упадок» [113]. Обращение во второй главе настоящего исследования к вопросу реформы Палаты лордов, ее предпосылкам и проблемам покажет, что эти слова У. Бэджета можно считать почти пророческими. В то время как упоминавшаяся ранее работа У. Бэджета является скорее исследованием политической стороны британской конституции, «Введение в конституционное право» А. В. Дайси, написанное исключительно в академических целях, представляет собой теоретическое исследование основных принципов конституции [114]. 107. Bagehot W. Op. cit. P. 112 – 113. 108. Ibid. P. 113 - 117. 109. Ibid. P. 113. 110. Ibid. 111. Ibid. P. 114. 112. Ibid. 113. Ibid. P. 117. 114. Ward I. Op. cit. P. 2. Однако, как будет показано далее, (политические) выводы У. Бэджета являются отражением (юридических) выводов А. В. Дайси; эти исследователи видят британскую конституцию очень схоже, но с разных точек зрения.

25 Британская конституция – под которой А. В. Дайси понимает сложный набор правил и институтов[115], прямо или косвенно воздействующих на распределение и отправление суверенной власти [116], – состоит, по его мнению, из двух частей: конвенционной, то есть договоренностей, практик и обычаев, или конвенций, которые, хотя и регулируя поведение носителей суверенной власти, не применяются в судах и не являются законами в полном смысле, и непосредственно конституционно-правовой, то есть законов, которые, будучи писаными или неписаными и происходя из культуры и традиций[117], применяются в судах и дают силу конвенционной части британской конституции[118]. Развитие конституции Британии происходит в гораздо большей мере не через принятие нового законодательства, а путем постепенного развития (часто не принимаемых во внимание) обычаев[119]. В то время как формально британская конституция выражается в законах и конвенциях, ее сущность сводится к трем главным принципам, являющимся в то же время ее основными характеристиками, которые постепенно и более или менее осознанно вырабатывались поколениями британских юристов и государственных деятелей [120]: вопервых, это принцип парламентского суверенитета; во-вторых, это верховенство права; втретьих, это конституционные конвенции как основа конституционного права [121]. «Краеугольным камнем» британской конституции» [122], по определению А. В. Дайси, является доктрина суверенитета Парламента, которая заключается в следующем: Парламент имеет право принимать любые законы и упразднять их, и британское конституционное устройство не признает никого, кто имел бы право отменить или пренебрегать законами, которые создаются Парламентом [123], – в этом и выражается его суверенитет. Парламент, однако, понимается здесь как монарх, Палата общин и Палата лордов, действующие вместе; как «Монарх в Парламенте»; ни монарх, ни Палата общин, ни Палата лордов не обладают всей полнотой законодательной власти по отдельности [124]. Говоря о принципе суверенитета Парламента, А. В. Дайси имеет в виду прежде 115. Dicey A. V. Op. cit. P. 118. 116. Ibid. P. 140. 117. Ibid. P. 141. 118. Ibid. P. 131. 119. Ibid. P. 104. 120. Ibid. P. 313. 121. Ibid. P. 45, 148. 122. Ibid. P. 36. 123. Ibid. P. 36. 124. Ibid. P. 11 – 16. суверенитет законодательный – неограниченное никакими легальными рамками право законотворчества[125]. Как отмечает автор, термин «суверенитет» может также наделяться другим, политическим смыслом; орган, который обладает политическим суверенитетом,

26 характеризуется тем, что его воле безоговорочно подчиняются все граждане государства[126]. В этом смысле, отмечает А. В. Дайси, электорат может – сам по себе или как часть «Монарха в Парламенте» – считаться в конституционном устройстве Соединенного Королевства носителем суверенитета [127], - так как действительные конституционные установки, согласно автору, и призваны обеспечивать то, чтобы воля избирателей всегда оказывалась в конце концов самой влиятельной силой в стране [128] (более того, историческое формирование принципа парламентского суверенитета и заключалось в постепенной передаче королевских полномочий органу, все больше и больше представляющему население [129]. Но такое влияние избирателей является фактом политическим, а не правовым: суды не принимают во внимание волю избирателей, пока она не получает признание в актах Парламента [130]. Тем не менее, несмотря на свое законодательное всемогущество, Парламент, как и всякий суверен, отправляет свою суверенную власть с учетом двух ограничений – внешнего и внутреннего[131]. Власть суверена, даже самого деспотического суверена, зависит от готовности его подданных подчиняться его приказаниям; эта готовность подчиняться, очевидно, в действительности имеет свои пределы. [132] . Внешнее ограничение теоретически неограниченной власти Парламента, считает А. В. Дайси, выражается возможностью народного сопротивления: «Парламент может облагать налогами колонии или упразднить монархию, но все знают, что при настоящем положении вещей он это делать не будет, так как опасается сопротивления со стороны граждан» [133] . Ограничение же внутреннее, согласно А. В. Дайси, налагается самой природой суверенной власти: суверен управляет в соответствии со своим характером, который, в свою очередь, формируется обстоятельствами, принципами морали той эпохи и того общества, в условиях которых этот суверен существует [134]. Парламент, как и любой другой суверен – это продукт определенных социальных условий, он определяется тем, что определяет общество[135]. 125. Dicey A. V. Op. cit. P. 27. 126. Ibid. P. 27. 127. Ibid. 128. Ibid. P. 27 – 28. 129. Ibid. P. 313. 130. Ibid. P. 28. 131. Ibid. P. 31 – 33. 132. Ibid. P. 31. 133. Ibid. P. 31 – 32, 134. Ibid. P. 32. 135. Ibid. P.33. Теоретически, однако, абсолютная законодательная власть Парламента не сдерживается ни принципами морали и права [136], – в том смысле, что суды не могут отменить акт Парламента под предлогом его несоответствия принципам морали и права, –

27 плохой закон все же является законом, – ни королевской прерогативой, ни действиями предыдущих Парламентов, – настоящий Парламент может изменять или аннулировать законы, изданные предыдущими Парламентами [137] . В конституционном устройстве Британии нет законов неизменяемых – суверенная власть не может, сохраняя свой суверенный характер, ограничить свою власть какими-то указами; любой акт, изданный действующим Парламентом, может быть отменен как им самим, так и его преемником в следующей парламентской сессии; нет ничего, что сделало бы власть отменяющего закон Парламента меньше, чем власть Парламента, который этот закон принял [138]. Суверенитет, как считает А. В. Дайси, по своей природе ограниченным быть не может; находись он в руках царя-автократа или Парламента, он всегда качественно одинаков, – но невозможность ограничения суверенной власти не означает невозможности отречения от суверенной власти, и Парламент может сделать это, во-первых, просто положив своему существованию, объявив о своем роспуске и лишив последующих парламентов всех возможностей собраться легально; во-вторых, передав суверенитет другому лицу или группе лиц, как это случилось в 1707 году при заключении Акта о союзе Англии и Шотландии, – национальные парламенты Англии и Шотландии передали власть новому суверенному органу – парламенту Великобритании, ставшему высшей суверенной властью в стране и получившему, таким образом, возможность отменить даже сам Акт о союзе [139]. Характеристики Парламента как обладающего законодательным суверенитетом органа определяют специфику британского конституционного устройства, - поэтому-то принцип парламентского суверенитета и является центральным для британской конституции. Не существует ни одного закона, который Парламент был бы не в силах изменить. Конституционные законы изменяются тем же органом и в том же порядке, как и другие законы; не существует ясного различия или границ между фундаментальными конституционными законами и обычными законами [140] . Это, в свою очередь, тесно связано с отсутствием в Соединенном Королевстве писаного конституционного статута или закона: если любой закон в государстве, вне зависимости от его важности, может быть изменен актом Парламента с равной легкостью и одним и тем же способом, не 136. Dicey A. V. Op. cit. P. 19 – 20. 137. Ibid. P. 20 – 21. 138. Ibid. P. 25. 139. Ibid. 140. Ibid. P. 37 – 38. возникает никакой нужды фиксировать конституцию в письменном виде, или даже рассматривать определенный набор законов как составляющий конституцию [141].

28 Таким образом, принцип парламентского суверенитета сообщает британской конституции ее гибкость: каждая ее часть может, – с равной легкостью, одним и тем же способом и одним и тем же органом, – быть расширена, урезана, изменена или отменена; поэтому в праве Соединенного Королевства термина отсутствует определение «конституционных законов» – в целом они понимается как законы, касающиеся принципов, находящихся у истоков политических институтов государства [142]; нет здесь и понятия «верховного закона страны», закона, который бы проверял законность других законов, – британское конституционное устройство не разделяет законы на менее или более важные, так как каждый закон воплощает собою волю суверенного законодательного органа [143]. Парламентский суверенитет также делают британскую конституцию стабильной, оберегая ее от попыток ее революционного изменения – любая пользующаяся у избирателей успехом партия, какой бы революционной она не была, через обретение парламентского большинства может получить все то, что она намеревалась получить в результате революции. Если в стране царят реакционные или революционные настроения, это находит отражение в Парламенте, который проводит соответствующий политический курс – из-за гибкости конституции нет необходимости прибегать к насилию для ее изменения [144]. Хотя принцип парламентского суверенитета, подчеркивает А. В. Дайси, не исключает возможность представления британской конституции в письменном виде, – такая конституция вполне впишется в британский конституционный строй, если Парламент сохранит при этом неограниченную возможность менять или отменять конституцию [145], – абсолютный законодательный суверенитет «Монарха в Парламенте» в целом не совместим с существованием конституции как основного закона страны, положения которого регулирует функционирование всех наделенных властными полномочиями государственных органов. [146]. Второй важнейший принцип конституционного устройства Соединенного Королевства – это верховенство закона для всех институтов страны; в то время как суверенитет Парламента дает конституции ее форму, принцип верховенства права 141. Dicey A. V. Op. cit. P. P. 38. 142. Ibid. P. 65, 78. 143. Ibid. P. 78. 144. Ibid. P. 301. 145. Ibid. P. 39. 146. Ibid. P. 48.

29 определяет ее содержание [147]. Комбинация принципа парламентского суверенитета и принципа верховенства права составляет, согласно А. В. Дайси, особенность британской конституции [148]. Может показаться, что первые два принципа британской конституции – парламентский суверенитет и принцип верховенства закона – входят в противоречие друг с другом. Такие опасения беспочвенны, показывает А. В. Дайси: суверенитет Парламента, в отличие от других суверенных органов, наоборот, способствует верховенству закона, в то время как верховенство закона увеличивает авторитет Парламента. Парламентский суверенитет способствует верховенству закона, так как волеизъявление состоящего из трех частей «Монарха в Парламенте» может выражаться только через совместное действие этих трех частей и всегда, таким образом, должно принимать форму намеренного, выраженного официально законодательства. Воля Парламента всегда выражается только через акты Парламента[149]. Во-вторых, Парламент никогда, кроме как во время революций, не осуществлял функцию прямого управления страной и прямое назначение членов правительства[150]. Из этого следует то, что, в отличие от суверенного монарха, который является не только законодателем, но и правителем, Парламент никогда не был волен использовать полномочия исполнительной власти для вмешательства в обычное течение права[151]. Большое значение в своей работе А. В. Дайси уделяет рассмотрению конституционных конвенций – как третьей главной характеристики британской конституции. Эта часть исследования А. В. Дайси подробно обсуждает отношения между палатами Парламента – как одну из сфер наибольшего проявления этих конвенций – и посему представляет интерес для настоящей работы, имеющей своей целью рассмотрения реформ Палаты лордов при Кабинете 2010 - 2015 гг. Конституционные конвенции состоят из обычаев, практик, принципов, не признаются и не применяются судами, но активно и постоянно используются в политическом процессе[152]; они являются своего рода «конституционной этикой», регулирующей поведение политических институтов [153]. Так, одной из важнейших конвенций британской конституции затрагивает устоявшийся баланс сил между палатами Парламента: «Если между Палатой лордов и Палатой общин существует разница во взглядах, то Палата лордов должна, в конце 147. Dicey A. V. Op. cit. P. 314. 148. Ibid. P. 268. 149. Ibid. 150. Ibid. P. 270. 151. Ibid. 152. Ibid. P. 280. 153. Ibid. P. 277.

30 концов, уступить, и если пэры не уступят, и Палата общин по-прежнему будет поддерживаться населением, то монарх, или его советники, будет обязан даровать такое количество новых пэрств, какое будет достаточным для устранения сопротивления со стороны лордов и во сстановления баланса между двумя палатами»[154]. Цель конвенций, утверждает А. В. Дайси, состоит в обеспечении того, что Парламент, или косвенно назначаемый им Кабинет, будет в долгосрочном периоде осуществлять волю электората – действительного политического суверена современного Соединенного Королевства[155]: важнейшая часть конвенционной части британской конституции состоит из обычаев, которые поддерживаются для обеспечения доминирования избираемой Палаты общин и, через нее, населения [156]. В то время как У. Бэджет был современником важнейшей парламентской реформы – демократизации избирательного права, которая, как показал автор «Английской конституции», прямо не ведя к тому, возымела серьезный эффект на Палату лордов, А. В. Дайси был современником другой реформы, теперь уже прямо затрагивающей верхнюю палату Парламента Соединенного Королевства и имевшей серьезные последствия для всего британского конституционного устройства – Парламентского акта 1911 г., законодательно закрепивший (уже ограниченные конвенцией) уменьшенные полномочия Палаты и изменивший, как писал А. В. Дайси, структуру парламентского суверенитета [157]. События, предшествующие принятию Акта, а также его содержание, будет более подробно обсуждаться в следующей (исторической) главе; здесь же представляется уместным привести выводы А. В. Дайси о том, какие изменения Парламентский акт 1911 г. внес в британское конституционное устройство и, в частности, в функционирование Палаты лордов. Итак, до Акта 1911 г. отношения двух палат (и, соответственно, принцип превосходства Палаты общин) регулировались конвенционно; хотя Лорды блокировали билли очень редко, ни один законопроект не мог стать законом без совокупного согласия Палаты общин и Палаты лордов [158]. Нововведения Акта 1911 значительно сократили роль Лордов в законодательном процессе, оставляя ей лишь право отлагательного вето на три последовательные парламентские сессии [159]. Анализируя положения Акта, А. В. Дайси замечает, что источником суверенитета по-прежнему является «Монарх в Парламенте», то 154. Dicey A. V. Op. cit. P. 280. 155. Ibid. P. 285. 156. Ibid. P. 291. 157. Ibid. P. 37. 158. Ibid. P. 39. 159.Kelly R., Maer L. The Parliament Acts. Briefing paper number 00675 // House of Commons Library. 25 February 2016. P. 5-7. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN00675#fullreport (дата обращения: 07.04.2016).

31 есть монарх и обе палаты Парламента в совокупности: во-первых, обычный порядок принятия законов по-прежнему состоит в прохождении всех трех стадий законотворческого процесса – рассмотрения в обеих палатах и подписания Монархом; вовторых, отлагательное вето Палаты лордов позволяет ей запретить принятие тех законов, эффективность которых зависит от их немедленного принятия [160]. Историческое развитие принципа парламентского суверенитета «Монарха в Парламенте», показывает А. В. Дайси, характеризовалось постепенным переходом влияния от монарха к Парламенту как органу, представляющему население, при сохранении общего объема верховной власти [161]. Парламентский Акт продолжил этот процесс перетекания власти от одного «полюса» «Монарха в Парламенте» к другому – теперь структурные перестановки произошли в самом Парламенте: хотя концепция парламентского суверенитета сохраняет свою актуальность и верховная власть по-прежнему принадлежит монарху и обеим палатам вместе, Акт 1911 г. значительно увеличил долю суверенитета у Палаты общин – или, точнее, большинства в Палате общин, – и значительно уменьшил – у Палаты лордов [162]. Большинство в Палате общин может теперь, в обход Палаты лордов, реализовывать значительные изменения конституционного устройства; косвенно, резюмирует А. В. Дайси, увеличивая полномочия Палаты общин, Парламентский акт 1911 г. привел к усилению партии, обладающей большинством в нижней палате и формирующей правительство; в самом Парламенте Кабинет, который обладает более-менее твердым большинством, не сталкивается теперь со сколь-нибудь значительным контролем их действий [163]. Итак, понимая конституцию как совокупность главных политических институтов с их особыми ролями, полномочиями и отношениями, главной характеристикой британского конституционного устройства У. Бэджет считает смешение законодательной и исполнительной власти, находящее свое выражение в институте Кабинета и обладающее в итоге суверенной властью, которую аккумулируют «почитаемые» институты вроде монарха и Палаты лордов. В свою очередь, будучи юристом, А. В. Дайси подходил к конституции немного иначе, приходя, тем не менее, к такому же результату. Конституция для А. В. Дайси – это набор правил, правовых принципов, определяющих отправление государственной власти; в то время как У. Бэджет институциональную структуру британской конституции, А. В. Дайси исследовал ее структуру концептуальную, которая для него (и для целого сонма исследователей и политиков после него) представлена тремя 160. Dicey A. V. Op. cit. P. 39 - 40. 161. Ibid. P. 316. 162. Ibid. P. 117. 163. Ibid. P. 71.

32 принципами: суверенитетом Парламента, верховенством закона и конституционными конвенциями, – своего рода конституционной моралью. Парламентский суверенитет – неограниченную законодательную власть «Монарха в Парламенте» – А. В. Дайси считает основой британского конституционного устройства. Но, как замечают многие исследователи, парламентский суверенитет – это правовая доктрина; она не является индикатором того, что Парламент всесилен; она ничего не говорит о том, в чьих руках находится политическая власть [164]. Поэтому некоторые исследователи замечают, что в дайсианской доктрине парламентского суверенитета суверенным является даже не сам «Монарх в Парламенте», а его законы, которые, как показывает А. В. Дайси, имеют высший правовой статус[165]. В принципе, поздние работы А. В. Дайси, в частности, написанное им введение к восьмому изданию его главного труда, где автор анализирует последствия принятия Парламентского акта 1911 года, показывают полное осознание автором специфически юридического применения доктрины парламентского суверенитета: на самом деле Парламент контролируется правительством, которому и принадлежит политическая власть. Как подчеркнул В. Богданор, сформированная А. В. Дайси правовая доктрина парламентского суверенитета узаконивает политическую доктрину У. Бэджета, заключающуюся в том, что правительство, обладающее большинством мест в Палате общин, обладает и практически неограниченной властью, ограничивая, тем не менее, себя «конституционной этикой» – конвенциями [166]. Наверное, это и стоит считать сущностью британского конституционного устройства. Но какие последствия имеют выведенные А. В. Дайси и У. Бэджетом модели британского конституционного устройства для проблемы реформирования Палаты лордов, рассматриваемой в настоящей работе? На это попыталась дать ответ современный исследователь британской конституции А. Келсо, адаптировав институциональный подход к проблематике парламентской реформы. Согласно А. Келсо, институты характеризуются постоянным стремлением к изменению для улучшения собственной эффективности, с одной стороны, и устойчивостью, которая порождается их зависимостью от предыдущей траектории развития (path dependency), с другой[167]. Институты создают контекст, в котором политические акторы определяют свои стратегии и преследуют свои интересы, – так что и цели, и стратегии их достижения акторов процесса реформирования формируются тем 164. Bogdanor V. Op. cit. P. 13. 165. Turpin C., Tomkins A. Op. cit. P. 40. 166. Bogdanor V. Op. cit. P. 13. 167. Kelso A. Op. cit. P. 184 – 185.

33 институциональным контекстом, в котором они существуют [168] . С другой стороны, сам этот контекст является результатом тех норм и ценностей, которые в ходе исторического развития институтов «постепенно вплетаются в институциональную ткань» [169]. Институциональный контекст Парламента Соединенного Королевства формировался под влиянием трех таких ценностных принципов: парламентского суверенитета, ответственности министров и партийного правительства. Иными словами, британская политическая система основана на принципе сильного (центрального) правительства, легитимируемого законодательной властью; ее институциональный контекст способствует сильному правительству, а не сильному парламенту [170]. Поэтому институциональный контекст Парламента способствовал и способствует тем реформам, которые направлены на сохранение и расширение превосходства Палаты общин – через уменьшение полномочий Палаты лордов, обеспечивая устойчивость системы к реформам, которые угрожают этому превосходству Палаты общин [171]. В основе всех дебатов о реформе Палаты лордов, показывает А. Келсо, лежит это нормативное утверждение о превосходстве Общин[172]. Такой институциональный контекст тесно связан с историческим развитием двух палат Парламента и британской политической системой в целом, стержнем которой была сильная исполнительная власть, опирающаяся на Палату общин и находящаяся в ней. Норма о превосходстве Общин принадлежит к «арсеналу» не самих Общин, а исполнительной власти; реформа часто представлялась как противостояние между Лордами и Общинами, и этот дискурс был выгоден правительству и естественен для него, потому что он скрывает то, что в действительности «линия огня» находится не между двумя палатами Парламента, а между Парламентом и правительством [173]. Так, в процессе реформирования Парламента возникли два разных направления, обусловленные разным видением акторами этого процесса функций и роли Парламента, а также того, насколько хорошо последний выполняет их в данный момент [174]. Те, для кого главной функцией Парламента является быстрая обработка и утверждение инициируемого правительством законодательства, в качестве цели реформы рассматривают повышение продуктивности Парламента; как правило, такие реформы направлены на ускорение принятия правительственных законов, на рационализацию и упрощение самой Палаты и ее рабочих практик; реализатором и апологетом таких реформ 168. Kelso A. Op. cit. P. 184 – 185. 169. Kelso A. Op. cit. P. 185. 170. Ibid. P. 196. 171. Ibid. P. 187. 172. Ibid. P. 137. 173. Ibid. P. 185. 174. Ibid. P. 185.

34 является правительство, заинтересованное в выполнении своей законодательной программы[175]. Определенное ценностно, это видение реформ диктует цель усиления парламентского суверенитета и суверенитета исполнительной власти, который является его выражением на практике[176]. Для тех, кто считает, что главной функцией Парламента является надзор за исполнительной властью, целью реформы является повышение эффективности Парламента[177]. Предложения сторонников этого подхода в основном сосредотачивались на проблеме состава Палаты лордов [178]: реформы нужны были для исправления принципов ее формирования, что сделало бы ее более легитимной и расширило бы ее возможности противостоять правительству[179]. Такие реформы, будучи направленными на изменение баланса сил между исполнительной и законодательной ветвями властями и расширение возможностей Парламента контролировать правительство, по существу, имеют целью дестабилизацию существующего институционального контекста. Институциональный контекст Парламента из-за его зависимости от предыдущей траектории развития не способствует проведению таких реформ, потому что они направлены на изменение существующих ценностей и норм, на сдерживание испол нительной ветви власти, на которую эти нормы и рассчит аны [180]. Итак, институциональный подход, адаптированный А. Келсо к проблеме реформирования Палаты лордов, гласит, что действия акторов процесса реформирования и их видение реформ определяются институциональной логикой, доминантными для Парламента институциональными ценностями, важнейшей из которой является принцип суверенитета Парламента, который на деле заключается в верховной власти Кабинета; институциональные ценности Парламента, таким образом, ориентированы на существование сильного правительства, контролирующего Палату общин. Такой институциональный контекст способствует реформам, усиливающим правительство и, соответственно, Палату общин; но то, как такая институциональная логика отображалась в ходе процесса реформирования Палаты лордов, будет рассмотрено в следующей главе. 175. Kelso A. Op. cit. P. 185. 176. Ibid. P. 186. 177. Ibid. P. 186 – 187. 178. Ibid. P. 187 179. Ibid. 180. Ibid.

35 Глава II. Эволюция реформирования Палаты лордов Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии §1. История становления Палаты. Предпосылки реформы В дебатах, предваряющих начало процесса реформирования Палаты лордов, под «реформой» понимались предложения по замене «анахронистических» Лордов качественно новой палатой через радикальное обновление и ее полномочий, и ее состава с тем, чтобы это стало в долгосрочном периоде постоянным и устойчивым конституционным урегулированием; в этом смысле «реформа» контрастировала с предложениями по ограничению права вето[1]. Поэтому процесс реформирования Палаты лордов, начало которому положил налагающий ограничения на имеющееся у верхней палаты право вето Парламентский акт 1911 года [2], указанный выше исследователь окрестил серией «нереформ» («non-reform»)[3], отмечая, однако, что, хотя осуществленные изменения в составе и полномочиях Палаты по отдельности не доходили до того уровня революционности, который содержало первоначальное понятие «реформы», эти постепенные, частичные, неполные нововведения привели к значительным для Палаты переменам, которые в совокупности приближались к вышеуказанному понятию [4]. Осуществление реформы серией «нереформ» весьма характерно для Соединенного Королевства[5] – это обуславливается[6] «историческим», по определению А. В. Дайси, характером британской конституции: существующее конституционное устройство Соединенного Королевства является результатом спонтанного исторического развития, нежели осознанного планирования [7]. Что справедливо для конституции в целом, то справедливо и для ее элементов; Палата лордов – это институт, сформировавшийся в результате долгой эволюции, приведшей к тому, что «Палата лордов <…> не имеет в своем основании какого-то определенного принципа; ее основа – это переплетение юридических фикций, противоречивых прав, нелогичных решений и очевидных абсурдностей» [8]. 1. Ballinger C. The House of Lords 1911 – 2011: A Century of Non-Reform. Hart Publishing, 2012. P. 1.URL: https://books.google.ru/books?id=7mR6BAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01. 04. 2016) 2. Parliament Act 1911. 18 August 1911 // legislation.gov.uk URL: www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1-2/13 (дата обращения: 05.04.2016) 3. Ballinger C. Op. cit. P. 1. 4. Ibid. P. 3. 5. Bogdanor V. The New British Constitution. Hart Publishing, 2009. P. 7. URL: https://books.google.ru/books? id=2HZ6BAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01. 04. 2016) 6. Ballinger C. Op. cit. P. 3. 7. Bogdanor V. Op. cit. P. 12. 8. Pollard A. F. The Evolution of Parliament. 2nd edition. New York: Russell & Russell, 1964 [1926]. P. 312. URL: http://socserv.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/pollard/EvolutionParliament.pdf (дата обращения: 01.04.2016).

36 Палата лордов – это институт очень древний, настолько, что «лорды и сами до сих пор не уверены насчет своих истоков» [9]. Эта неуверенность заметна и у их исследователей; в литературе встречаются разные, но, по сути, очень близкие версии происхождения верхней палаты британского Парламента. Предтечей Парламента Соединенного Королевства, и, в частности, Палаты лордов считается Витенагемот [10], или Витан, – собрание королевских советников, появившееся при англосаксонских королях [11]. Объединявший священнослужителей – архиепископов и аббатов, а также знать - графов, тэнов и рыцарей[12], Витан, по крайней мере, формально обладал большими полномочиями, которые авторитетный британский историк Ф. В. Мэйтланд определял следующим образом: «Витан мог избирать королей и смещать их; король и Витан законодательствуют – король издает законы с согласия и одобрения Витана; король и Витан назначают епископов и ольдерменов; жалуют земли, облагают налогами, решают вопросы войны и мира, и являются судом в последней инстанции и для гражданских, и для уголовных дел... Это высшая законодательная, исполнительная и судебная власть» [13]. В этом можно заметить прообраз модели «Монарха в Парламенте», который А. В. Дайси считал носителем законодательного суверенитета в британском государстве [14]. Конечно, баланс в этой модели был перетянут в сторону монарха; членство в Витенагемоте было отнюдь не наследственным – члены созывались королем, и не существовало никаких гарантий, что участник одного собрания Витана будет участвовать и в другом [15]. Витан как англосаксонский институт исчезает вместе с англосаксонскими королями, но в норманнский период истории Англии на смену ему приходят Великий совет, объединявший вассалов короля, и Королевская курия, или Малый совет, состоящий, по выражению историка С. Лемберга, из «профессиональных государственных служащих»[16]. Это разделение порождает и разделение взглядов авторов 9. Pollard A. F. The Evolution of Parliament. 2nd edition. New York: Russell & Russell, 1964 [1926]. P. 312. URL: http://socserv.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/pollard/EvolutionParliament.pdf (дата обращения: 01.04.2016). 10. Freeman E. A. The Growth of the English Constitution from the Earliest Times. Macmillan and Company, 1873. P. 60 - 62. URL:https://books.google.ru/books? id=PfhIAAAAIAAJ&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01.04.2016) 11.James M., Scott E., Tudor S. History of the House of Lords: A Brief Introduction. House of Lords Library Note: LLN 2016/008 // House of Lords Library. 12 February 2016. P. 3. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2016-0008 (дата обращения: 01.04.2016) 12. Grant M. UK Parliament. Edinburgh University Press, 2009. P. 2. 13. Maitland F. W. The Constitutional History of England: A Course of Lectures. The Lawbook Exchange, 2001. P. 58. URL:https://books.google.ru/books? id=MQaHL9s_xRwC&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01. 04. 2016) 14. Dicey A. V. Introduction to the study of the law of the constitution. – 8 th ed. Indianopolis: Liberty Classics, 1982 [Macmillan, 1915]. P. xxxvi. URL: http://files.libertyfund.org/files/1714/0125_Bk.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 15. James M., Scott E., Tudor S. Op. cit. P. 1.

37 16. Lehmberg S. E. A History of the Peoples of the British Isles. From prehistoric times to 1688. London: Routlege, 2002. P. 66. на природу Палаты лордов: некоторые, как К. Пэдфилд, особо считают ее продолжением Королевской курии, некоторые – Малого и Большого советов как преемника Витана в целом[17]. Так или иначе, важно отметить то, что из двух палат Палата лордов – старшая; «Общины» начинают собираться только в XIII веке[18]. Монархам, финансово зависевшим от баронов (Большого королевского совета), становилось все тяжелее и тяжелее содержать себя и на свои деньги, и на деньги баронов[19]. Эта проблема решалась путем расширения Большого королевского совета за счет богатых торговцев, – частично, но не полностью. Отчасти поэтому начинает созываться и «простой люд»: избираемые от каждого города рыцари, к которым в 1265 году прибавляются представители горожан [20]. Хотя консультации со знатью не прекращаются, c XIV собрания лордов и «общин» начинают проходить обособленно друг от друга, – и процедура заседаний существенно отличается [21]. Так формируется бикамеральная структура главного законодательного органа Соединенного Королевства. С XIV века зависимость монарха от налогов, собираемых с народа, начинает расти; закономерно, растет и роль Парламента и, в особенности, Палаты общин [22]. К XVII веку торговый класс, буржуа, настолько увеличивает свою влиятельность, что начинает д о б и ват ь с я р е ф о рм ы П а л ат ы о б щ и н , ч то б ы о бе с п еч и т ь б ол е е ч е с т н о е представительство[23]. Их цель осуществилась с принятием Билля о реформе 1830-1832 года, - последним расширялась категория лиц, обладавших избирательным правом [24]. На такой закон лорды согласились отнюдь не безропотно: они дважды отказывались его принять; и только после того, как под давлением правительства король «создал» нужное для проведения билля количество лордов, поддерживающих реформу, Палата поддалась [25]. 1867 г. и 1884 г. ознаменовались дальнейшей демократизацией избирательного права [26]. Как результат, нижняя палата стала репрезентативнее, демократичнее, легитимнее. На фоне еще большего утверждения демократии как одной из важнейших ценностей, это стало ключевым для дальнейшей судьбы Палаты общин. Дебаты, партийная борьба и повестка дня последней стали определять политическую 17. Grant M. Op. cit. P. 2. 18. Ibid. P. 46. 19. Punnett R. British government and politics. – 5th ed. Hampshire: Gower House, 1987. P. 182. 20. Ibid. 21. Congleton R. D. Perfecting Parliament. Constitutional Reform, Liberalism, and the Rise of Western Democracy. Cambridge University Press, 2010. P. 299 – 300. 22. Punnett R. Op. cit. P. 182. 23. Padfield C. Op. cit. P. 49. 24. Heyck T. A History of the Peoples of the British Isles. From 1688 to 1914. London: Routlege, 2002. P. 266 – 267. 25. Padfield C. Op. cit. P. 49. 26. Heyck T. Op. cit. P. 399 – 400.

38 жизнь Соединенного Королевства [27]. В то время как влияние Общин росло, влияние Лордов (по крайней мере, в глазах населения) падало; верховную палату начинают называть «недемократической аномалией», которую, возможно, неплохо было бы и упразднить вообще[28]. До 1911 года, однако, де-юре властные полномочия обеих палат были равны [29]. С небольшим исключением: исходя из сформировавшейся конвенции, финансовые вопросы оставались исключительной прерогативой «Общин», в решение которых Лорды не вмешивались[30]. Надо также отметить, что и премьер-министр, и большинство государственных министров были преимущественно пэрами, лордами, что придавало значения и власти Палате лордов [31]. Посему нельзя утверждать, что Лорды тогда не играли никакой роли; по крайней мере, они считали себя способными противостоять Палате общин[32]. Все изменилось, однако, в 1911 году, когда парламентский кризис привел к первой реформе Палаты лордов, значительно урезавшей ее властные полномочия [33]. Инициированные либеральным правительством Г. Асквита, нововведения 1911 года положили начало общей тенденции процесса реформирования Палаты лордов в XX веке: самые успешные (с точки зрения полноты их реализации) реформы верхней палаты были направлены на уменьшение ее власти [34]. Таким образом, развитие Палаты лордов с момента создания Палаты общин постепенно двигалось в сторону уменьшения властных полномочий первой. Это было обусловлено тем, что Палата общин изначально была народной, избираемой, и право голосовать на выборах в нее по мере ее реформирования распространялось на все большее количество людей. Палату общин стали рассматривать как представителя воли народа, а Палату лордов – как место засилья консервативных, реакционных сил (характерно, что во времена Английской республики (1649-1660 г.) Палату упразднили как «бесполезную» и даже «опасную для людей», но она была восстановлена с реставрацией монархии) [35]. Учитывая, что лорды вряд ли могли смириться с уменьшением своей власти, между двумя палатами британского парламента назревал кризис, который и произошел в 1911 году, – году первой реформы Палаты лордов. 27. Padfield C. Op. cit. P. 50. 28. Ibid. 29. Grant M. Op. cit. P. 46. 30. Padfield C. Op. cit. P. 50. 31. Ibid. 32. Dicey A. V. Op. cit. P. xxxviii – xxxix. 33. James M., Scott E., Tudor S. Op. cit. P. 7. 34. Kelso A. Parliamentary Reform at Westminster. Manchester University Press, 2009. P. 139 -142, 152. URL: http://site.ebrary.com/lib/stpeterst/detail.action?docID=10623368 (дата обращения: 15.04.2016)

39 35. Padfield C. Op. cit. P. 50. §2. Парламентский акт 1911 года Итак, в XX век Палата лордов вступила, потеряв значительную долю своего влияния, – по крайней мере, в глазах общественности, считавшей верхнюю палату рудиментом, совершенно несовместимым с демократическим политическим режимом, чему способствовало и то, что большинство ее членов поддерживали именно Консервативную партию[36]. Такое было не всегда; на протяжении XIX века между либералами и консерваторами, составляющими Палату, существовал баланс, но после раскола вигов в 1880-х многие из них присоединились к Консервативной партии, что и привело к утверждению в Палате доминирования последней [37]. Девятнадцатый век стал для Британии веком «индустриальной экспансии» [38]. Но, несмотря на технический прогресс и развитие производства, условия, в которых жили и трудились представители рабочего класса (который к концу XIX – началу XX века составлял 75 % населения Соединенного Королевства) оставались удручающими [39]. Рабочий класс, эта наиболее многочисленная часть британского общества, требовала реформ[40]. Неудивительно тогда, что в 1906 году на выборах побеждает Либеральная партия, которая в своей предвыборной кампании реформы и обещала [41] . Придя к власти, либералы сразу принялись за осуществление социальных реформ[42]. На этом направлении они столкнулись с противодействием Палаты лордов и главенствующей в ней Консервативной партии - партии, представляющей определенные слои общества и особо подверженной их лоббированию [43]. Своего апогея этот конфликт интересов достиг в 1909 году. Обширные социальные реформы требовали значительного финансирования, и один из самых активных реформаторов пребывавшего тогда у власти кабинета Г. Асквита, канцлер казначейства Д. Ллойд Джордж предложил проект бюджета, который был призван найти источники этого финансирования. Этот проект бюджета, который либералы назвали «народным», консерваторы назвали «революционным» и «социалистическим» [44]. Источником финансирования реформ становились лэндлорды (землевладельцы): «Народный» бюджет предусматривал повышение некоторых существующих налогов (например, налога на наследство) и введение ряда новых – налога на доходы свыше 5 000 фунтов; на земельную 36. Punnett R. Op. cit. P. 298. 37. Padfield C. Op. cit. P. 50. 38. Heyck T. Op. cit. P. 382. 39. Ibid. 40. Black J. Modern British History since 1900 // Macmillan foundations. London: Macmillan Press LTD, 2000. P. 180 41. Ibid. P. 180. 42. Heyck T. Op. cit. P. 413. 43. Black J. Op. cit. P. 181. 44. Heyck T. Op. cit. P. 414.

40 собственность[45]. Бюджет беспрепятственно прошел через Палату общин, где преобладающей фракцией были либералы, но был опротестован в Палате лордов: консерваторы заблокировали его принятие [46]. Это породило существенную конституционную проблему: ведь, как это было отмечено ранее, согласно конституционному обычаю Лорды не могли вмешиваться в финансовые дела. В конце 1909 года либеральное большинство в Палате общин постановило, что такие действия Палаты лордов нарушают конституционные установки и попирают права нижней палаты [47]. На этой почве в 1910 году было решено провести новые выборы, которые либералы выиграли; Лорды смирились и приняли бюджет[48]. Этот инцидент и заставил либералов задуматься о реформировании верхней палаты. Билль об уменьшении властных полномочий Палаты лордов был подготовлен кабинетом Г. Асквита в 1910 году и сразу же принят Палатой общин [49]. Однако столь же беспрепятственное принятие билля Палатой лордов, естественно, не представлялось вероятным. Премьер-министр Г. Асквит, предусматривая это, стремился убедить короля Эдварда VII, а после смерти последнего – и короля Георга V, создать такое количество пэров, поддерживающих инициативу либералов, которое было необходимо для поддержания билля о реформе Лордами (при условии, что либералов поддержит электорат, то есть они выиграют еще одни внеочередные выборы) [50]. В конце концов, после этой сложной процедуры, билль прошел через Палату лордов – в 1911 году в силу вступил Парламентский акт 1911[51]. Акт значительно изменил положение и значение Палаты лордов. Целью Акта провозглашалась реформа порядка формирования Палаты лордов (замена наследования членства народным избранием); тем не менее, Актом было отмечено, что такая мера не может быть осуществлена немедленно [52]. При таком положении дел Акт признал целесообразным сократить действующие властные полномочия Палаты лордов[53] Изменения касались возможностей верхней палаты налагать вето на билли, – как финансовые (денежные), так и обычные. Радикальный характер носили изменения 45. Heyck T. Op. cit. P. 414. 46. Ibid. 47. Kelso A. Op. cit. P. 141. 48. Ibid. P. 141 – 142. 49. Heyck T. Op. cit. P. 414. 50. Ibid. 51. Ibid. P. 415. 52. Parliament Act 1911. 18 August 1911 // legislation.gov.uk URL: www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1-2/13 (дата обращения: 05.04.2016) 53. Ibid.

41 властных полномочий Лордов по отношению к финансовым биллям. «Если финансовый билль, который был принят Палатой общин и передан на рассмотрение в Палату лордов как минимум за месяц до окончания сессии», – отмечалось в Акте, – «лордами в течение одного месяца без поправок не принимается, то билль с согласия Общин передается на подпись монарху и становится парламентским актом, – несмотря на то, согласна ли с этим верхняя палата или нет» [54]. Любой другой билль, который был принят Общинами последовательно в течение трех сессий, но отвергнут Лордами в каждой из этих сессий, сразу отправляется на рассмотрение монарху и после получения королевского согласия становится актом парламента[55]. Билль считается отвергнутым Палатой лордов, если он не прошел через верхнюю палату без поправок или с теми поправками, которые были согласованы между двумя палатами путем компромисса [56]. Итак, Парламентский акт 1911 года положил начало процессу реформирования верхней палаты британского Парламента. Обстоятельства принятия Акта позволяют заключить, что реформа Палаты лордов была осуществлена правительством не с некоей абстрактной целью демократизации институционального устройства Соединенного Королевства, но с весьма прагматичными намерениями устранения препятствий для проведения правительственных законопроектов через Парламент. Меры Парламентского акта 1911 года усилили Палату общин, и, косвенно, контролирующее парламентское большинство правительство, положение же Палаты лордов, потерявшей, во-первых, право обструкции финансовых биллей, во-вторых, – право абсолютного вето на другие виды биллей[57], существенно ослабилось. § 3. Палата лордов после 1911 года: дальнейшая судьба реформы. Парламентский акт 1949 года Принятие Парламентского акта 1911 года отнюдь не ознаменовало окончательное решение проблемы реформы Палаты лордов. Исходя из его преамбулы, Акт 1911 г. рассматривался как временная мера [58] – окончательно реформированная Палата лордов должна была быть избираемой: «В то время как цель Акта – замена Палаты лордов в ее настоящем состоянии верхней палатой, сформированная на основе избрания, а не наследования, – такая реформа не может быть немедленно осуществлена» [59]. Тем не 54. Parliament Act 1911. 55. Ibid. 56. Ibid. 57. Kelly R. The Parliament Acts. Standard Note: SN/PC/00675 // House of Commons Library. 24 February 2014. P. 3. 58. Renwick A. House of Lords Reform. A Briefing Paper // Political Studies Association. P. 16. URL: www.psa.ac.uk/sites/default/files/HL%20Reform%20briefing%20paper.pdf (дата обращения: 06.04.2014) 59. Parliament Act 1911.

42 менее, некоторые исследователи предполагают, что такая формулировка была включена в закон лишь для умиротворения той небольшой группы членов правительства, которые действительно ратовали за реформу; об этом свидетельствует помещение этого якобы намерения реформаторов в юридически необязывающую преамбулу [60]. Так или иначе, официальной и очевидной причиной остановки реформы являлась Первая мировая война; по ее завершению, однако, Ллойд Джорджем была созвана конференция, участниками которой стали двадцать представителей обеих палат[61]. Конференция, возглавленная лордом Брюсом, была призвана выработать предложения по продолжению реформы, в частности, с целью сглаживания различий между двумя палатами[62]. Нововведения, предложенные комиссией Брюса, заключались в следующем. 75 % состава Палаты должны были избираться членами Палаты общин на региональной основе, оставшиеся 25 % – наследные пэры и священнослужители, назначаемые совместной комиссией обеих палат в определенном соотношении [63]. Подчеркивалось, что главными функциями Палаты могли стать пересмотр и доработка биллей, поступающих из Палаты общин[64]. Но единогласного принятия членами Комиссии предлагаемой реформы не было; особые разногласия вызывала проблема реформирования состава Лордов [65]. Отчасти поэтому их предложения не возымели успеха. Через 4 года предложения Комиссии были вынесены Ллойд Джорджем на парламентское обсуждение, но в жизнь эти меры воплощены не были из-за смены правительства [66]. В 1924 году консервативный кабинет Болдуина попытался вернуться к предложениям Конференции, но в этот раз дело не дошло даже до их обсуждения, – оппозиционная Лейбористская партия настаивала на упразднении верхней Палаты вообще[67]. Дискуссия о реформе не прекращалась [68], но реальные меры были предприняты только в конце 40-х годов лейбористским, на этот раз, кабинетом К. Эттли. Надо отметить, что с момента появления лейбористской партии ее позиция по вопросу реформы 60. McLean I. 1647 … 1911 … 2011: what are the lessons of previous attempts to reform the House of Lords? // Fitzpatrick A., ed. The End of the Peer Show? Responses to the draft bill on Lords reform. Centreforum, 2011. P. 35. URL: http://www.lse.ac.uk/government/research/resgroups/LSEPublicPolicy/pdf/End_of_the_peer_show.pdf (дата обращения: 09.04.2016). 61. Joint Committee on House of Lords Reform – First Report. Appendix 1. 9 December 2002. URL: URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200203/jtselect/jtholref/17/1710.htm#a56 (дата обращения: 06.04.2016) 62. Ibid. 63. Ibid. 64. Ibid. 65. Kelso A. Op. cit. P. 143. 66. Purvis M. House of Lords Reform: Chronology 1990-2010. House of Lords Library Note: LLN/2011/025. 21 July 2011. P. 1. 67. Ibid. 68. Ibid. P. 2.

43 Палаты лордов менялась, постепенно смягчаясь. Настаивая в своих первых предвыборных манифестах на том, что «Лорды должны уйти», лейбористы постепенно пришли к осознанию того, что верхняя палата может быть даже полезной кабинету в снижении законодательной нагрузки Палаты общин [69]. Условие было одно – у Лордов не должно было быть права вето[70]. В предвыборной программе партии 1945 года лейбористы заявляли, что не собираются терпеть обструкцию законов – «народной воли» – Палатой лордов[71]. Точных мер, однако, не предлагалось: лейбористы рассчитывали, что и такая угроза предотвратит дальнейшее блокирование законов Лордами [72]. Похожее действительно произошло после победы Лейбористской партии на выборах. В ходе обсуждения Лордами королевской речи 1945 года (в которой были озвучены основные направления деятельности нового Кабинета) лидер Консервативной партии в верхней палате виконт Крэйнборн (маркиз Сэлисбери) заявил о своей убежденности в том, что обструкция Палатой лордов инициируемых лейбористами законов (за которых избиратели, по сути, высказались на выборах) противоречила бы конституционному порядку[73]. Оппозиционная Консервативная партия, доминирующая в верхней палате, этим как бы заверяла лейбористов в том, что они не будут блокировать реализацию последними их предвыборной программы. Впоследствии это своего рода соглашение между двумя партиями назовут «доктриной (конвенцией) Сэлисбери Эддисона»[74]. У новообразовавшегося кабинета К. Эттли была обширнейшая программа социально-экономических реформ; в частности, планировалась национализация сталелитейной и железной промышленности до 1950 года – следующих выборов [75]. Несмотря на обещания консерваторов не блокировать их инициативы в Палате лордов, лейбористы сомневались, что вышеобозначенная их инициатива будет верхней палатой поддержана; право отлагательного вето последней отсрочило бы принятие закона на два года, что противоречило планам кабинета Эттли [76]. Именно это привело к тому, что в 1947 году правительство вновь возвращается к 69. Dorey P. 1949, 1969, 1999: The Labour Party and House of Lords Reform // Parliamentary Affairs. Vol. 59 No.4. 2006. P. 600-601. 70. Ibid. P. 600. 71. Labour Party 1945 Manifesto. URL: http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1945/1945-labourmanifesto.shtml (дата обращения: 07.04.2016) 72. Dorey P. Op. cit. P. 600. 73. House of Lords Hansard. 16 August 1945. Vol. 137, Col. 47. URL: http://hansard.millbanksystems.com/lords/1945/aug/16/address-in-reply-to-his-majestys-most (дата обращения: 10.04.2016) 74. Maer L. Conventions on the relationship between the Commons and the Lords. Briefing paper number 5996. 7 January 2016. P. 14. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05996 (дата обращения: 08.04.2016) 75. Dorey P. Op. cit. P. 601. 76. Ibid.

44 проблеме реформы Палаты лордов; кабинетом предлагается поправка к Акту 1911 года, сокращающая отлагательное вето Лордов с двух лет до одного года [77]. Билль беспрепятственно прошел через Палату общин, но встретил противодействие в Палате лордов: члены Палаты потребовали проведения межпартийной конференции по проблеме реформы палаты[78]. В результате этой конференции, прошедшей в 1948 году, были сформированы 9 принципов, на которых должна быть основана реформированная верхняя палата[79]: 1. Палата лордов по своим функциям должна дополнять Палату общин, но не конкурировать с нею. Реформа поэтому должна быть основана на изменении существующей Палаты, а не на создании нового ее типа, формируемого в ходе выборов. 2. В реформированной Палате ни одна партия не может иметь постоянное большинство. 3. Наследование места в Палате не должно быть единственным критерием допуска членов в Палату, их права на ее регулярное посещение и их права голоса в дебатах. 4. Члены Палаты должны назначаться на основе личных заслуг или общественной службы. Они могут быть как наследственными пэрами, так и простыми гражданами, которым будет даровано пожизненное пэрство. 5. Женщины должны иметь право быть назначенными в Палату наравне с мужчинами. 6. В состав реформированной Палаты обязательно должны быть включены потомки монарха, лорды-законники и лорды-священнослужители. 7. Члены Палаты должны получать определенное жалованье (благодаря чему простые граждане без иного дохода могут работать в Палате). 8. Не входящие в Палату лордов пэры должны иметь право избирать и быть избранными в Палату общин. 9. Должна быть выработана определенная процедура исключения тех членов Палаты, кто пренебрегает выполнением своим служебных обязанностей либо находится не в состоянии их выполнять. Как и в случае с конференцией Брюса 1918 года, несмотря на наличие четкого плана реформы, полного согласия всех членов конференции не было; особые разногласия в этот раз вызывал вопрос о полномочиях Палаты блокировать билли [80]. Правительство 77. Purvis M. Op. cit. P. 2. 78. The Parliament Act 1949. House of Lords Library Note: LLN 2005/007 // House of Lords Library. P. 2.URL: https://www.parliament.uk/documents/lords-library/hllparlact1949.pdf (дата обращения: 08.04.2016) 79. Joint Committee on House of Lords Reform – First Report. 9 December 2002. Appendix 1. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200203/jtselect/jtholref/17/1710.htm#a56 (дата обращения: 06.04.2016) 80. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. P. 11. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. P. 11. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228891/7027.pdf (дата обращения: 08.04.2016)

45 решило вернуться к биллю 1947 года. Он был отвергнут Лордами вторично, но это их действие «активировало» Парламентский акт 1911 года [81]. Билль прошел процедуру Королевского согласия и вступил в силу как Парламентский акт 1949 года. Целью Акта, как это отмечалось, было внесение поправок в Парламентский акт 1911 года; право отлагательного вето Палаты лордов Актом ограничивалось до одного года, а количество сессий, в которых билль должен рассматриваться Общинами, чтобы быть принятым, сокращалось до двух[82]. Лейбористская партия с момента своего возникновения была партией, всегда активно ратовавшей за реформы, и реформы весьма радикальные; партией, претендовавшей на звание самой демократической в Соединенном Королевстве. Возникает вопрос: почему же инициированная ими реформа Палаты лордов – института недемократического и практически бесполезного, как они считали, – была столь ограниченной? Хотя перспектива продолжения реформы верхней палаты Лейбористской партией после инициирования билля 1947 года рассмотрена была, лидеры лейбористской партии быстро обнаружили, что дальнейшее рассмотрение проблемы властных полномочий Палаты лордов может повлечь за собой более широкую дискуссию о необходимости реформы состава Палаты и ее роли вообще, что им было невыгодно [83]. Во-первых, единого мнения по вопросу реформу Палаты лордов в Лейбористской партии не было; существовавшие же точки зрения были крайне поляризованы, и дальнейшее обсуждение реформы, отмечали лейбористы, могло «повлечь за собой множество сложных и противоречивых заявлений», вплоть до того, нужна ли вторая палата вообще [84]. Вовторых, если Лейбористская партия и была бы вовлечена в протяженные внутренние дебаты о реформе верхней палаты, то это бы создало повод для многочисленных обвинений кабинета в том, что поддержка продолжения дискуссии в парламенте откладывает рассмотрение им социально-экономических реформ, – проблем, требующих срочного решения[85]. Но наиболее реалистичное объяснение, предлагаемое многими исследователями в соответствии с институциональным подходом А. Келсо, состоит в следующем: радикальная реформа Палаты лордов сделала бы ее более легитимной в глазах населения и добавила бы ей власти; верхняя палата стала бы конкурировать с нижней [86]. Это никак 81. The Parliament Act 1949. LLN 2005/007. P. 2 - 3. 82. Parliament Act 1949. 16 December 1949 // legislation.gov.uk. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/12-13-14/103/contents (дата обращения: 07.04.2016) 83. Dorey P. Op. cit. P. 601-603. 84. Ibid. P. 602. 85. Ibid. 86. Ibid. P. 602-603.

46 не отвечало интересам ни кабинета, ни Палаты общин. Таким образом, Парламентский акт 1949 года продолжил тенденцию, заложенную Актом 1911 года и сводящую реформу Палаты лордов к уменьшению властных полномочий последней. Хотя Акт 1911 года был инициирован либеральным правительством, Акт 1949 г. – лейбористским, их суть и предпосылки принятия были одинаковы: через все большее сокращение полномочий Лордов правительство стремилось устранить все угрозы беспрепятственному прохождению своих законопроектов через Парламент, главную из которых они видели в верхней палате. Нововведения 1949 г., таким образом, как и нововведения 1911 г., были направлены не на улучшение, модернизацию, повышение эффективности Лордов, но на усиление правительства и Общин – в полном соответствии с институциональными доминантами Парламента, главной из которых является принцип парламентского суверенитета, выражающийся на практике в высшей власти правительства, обладающего большинством мест в Палате общин. §4. Консервативная партия и реформа верхней палаты Итак, хотя Лейбористская партия своим Парламентским актом 1949 года взяла инициативу в начатом либералами в 1911 г. процессе реформирования Палаты лордов, главная и самая противоречивая проблема этого процесса, – изменение процедуры формирования Палаты, ее состава – лейбористами намеренно не рассматривалась. Сделать шаг в решении вышеобозначенной проблемы удалось противостоящей лейбористам Консервативной партии, а именно, кабинету Г. Макмиллана. В 1958 году Парламентом принимается инициированный кабинетом Макмиллана Акт о пожизненном пэрстве[87]. Акт 1958 г. вверял монарху полномочия присуждать пожизненное пэрство любым гражданам Соединенного Королевства, – как мужчинам, так и женщинам, – что управомочивало их заседать в Палате лордов и голосовать в ней на протяжении всей их жизни [88]. В июле 1958 было объявлено о создании четырнадцати пожизненных пэров, среди которых было четыре женщины; Актом 1958 г. женщины были впервые допущены до службы в верхней палате; до этого даже наследственные пэрессы не имели такого права[89]. В этом же году была введена процедура «неоплачиваемых отпусков» (leaves of absence), которой могли воспользоваться пэры, не имеющие 87. Grant M. Op. cit. P. 48. 88. Life Peerages Act 1958 // legislation.gov.uk. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Eliz2/6-7/21/contents (дата обращения: 07.04.2016) 89. Dymond G. The Life Peerages Act 1958. House of Lords Library Note: LLN 2008/011 // House of Lords Library. 21 April 2008. P. 2, 18. URL: https://www.parliament.uk/documents/lordslibrary/hlllifepeeragesact1958.pdf (дата обращения: 11.04.2016) возможности регулярно посещать Палату[90].

47 Акт 1958 г., таким образом, существенно изменил заданное Актами 1911 г. и 1949 г. направление процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства, впервые затронув проблему композиции последней. Хотя сами члены Палаты лордов начали ратовать за подобные нововведения задолго до этого, – первые подобные законопроекты были инициированы ими еще в 1929 г., – их попытки были безуспешными: доминантой в дебатах о реформе Палаты было сокращение ее полномочий[91]. Тем не менее, несмотря на очевидные изменения в дискурсе, перелом, выражавшийся в принятии Акта 1958 г., по сути, направленного на модернизацию и повышение легитимности верхней палаты, с точки зрения институциональной логики Парламента не был коренным: консервативное правительство Макмиллана, обладая благодаря консервативным наследственным пэрам большинством в Палате лордов, искало пути усиления своей позиции, чему бы способствовала большая легитимность верхней палаты, без удаления из нее наследственных пэров – стабильного оплота консерваторов в Парламенте[92]. Внеся значительные изменения в структуру Палаты лордов, Акт 1958 г. вместе с тем привел к законодательному парадоксу: хотя женщины как обладательницы пожизненного пэрства имели право становиться членами Палаты, для наследственных пэресс доступ в Палату был закрыт; к тому же, наследственным пэрам нельзя было отказаться от своего права заседать в Палате лордов (что делало невозможным их избрание в Палату общин)[93]. Наличие этих законодательных «неудобств» сделало необходимым следующий этап реформы Палаты лордов: Акт о пэрах 1963 года. Как и в большинстве успешных попыток реформирования верхней палаты, к принятию этого Акта привел конкретный случай – «дело Энтони Бэнна»[94]. В 1960 году Энтони Бэнн был избран членом Палаты общин, но после смерти в 1960 же году своего отца, виконта Стэнсгейта, он автоматически стал наследственным пэром и был отстранен от работы в нижней палате, будучи не вправе отказаться от унаследованного им титула и места в Палате лордов [95]. Место же Бэнна в Палате общин передавалось его сопернику (по избирательному округу) [96]. Получалось, что политика, который был избран населением своего избирательного округа, лишили места в пользу проигравшего ему кандидата. Дело 90. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. P. 12. 91. Kelso A. Op. cit. P. 146. 92. Ibid. 93. Purvis M. Op. cit. P. 3. 94. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. P.12. 95. Padfield, C. Op. cit. P. 53 - 54. 96. Ibid.

48 Стэнсгейта широко освещалось в средствах массовой информации и вызвало бурную дискуссию среди населения[97]. Эти обстоятельства и обуславливают принятие Акта о пэрах 1963 г. Актом 1963 года вводились следующие изменения. Во-первых, наследственным пэрам давалось право отказываться от своего титула и, соответственно, членства в Палате лордов[98]. Лишение наследственных привилегий касалось только того, кто об этом ходатайствовал; его наследники были вправе вновь претендовать на титул и место в верхней палате либо отказаться от них [99]. Акт устранял некоторые ограничения для пэров Шотландии и Ирландии (их статус традиционно отличался от пэров Соединенного Королевства, как они назывались): теперь шотландские пэры были уравнены в правах с пэрами Соединенного Королевства, а ирландские пэры получали активное и пассивное избирательное право на выборах в Палату общин [100]. Наконец, женщины-обладательницы наследственного пэрства могли теперь претендовать на членство в Палате лордов наравне с мужчинами[101]. Таким образом, именно Консервативная партия первой предприняла определенную попытку модификации состава Палаты лордов. Акты 1958 и 1963 годов сыграли огромную роль в процессе реформирования верхней палаты, изменив главное направление в дискуссии о реформе Палаты. Исследователями подчеркивается, что нововведения этих актов, в частности, институт пожизненного пэрства, преобразили Палату, которая перед Актом 1958 года находилась в опасной близости угрозы «разрушения своего механизма функционирования»[102], «вдохнув в нее вторую жизнь»[103]. Удалось решить и проблему низкой посещаемости Палаты ее членами, о разрушающем действии которой предупреждал еще У. Бэджет[104]: во-первых, пожизненные пэры были более заинтересованы в регулярном участии в дебатах; во-вторых, то минимальное жалованье, предусматриваемое Актом 1958 г. в качестве компенсации издержек, позволяло тем членам Палаты, которые были вынуждены пренебрегать своими обязанностями для того, чтобы зарабатывать себе на жизнь, теперь всецело посвящать себя работе в верхней палате [105]. Скачок в посещаемости явно 97. Padfield, C. Op. cit. P. 53 - 54. 98. Peerages Act 1963. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1963/48/contents (дата обращения: 08.04.2016) 99. Ibid. 100. Ibid. 101. Ibid. 102. Grant M. Op. cit. P. 48. 103. Life Peerages Bill [HL]. Second Reading Hansard. Vol. 206. Col. 610. URL: http://hansard.millbanksystems.com/lords/1957/dec/03/life-peerages-bill-hl 104. Bagehot W. Bagehot W. The English Constitution. – 2nd edition. Batoche Books, 2000 [1873]. P. 109, 117. URL: http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/bagehot/constitution.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 105. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. P.12.

49 отображен в статистике: в 1959-1960 годах из 859 членов Палаты (за исключением лордовзаконников и священнослужителей) регулярно посещали Палату только 136 (15%); к 19811982 г. при увеличении состава Палаты до 1134 человек средняя посещаемость возросла до 284 человек в день (24%)[106]. Институт пожизненного пэрства сыграл и другую важную роль: он значительно улучшил качество работы Палаты лордов. Одна из важнейших функций Палаты – обсуждение законодательных инициатив, постановка важных общественных проблем и выдвижение их решений, и введение в Палату пожизненных пэров, специалистов, обладающих большим опытом работы, объемом знаний в разных сферах, улучшило качество ее работы, подняло уровень дебатов и предлагаемой Лордами экспертизы на новый уровень[107]. Некоторые исследователи задумываются над тем, насколько открытие доступа в Палату лордов женщинам изменило верхнюю палату[108]. Мнения здесь расходятся, но, в целом, исследователи соглашаются с баронессой Хэйман, бывшей Лордом-спикером, в том, что эти нововведения Актов 1958 и 1963 года позитивно сказались на работе и авторитете Палаты лордов, добавив ей легитимности [109]. Несмотря на выводы о том, что работу женщин-политиков определяют больше их политические взгляды и принадлежность к какой-либо партии, нежели их пол, отмечается, что женщины-члены Палаты лордов более склонны поднимать вопросы, которые касаются всех женщин (например, вопросы гендерного равенства), и именно по этим вопросам выявляется наибольшее расхождение мнений внутри одной партии между мужчинами и женщинами[110]. Помимо всего прочего, было замечено, что посещаемость женщин-членов Палаты лордов значительно превосходит посещаемость мужчин [111]. Таким образом, Акты 1958 и 1963 годов, инициированные Консервативной партией, стали важным этапом процесса реформирования Палаты лордов. Реализовавшие некоторые предложения по реформе верхней палаты, высказанные на конференции 1948 года, эти Акты по своей логике значительно отличались от предыдущих реформ Палаты, так как являлись попыткой решить одну из самых противоречивых проблем – модификацию ее состава. Тем не менее, хотя вышеупомянутые Акты и привели в результате к усилению верхней палаты и повышению ее легитимности, последнее, как 106. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. P.12. 107. Padfield C. Op. cit. P. 57. 108. Hughes D. Women in the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2014/008 // House of Lords Library. 3 March 2014. P. 16-18. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN2015-0017 (дата обращения: 04.04.2016) 109. Ibid. P. 18. 110. Ibid. P. 17. 111. Ibid. P. 16.

50 отмечают некоторые исследователи, не было для реформаторов «целью в себе»; усиление Палаты лордов непосредственно вело к усилению консервативного правительства, обладающего благодаря наследственным пэрам стабильным большинством в Палате лордов[112]. Введение в Палату пожизненных пэров сделало ее более эффективной; но, в долгосрочном периоде, ее возросшая эффективность привела к тому, что будущим реформаторам крайне сложно стало обосновывать необходимость комплексного и радикального пересмотра роли и состава Палаты [113]. §5. Реформа Палаты лордов в деятельности «старых» и «новых» лейбористов В конце 60-х годов XX века вновь пришедшая к власти Лейбористская партия в очередной раз предприняла попытку реформы Палаты лордов. Хотя к ней вела активная подготовка и широкая межпартийная дискуссия, в силу обстоятельств реформа реализована не была. Следующими к реформе возвратятся уже «новые лейбористы» под руководством Т. Блэра, которые и инициируют Билль о Палате лордов 1999 года, внесший радикальные изменения в состав верхней палаты. В предвыборной программе Лейбористкой партии 1966 года обещается принятие мер, предотвращающих возможность обструкции Палатой лордов законодательных проектов, принятых Палатой общин [114]. После победы партии на выборах это намерение ее лидерами подтверждается, причем с некоторыми уточнениями: во-первых, подчеркивается, что новообразованный кабинет готов организовать по этому вопросу межпартийную дискуссию; во-вторых, что если эта дискуссия затянется и соглашение между партиями не будет достигнуто в адекватный период времени, правительство начнет реализовывать свои предложения по реформе в парламентской сессии 1967-1968 г. [115] В ноябре 1967 года такая межпартийная конференция начала свою работу. К июню 1968 года окончательно были сформированы основные предложения, но партии до сих пор не могли прийти к соглашению по времени реализации реформы [116]. Однако на фоне обсуждения разгорался парламентский кризис. 18 июня Палата лордов отвергает предписание 1968 г. (о санкциях ООН) по Южной Родезии, которое предусматривало расширение санкций ООН[117]. Правительство нашло это действие Палаты превышением 112. Kelso A. Op. cit. P. 146. 113. Ibid. P. 147. 114.1966 Labour Party Election Manifesto. Part 5, paragraph 2. URL: http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1966/1966-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 08. 04. 2016) 115. Deadman H. Proposals for the Reform of the Composition and Powers of the House of Lords, 1968-1998. House of Lords Library Note: LLN 1998/004. 14 July 1998. P. 1. URL:https://www.parliament.uk/documents/lordslibrary/hllreform.pdf (дата обращения: 06.04.2016) 116. Kelso A. Op. cit. P. 149. 117. Ibid.

51 своих полномочий и попыткой консервативного большинства Палаты повлиять на законодательный процесс[118]. Сразу же появились предложения части членов кабинета о немедленном внесении билля с целью уменьшения властных полномочий «распоясавшейся» верхней палаты, но, в целом, кабинетом было решено, что такая мера будет неэффективна без более широкой реформы Палаты лордов, в частности, ее состава[119]. Кризис 1968 года сказался на отношениях Консервативной и Лейбористской партий не лучшим образом. Он только утвердил лейбористов в намерении радикально реформировать Палату. Однако, хотя межпартийная конференция была тотчас распущена, высказанные ее предложения были взяты правительством за основу планировавшихся преобразований[120], которые были изложены в Белой книге 1968 г. по реформе Палаты лордов. Основная предлагаемая мера Белой книги – изменение статуса наследственных пэров: наследование титула теперь не будет автоматически давать им права на членство в Палате[121]. Соответственно, состав верхней палаты теперь будет делиться на членов с правом голоса и членов, лишенных его (остающихся в Палате наследственных пэров), хотя последние все равно смогут заседать в Палате, участвовать в обсуждениях и внесениях поправок. Всем пэрам дается возможность ходатайствовать о даровании им права голоса; основным критерием здесь является посещаемость [122]. Предусматривалось также и то, что формирующая правительство партия должна иметь (относительное) большинство над другими представленными в Палате лордов партиями[123]. П а р а л л е л ь н о с вышеперечисленными мерами, отлагательное вето Палаты лордов предполагалось уменьшить с года до шести месяцев [124]. 19 декабря 1968 г. Билль, повторяющий предложения Белой книги, был вынесен на обсуждение в обеих палатах Парламента и был ими одобрен [125]. Следующим шагом стало рассмотрение ее совместной комиссией обеих палат [126]. Обсуждение продвигалось очень медленно, и, наконец, 17 апреля 1969 года премьер-министр Соединенного Королевства Гарольд Вильсон заявил о решении правительства остановить рассмотрение Билля, назвав 118. Kelso A. Op. cit. P. 149. 119. Deadman H. Op.cit. P. 1. 120. Ibid. 121. Ibid. P. 2 - 3. 122. Ibid. 123. Ibid. 124. James M., Scott E., Tudor S. Op. cit. P. 9. 125. House of Lords. Reform and Proposals for Reform since 1900. House of Lords Briefing // House of Lords Library. 19 April 2000. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld199798/ldbrief/ldreform.htm (дата обращения: 07.04.2016) 126. Ibid.

52 в качестве причины необходимость того, что время Парламента должно скорее быть посвящено рассмотрению приоритетного государственного законодательства [127]. После прекращения рассмотрения данного билля в течение 1968-1970 г. были безуспешно инициированы еще 5 биллей по реформе Палаты лордов [128]. Изменения, предлагаемые этими биллями, касались, в основном, лишения Палаты отлагательного вето[129]. Вообще же, в промежуток между этой попыткой реформы и следующей реформой (1970-1998 гг.) было предложено около 30 биллей, так или иначе касающихся реформы верхней палаты; кроме того, шла широчайшая дискуссия по реформе, куда были вовлечены разные слои общества – от простого населения до политических лидеров; причем характер предлагаемых нововведений разнился довольно значительно: от лишения наследственных пэров права голоса в дебатах (пример тому - Билли о реформе Палаты лордов 1970-1971 г., 1975-1976 г., 1978-1979 г.) и упразднения отлагательного вето верхней палаты (Билль 1969-1970 г.) до упразднения самой Палаты лордов (Билли об упразднении Палаты лордов 1975-1976 г., 1977-1978 г., 1979-1980 г., Билль о реформе 1984-1985 г.). В основном, наиболее успешные из этих биллей достигали стадии второго чтения – но далее проваливались[130]. Следующая попытка реформы, как уже отмечалось, была осуществлена лейбористской партией в 1999 году. Интересно проанализировать, как менялась позиция партии по отношению к Палате лордов в годы, предшествующие следующему этапу процесса ее реформирования. Обещая в предвыборном манифесте 1970 г. принятие мер по защите государственных реформ от обструкции их верхней палатой [131], лейбористы постепенно переходят к провозглашению более жестких мер: от отмены отлагательного вето Палаты лордов[ 1 3 2 ] (1979 г.) до ее упразднения [133] (1983 г.). В 1992 году, однако, предполагается замена Палаты лордов новым, формируемым на основе выборов институтом, который будет обладать отлагательным вето по отношению к законодательству, нарушающему конституционные и частные права [134]. Со сменой лидера в Лейбористской партии в 1994 году – к власти приходит Тони 127. Purvis M. Op. cit. P. 3. 128. Deadman H. Op. cit. P. 4 - 5. 129. Ibid. 128. Ibid. P. 4 – 5. 129. Ibid. 130. Ibid. P. 5 – 57. 131. 1970 Labour Party Manifesto. Part 2, paragraph 7, “Central government and Parliament”. URL: http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1970/1970-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 132. 1979 Labour Party Manifesto. “A Wider, More Open Democracy”; “Democracy at Westminster”. URL : http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1979/1979-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 133. 1983 Labour Party Manifesto. “Emergency Programme of Action”; “A Wider Democracy”. URL: http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1983/1983-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 134. 1992 Labour Party Manifesto. Part 6, “A Modern Democracy”; “A Modern Parliament”. URL: http://www.politicsresources.net/area/uk/man/lab92.html (дата обращения: 10.04.2016)

53 Блэр – значительно изменяется и ее курс, и, в частности, позиция по реформе Палаты лордов. Новый лидер лейбористов отводит проблеме реформы верхней палаты далеко не последнюю роль и часто обращается к ней в своих речах: «Неправильно, что члены Палаты лордов принимают законы этой страны только по праву своего рождения [135]... Мы <…> отменим древнюю и не имеющую никакого оправдания привилегию наследственных пэров голосовать по законам этой страны»[136]. Более последовательно точка зрения Лейбористской партии на реформу Палаты лордов была ими изложена в предвыборной программе 1997 года. Лейбористы объявляли о своем намерении осуществить ряд реформ с целью сделать Палату лордов более репрезентативной, и первым шагом в ряду этих преобразований должно было стать аннулирование прав пэров заседать и голосовать в Палате, – без каких-либо изменений ее законодательных полномочий [137]. Планировалось также преобразование процедуры назначения в Палату пожизненных пэров с тем, чтобы постепенно привести партийный состав Палаты в соответствие с результатами выборов в Палату общин[138]. Должна быть созвана комиссия обеих палаты по разработке следующих этапов реформы[139]. После победы Лейбористской партии на выборах 1997 года новый кабинет под предводительством Тони Блэра сразу принимается за реализацию реформ, о которых дополнительно заявляется в королевской речи на открытии парламентской сессии 19981999 года[140]. Направленность реформ остается такой же, какая была закреплена в манифесте лейбористов 1997 года. Однако, желая поскорее провести реформу и облегчить ее принятие оппозицией (Консервативной партией), кабинет Блэра заявляет о своей готовности пойти на компромисс с консерваторами: не удалять всех наследственных пэров из Палаты сразу, но провести 2 этапа реформы, первый из которых предусматривает то, что какое-то количество наследственных пэров еще останутся в Палате лордов [141]. Последовали долгие и очень сложные переговоры с Консервативной партией; во время дебатов в Палате общин разразился очередной в истории реформы Палаты лордов скандал: оказалось, что лидер консерваторов в верхней палате, лорд Крэйнборн, вел 135. Tony Blair’s Leadership Acceptance Speech. 21 July 1994. URL: http://www.australianpolitics.com/uk/labour/940721blair-acceptance.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 136. Leader’s Speech, Blackpool 1994. URL: http://www.britishpoliticalspeech.org/speech-archive.htm?speech=200 (дата обращения: 10.04.2016) 137. 1997 Labour Party Manifesto. “We Will Clean Up Politics”; “A Modern House of Lords”. URL: http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1997/1997-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 138. Ibid. 139. Ibid. 140. The Queen’s Speech. 24 November 1998. Column 4. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld199899/ldhansrd/vo981124/text/81124-01.htm (дата обращения: 11.04.2016) 141. Brocklehurst A., Hill M. The Weatherill Amendment: elected hereditary peers (updated October 2009). House of Lords Library Note: LLN 2009/008 // House of Lords Library. 23 October 2009. P. 3. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2009-008 (дата обращения:07.04.16)

54 переговоры о принятии этих уступок, якобы не оповестив лидера Консервативной партии У. Хейга ни о факте самих переговоров, ни о предложениях лейбористов [142]. Со стороны консерваторов, явно стремившихся понизить авторитет своих главных противников в глазах избирателей, звучали упреки лейбористам в том, что они, обещая в своем манифесте полноценную реформу верхней палаты, теперь отступаются от своих принципов; что они решаются пойти на реформу конституционной важности без осознания возможных последствий[143]. Естественно, это замедлило процесс подготовки и принятия билля. Белая книга, предваряющая билль, была опубликована в январе 1999 года. В целом, план реформ кабинета от означенного в манифесте не отличался, – главной из них оставалась отмена права наследственных пэров заседать и голосовать в Палате лордов как первый этап преобразований[144]. Однако появляется и новая мера, которая рассматривается правительством как средство достижения консенсуса: в качестве временной меры некоторое количество наследственных пэров (около 90 членов Палаты из их числа), избираемое всеми наследственными пэрами, может остаться в Палате [145]. Было объявлено, что на такую уступку кабинет пойдет, если она будет введена в ходе обсуждения в Палате лордов ее независимыми членами[146] (лидер которых, лорд Вэзерилл, во время конфликта партий выступил с предложениями в поддержку правительства[147]). Подчеркивалось, что Палата лордов после преобразований первого этапа будет палатой «переходной», «промежуточной»; направление последующих реформ будет определено Королевской комиссией[148]. Итак, билль о реформе Палаты лордов был внесен на обсуждение в парламент 19 января 1999 года[149]. 17 марта 1999 года он переходит на рассмотрение Палаты лордов, члены которой в дебатах сразу же обращаются к уступке кабинета Блэра, названной «поправкой Вэзерилла»[150]. После продолжительных дебатов в обеих палатах 10 ноября 1999 года поправка была принята, и на следующий же день билль был направлен на получение королевского согласия [151]. 142. Grant M. Op. cit. P. 51. Ibid. P. 3. 143. Brocklehurst A., Hill M. Op. cit. P. 3-5. 144. Modernising Parliament: Reforming the House of Lords, Cm 4183. P. 5. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/260760/4183.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 145. Ibid. P. 23. 146. Ibid. 147. Brocklehurst A., Hill M. Op. cit. P. 5-6. 148. Modernising Parliament: Reforming the House of Lords. Cm 4183. P. 9-10. 149. Brocklehurst A., Hill M. Op. cit. P. 9. 150. Ibid. P. 11. 151. James M., Scott E., Tudor S. Op. cit. P. 10.

55 Билль, вошедший в силу как Акт о Палате лордов 1999 г., постановил: «Никто не может быть членом Палаты лордов на основании наследственного пэрства» [152]. Все наследственные пэры, таким образом, из Палаты исключались, кроме 90 человек [153], оговоренных, как было рассмотрено ранее, «поправкой Вэзерилла». Наследственные пэры теперь не лишались ни права голосовать на выборах в Палату общин, ни места в Палате общин, будучи избранными в нее [154]. В январе 2000 года свой доклад опубликовывает Королевская комиссия по реформе Палаты лордов, создание которой предусматривалось еще в Белой книге правительства 1999 года[155]. Радикальных перемен Комиссия не предложила; реформированная Палата лордов, по мнению Комиссии, должна состоять из около 550 членов, часть из которых (65, 87 или 195 членов) была бы выборной[156]. Среди других рекомендаций было создание Комиссии по назначениям, которая была бы ответственна за назначение независимых, политически неафиллированных членов в верхнюю палату [157]. Правительство, однако, ограничилось тем, что объявило о решении создать Комиссию обеих палат для рассмотрения работы Королевской комиссии [158]. Впоследствии, сославшись на провал межпартийных переговоров по таким вопросам, как состав и компетенции будущей комиссии, правительство Блэра подчеркнуло сомнительность того, что комиссия будет созвана до следующих парламентских выборов [159]. Итак, в результате реформы благодаря внесению в Акт о Палате лордов 1999 г. «поправки Вэзерилла» наследственные пэры полностью из Палаты удалены не были; такая мера была отложена правительством Т. Блэра на второй этап реформы. Исследователями отмечается, что такую «сговорчивость» реформаторов можно трактовать двояко [160]. С одной стороны, решение Блэра провести реформу в две стадии могло свидетельствовать о его желании вынести вопрос о дальнейших путях реформы на обсуждение межпартийного комитета, рассмотрев, таким образом, все возможные последствия преобразований и их последствия [161]. Естественно, что такое выгодное представление действий лейбористов широко ими использовалось; так, именно такое 152. House of Lords Act 1999 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1999/34/pdfs/ukpga_19990034_en.pdf (дата обращения: 10.04.2016). 153. Ibid. 154. Ibid. 155. Modernising Parliament: Reforming the House of Lords, Cm 4183. P. 4 – 5. 156. Royal Commission on the Reform of the House of Lords. A House for the Future. 20 January 2000. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/266063/exec_sum.pdf (дата обращения:12.04.2016) 157. Ibid. 158. Ibid. 159. Purvis M. Op. cit. P. 5. 160. Dorey P. Op. cit. P. 612. 161. Ibid.

56 «обрамление» было дано плану реформы в Белой книге, предшествующей Акту 1999 г. («...меры согласуются с правительственными обязательствами по реформе» [162]; «эта гибкость [реформы], обеспечивающая плавную эволюцию наших конституционных механизмов, соответствует британской традиции реформирования» [163]). Более реалистичны, однако, мнения о том, что кабинет Блэра надеялся, что стимулы к дальнейшим преобразованиям постепенно сойдут на нет, главное же – удаление большинства наследственных пэров, бессменной опоры Консервативной партии, – осуществить удалось[164]. Некоторые члены Лейбористкой партии (Т. Бэнн, Р. Шелдон) высказывались в дебатах о своих опасениях того, что эта переходная, как официально заявлялось, мера первого этапа реформы на самом деле окажется постоянной [165]. Опасения их были ненапрасными. Хотя лейбористы победили и на выборах 2002 г., и на выборах 2005 г.[166], вторую стадию реформы осуществить им так и не удалось, несмотря на многочисленные инициативы (см. таблицу 1 в Приложении № 2) наследственные пэры остаются в Палате до сих пор [167]. Таким образом, реформа оказалась незавершенной. Тем не менее, при всей своей незавершенности Акт 1999 г. внес значительные изменения в функционирование Палаты. Во-первых, в следующей же парламентской сессии 1999-2000 г. значительно (на 43 %) уменьшился количественный состав Палаты [168] (здесь и далее см. таблицу 1 в Приложении № 1). Надо отметить, что хотя Акт 1999 года (в отличие от Акта 1958 года) значительно на посещаемость не повлиял (что неудивительно: самыми активными посетителями верхней палаты были и остаются пожизненные пэры), посещаемость сегодня, при существенно сокращенном составе Палаты, выше, чем она была перед реформой; оставшиеся же наследственные пэры являются активными ее членами, тем самым являясь немаловажной частью Палаты [169]. Во-вторых, Акт 1999 года изменил и качественный состав Палаты лордов в пользу пожизненных пэров: теперь она является преимущественно палатой назначаемой [170]. Акт 1999 года также изменил и партийный баланс в верхней палате: уменьшила 162. Modernising Parliament: Reforming the House of Lords. Cm 4183. P. 23. 163. Ibid. 164. Dorey P. Op. cit. P. 612. 165. Ibid. 166. McGuinness F. UK Election Statistics: 1918-2012. Research Paper 12/43 // House of Commons Library. 7 August 2012. P. 5. 167. Newson N. Hereditary Peers in the House of Lords Since 1999. House of Lords Library Note: LLN 2014/014 // House of Lords Library. 26 March 2014. P. 11. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2014-014 (дата обращения: 07.04.2016) 168. Ibid. P. 8. 169. Ibid. P. 8 – 9. 170. Ibid. P. 9.

57 свое присутствие Консервативная партия, увеличила – Лейбористская (см. таблицу 2 в Приложении № 1). Таким образом, одна из основных целей лейбористов была реформой осуществлена – состав Палаты после реформы приблизился к идеалу лейбористов, закрепленному в их манифесте 1997 года: ни одна партия не должна иметь большинство мест в Палате[171]. Исследователи замечают, что такое положение партий в верхней палате практически стало сегодня конституционным обычаем [172]. Результатом рассмотренных выше изменений стала повысившаяся уверенность Палаты лордов в ее взаимодействии с другими политическими институтами Соединенного Королевства[173]. Причиной этому исследователи видят в том, о чем свидетельствуют и опросы, проведенные в верхней палате: ее члены убеждены, что после реформы Палата лордов стала намного легитимней [174]. Удаление из Палаты наследственных пэров заставил Палату чувствовать себя более напористой и уверенной. но причина этому – не просто упразднение анахронизма, но тот эффект, который это возымело на партийный баланс в Палате. Реформа 1999 года была благоприятной для Палаты лордов в двух смыслах: вопервых, она изменила ее собственный взгляд на свою легитимность, во-вторых, она создала политические обстоятельства, в которых Палата чаще хочет использовать свои силы[175]. Но произошла ли такая перемена в общественном сознании? Согласно опросам, отношение к Акту 1999 г. зависело от партийных симпатий респондентов, но, в целом, лишь меньшинство из них заявили о том, что Палата после 1999 г. стала более легитимной[176]. Тем не менее, увеличившееся количество столкновений Лордов по поводу законодательства – разной степени специфичности и важности – свидетельствует о возросшей уверенности верхней палаты [177]. Итак, в конце XX века лейбористским кабинетом Т. Блэра был инициирован важнейший для дальнейшего существования верхней палаты Акт о Палате лордов 1999 года. Знаменателен он оказался тем, что после его принятия из Палаты лордов удалялось большинство наследственных пэров; Палата лордов стала органом преимущественно назначаемым. Это сделало ее легитимней – если не в глазах населения, то, несомненно, в 171. Newson N. Op. cit. P. 10. 172. 1997 Labour Party Manifesto. “We Will Clean Up Politics”; “A Modern House of Lords”. URL: http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1997/1997-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 173. Newson N. Op. cit. P. 12. 174. Ibid. P. 12-13. 175. Russell M. Lords Reform: Principles and Prospects. Lecture at the invitation of the Leader of the House of Lords. 13 November 2007. P. 1 – 2. URL:https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/parliament/house-of-lords/tabs/lords_reform_lecture.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 176. Newson N. Op. cit. P. 13. 177. Kelso A. Parliament and Legislation // Parliament / The Oxford Handbook of British Politics. Jul. 2009. P. 4. URL:10.1093/oxfordhb/9780199230952.003.0013 (дата обращения: 09.03.2016)

58 глазах членов самой Палаты – и повысило ее уверенность и активность во взаимодействии с другими институтами политической системы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Эта глава рассматривала историю процесса реформирования Палаты лордов на протяжении 20 века. Какие выводы о главных тенденциях реформы можно сделать, взглянув на реформу Палаты лордов в XX веке с точки зрения институционального подхода? Как уже отмечалось ранее, примененный А. Келсо институциональный подход рассматривает процесс реформирования Парламента и Палаты лордов, в частности, с точки зрения институциональных ценностей, которые структурируют британское конституционное устройство и определяют действия акторов процесса реформирования. Базирующийся, в частности, на принципе парламентского (а на деле – исполнительного) суверенитета, институциональный контекст способствует реформам, обеспечивающим сильное правительство и превосходство Палаты общин, большинство в которой это правительство представляет, над Палатой лордов. Рассмотренная в этой главе история процесса реформирования Палаты лордов, как представляется, подтверждает выводы исследователя. Логика проведения реформ 1911 и 1949 года были обусловлена тем, что правительство, заинтересовано в гладком и безболезненном проведении своих законодательных инициатив через парламент, стремилось ограничить возможности верхней палаты вмешиваться в функционирование суверенитета исполнительной власти. При этом реформа (успешно) оправдывалась самими реформаторами в полном соответствии с институциональными ценностями Парламента поддержкой демократиче ской Палаты общин в ее противо стоянии с неизбираемой и анахронистической Палатой лордов. Существовало и другое направление реформы Палаты – увеличение ее легитимности через демократизацию принципа ее формирования – но оно сводилось на нет институциональным контекстом Парламента: эти реформы ослабили бы Палату общин и – через нее – само правительство. «Неудачи реформирования верхней палаты вызваны не нежеланием Лордов реформироваться, но полной неспособностью правительства и Общин действовать решительно» [178], – резюмирует А. Келсо, добавляя, что успешность реформы зависит от наличия политической воли, которой из-за преобладающих в британской политической системе институциональных ценностей всегда недостает [179]. 178. Kelso A. Op. cit. P. 151. 179. Ibid. P. 156.

59 В конце XX века, как показало исследование партийных манифестов, дискурс, касающийся реформы Лордов, видимо поменялся – теперь реформа верхней объяснялась необходимостью созданием противовесом слишком сильному правительству. В этом же русле, как кажется на первый взгляд, осуществлялись и реформы «новых лейбористов». Но, как показывает А. Келсо на примере интервью с политическими деятелями и парламентариями, ратуя за увеличение демократической легитимности Лордов, первые одновременно и по большей части неосознанно продолжают считать сильное правительство неким политическим фоном, данностью [180]. И кажущиеся революционными и нацеленными на повышение легитимности верхней палаты реформы лейбористкого кабинета Т. Блэра вполне объясняются преследованием последним вполне прагматичных и задаваемых институциональными ценностями целей: устранению консервативного преобладания в Палате лордов; это доказывает и сам факт того, что реформа остановилась на первой стадии, так и не приведя к замене Палаты лордов палатой избираемой[181]. Полноценной реформе верхней палаты мешает, как считает А. Келсо, зависимость Парламента как института от предыдущей траектории развития, выраженная в его устойчивом институциональном контексте. Удастся ли коалиционному правительству консерваторов и либерал-демократов, пришедшему к власти в 2010 году, преодолеть эту зависимость? Ответ на этот вопрос попытается дать III глава. 180. Kelso A. Op. cit. P.193. 181. Ibid. P. 190.

60 Глава III. Реформа Палаты лордов в деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. §1. Формирование коалиции. Коалиционное соглашение Как уже было показано в предыдущей главе, начало процессу реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства, Палаты лордов, было положено Парламентским актом 1911 г., который ограничил ее возможности блокировать законопроекты; преамбула Акта подчеркивала намерения реформаторов в будущем «заменить Палату лордов в ее настоящем состоянии второй палатой, основанной не наследственном, а на избираемом принципе» [1]. На протяжении XX века кабинетами различной политической направленности предпринимались попытки продолжить реформу; некоторые реформаторы концентрировались на полномочиях Палаты; другие – на ее составе, но ни одна из реформ не привела к избираемости членов верхней палаты. Наиболее радикальная реформа по демократизации Палаты лордов, в результате которой из Палаты были убраны почти все заседавшие в ней наследственные пэры, была осуществлена лейбористским правительством Т. Блэра в 1999 году; тем не менее, предполагаемая вторая фаза реформы – полное удаление наследственных пэров из верхней палаты – не была осуществлена ни во время второго правительства Т. Блэра, ни во время правительства его преемника на посту лидера Лейбористской партии Г. Брауна. Так Соединенное Королевство подошло к всеобщим выборам 2010 года. Выборы 2010 года приносят необычный для Соединенного Королевства результат: ни одна партия не набирает абсолютного большинства голосов, необходимого ей для занятия большинства мест в Парламенте и для проведения здесь любых своих инициатив [2]; для компенсации этого между выигравшей выборы Консервативной партии, с одной стороны, и Партией либеральных демократов, с другой, формируется правительственная коалиция[3]. Коалиционное соглашение – программа новообразованного правительства, являвшаяся предметом долгих переговоров партий [4] – включало обширную программу политических реформ, которая охватывала и изменение (в случае утверждения на референдуме) использующейся на выборах в Палату общин избирательной системы, и установление фиксированного пятилетнего парламентского 1. Parliament Act 1911. 18 August 1911 // legislation.gov.uk URL: www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1-2/13 (дата обращения: 05.04.2016) 2. McGuinness F. UK Election Statistics: 1918-2012. Research Paper 12/43 // House of Commons Library. 7 August 2012. P. 5. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP12-43 (дата обращения: 12.04.2016) 3. Maer L., Gay O. The 2010 Coalition Government at Westminster. Briefing paper number 06404 // House of Commons Library. 8 May 2015. P. 5. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN06404 4. Quinn T., Bara J., Bartle J. The UK Coalition Agreement of 2010: Who Won? // Journal of Elections, Public Opinion & Parties. Vol. 21, No 2. 2011. P. 295. URL: http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/17457289.2011.562610 (дата обращения: 01.04.2016)

61 цикла, и изменение размера Палаты общин, и, наконец, реформу Палаты лордов [5]. Анализ коалиционного соглашения в части реформы Палаты лордов представляется целесообразным предварить обзором того, в каком состоянии новое правительство нашло верхнюю палату Парламента, придя к власти. По состоянию на 8 апреля 2010 года – в конце парламентской сессии 2009 – 2010 гг. – верхняя палата Парламента Соединенного Королевства состояла из 706 членов – 590 пожизненных пэров, 90 наследственных пэров, а также 26 епископов (эти данные не учитывают 17 дисквалифицированных членов и 12 членов, находящихся в неоплачиваемом отпуске)[6]. С точки зрения партийной принадлежности, самой многочисленной группой в Палате были лейбористы; за ними шли независимые члены и консерваторы[7]. Полные данные о составе Палаты и партийной принадлежности ее членов в начале парламентской сессии 2010 – 2012 гг. представлены в Приложении 3. Отношения между Палатой лордов и Палатой общин регулировались совокупностью законодательных актов, – в частности, Парламентскими актами 1911 г. и 1949 г., – а также конституционных конвенций, – в частности, конвенцией СэлисбериЭддисона[8]. Как уже было отмечено, Парламентские акты 1911 г. и 1949 г. сокращают законодательные полномочия Палаты до права отлагательного вето обычных биллей сроком в 1 год[9]. Согласно же конвенции Сэлисбери – Эддисона, зарождение которой обсуждалось во второй главе, Палата лордов не должна отклонять те правительственные билли, которые были одобрены Палатой общин и которые включают в себя меры, содержавшиеся в программном манифесте сформировавшей правительство партии [10]. Это современное значение конвенции было определено Объединенным комитетом по конвенциям в его докладе 2006 года, где было также отмечено «появление в последние годы практики, согласно которой Палата лордов должна (обычно) допускать до второго чтения любой правительственный билль, вне зависимости от того, содержались ли 5. The Coalition: our programme for government. 20 May 2010. P. 5. URL: https://www.gov.uk/government/publications/the-coalition-our-programme-for-government (дата обращения: 07.04.2016) 6. Session 2009-10: 18 November 2009 to 8 April 2010 / Sessional Statistics on Business and Membership // parliament.co.uk URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldsession/statistics.html (дата обращения: 10.04.2016) 7. Ibid. 8. Maer L. Conventions on the relationship between the Commons and the Lords. Briefing paper number 5996. 7 January 2016. P. 3. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05996 (дата обращения: 08.04.2016) 9. Parliament Act 1911; Parliament Act 1949. 16 December 1949 // legislation.gov.uk. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/12-13-14/103/contents (дата обращения: 07.04.2016) 10. Coleman C. The Salisbury - Addison Convention. House of Lords Library: In Focus. LIF 2015/002. 27 May 2015. P. 1 - 2. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LIF-2015-0011 (дата обращения: 15.04.2016).

62 предлагаемые им меры в партийном манифесте или нет» [11]. В целом, рассуждая о регулирующих отношения двух палат конвенциях, Объединенный комитет констатировал, что сложившиеся конвенции указывают на то, что Палата общин сохраняет превосходство над Палатой лордов; главной же функцией последней является рассмотрение и доработка законопроектов[12]. По состоянию на 2010 г., члены Палаты лордов сохраняли право членства Палаты даже в случае совершения ими уголовного преступления [13]. За исключением епископов, члены Палаты не имели права уходить в отставку или на пенсию [14]. Тем не менее, Палата лордов обладала правом временно отстранять членов от должности, но только на (оставшееся) время текущего парламентского цикла [15]. Хотя Билль о конституционной реформе и управлении сессии 2009 – 2010 гг. и предусматривал меры исключения членов Палаты, перед его принятием эти меры были оттуда убраны [16] (см. приложение № 2). Сам Акт в его окончательном виде оставлял членам верхней палаты некоторую возможность отставки: согласно его положениям, члены Палаты должны быть (налоговыми) резидентами Соединенного Королевства, и не желающие этого могли в ограниченный Актом срок уйти из Палаты [17]; этим воспользовались пять членов Палаты лордов [18]. Тем не менее, это не являлось постоянной схемой отставки членов из Палаты. Члены Палаты не могли претендовать на получение заработной платы, но имели право на возмещение издержек; последнее планировалось заменить единой для всех членов платой за посещение, но соответствующие меры до выборов 2010 года приняты не были[19]. С задачей реформирования такой Палаты и столкнулось новообразованное коалиционное правительство консерваторов и либерал-демократов. Их видение реформы было отражено в коалиционном соглашении: основной программный документ коалиции содержал обещание новообразованного правительства созвать комитет, который 11. Joint Committee on Conventions. Conventions of the UK Parliament. Report of Session 2005-06. 3 November 2006. P. 77. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200506/jtselect/jtconv/265/265.pdf 11. Joint Committee on Conventions. Conventions of the UK Parliament. Report of Session 2005-06. 3 November 2006. P. 77. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200506/jtselect/jtconv/265/265.pdf 12. Ibid. P. 3. 13. Scott E. House of Lords Reform 2010 – 15. House of Lords Library Note: LLN 2015/009 // House of Lords Library. 25 March 2015. P. 2.URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2015009 (дата обращения: 07.04.2016) 14. Ibid. 15. House of Lords Committee for Privileges. The Powers of the House of Lords in Respect of its Members. HL Paper 87 of session 2008 – 09. 11 May 2009. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldprivi/87/8703.htm (дата обращения: 11.04.2016). 16. Scott E. Op. cit. P. 2. 17. Constitutional Reform and Governance Act 2010. P. 22 - 24. URL:http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/25/pdfs/ukpga_20100025_en.pdf (дата обращения: 11.04.2016) 18. Retired members of the House of Lords // parliament.co.uk. URL:https://www.parliament.uk/mps-lords-andoffices/lords/retired-lords (дата обращения: 11.04.2016) 19. Scott E, Op. cit. P. 2.

63 выработал бы предложения по созданию верхней палаты, частично или полностью избираемой на основе пропорционального представительства [20]. Указывалось также, что комитетом будут рекомендованы продолжительные сроки полномочий членов реформированной Палаты без права переизбрания, а также создание системы временного изъятия существующих пэров из-под действия новых мер [21]. Пока же, в ожидании предложений Комитета, назначение пэров будет происходить таким образом, чтобы состав верхней палаты отображал результаты, которые были получены партиями на выборах 2010 г[22]. Таким образом, реформаторы решили пойти по пути реформирования состава Палаты и осуществить полноценную, пользуясь вышеприведенной терминологией К. Бэллинджера, реформу верхней палаты, как она трактовалась в преамбуле Парламентского акта 1911 года, столетие которого, стоит отметить, как раз таки и приходилось на первый год нахождения коалиции у власти. Подчеркивая приоритетность этой реформы, заместитель премьер-министра, лидер либерал-демократов Ник Клегг в своей речи 19 мая 2010 года заявил: «[Реформа Палаты лордов] это одна из областей, где все партии согласны друг с другом, поэтому время для разговоров окончено. Можете быть уверены: этот комитет не будет очередной правительственной “говорильней”»[23]. «Я всегда поддерживал по большей части избираемую Палату лордов», – заявил в свою очередь премьер-министр Дэвид Кэмерон в ходе дебатов в Палате общин, – «и я надеюсь, что после всех этих разговоров о реформе, в этот раз мы можем сделать шаг по направлению к избираемой второй палате» [24]. Надо отметить, что предвыборные программные установки по реформе верхней палаты, действительно, у всех трех партий были схожи – избираемая верхняя палата; отличалась только желаемая степень «избираемости»: лейбористы [25] и либерал-демократы [26] ратовали за полностью избираемую палату, консерваторы же – за палату частично избираемую[27]. Возглавляемый заместителем премьер-министра Н. Клеггом, межпартийный 20. The Coalition: Our Programme for Government. P. 27. 21. Ibid. 22. Ibid. 23. Maer L. Reform of the House of Lords: the Coalition Agreement and further developments. Standard Note: SN/PC/05623 // House of Commons Library. 2 June 2011. P. 2. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05623 (дата обращения: 15.04.2016) 24. Ibid. P. 3. 25. 2010 Labour Party Manifesto. Section 9:3, p. 63. URL: http://www2.labour.org.uk/uploads/TheLabourPartyManifesto-2010.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 26. Liberal Democrat Manifesto 2010. P. 89. URL:http://www.politicsresources.net/area/uk/ge10/man/parties/libdem_manifesto_2010.pdf (дата обращения: 11.04.2016). 27. The Conservative Manifesto 2010. URL: http://media.conservatives.s3.amazonaws.com/manifesto/cpmanifesto2010_lowres.pdf (дата обращения: 11.04.2016).

64 комитет по обсуждению предложений по реформе Палаты лордов, о созвании которого упоминалось в коалиционном соглашении, начал свою работу в июне 2010 года [28]. С самого начала работы комитета с ним были связаны некоторые противоречия. Во-первых, к участию в нем не были приглашены представители независимых членов Палаты лордов; заместитель премьер-министра Ник Клегг объяснил это в личном разговоре с лидером независимых депутатов баронессой Д’Суза своим желанием «четкого политического консенсуса, достижению которого независимые депутаты будут мешать» [29]. Во-вторых, комментируя опубликование чернового варианта билля и белой книги, лидер лейбористов в Палате лордов баронесса Роялл заявила, что комитет по реформе не встречался с ноября 2010 года, и билль был выработан правительством, а не комитетом [30] Как будет показано далее, противоречивым было и само содержание билля. Черновой вариант Билля о реформе Палаты лордов и сопровождающая его Белая книга были выпущены в мае 2011 года [31]. Билль начинался с предисловия, в котором его авторы – лидеры коалиционных партий Д. Кэмерон и Н. Клегг – обосновывали свое видение реформы Палаты; так, данный черновой билль призван трансформировать Палату лордов в «более демократически избираемую верхнюю палату... В современном демократическом государстве важно, что те, кто принимают законы, должны избираться теми, кого эти законы касаются. Палата лордов хорошо выполняет свои функции, но не обладает достаточным [демократическим] влиянием» [32]. Для восполнения этого недостатка проект Билля о реформе Палаты лордов содержал предложения по созданию реформированной второй палаты, состоящей из 300 членов, – 240 избираемых и 60 назначаемых, – а также 12 епископов, членов ex officio, обязанных местом в Палате своему должностному положению, и неопределенного количества министров (согласно положениям чернового билля, премьер-министр получает право назначать неопределенное число министров, которые будут в течение своего министерского срока также занимать место в Палате лордов; помимо этого, министры будут назначаться из числа избираемых членов Палаты) [33]. Избрание 240 членов будет происходить по (пропорциональной) системе единственного передаваемого голоса на основе больших избирательных округов [34]; тем не 28. Scott E. Op. cit. P. 3. 29. Maer. L. Op. cit. P. 5. 30. House of Lords Hansard. 17 May 2011. Col. 1271 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm110517/debtext/1105170001.htm#11051737000001 (дата обращения: 14.04.2016) 31.Scott E. Op. cit. P. 3 - 4. 32.House of Lords Reform Draft Bill 2012. P. 5. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/229020/8077.pdf (07.04.2016) 33. House of Lords Reform Draft Bill 2012. P. 7, 19. 34. Ibid. P. 8.

65 менее, сопровождавшая билль Белая книга указывала, что, несмотря на разработанную программу реформ, правительство готово рассмотреть возможность создания палаты полностью избираемой, если эта опция будет поддержана при рассмотрении билля [35]. Что касается устанавливаемых проектом билля сроков полномочий, то каждый член обновленной Палаты (за исключением епископов) будет служить здесь в течение трех парламентских циклов – то есть, с учетом другой планируемой коалицией реформы, 15 лет – без права переизбрания; по убеждению реформаторов, это будет способствовать увеличению независимости членов Палаты [36]. Предусматривается, что каждые 5 лет состав Палаты будет обновляться на треть [37]. Членам реформированной Палаты отныне полагается зарплата и пенсия; проект билля также предусматривает механизм их дисквалификации, повторяющий таковой Палаты общин[38]. Черновым биллем также предусматривается разрыв между связи между членством в Палате и титулом пэра, – пэрства вновь станут только знаками почета [39]. Проект билля признает, что Палата лордов играет важную роль в законодательном процессе и, как вторая палата, является неотъемлемой частью конституционного устройства Соединенного Королевства [40]; поэтому функции реформированной Палаты останутся прежними и будут заключаться в рассмотрении и ревизии законодательства, надзоре за действиями правительства, проведении исследований [41]. Однако, согласно содержащимся в черновом билле положениям, нововведения никак не затронут ни конституционные права и привилегии Палаты, ни ее отношения с Палатой общин; последняя останется главной палатой Парламента, что закрепляется Парламентскими актами и имеющимися у нее привилегиями в отношении финансового законодательства. Реформированная вторая палата будет призвана дополнять палату первую [42]. Для обеспечения постепенности реформы проект билля предусматривает поэтапное ее осуществление: реформа будет осуществляться в три стадии, в течение которых определенное количество действующих пэров будет по-прежнему находиться в Палате [43]. Надо отметить, что предлагаемые черновым биллем меры не являются чем-то новаторским; многие из них основываются на более ранних предложениях, содержащих в многочисленных правительственных белых книгах, публикациях различных 35. Bowers P., Gay O., Kelly R. House of Lords Reform Draft Bill. Research Paper 12/37 // House of Commons Library. 4 July 2012. P. 4. 36. House of Lords Reform Draft Bill 2012. P. 13. 37. Ibid. P. 7. 38. Ibid. P. 8. 39. Ibid. 40. Ibid. P. 10. 41. Ibid. P. 7. 42. Ibid. P. 9. 43. Ibid. P. 8.

66 парламентских «заднескамеечных» и межпартийных групп [44]. Так, концепция смешанного – отчасти избираемого, отчасти назначаемого – состава Палаты была предложена в правительственной белой книге под названием «Модернизируя Парламент: реформирование Палаты лордов», выпущенной в 1998 г. [45], а также датирующимся 2000 г. докладом Королевской комиссии по реформе Палаты лордов [46]. Распределение избираемых и назначаемых мест обсуждалось Белой книгой 2001 г. («Завершая реформу») [47] , докладом межпартийной парламентской группы 2005 года («Реформа Палаты лордов: выходя из тупика»)[48], а также белыми книгами 2007 г. [49] и 2008 г.[50], которые предлагали следующие пропорции: Белая книга 2001 г. – избираемый элемент, составляющий 20 % Палаты[51]; Доклад 2005 г. – 70 % избираемых (по системе единственного передаваемого голоса) членов, 30 % назначаемых, с обновлением трети состава Палаты, совпадающим с всеобщими выборами в Палату общин [52]; Белая книга 2007 г. – 50 % избираемых членов с обновлением трети состава в каждом парламентском цикле [53]; Белая книга 2008 г. оказалась максимально приближенной к положениям обсуждаемого билля, предлагая пропорцию в 80 % избираемых и 20 % назначаемых членов, опять же, с обновлением трети состава Палаты в каждом парламентском цикле [54]. В июле 2011 г. с целью рассмотрения чернового билля начал работу Совместный комитет, состоявший из членов обеих палат Парламента и возглавляемый лейбористским членом Палаты лордов лордом Ричардом[55]. Подводя черту под своей работой, в апреле 44. Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill. Draft House of Lords Reform Bill. Report of Session 2010 – 12. Volume 1. 23 April 2012. P. 4. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/jt201012/jtselect/jtdraftref/284/284i.pdf (дата обращения: 11. 04. 2016) 45. Modernising Parliament: Reforming the House of Lords. Cm 4183. P. 36. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/260760/4183.pdf дата обращения: 10.04.2014) 46. Royal Commission on the Reform of the House of Lords. A House for the Future. 20 January 2000. P. 8. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/266063/exec_sum.pdf (дата обращения:12.04.2016) 47. The House of Lords: Completing the Reform. HM Government White Paper. Cm 5291. 7 November 2001. Part 5.URL:http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.dca.gov.uk/constitution/holref/holreform.htm (дата обращения: 08.04.2016) 48. Tyler P. et al. Reforming the House of Lords: Breaking the Deadlock. 5 July 2007. P. 19 – 20. URL: https://www.ucl.ac.uk/spp/publications/unit-publications/119.pdf (дата обращения:12.04.2016) 49. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. P. 5 - 6. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228891/7027.pdf (дата обращения: 08.04.2016) 50. An Elected Second Chamber. Further Reform of the House of Lords. HM Government White Paper. July 2008. Cm 7438. P. 2. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228706/7438.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 51. The House of Lords: Completing the Reform. Part 5. 52. Tyler P. et al. P. 19 – 20. 53. The House of Lords: Reform. P. 5 – 6. 54. An Elected Second Chamber. Further Reform of the House of Lords. P. 80. 55. James M., Scott E., Tudor S. History of the House of Lords: A Brief Introduction. House of Lords Library Note: LLN 2016/008 // House of Lords Library. 12 February 2016. P. 14. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2016-0008 (дата обращения: 01.04.2016)

67 2012 года Комитет издал свой доклад; и, хотя не все его рекомендации были результатом единодушного согласия членов Комитета, к согласию по некоторым другим положениям доклада им прийти все же удалось, и многие предложения чернового билля были в целом одобрены большинством членов Комитета [56]. Так, большинство согласилось с тем, что реформированная Палата должна состоять из 80 % избираемых и 20 % назначаемых членов[57]. Поддержаны были и предложения о сроке полномочий членов Палаты, составляющем 15 лет без права переизбрания [58], и то количество мест, которое билль отводил для епископов[59]. Предлагаемый правительством размер Палаты, тем не менее, ими был оспорен – на том основании, что 300 регулярных членов Палаты с епископами и министрами будет недостаточно для надлежащего исполнения Палатой своих ревизионных функций [60]. В качестве оптимального варианта членами Комитета была предложена Палата, состоящая из 450 членов[61]. Другой рекомендацией Комитета стало вынесение предложений по реформе верхней палаты на референдум из-за значительности ее последствий для британского конституционного устройства [62]. Особо проблематичным показался Комитету подход правительства к определению полномочий реформированной Палаты и ее места в отношениях с Палатой общин [63]. То, какой эффект избираемая вторая палата возымеет на существующие конституционное установки, и, в особенности, на баланс сил между двумя палатами, и находится, согласно членам Комитета, «в центре противоречий, окружающих этот билль» [64]. В докладе подчеркивается, что и в самом Комитете, и среди свидетельствовавших перед ним политиков и ученых, бытовали два противоположных взгляда на обозначенную выше проблему[65], что иллюстрирует и разделение взглядов на реформу в партиях и обеих Палатах в целом[66]. Для некоторых введение в Палату избираемого элемента кажется мерой абсолютно необходимой, и неопределенность ее последствий не представляется им сколько-нибудь убедительной причиной для откладывания принятия билля [67]. «Те, кто принимают законы, должны избираться теми, кого эти законы касаются», – засвидетельствовал министр по политическим и конституционным реформам М. Харпер, 56. Scott E. Op. cit. P. 5. 57. Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill… P. 30. 58. Ibid. P. 45, 46. 59. Ibid. P. 73. 60. Ibid. P. 31. 61. Ibid. 62. Ibid. P. 96. 63. Ibid. P. 5, 9. 64. Ibid. P. 7. 65. Ibid. P. 5. 66. Ibid. P. 9. 67. Ibid. P. 7.

68 вместе с тем замечая, что это сделает Палату более легитимной [68] . Другие указывали на несовместимость между создания избираемой второй палаты и сохранением главенствования Палаты общин, а также на неясность того, как избираемая Палата лордов и Палата общин будут взаимодействовать в законотворческом процессе [69]. Так, профессор Кэмбриджского университета сэр Дж. Бэйкер провозгласил, что одна из главнейших функций Палаты – функция ревизии биллей – не требует прямого санкционирования избирателями, так как последнее слово все равно остается за Палатой общин [70]. Его аргумент был подхвачен и лордом Кормаком, главой объединяющей 200 парламентариев «Кампании за эффективную вторую палату», который заявил, что демократия в британском конституционном устройстве обеспечивается избираемой Палатой общин и поддерживаемым ею правительством, и создание избираемой верхней палаты только нарушит эту «прямую линию ответственности [власти] народу» [71]. Тем не менее, большинство членов Комитета согласилось с тем, что реформированная верхняя Палата должна включать в себя избираемый элемент, – при том условии, что ей будут даны и соизмеримые с ее новым статусом полномочия[72]. Касательно отношений между двумя палатами Комитет заключил, что настоящее положение дел основывается на самоограничении Палаты лордов [73], которая формально обладает значительными полномочиями [74]. Так, свидетельствовавшая перед комитетом профессор М. Расселл заметила, что полномочия Палаты лордов де-факто ограничивают не Парламентские акты, но конвенции, политическая культура и, в частности, существующие представления о легитимности существующего состава Палаты; появление же в Палате избираемых членов изменит все [75]. Члены Комитета выразили свое убеждение в том, что введение в Палату избираемого элемента сделает ее более напористой и уверенной в осуществлении своих полномочий и изменит существующий между палатами баланс сил в ее пользу[76]. Тем не менее, Комитету не удалось достичь согласия о последствиях нововведений на принцип первенства Палаты общин: в то время как некоторые члены Комитета заявили, что избираемая верхняя Палата будет претендовать на равенство с Палатой общин, другие остались убежденными в том, доминирование нижней палаты благодаря Парламентским 68. Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill… P. 7. 69. Ibid. P. 9. 70. Ibid. P. 8. 71. Ibid. 72. Ibid. P. 9. 73. Ibid. P. 20. 74. Ibid. P. 5. 75. Ibid. P. 20. 76. Ibid. P. 12.

69 актам по-прежнему будет абсолютным [77]. Большинство же членов Комитета остановилось на том, что Палата общин будет главенствовать, несмотря на изменение баланса сил в пользу Палаты общин[78], и порекомендовало предпринять шаги по определению и согласованию конвенций, регулирующих отношения между Палатой общин и обновленной Палатой лордов[79]. Можно сделать вывод, что работа Комитета была охвачена противоречиями – вариативность рекомендаций, содержавшихся в его докладе, и была основным поводом для его критики[80]. Более того, о масштабе существующих в Комитете разногласий свидетельствует и то, что в день публикации его основного доклада некоторыми членами Комитета были опубликованы их собственные доклады [81]. Так, межпартийная группа, состоящая из членов Комитета, выпустила документ, озаглавленный «Реформа Палаты лордов: альтернативный путь», в котором заявлялось, что содержащихся в Билле мер будет недостаточно для того, чтобы предотвратить посягания реформированной Палаты на первенство Палаты общин[82]. Составители этого доклада также критиковали нововведения Билля за то, что он значительно повысит расходы на содержание второй палаты, и заключили, что проведение реформы должно предваряться референдумом [83]. Параллельную основному докладу публикацию выпустил и член Комитета, консервативный депутат О. Хилд, который также критиковал нововведения билля вопервых, за связанные с ним экономические издержки, во-вторых, за то, что они усложнят и без того многоуровневую избирательную систему Соединенного Королевства и ослабят его систему управления[84]. Появившиеся же в прессе комментарии доклада Комитета в основном сводились к констатации того, что доклад показал необоснованность утверждения правительства о том, что создание избираемой верхней палаты не повлечет за собой изменения в отношениях между палатами Парламента [85]. Это же неоднократно подчеркивалось и при обсуждении как самого проекта билля, так – забегая вперед – и окончательного его 77. Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill... P. 20. 78. Ibid. 79. Ibid. P. 26. 80. Scott E. Joint Committee Report on the Draft House of Lords Reform Bill: Reaction. House of Lords Library Note: LLN 2012/015 // House of Lords Library. 27 April 2012. P. 4. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2012-015 (дата обращения: 10.04.2016) 81. Scott E. House of Lords Reform… P. 7. 82. James M., Scott E., Tudor S. Op. cit. P.15. 83. Ibid. 84. Heald O. An Elected Second House – Building a Better House? // Society of Conservative Lawyers. April 2012. P. 3 - 4. URL:http://www.conservativelawyers.com/files/House%20of%20Lords%20Reform%20Pamphlet.pdf (дата обращения: 07.04.2016) 85. Scott E. Joint Committee Report… P. 2.

70 варианта в Парламенте. Так, о явном противоречии между двумя ключевыми пунктами проекта Билля о реформе – выборной верхней палатой и сохранением лидирующей роли нижней палаты – при обсуждении чернового билля в Палате лордов заявила баронесса Д’Суза, отметив, что непременным результатом преобразования Палаты лордов в выборную станет ее усиление, которое, в конце концов, приведет к восстановлению ее права вето – иначе, заметила она, такие радикальные изменения не имеют никакого смысла[86]. «[Этими мерами] вместо палаты с ревизионными функциями, чего мы все желаем, мы создадим конкурента этой Палате [общин]», – заявил консервативный депутат К. Бернс при обсуждении билля в нижней палате Парламента [87]. Консервативный депутат Э. Лэинг заметила, что введение в верхнюю палату избираемого элемента создает угрозу принципу главенствования Палаты общин, а создание в Палате лордов «двойной системы представительства» подрывает «особую связь» между избирательным округом и представляющим его членом Палаты общин [88]. В свою очередь, консервативный депутат О. Хилд указал на высокую вероятность возникновения конфликта между Палатой общин и Палатой лордов, если члены обеих палат будут избираемыми, и заключил, что Парламентские акты не являются достаточно гибкими для быстрого его разрешения [89]. Консервативный депутат Дж. Норманн высказал мнение, что создаваемая Биллем неясность в отношении между двумя палатами приведет к «конституционному тупику» [90]. Подобные опасения высказывались и в научных кругах. Авторитетный исследователь британской конституции В. Богданор заметил, что, в то время как верхняя палата в ее настоящем состоянии из-за недостатка демократической легитимности не может конкурировать с Палатой общин, избираемая Палата лордов будет сильнее, так как она будет считать себя более демократически легитимной; в то время как сейчас Палата лордов с точки зрения своей роли дополняет работу Палаты общин, обеспечивая эффективность управления, пореформенная Палата будет воспроизводить Палату общин с ее конфронтационным стилем и управляемым «партийным кнутом» парламентским большинством[91]. Реформа приведет к тому, что Британией станет очень трудно 86. House of Lords Hansard. 17 May 2011. Col. 1272. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm110517/debtext/1105170001.htm#11051737000001 (дата обращения: 14.04.2016) 87. House of Commons Hansard. 9 July 2012. Col. 30. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm120709/debtext/120709-0001.htm (дата обращения: 10.04.2016) 88. Ibid. Col. 59. 89. Ibid. Col. 69. 90. Ibid. Col. 80. 91. Bogdanor V., McLean I. Shifting Sovereignties. Should the United Kingdom have an elected upper house and an elective head of state? // Political Insight. Vol. 1, issue 1. P. 12. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.2041-9066.2010.00012.x/abstract (дата обращения: 11.04.2016)

71 управлять, резюмировал исследователь [92]. Со своей стороны, исследователи А. В. Брэдли и К. Д. Ивинг отмечают, что реформа по введению в верхнюю палату избираемого элемента может привести к доминированию в Палате партий и партийной логики, и – в зависимости от результатов выборов, – к контролю большинства обеих палат одной и той же партией, что вряд ли будет способствовать эффективной ревизии законов и обеспечению надлежащего контроля за исполнительной властью [93]. Выборы могут привести и к преобладанию в двух палатах двух разных партий; это, в свою очередь, приведет к тупику в законотворческом процессе[94]. То, что назначаемая верхняя палата, выполняя функции проверки и доработки биллей, осуществляет в данный момент больший и более независимый контроль за действиями правительства, чем избираемая Палата общин, вместе с тем не препятствуя осуществлению правительством его (законодательной) программы, авторы называют «любопытным парадоксом»[95]. Вышеназванные исследователи считают, что прежде чем выдвигать предложения по реформе верхней палаты, необходимо задаться вопросом, какие функции эта реформированная палата должна выполнять: функция ограничения исполнительной власти лучше всего осуществляется избираемой палатой (при условии, что выборы в обе палаты приведут к образованию разных партийных доминант), но функция ревизии законопроектов требует других способов определения состава верхней Палаты[96]. Заявления Н. Клегга, сделанные им в ходе обсуждения его билля в Парламенте, позволяют заключить, что правительство преследует все эти цели сразу [97]. Задача реформаторов демократизировать вторую палату, не допуская вместе с тем ее усиления, кажется исследователям М. Расселл и М. Сиара «логически и тактически невозможной»[98]. Более того, они отмечают, что, при всей своей (или даже благодаря своей) неизбираемости, в результате реформ 1999 г. Палата лордов уже стала сильнее – в позитивном, непротиворечивом и не создающим угрозы для первенства нижней палаты не смысле этого слова; в то время как правительство строит свои аргументы на противопоставлении Лордов и Общин, на самом деле, более соответствует действительности нарастающая конфронтация между самим правительством и 92. Bogdanor V., McLean I. Op.cit. P. 12. 93. Cruse I. Possible Implications of House of Lords Reform. House of Lords Library Note: LLN 2010/014. P. 3. URL: http://www.parliament.uk/documents/lords-information-office/Possible%20Implications%20of%20House %20of%20Lords%20Reform.pdf (дата обращения: 08.04.2016) 94. Ibid. 95. Ibid. 96. Cruse I. Op. cit. P. 3. 97. House of Commons Hansard. 9 July 2012. Col. 24 – 28 98. Russell M., Sciara M. The House of Lords in 2006: Negotiating a Stronger Second Chamber // The Constitution Unit. January 2 0 0 7 . P. 1 1 . URL: https://www.ucl.ac.uk/spp/publications/unit-publications/140.pdf (дата обращения: 11.04.2016)

72 Парламентом в целом, чему способствует нарастающее, в свою очередь, сотрудничество между двумя палатами последнего[99]. С этим согласен и Д. Шелл. Отмечая, что реальный конфликт в британском конституционном устройстве состоит в отношениях между правительством и Парламентом, которые и требуют особого внимания и корректировки, исследователь указывает на то, что палаты главного законодательного органа Соединенного Королевства должны дополнять друг друга, для обеспечения того, чтобы правительственно было понастоящему подотчетно электорату[100]. Как политики, так и научные исследователи прибегали в дебатах к опыту бикамерализма в других странах. В частности, в качестве модели для реформированной Палаты лордов часто приводился в пример верхняя палата Парламента Австралии [101]. Австралийский сенат избирается электоратом напрямую на основе пропорциональной избирательной системы, и в целом считается одним из примеров сильной верхней палаты[102]. В качестве наиболее близкой к Палате лордов в ее настоящем состоянии верхней палатой считается канадский Сенат, все члены которого попадают в палату путем назначения и уходят из нее при достижении 75-летнего возраста [103]. Канадский Сенат считается слабой палатой [104] и играет, согласно Клерку Сената, комплементарную нижней палате роль[105]. Канадская верхняя палата никогда не бросала прямого вызова палате нижней, посему в Канаде нет никакого эквивалента Парламентским актам 1911 года [106]; хотя Сенат имеет большие полномочия, равные таковым австралийского Сената [107], первый ограничивает себя в их отправлении, так как попытка бросить вызов избираемой Палате общин сочлась бы идущей вразрез с принципами демократии [108]. Тем не менее, Клерк канадского Сената указал на высокую вероятность того, что реформа Сената, в том числе и введение в состав Палаты избирательного элемента, изменит такие принципы (само)ограничения Сенатом своих полномочий[109]. Более того, в случае спорных правительственных инициатив, 99. Russell M., Sciara M. Op. cit. P. 17 – 18. 100. Cruse I. Op. cit. P. 7. 101. House of Commons Hansard. 9 July 2012. Col. 59. 102. Russell M. Lords Reform: Principles and Prospects. Lecture at the invitation of the Leader of the House of Lords. 13 November 2007. P. 3. URL:https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/parliament/house-of-lords/tabs/lords_reform_lecture.pdf 103. Joint Committee on Conventions. Conventions of the UK Parliament. Report of Session 2005 - 06. 3 November 2006. P. 22. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200506/jtselect/jtconv/265/265.pdf 104: Russell M. Lords Reform… P. 3. 105. Joint Committee on Conventions… P. 22. 106. Ibid. 107. Russell M. Lords Reform… P. 3. 108. Russell M. An appointed upper chamber: lessons from Canada // Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas Project. September 1998 - March 2000. P. 1. URL: https://www.ucl.ac.uk/constitutionunit/publications/tabs/unit-publications/29.pdf (дата обращения: 12.04.2016) 109. Joint Committee on Conventions... P. 22.

73 касающихся конституционного устройства Канады, лингвистических и других прав ее граждан, других противоречивых вопросов, а также в случае отсутствия у правительства поддержки населения, Сенат и при своем настоящем положении не медлит настаивать на внесении поправок, откладывании или блокировании биллей или даже инициировании новых выборов[110]. Так или иначе, вернувшись к сравнению парламентаризма в Канаде и Австралии, так часто возникающему при обсуждении реформы Палаты лордов, можно констатировать: австралийский Сенат избираем, он имеет репутацию сильной верхней палаты; канадский Сенат полностью назначаем и имеет репутацию палаты слабой. Напрашивается вывод о том, что сила верхней палаты (и, следовательно, ее способность быть эффективным «контролером» исполнительной власти) напрямую зависит от ее избираемости. Но является ли эта видимая корреляция такой уж очевидной? М. Рассел утверждает, что нет; главным фактором эффективности верхней палаты является не избираемость ее членов, но партийный баланс в двух палатах Парламента [111]. Прерогатива назначения членов канадского Сената принадлежит премьер-министру, и хотя члены Сената назначаются им с номинальной целью и на основе репрезентации в верхней Палате провинций, на самом деле назначения в Сенат определяются партийнополитической логикой [112], и, как результат, в Палате доминирует та партия, которая формирует на данный момент правительство [113]. Во многом благодаря такой системе назначения членов, канадский Сенат пользуется в стране крайне небольшим авторитетом[114]. Авторитет же австралийского Сената во многом обязан отсутствию в нем преобладания одной (правительственной) партии и определяющему состав палаты принципу пропорционального представительства; наибольшую роль здесь играют маленькие партии и независимые кандидаты [115]. Тем не менее, верхняя палата австралийского парламента достаточно редко бросает вызов воле палаты нижней: вышеобозначенные факторы, обеспечивающие легитимность Палаты в глазах населения, сдерживаются упреками в отсутствии в ней достаточной репрезентативности – все австралийские штаты представлены в Сенате одинаковым количеством мест [116]. 110. Joint Committee on Conventions... P. 22. 111. Russell M. Lords Reform… P. 2 – 3. 112. Russell M. An appointed upper chamber… P. 1. 113. Russell M. Lords Reform… P. 3. 114. Russell M. An appointed upper chamber… P. 1. 115. Russell M. Lords Reform… P. 3. 116. Russell M. A Directly Elected Upper House: Lessons from Italy and Australia // Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas Project. September 1998 - March 2000. P. 1. URL:https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/publications/tabs/unit-publications/39.pdf (дата обращения: 12.04.2016)

74 Но тенденция подчинения верхней палаты нижней по сравнению с Соединенным Королевством и Канадой в Австралии выражена далеко не так ярко: действия Палаты определяется партийным балансом. Так, доминирование в Палате оппозиционной партии привело к конституционному кризису 1975 г., когда, пользуясь своими полномочиями, Сенат блокировал прохождение через Палату несколько важных законопроектов [117]. Более недавняя ситуация с преобладанием в Сенате правящей партии показала, что последнее значительно «присмирило» австралийскую верхнюю палату – меньше и меньше биллей попадали на рассмотрение в комитеты, которые, к тому же, все меньше и меньше критиковали в своих докладах правительство; все реже и реже в правительственные билли вносились поправки[118]. Неочевидность вышеназванной корреляции показывает и пример с итальянским Сенатом. В отличие от австралийской верхней палаты, последний избирается по той же системе, что и итальянская Палата депутатов [119]. С этом связаны и основные проблемы, с которым сталкивается итальянская версия парламентаризма: палаты парламента здесь слишком схожи; они не умеют функционировать в тандеме, так как не развили отличающиеся друг от друга роли и стили поведения [120]. Поэтому австралийская система, где палаты парламента формируются по разным принципам, оказывается намного эффективней системы итальянской [121]. Так или иначе, применяя реалии итальянского и австралийского парламентаризма к Британии, М. Рассел отмечает, что избираемая верхняя палата неизбежно будет обладать значительной властью – считая себя (и являясь в глазах общественности) более легитимной, она вряд ли будет конвенционально ограничивать себя в использовании всех тех полномочий, которые ей отведены конституционным устройством [122]. Хотя австралийская и итальянская верхние палаты обладают полномочиями, значительно превышающими таковые Палаты лордов [123], избираемая Палата лордов, даже оставшись при своих нынешних (ограниченных Парламентскими актами) полномочиях, будет одной из самых сильных верхних палат в «семье» государств с парламентарной формой правления, если она решит отправлять их более свободно [124]. Но это совсем не обязательно будет иметь положительный эффект в масштабах всего конституционного 117. Russell M. Lords Reform… P. 3. 118. Ibid. 119. Russell M. A Directly Elected Upper Chamber… P. 1. 120. Ibid. 121. Ibid. 122. Russell M. A Directly Elected Second Chamber… P. 11. 123. Ibid. 124. Russell M. Elected Second Chambers and Their Powers: An International Survey // The Political Quarterly. Vol. 83, No 1. January – March 2012. P. 129. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467923X.2012.02275.x/abstract (дата обращения: 12.04.2016)

75 устройства Соединенного Королевства, если в палатах Парламента не будет соблюден партийный баланс, считает М. Рассел, аргументируя это тем, что эффективность бикамерализма зависит не от избираемости палат, а от того, насколько верхняя палата отличается от нижней: главное достоинство бикамерализма заключается в том, что он генерирует разные мнения и вырабатывает разные подходы к решению проблем [125]. Чтобы бикамерализм имел смысл, Палаты должны воплощать альтернативные принципы представительства, конкурирующие, но не исключающие друг друга источники легитимности; создать полностью или частично избираемую палату лордов, которая отличалась бы от Палаты общин, возможно; но Соединенное Королевство уже нашло этот баланс между разными системами репрезентации в палатах Парламента – баланс между порождаемой мажоритарной избирательной системой конфронтационной логикой управления в нижней палате и обусловленной пропорциональным представительством консенсусной логикой в верхней, ибо хотя Палата лордов и не избирается электоратом напрямую, но сложившиеся практики ее функционирования – то, что ни одна партия не может иметь в ней большинство, с одной стороны, и то, что разделение мест должно быть сообразным распределению голосов на выборах, с другой, свидетельствуют о формировании в ней такой логики [126]. Следуя критериям «реформы» и «нереформы», используемой К. Бэллинджером, М. Расселл считает, что Палата лордов в ее нынешнем состоянии уже является «реформированной»[127]. Итак, в этой дискуссии о реформе Палаты лордов явно различаются те разные видения цели и стратегии процесса реформирования верхней палаты, о которых писала А. Келсо: в то время некоторые (преимущественно политики, парламентарии, принадлежащие к правящей партии) критиковали реформу из-за опасений того, что избираемая верхняя палата будет посягать на превосходство палаты нижней, другие указывали на то, что из-за своей необдуманности предлагаемые правительством меры вряд ли поспособствуют большей эффективности Палаты лордов. §2. «Завершая незаконченное»: правительственный Билль о реформе Палаты лордов 2012 – 2013 гг. Правительственный отклик на доклад Комитета был опубликован 27 июня 2012 года, наряду с окончательным Биллем о реформе Палаты лордов, прошедшим в этот же 125. Russell M. Lords Reform… P. 2. 126. Ibid. 127. Russell M. Is the House of Lords Already Reformed? // The Political Quarterly. Vol. 74, issue 3, July 2003. P. 311. URL:http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1467-923X.00540/abstract (дата обращения: 15.04.2016)

76 день первое чтение в Палате лордов [128]. Подчеркивая, что большинство рекомендаций Комитета (в частности, увеличение предполагаемого черновым биллем количества мест в Палате) были учтены[129], Кабинет, тем не менее, не согласился с докладом в том, что реформа Палаты лордов требует проведения референдума [130], а также опротестовал рекомендацию Комитета об институционализации процедуры по согласованию конвенций между палатами Парламента, говоря, что конвенции должны развиваться и изменяться самостоятельно и постепенно, как это происходило раньше [131]. Касательно проблематичной темы влияния нововведений на баланс сил между палатами, правительство согласилось с тем, что обновленная Палата будет более напористой, – это, отмечается в ответе на доклад, происходило после каждой ее крупной реформы, – но заметило, что это будет только дополнять работу Палаты общин в части осуществления ею контроля за действиями правительства: реформы сделают Палату более легитимной, что позволит ей «лучше выполнять ее первостепенные функции контроля за исполнительной ветвью власти и ревизии законопроектов, которые дополняют связанные с ними, но тем не менее отличающиеся от них, функции Палаты общин» [132]. Можно заключить, что, уступив в сравнительно малом – вопросе (незначительного) увеличения размера Палаты, – правительство обошло многократно поднимавшиеся в докладе замечания Комитета о противоречивости и проблематичности последствий мер билля для отношения между двумя палатами Парламента, и, в более широком смысле, для всего конституционного устройства Соединенного Королевства. Не отразилось это и в самом билле. Окончательный Билль о реформе Палаты лордов в большинстве своем повторял предложения, содержавшиеся в черновом билле; были и некоторые исключения, навеянные рекомендациями обсуждавшегося выше доклада Комитета по рассмотрению правительственного чернового билля о реформе Палаты лордов. Так, Билль о реформе предусматривал поэтапную замену Палаты лордов верхней палатой, состоящей из 360 избираемых и 90 назначаемых членов и помимо этого включающей до 12 мест для епископов и до 8 мест для министров [133]; как и в черновом варианте билля, срок полномочий членов составляет три парламентских цикла без права переизбрания, 128. Scott E. House of Lords… P. 7. 129. HM Government. Government Response to the Report of the Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill. June 2012. P. 4. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/228718/8391.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 130. Ibid. P. 32. 131. Ibid. P. 8, 9. 132. Ibid. P. 6. 133. House of Lords Reform Bill 2012. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2012-2013/0052/13052.pdf (дата обращения: 07.04.2016)

77 с обновлением трети состава Палаты в каждом из них [134]. Члены будут избираться на основе пропорциональной системы открытых списков [135]; в Северной Ирландии кандидаты будут избираться по предлагаемой в проекте билля системе единственного передаваемого голоса[136]. Связь между членством в Палате и титулом пэра будет утеряна [137], и пэры получают возможность голосовать на выборах в Палату общин и быть членами обеих палат [138]. Членам реформированной Палаты полагается заработная плата [139] и пенсия[140]. Билль также вводит отсутствующую ранее процедуру дисквалификации членов Палаты [141], равно как возможность последних уходить в отставку [142]. Согласно другому нововведению Билля, члены Палаты лордов могут баллотироваться в Палату общин при прошествии 4 лет после окончания их служения в Палате лордов [143]. Необходимо отметить, что, по сравнению с его черновым вариантом, Билль включает теперь прямую оговорку о том, что Парламентские акты остаются в силе, несмотря на все изменения в составе Палаты (соответствующее положение в проекте Билля было более обтекаемым[144], и их ужесточение для закрепления первенства Палаты общин рекомендовалось в докладе Комитета [145]); отменяется то положение преамбулы Парламентского акта 1911, которое упоминало о дальнейшей реформе – реформаторы явно надеялись завершить затянувшийся на 100 лет процесс реформирования верхней Палаты. С другой стороны, отменой преамбулы правительство пыталось разрешить (по крайней мере, законодательно) противоречие, которое возникало при применении Актов к реформированной Палате[146]: преамбула Акта 1911 года говорила об ограничении права вето Лордов как о временной мере, введенной в ожидании осуществления реформы по утверждению членства Палаты на избираемом принципе [147]. Продолжающееся игнорирование правительством противоречия между избираемой верхней палатой и 134. House of Lords Reform Bill 2012. P. 2, 3. 135. Ibid. P. 3. 136. Ibid. P. 3. 137. Ibid. P. 1. 138. Ibid. P. 31. 139. Ibid. P. 24. 140. Ibid. P. 29 - 30. 141. Ibid. P. 13. 142. Ibid. P. 24. 143. Ibid. P. 21. 144. House of Lords Reform Draft Bill 2012. P. 36. 145. Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill. Draft House of Lords Reform Bill. Report of Session 2010 – 12. P. 12. 146. Bowers P., Gay O., Kelly R. House of Lords Reform Draft Bill. Research Paper 12/37 // House of Commons Library. 4 July 2012. P. 29. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP12-37 (дата обращения: 15.04.2016). 147. Parliament Act 1911. 18 August 1911 // legislation.gov.uk URL: www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1-2/13 (дата обращения: 05.04.2016)

78 сохранением ее подчиненного положения по отношению к палате нижней иллюстрируют Пояснения к биллю, прямо указывающие, что Билль не предусматривает для реформированной Палаты лордов никаких новых полномочий, за исключением тех из них, которые касаются контроля над ее собственными членами (их дисквалификации и отстранения от должности) [148]. Так или иначе, Билль был рассмотрен комитетом обеих палат, а позже внесен на обсуждение в Палату общин как Билль о реформе Палаты лордов 2012-2013 г. [149] Второе чтение билля, продолжавшееся в Палате общин в течение двух дней, ознаменовалось бурными дебатами[150]. В принципе, аргументы сторонников и противников Билля сводились к общим аргументам «за» и «против» реформы верхней палаты, обсуждавшихся в первом параграфе настоящей главы. Сторонники нововведений во главе с Н. Клеггом апеллировали к неоднократно заявляемому правительством положению о том, что те, кто принимает законы, должны избираться теми, кого эти законы касаются, добавляя, что восполняющая дефицит демократической легитимности реформа по созданию избираемой второй палаты также поможет последней лучше выполнять свои функции, в частности, функцию осуществления контроля за правительством, так как реформа «принудит правительство относиться к избираемой второй палате с большим уважением»[151]. Противники высказывали свои опасения того, что вводимые Биллем меры ослабят систему управления в Соединенном Королевстве, подорвут авторитет Палаты общин[152] и лишат Палату лордов ее главного «актива» – пожизненных пэров [153]. С учетом дальнейшего развития событий представляется важным отметить в де бат а х би лля две те н де н ц и и . Та к , в теч е н и е п е рвого дн я де батов консерваторы-«заднескамеечники» – не входящие в правительство депутаты Консервативной партии –неоднократно заявляли о своей оппозиции Биллю и своем намерении проголосовать против него [154]. Во-вторых, хотя выступавший от лица оппозиционной Лейбористской партии С. Хан уверил правительство в том, что его партия поддержит Билль во втором чтении, он подверг законопроект обширной критике, отметив, что в его настоящем состоянии Билль кажется лейбористам недоработанным и требует более тщательного рассмотрения [155]. По 148. House of Lords Reform Bill 2012. Explanatory Notes. P. 1. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2012-2013/0052/en/13052en.pdf (дата обращения: 09.04.2016) 149. Maer L. Reform of the House of Lords: the Coalition Agreement and further developments. P. 6. 150. Scott E. House of Lords… P. 10. 151. House of Commons Hansard. 9 July 2012. Col. 24 – 26. 152. Scott E. House of Lords… P. 11. 153. House of Commons Hansard. 9 July 2012. Col. 51. 154. Ibid. Col. 61. 155. Ibid. Col. 46.

79 этой причине С. Хан опротестовал намерение коалиции наложить временные ограничения на следующую за вторым чтением стадию рассмотрения Билля в комитетах, дав понять, что его партия проголосует против введения этих ограничений [156]. 10 июля 2012 г., во время второго чтения билля в Палате общин, последний был поддержан большинством ее членов, – 462 голосами против 124, 91 голос из числа которых приходился на депутатов от Консервативной партии, – это было самым большим «бунтом» депутатов правящей партии против собственного правительства в послевоенной истории Соединенного Королевства [157]. Такая оппозиция Биллю со стороны членов главной партии коалиции, в сочетании с предполагаемым блокированием Лейбористской партией процедуры по наложению на рассмотрение Билля в комитетах временных рамок, побудило правительство оставить свои планы по реформе верхней Палаты [158]. 6 августа заместитель премьер-министра Ник Клегг объявил, что правительство прекращает рассмотрение Билля о реформе Палаты лордов и обвинил Консервативную партию в нарушении коалиционного «контракта», заявив, что ввиду пренебрежения Консервативной партией своими обязательствами по реформе Палаты лордов либерал-демократы откажут консерваторам в поддержке планируемой последними реформы по сокращению количества мест в Палате общин [159]. В принципе, такой результат можно было предвидеть заранее. О своем враждебном отношении к Биллю многие члены Консервативной партии заявляли еще при рассмотрении его чернового варианта в 2011 году; за месяц до второго чтения Билля в Палате общин в прессу попали сведения о том, что правительство рискует попасть в «войну на истощение», которая будет возможна через блокирование процедуры по временному ограничению рассмотрения Билля в комитетах[160]. В переговорах по установлению количественному значению этих ограничений, проведенных правительством до попадания Билля в Парламент, Лейбористская партия отказывалась назвать желаемый ими срок [161]. Возможно, «близорукий политический оппортунизм» [162] лейбористов, как определил их поведение Н. Клегг, объясняется их нежеланием видеть осуществление продолжения их реформы другой партией; но чем обусловлено такое неприятие Билля членами Консервативной партии? Исследовав природу больших 156. House of Commons Hansard. 9 July 2012. Col. 46. 157. Scott E. House of Lords… P. 12. 158. Bowers P. House of Lords Reform Bill 2012-13: decision not to proceed. Standard Note: SN/PC/06405 // House of Commons Library. 25 September 2012. P. 4. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN06405 (дата обращения: 15.04.2016) 159. House of Lords reform: Nick Clegg’s statement in full // bbc.co.uk. URL: http://www.bbc.co.uk/news/ukpolitics-19146853 (дата обращения: 10.04.2016) 160. Scott E. House of Lords… P. 11. 161. House of Commons Hansard. 9 July 2012. Col. 48 – 49. 162. House of Lords reform: Nick Clegg’s statement in full // bbc.co.uk.

80 «бунтов» консерваторов против (наполовину) своего правительства, которые, надо отметить, вошли в историю как яркая характеристика периода нахождения коалиции у власти[163], Ф. Коули видит три причины этого явления. Во-первых, неприятие консерваторами политик коалиционного кабинета обусловлено очевидными идеологическими различиями коалиционных партий [164], более того, существенные противоречия между элитой и рядовыми членами партийной фракции в Парламенте существовали и внутри самой Консервативной партии – это особенно касается реформы Палаты лордов, традиционно бывшей для консерваторов камнем (внутрипартийного) преткновения[165]. Во-вторых, коалиционная природа правительства 2010 – 2015 гг. значительно усложнила работу «партийных кнутов» – тех представителей партий в Парламенте, которые следят за партийной дисциплиной и обеспечивают «единодушие» партийной фракции в голосованиях; так, «кнуты» зачастую не могли заставить членов партии голосовать так, как велит им партийная дисциплина, путем апеллирования к тому, что голосуемая мера находилась в партийном манифесте – коалиционные партии часто выходили за пределы своих манифестов, более того, иногда противореча им [166]. Консервативным «кнутам» было особенно тяжело призвать членов своей партии к порядку, – аргумент о том, что последним надо поддерживать своего лидера, который победил на выборах, в 2010 – 2015 гг. просто не работал, потому что Д. Кэмерон на выборах (в полном смысле этого слова) не побеждал, и многие рядовые консерваторы осуждали его за это[167]. В-третьих, в то время как рядовые либдемы одобрили коалиционное соглашение на специально созванном для этого собрании [168], таким образом, чувствуя себя связанными его мерами, рядовые консерваторы были пассивными участниками составления соглашения, представленного им их лидером как свершившийся факт, что не могло не повлиять на их отношение к основному программному документу коалиции[169]. Итак, начало деятельности коалиции по реформированию верхней палаты британского Парламента ознаменовалось весьма радикальными их планами по созданию 163. Thompson G., ed. Key issues for the 2015 Parliament. House of Commons Library Briefing // House of Commons Library. May 2015. P. 23. URL: http://www.parliament.uk/business/publications/research/key-issuesparliament-2015 (дата обращения:16.03.2016) 164. Cowley P. The Coalition and Parliament // Seldon A., Finn M., eds. The Coalition Effect, 2010 – 2015. Cambridge University Press, 2015. P. 149. URL:http://ebooks.cambridge.org/ebook.jsf?bid=CBO9781139946551 (дата обращения:16.03.2016) 165. Ibid. P. 154. 166. Ibid. P.148. 167. Ibid. 168. Maer L., Gay O. The 2010 Coalition Government at Westminster. Briefing paper number 06404 // House of Commons Library. 8 May 2015. P. 5. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN06404 (дата обращения: 11.04.2016) 169. Cowley P. Op. cit. P. 148.

81 обновленной, на 80 % избираемой Палаты лордов. Заявляя, что это добавит ей демократической легитимности и позволит ей быть лучшим противовесом слишком сильной исполнительной власти, реформаторы, тем не менее, игнорировали главное противоречие, на которое им неоднократно указывали как члены их собственных партий, так и многочисленные исследователи: избираемая Палата лордов ввиду повышения ее легитимности станет более активно бросать вызов Палате общин, создавая тем самым угрозу принципу первенства нижней палаты, являющемуся одним из главных догм британского конституционного устройства; более того, добавив верхней палате демократической легитимности, реформа лишит ее большей части ее легитимности функциональной – удаление из Палаты большинства пожизненных пэров, считающихся главным «активом» Палаты, и наводнение ее политиками ухудшат качество выполнения Палатой ее ревизионных функций. Обходя стороной последнюю проблему, правительство пыталось развеять заявления о потенциальной угрозе, представляемой избираемой верхней палатой палате нижней, путем законодательной фиксации подчиненного положения Палаты лордов. Это, однако, порождало еще одно – теперь уже логическое – противоречие: обуславливая реформу тем, что она усилит верхнюю палату и расширит ее возможности контролировать исполнительную власть, реформаторы отказывали первой в расширении ее функций; иными словами, желая – на словах – усилить Палату лордов, они не создавали для нее никаких реальных возможностей для этого: Билль особо подчеркивал сохранение в отношениях между палатами статус-кво. Так или иначе, встретившись в своей попытке продвижения Билля о реформе Палаты лордов через Парламент со скрытой оппозицией реформы со стороны Лейбористской партии, и – что касается консерваторов – с видимым противлением нововведениям со стороны рядовых членов партии, коалиция решает «спасти лицо» и отозвать Билль, не дожидаясь его окончательного провала в Палате общин. Так заканчивается первый этап деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. по реформе (неизбираемой) верхней палаты Парламента Соединенного Королевства. §3. От «реформы» к «нереформам»: коалиция и проблема сокращения размера Палаты лордов По свидетельству Клерка палат Парламента Д. Бимиша, размер Палаты лордов может быть определен двояко; во-первых, как совокупность членов Палаты, имеющих право посещать Палату (абсолютное членство), во-вторых, как совокупность тех членов

82 Палаты, которые ее действительно посещают (действительное (активное) членство) [170]. На момент прихода коалиции консерваторов и либерал-демократов к власти, в Палате не существовало никакой статутной процедуры ограничения ее размера, – ввиду невозможности отказа от пожизненного пэрства, членство в Палате прекращалось лишь со смертью его обладателя [171]. Хотя Акт о пэрствах 1963 предусматривал процедуру отторжения наследственного пэрства (касающегося только одного представителя того или иного аристократического рода), это было отменено Актом 1999 г. в отношении предусматриваемых им 92 наследственных пэров, которым было оставлено право пребывания в Палате через их избрание другими пэрами [172]. Ситуация несколько отличалась для находящихся в Палате епископов: Акт 1975 об ограничении срока полномочий священнослужителей устанавливал выход епископов и архиепископов на пенсию по достижению ими 70 лет [173]; с выходом на пенсию прекращалось и их членство в Палате, хотя они и могли вновь вернуться сюда при условии получениями ими пожизненного пэрства[174]. Несколько же механизмов по ограничению ее абсолютного размера в Палате лордов все же существовали. Так, в исключительных случаях – например, в случае совмещения службы в Палате с занятием некоторых судебных постов или избрания в Европейский Парламент, а также в случае наступления банкротства или при наличии некоторых видах судимости – член Палаты мог подвергнуться (временной) дисквалификации [175]. Если же некий член Палаты лордов не хотел или находился (по причине профессиональной занятости или болезни) не в состоянии посещать Палату, он мог воспользоваться механизмом неоплачиваемых отпусков (leaves of absence), который оставлял ему право вернуться в Палату при условии оповещения им парламентского Клерка за три месяца до своего возвращения[176]. Ни тот, ни другой механизм не решал проблему ограничения размера Палаты. Попасть же в Палату было намного легче, чем уйти из нее. Пополнение состава Палаты происходило (и происходит до сих пор) несколькими способами: во-первых, через 170. Written evidence submitted by David Beamish, Clerk of the Parliaments // Political and Constitutional Reform Committee. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpolcon/251/251vw26.htm (дата обращения: 12.04.2016) 171. Leader’s Group on Members Leaving the House. Members Leaving the House: Report of Session 2010 – 2011. House of Lords: HL Paper 83. 13 January 2011. P. 7. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201011/ldselect/ldleader/83/83.pdf 172. Ibid. 173. The Ecclesiastical Offices (Age Limit) Measure 1975. Clause 1. URL:http://www.legislation.gov.uk/ukcm/1975/2 174. Leader’s Group… P. 7. 175. Leader’s Group… P. 7. 176. Taylor R. The Size of the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2014/045 // House of Lords Library. 1 9 December 2014. P. 2. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN2014-045 (дата обращения: 11.04.2016)

83 рекомендацию Комиссии по назначениям Палаты лордов; во-вторых, через назначение членов премьер-министром; в-третьих, через назначение в Палату архиепископов и епископов; в-четвертых, через замену скончавшихся наследственных пэров путем избрания на их место новых наследственных пэров [177]. Два последних способа, будучи путями замещения освободившихся в Палате мест, никак не влияют на ее размер; основным источником увеличения размера Палаты являются назначения членов Палаты премьер-министром[178]. Принадлежащая премьер-министру прерогатива назначения членов в верхнюю палату ничем не ограничена; законодательных ограничений не существует также ни для размера Палаты лордов, ни для размера представленных там партийных групп [179]. Неудивительно, что после реформ 1999 г. премьер-министры зачастую использовали назначения членов Палаты лордов для усиления здесь позиций своей партии [180]. Проблема эта возникла и в период нахождения у власти коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. Как уже было отмечено ранее, Соглашение между коалиционными партиями как временную, предваряющую полноценную реформу Палаты лордов меру закрепляло намерение коалиции осуществлять назначения членов верхней палаты таким образом, чтобы ее состав отображал распределение голосов, полученных партиями на всеобщих выборах 2010 года[181]. Это положение коалиционного соглашения стало предметом всеобщей критики [182]. Так, по расчетам исследователя М. Расселл, выполнение этого положения потребует создания 269 новых пэров, что увеличит состав Палаты до 1062 членов[183], что – с учетом отсутствия механизмов ухода членов из Палаты – не является пределом: «погоня за пропорциональностью» сделает необходимым добавление в палату большого количества новых членов после каждых парламентских выборов [184]. М. Расселл считает, что это будет иметь крайне негативные последствия как для функционирования Палаты, так и для ее авторитета в глазах британской общественности [185]. 177. Russell M. House Full: Time to get a grip on Lords appointments // The Constitution Unit. April 2011. P. 11. URL: https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/publications/tabs/unit-publications/152.pdf (дата обращения: 11.04.2016) 178. Ibid. 179. Scott E. House of Lords… P. 17. 180. Taylor R. Size of the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2016/006 // House of Lords Library. 29 January 2016. P. 7. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2016-0006 (дата обращения: 12.04.2016) 181. The Coalition: Our programme for government. P. 27. 182. Taylor R. The Size of the House of Lords [2016]. P. 7. 183. Russell M. House Full… P. 3. 184. Ibid. P. 11. 185. Ibid. С другой стороны, исследователь Р. Хэйзелл [186] замечает, что эта мера коалиционного соглашения содержит отсылку к предвыборному манифесту лейбористов

84 1997 года, содержавшему обещание «обеспечить то, чтобы <…> назначаемые <…> пожизненные пэры более точно отражали разделение голосов, полученных партиями на последних всеобщих выборах»[187]. Констатируя, что и Т. Блэр, и его преемник Г. Браун в течение срока своего нахождения у власти при осуществлении своей прерогативы назначения членов Палаты лордов оставались верным этому принципу, в повторении последнего в коалиционном соглашении Р. Хэйзелл видит подтверждение зарождающейся новой конвенции – конвенции пропорционального назначения членов Палаты лордов [188]. «Пока Палата лордов остается почти полностью назначаемой палатой, трудно представить, что какой-то премьер-министр отойдет от этой практики пропорционального назначения», – заключает исследователь [189]. Несмотря на нейтральность выводов Р. Хэйзелла, можно заключить, что они только подтверждают опасения М. Расселл. В течение парламентской сессии 2010 – 2012 гг. Д. Кэмерон назначил 123 новых члена Палаты лордов; тем не менее, к концу этого периода партийный баланс в верхней палате по-прежнему был достаточно далек от результата выборов 2010 года, – наиболее многочисленной группой оставались здесь лейбористы (30 %, по сравнению с 27, 3 % консерваторов и 11, 5 % либерал-демократов) [190]. Вручив к октябрю 2013 г. 161 новых пожизненных пэрств, Д. Кэмерон побил рекорд самой высокой скорости назначения членов верхней палаты за последние 200 лет ее существования, – и это несмотря на намерения коалиции сократить размер Палаты лордов [191] (для сравнения скорости назначения пэров разными премьер-министрами см. график 1 в Приложении № 4). Обеспокоенные такой ситуацией, в 2011 году Лорды инициировали разработку механизма добровольного ухода пэров на пенсию [192], – но последний, опять-таки, был мерой внестатутной и временной: ушедшие на пенсию члены Палаты могли вернуться в Палату в начале каждого парламентского цикла [193]. Требовались более радикальные перемены, и это осознавалось многими. В сессии 186. Hazell R. The United Kingdom // Galligan B., Brenton S., eds. Constitutional Conventions in Westminster Systems. Controversies, Changes and Challenges. Cambridge University Press, 2015. P. 176. 187. 1997 Labour Party Manifesto. A modern House of Lords. URL:http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1997/1997-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 188. Hazell R. Op. cit. P. 176. 189. Ibid. 190. Scott E. House of Lords… P. 14. 191. Loughlin M., Viney C. The Coalition and the Constitution // Seldon A., Finn M., eds. The Coalition Effect, 2010 – 2015. Cambridge University Press, 2015. P. 74. URL:http://ebooks.cambridge.org/ebook.jsf? bid=CBO9781139946551 (дата обращения:16.03.2016) 192. Taylor R. Retirement from the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2015/005 // House of Lords Library. 13 February 2015. P. 2. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2015005 (дата обращения: 12.04.2016) 193. Taylor R. The Size of the House of Lords [2014]. P. 1. 2012-2013 года, параллельно с правительственным Биллем о реформе Палаты лордов, либерал-демократ лорд Стил инициирует свой Билль о прекращении членства в Палате

85 лордов, ставший его пятой попыткой реформировать верхнюю палату Парламента [194]. Билль содержал меры о прекращении членства в Палате в случае выхода члена Палаты на пенсию, его низкой посещаемости или совершения им уголовного преступления [195]. Хотя Билль прошел все стадии рассмотрения в Палате лордов, дата его второго чтения в Палате общин была так и не назначена: после провала Билля о реформе 2012 – 2013 гг. Н. Клегг заявил о своем нежелании сводить процесс реформирования Палаты к частичным мерам, аргументируя это тем, что они «не заменяют собой демократию» [196]. В течение парламентской сессии 2012 – 2013 гг. попытку реформировать состав Палаты предприняли еще два парламентария. Первый билль, Билль о реформе Палаты лордов 2012 - 2013 гг., инициированный баронессой Хэйман, в случае его принятия предоставлял членам Палаты возможность окончательного ухода на пенсию, делал возможным исключение членов по причине низкой посещаемости Палаты и совершения ими уголовного преступления, а также отменял замещение скончавшихся наследственных пэров новыми наследственными пэрами через процедуру дополнительных выборов [197]. Внесенный в Палату общин консервативным депутатом К. Чоупом Билль об установлении максимального членства в Палате лордов 2012 – 2013 гг., в свою очередь, ограничивал состав Палаты до 650 членов, а также предусматривал систему выхода пэров на пенсию[198]. Оба Билля, из-за отсутствия их поддержки со стороны правительства, потерпели неудачу[199]. Тем не менее, следующая попытка решения проблемы институционализации механизма ухода членов из Палаты, предпринятая консервативным депутатом Д. Байлсом в парламентской сессии 2013 – 2014 гг., наконец-то завершилась успехом [200]. Инициированный Д. Байлзом Билль о реформе Палаты лордов (№ 2) 2013 – 2014 гг., ставший впоследствии Актом о реформе Палаты лордов 2014 г., включал в себя некоторые положения упоминавшихся выше биллей лорда Стила и баронессы Хэйман; сам лорд Стил, представлявший этот билль в Палате лордов, назвал его «шестой 194. Scott E. House of Lords… P. 14. 195. House of Lords (Cessation of Membership) Bill (HC Bill 103). URL:http://services.parliament.uk/bills/201213/houseoflordscessationofmembership.html (дата обращения: 12.04.2016) 196. House of Commons Hansard. 3 September 2012. Col. 37 – 38.URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm120903/debtext/120903-0001.htm (дата обращения: 12.04.2016) 197. House of Lords Reform Bill (HL 23). URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/lbill/20132014/0023/lbill_2013-20140023_en_2.htm (дата обращения: 12.04.2016) 198. House of Lords (Maximum Membership) Bill URL:http://services.parliament.uk/bills/201314/houseoflordsmaximummembership.html (дата обращения: 12.04.2016) 199. Scott E. House of Lords… P. 15. 200. Taylor R. Size of the House of Lords [2016]. P. 10. реинкарнацией» его собственного билля 2007 года [201]. Итак, какие изменения в состав Палаты вносил Билль о реформе 2014 года?

86 Во-первых, члены Палаты впервые получали возможность уйти на пенсию или в отставку на статутной основе [202]; таким образом, Билль 2014 года отменял прежнюю систему добровольного ухода на пенсию с возможностью вернуться [203]. Низкая посещаемость члена Палаты, а также совершение им уголовного преступления становились отныне поводом для исключения его из Палаты [204]. По состоянию на 2015 год, 40 лордов использовали положения ставшего актом Билля для прекращения своего членства в Палате[205]. Первое чтение Билля в Палате общин состоялось 19 июня 2013 года; во время прохождения им стадии второго чтения в нижней палате член Кабинета Г. Кларк было заявлено о поддержке Билля правительством[206], – правительственная позиция по частичным реформам Палаты претерпела очевидные изменения. Более того, во время рассмотрения Билля в Палате общин Комитетом Палаты общин по политическим и конституционным реформам был выпушен доклад, озаглавленный «Реформа Палаты лордов – что дальше?»; в качестве дальнейших реформ докладом предлагался ряд небольших мер, которые доклад оценивал с точки зрения их желаемости, практичности и эффективности [207]. Члены Комитета резюмировали, что наибольшей поддержкой пользуются предложения по исключению из Палаты пэров, совершивших уголовное преступление [208]. В своем ответе на вышеуказанный доклад правительство вновь заявило о своей готовности поддержать те рекомендуемые в докладе меры по реформе Лордов, которые содержатся в инициированном Д. Байлзом Билле о реформе Палаты лордов, обозначив, тем не менее, что оно по-прежнему предано идее (частично) избираемой верхней палаты и процесс реформирования Палаты лордов будет двигаться именно в этом направлении [209]. 201. House of Lords Hansard. 28 March 2014. Col. 701. http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201314/ldhansrd/text/140328-0001.htm#14032844000259 (дата обращения: 12.04.2016) 202. House of Lords Reform Act 2014. Clause 1. URL:http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/24/section/4/enacted (дата обращения: 12.04.2016) 203. Taylor R. The Size of the House of Lords [2016]. P. 10. 204. House of Lords Reform Act 2014. Clauses 1, 3. 205. Taylor R. The Size of the House of Lords [2016]. P. 10. 206. House of Commons Hansard. 18 October 2013. Col. 1011. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm131018/debtext/1310180001.htm#13101840000269 207. Political and Constitutional Reform Committee. House of Lords reform: what next? Ninth Report of Session 2013 – 2014. 10 October 2013.103 p. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpolcon/251/251.pdf 208. Ibid. P. 3. 209. HM Government. House of Lords Reform: What next? Government Response to the Committee’s Ninth Report of 2013–14. 17 February 2014. HC 1079 of Session 2013–14. P.1. В целом, Билль о реформе Палаты лордов 2013 – 2014 гг. встретил поддержку как среди членов Палаты общин, так и среди членов Палаты лордов, в течение

87 продолжительного срока ратовавших за реформу[210]. Тем не менее, как показало обсуждение Билля в палатах Парламента, некоторые его положения не были лишены противоречий. В частности, опасения многих вызывал 5 пункт 4 статьи Билля, гласивший, что для попадающих под сферу действия Акта (бывших) членов Палаты лордов прекращение их членства в Палате не влечет за собой запрет голосовать на выборах в Палату общин и участвовать в них в качестве кандидата [211]. Так, М. Расселл отметила, что это положение Билля, по сути, открыто разрешает членам Палаты лордов баллотироваться в Палату общин [212]: в то время как дореформенное положение дел было таково, что пэрство подразумевало служение в Палате лордов в течение всей жизни, и его обладатели не могли ни избираться, ни избирать [кандидатов] в Палату общин, вышеуказанное нововведение Билля может привести к тому, что члены будут назначаться в Палату лордов в качестве подготовки их карьеры в Палате общин [213]. М. Расселл выразила беспокойство по поводу того, что вместо того чтобы фокусироваться на своих обязанностях членов Палаты лордов, последние будут фокусироваться на том, как попасть в Палату общин, пытаясь улучшить свою политическую репутацию среди избирателей, в прессе и партиях путем призывов к решению проблем отдельных избирательных округов и участия в политических кампаниях; это также приведет к высокой «текучести» членов из одной палаты в другую, – все это, отметила исследователь, иллюстрирует ситуация в верхних палатах парламентов Канады и Ирландии [214]. В качестве возможного решения проблемы ею было предложено введение временного ограничения избирательного права пэров после прекращения их службы в Палате [215]. Необходимо отметить, что такая мера была предусмотрена в правительственном Билле о реформе 2012 г.: период дисквалификации бывших членов Палаты от баллотирования в Палату общин составлял по положению Билля 4 года и 1 день [216]. Комментарии М. Расселл нашли отражение в обсуждении Билля как в Палате общин, так и в самой Палате лордов. Инициатор Билля, Д. Байлз, аргументировал 210. Taylor R. The Size of the House of Lords [2016]. P. 9 - 10. 211. House of Lords Reform Act 2014. Clause 4 (5). 212. Russell M. The Byles/Steel bill - unless amended - holds grave dangers for the Lords // The Constitution Unit. 5 March 2014. URL: https://constitution-unit.com/2014/03/05/the-bylessteel-bill-unless-amended-holds-gravedangers-for-the-lords (дата обращения: 13.04.2016) 213. Russell M. The Byles bill on Lords reform is important: but needs amending if it’s not to damage the Lords // The Constitution Unit. 13 February 2014. URL: https://constitution-unit.com/2014/02/13/the-byles-bill-on-lordsreform-is-important-but-needs-amending-if-its-not-to-damage-the-lords (дата обращения: 13.04.2016) 214. Russell M. The Byles/Steel bil… 215. Ibid. 216. House of Lords Reform Bill 2012. Clause 41. присутствие в нем 5 пункта 4 статьи своим нежеланием дискриминации прав членов верхней палаты как британских граждан, добавив, что, по его мнению, партийные лидеры вряд ли пойдут на указываемые М. Расселл тактические назначения, так как их влияние на

88 премьер-министра в этом вопросе весьма ограничено[217]. Последнее от лица правительства подтвердил и министр Г. Кларк, сказав, что правительство не допустит того, чтобы Палата лордов превратилась в «детский сад для Палаты общин» [218]. Подобное отношение к пункту 5 статьи 4 высказало и большинство членов Палаты лордов. В то время как некоторые члены последней согласились с тем, что высказанные исследователем опасения имеют право на существование, другие заявили о маловероятности описанной М. Расселл ситуации [219]. Так, лорд Стил (из Партии либеральных демократов) и лорд Хант (из Лейбористской партии) отметили, что, по их представлению, партийные лидеры вряд ли будут использовать возможность номинировать членов Палаты для подготовки их к карьере в Общинах [220]. С ними согласился и тогдашний лидер Палаты лордов, член Консервативной партии лорд Хилл, отметив, тем не менее, что если подобные проблемы и возникнут, их всегда можно будет исправить путем принятия новых законодательных актов [221]. Возможный эффект 5 пункта 4 статьи Билля был рассмотрен и Конституционным Комитетом Палаты лордов; установив принадлежность Билля к ряду «мер по конституционной реформе», Комитет, тем не менее, не увидел в нем потенциальных проблем для британского конституционного устройства. Приветствуя приведенное выше (правительственное) заявление Г. Кларка, Комитет отметил, что интерпретирует его как обещание принять необходимые меры, если подобные проблемы возникнут [222]. Билль о реформе Палаты лордов (№2) 2013 – 2014 гг. прошел процедуру получения королевского согласия и стал законом 14 мая 2014 года [223]. Период нахождения коалиционного правительства консерваторов и либералдемократов у власти ознаменовался еще одной (мелкомасштабной) реформой Палаты лордов. Хотя Акт о реформе Палаты лордов 2014 г. и предусматривал прекращение членства в верхней палате в случае низкой посещаемости или совершения уголовного 217. House of Commons Hansard. 28 February 2014. Col. 560. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm140228/debtext/1402280001.htm#14022871000790 (дата обращения: 13.04.2016) 218. Ibid. Col. 562. 219. Taylor R. Retirement from the House of Lords… P. 10. 220. Ibid. 221. Ibid. 222. House of Lords Select Committee on the Constitution. House of Lords Reform (No 2) Bill. 7th Report of Session 2013 – 2014. 21 March 2014. P. 4. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201314/ldselect/ldconst/155/155.pdf (дата обращения: 13.04.2016) 223. Scott E. House of Lords… P. 16. преступления, другие основания удаления членов из Палаты им проработаны не были; тем временем, существующие полномочия Палаты лордов позволяли ей отстранять членов от должности только на период действующего парламентского цикла, – пяти лет [224]. Билль об

89 исключении и отстранении от должности членов Палаты лордов был инициирован баронессой Хэйман в парламентской сессии 2014 - 2015 гг [225]. Положения Билля давали Палате лордов право путем простой резолюции исключать членов и отстранять их должности на срок, превышающий один парламентский цикл [226]. Билль получил широкую поддержку и был принят 26 марта 2015 года, став Актом об исключении и отстранении от должности членов Палаты лордов[227]. Как можно заметить (и как было отмечено ранее), второй этап процесса реформирования верхней палаты Парламента Соединенного Королевства – Палаты лордов – в период нахождения у власти коалиции консерваторов и либерал-демократов 2010 – 2015 гг. ознаменовался (постепенным) изменением позиции коалиционного правительства касательно реформы Палаты. От заявлений о полном неприятии частичных реформ, которые правительство делало после провала Билля о реформе летом 2012 года, в начале 2013 года коалиция перешла к заявлениям об оставлении всяких планов по реформе верхней палаты, закончив, наконец, поддержкой «мелкомасштабных» реформ, воплощенных в Акте о реформе Палаты лордов 2014 года и Акте об исключении и отстранении от должности членов Палаты лордов 2015 г. Так, отвечая на вопрос об отношении правительства к биллю лорда Стила, в октябре 2012 года представитель Кабинет Х. Смит заявила, что проблемы, поднимаемые означенным биллем «...не настолько важны, чтобы сделать реформу Палаты лордов необходимой... Минимальные меры [билля] не являются альтернативой реформе. <...> Любые перемены должны включать введение в Палату избираемых членов» [228]. В феврале 2013 на заявление одного из членов Палаты лордов о том, что размер Палаты лордов и продолжающиеся назначения пожизненных пэров вызывает у членов Палаты беспокойство, и на последующее его замечание о том, что отказ заместителя премьер-министра поддержать билль лорда Стила является «просто неприемлемым», 224. Scott E. House of Lords… P. 20. 225. Kelly R. House of Lords (Expulsion and Suspension) Bill 2014 – 2015. Standard Note: SN/PC/7093. 12 March 2015. P. 3. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN07093#fullreport 226. House of Lords (Expulsion and Suspension) Act 2015 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/14/contents/enacted/data.htm (дата обращения: 12.04.2016) 227. House of Lords (Expulsion and Suspension) Act 2015. 228. House of Commons Hansard. 16 October 2012. Col. 143. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121016/debtext/1210160001.htm#12101642000072 (дата обращения: 13.04.2016) представитель Кабинета в Палате лордов, сославшись на взгляды Н. Клегга, ответил, что у правительства в данном парламентском цикле нет дальнейших планов по реформе Лордов[229].

90 Ситуация меняется в июне 2013 г. с разгоревшимся в Соединенном Королевстве скандалом о нелегальном лоббировании в Парламенте, где, в частности, были замешаны три члена Палаты лордов; в интервью британскому каналу ITV Н. Клегг заявляет о намерении правительства провести «широкий набор реформ» для возвращения «доверия людей к политикам»[230]. Как следствие, позиция правительства смягчается, но не настолько, чтобы поддержать билли с мелкомасштабными реформами Лордов: «У нас нет предложений по комплексному реформированию Палаты лордов... Я остаюсь уверенным в том, что демократия – это единственная серьезная реформа, в которой Палата лордов нуждается, но если у кого-то имеются предложения по насущным минимальным, техническим, хозяйственным изменениям, – например, по устранению из Палаты преступников, членов, которые Палату не посещают, <...> конечно же, мы готовы рассмотреть включение их в билли с более широким охватом...» – заявил заместитель премьер-министра в дебатах 4 июня, добавив, что он не видит нужды в отдельном билле по реформе Лордов[231]. Окончательная трансформация взглядов правительства и, в частности, взглядов заместителя премьер-министра на частичное реформирование верхней палаты (официально) происходит 9 июля 2013 г., когда Н. Клегг делает следующее заявление. Начав со стандартного «у правительства нет планов по крупной реформе Палаты лордов в этом парламентском цикле»[232], Н. Клегг добавляет: «Тем не менее, недавние события показали, что у нас осталась работа по приведению нашей политической системы в порядок... Это касается обеих палат Парламента. Поэтому, <…> если [у кого-то] существуют какие-то предложения по [внесению] «хозяйственных» изменений в Палату лордов, мы готовы их рассмотреть...»[233]. Реагируя на появившийся в риторике Кабинета лейтмотив «хозяйственных» реформ, для получения правительственной поддержки своего Билля Д. Байлз пытается в 229. House of Lords Hansard. 6 February 2013. Col. 259. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldhansrd/text/130206-0001.htm#13020674000420 (дата обращения: 13.04.2016) 230. Clegg: Top-to-toe reform needed at Westminster // itv.co.uk. 3 June 2013. http://www.itv.com/news/update/2013-06-03/clegg-top-to-toe-reform-needed-at-westminster 231. House of Commons Hansard. 4 June 2013. Col. 1366. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm130604/debtext/1306040001.htm#13060468000067 (дата обращения: 15.04.2016) 232.House of Commons Hansard. 9 July 2013. Col. 196W. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm130709/text/130709w0004.htm#130709111 000064 (дата обращения: 15.04.2016) 233. Ibid. дебатах максимально под эту риторику подстроиться, характеризуя свой билль как «... “хозяйственный”, вносящий небольшие изменения билль, принимаемый с целью приведения вещей в порядок» [234], подчеркивая, что «…[билль] не является попыткой

91 закрыть путь будущей реформе, <...> не имеет никакого отношения к дебатам об избираемости Лордов» [235]. Похожие эпитеты дает своему биллю и баронесса Хэйман [236]. В результате, эти два билля оказываются единственным «наследием» процесса реформирования верхней палаты, который период нахождения у власти коалиции консерваторов и либерал-демократов оставил в статутной книге Соединенного Королевства. Итак, отправной точкой в деятельности коалиции по реформированию Палаты лордов стал черновой Билль по реформе Палаты лордов. Его (относительно радикальные) положения о введении в Палату избираемого элемента, составляющего 80 % от всего ее состава, иллюстрируют изначальную позицию правительственной коалиции по реформе Палаты. Провал правительственного Билля приводит к оставлению планов коалиции по реформе верхней Палаты и блокировке Кабинетом всех альтернативных предложений по мелкомасштабной реформе Лордов. Тем не менее, после скандала о нелегальном лоббировании в Парламенте коалиция меняет свою позицию, результатом чего является принятие двух частных биллей, создающих для членов Палаты статутные механизмы выхода в отставку и на пенсию, а также их исключения и временного отстранения от должности. Таким образом, несмотря на намерения коалиции осуществить комплексную и радикальную реформу верхней палаты Парламента Соединенного Королевства, деятельность коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. по реформированию Палаты лордов ознаменовалась реформами постепенными и мелкомасштабными – но это является общей тенденцией процесса реформирования верхней палаты, как замечает исследователь Палаты лордов М. Расселл: реформа Лордов достигалась путем малых и постепенных изменений[236]. 234. House of Commons Hansard 18 October 2013. Col. 1001. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm131018/debtext/1310180001.htm#13101840000001 (дата обращения: 15.04.2016). 235. Kelly R. House of Lords (Expulsion and Suspension) Bill 2014 – 2015… P. 3. 236. House of Lords Select Committee on the Constitution. House of Lords Reform (No 2) Bill. 7th Report of Session 2013 – 2014. 21 March 2014. P. 4. Заключение Настоящее исследование концентрировалось на определении основных направлений и результатов реформы Палаты лордов Парламента Соединенного

92 Королевства Великобритании и Северной Ирландии в период деятельности коалиционного правительства 2010 – 2015 гг. в контексте эволюции процесса реформирования верхней палаты британского Парламента. В соответствии с задачами, поставленными в данной работе, в ходе исследования были сделаны следующие выводы. Во-первых, исследование представлений о конституционном устройстве Соединенного Королевства, выработанных в парадигме британского конституционализма под влиянием классических для парадигмы работ У. Бэджета и А. В. Дайси, позволяет заключить, что центральным в британской конституции, определяемой ее исследователями как совокупность ключевых политических институтов, правил и принципов, определяющих отправление государственной власти, является принцип суверенитета Парламента. Обозначающая де-юре неограниченную законодательную власть «Монарха в Парламенте», на практике сформированная А. В. Дайси правовая доктрина парламентского суверенитета выражается в том, что правительство, обладающее большинством мест в Палате общин, способно, опираясь на парламентское большинство, обеспечить принятие любых своих законопроектов и, следовательно, самостоятельно претворить в жизнь значительные изменения конституционного устройства Соединенного Королевства. Иными словами, британская политическая система основана на принципе сильного правительства, легитимируемого законодательной властью; отсюда следует то, что институциональный контекст главного законодательного органа Соединенного Королевства ориентирован на сильную исполнительную, а не сильную законодательную, ветвь власти, способствуя, в части реформы верхней палаты британского Парламента, тем реформам, которые направлены на усиление Палаты общин (и контролирующего ее правительства) за счет ослабления Палаты лордов. Во-вторых, рассмотрение исторического контекста процесса реформирования Палаты лордов, основными вехами которого стали Парламентские акты 1911 г. и 1949 г., Акт о пожизненных пэрах 1958 г., Акт о пэрах 1963 г. и Акт о реформе Палаты лордов 1999 г., позволяет резюмировать, что основной тенденцией всех реформ верхней Палаты было стремление инициировавшей эти реформы исполнительной власти усилить свои позиции в Парламенте, в частности, и в масштабах всего конституционного устройства, в целом. Хотя предпосылки для реформы верхней палаты возникли еще в XIX веке, со становлением демократической легитимности Палаты общин и связанной с этим утерей авторитета Палаты лордов, начало процессу реформирования последней положил конкретный случай – видя в заблокировавших проект бюджета Лордах угрозу беспрепятственному принятию своих законопроектов, правительство инициирует

93 Парламентский акт 1911 г., существенно ограничивший (если не практически упразднивший) полномочия Палаты лордов; еще большее ограничение последовало в 1949 г. с принятием нового Парламентского акта. Акты 1958 г. и 1999 г., имея несколько другую логику, – видимого усиления Палаты лордов через увеличение ее легитимности, –тоже, на самом деле, преследовали вполне прагматичные и обуславливаемые институциональным контекстом Парламента цели. Возросшая в случае Акта 1958 г. легитимность Палаты лордов способствовала усилению инициировавшего реформу консервативного правительства, имеющего в виде наследственных пэров надежный оплот в верхней палате, на упразднение которого, в свою очередь, был нацелен принятый лейбористским правительством Т. Блэра Акт о реформе Палаты лордов 1999 г., удалявший из Палаты практически всех наследственных пэров. Несмотря на то, что Акты 1958 г. и 1999 г. прямо или косвенно способствовали повышению легитимности верхней палаты, они не поменяли устоявшийся баланс сил в отношениях между палатами Парламента, никак не увеличив полномочия Палаты лордов и, соответственно, никак не повлияв на принцип первенства Палаты общин. Другой тенденцией, заметной при исследовании процесса принятия вышеперечисленных биллей, является то, что последовательной, цельной реформы верхней палаты как таковой осуществлено не было; к принятию тех или иных актов при тех или иных правительствах приводили какие-то специфичные обстоятельства, реформа Лордов осуществлялась постепенно и частично, суммарно, тем не менее, означая большие изменения в положении верхней палаты. В-третьих, что касается основных направлений процесса реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., то период нахождения у власти коалиционного правительства консерваторов и либерал-демократов с точки зрения реформы верхней палаты эмпирически можно разделить на два этапа. Реформа Палаты лордов – поэтапная замена ее палатой преимущественно избираемой – была одним из пунктов основного программного документа коалиции – коалиционного соглашения. Вступив в должность, коалиция (и, особенно, заместитель премьер-министра, лидер Партии либеральных демократов Н. Клегг) развила бурную деятельность по воплощению этих своих намерений в жизнь, положив начало очередному витку дебатов о дальнейшей судьбе верхней палаты. Правительственные Проект билля о реформе Палаты лордов и непосредственно сам Билль о реформе Палаты лордов предполагали создание новой верхней палаты, на 80 % состоящей из избираемых членов и, благодаря своей новоприобретенной демократической легитимности, призванной служить противовесом излишне сильной исполнительной власти. Вместе с тем, стремясь сохранить первенство Палаты общин (а значит, косвенно, и самого правительства), реформаторы оставляли

94 новую палату при ее старых полномочиях, которые за вековую историю реформы Палаты лордов были сведены к минимуму. Окруженный, таким образом, противоречиями и вызвавший разделения внутри Консервативной партии, правительственный Билль о реформе Палаты лордов потерпел неудачу, будучи отозванным правительством в августе 2012 года. С провалом правительственного Билля о реформе начинается второй этап процесса реформирования Палаты лордов в 2010 - 2015 гг., главной темой которого стала острая необходимость сокращения постоянно растущего из-за непрекращающихся назначений премьер-министром новых пэров размера верхней палаты. Ввиду оставления правительством всех намерений по реформе Палаты, инициатива в этом вопросе переходит к рядовым парламентариям; инициируется несколько частных биллей по введению для пэров статутных механизмов выхода в отставку, на пенсию, по отстранению и исключению членов из Палаты. Сталкиваясь с противодействием со стороны правительства, враждебно относящегося ко всем мелкомасштабным и отличающимся от предложенной им схемы реформам Палаты лордов, несколько таких биллей терпят неудачу. Тем не менее, разгоревшийся летом 2013 года политический скандал, связанный с нелегальным лоббированием в Парламенте, где были замешаны и несколько членов верхней палаты, меняет отношение правительства к мелкомасштабным реформам, в результате чего принимаются два частных акта, законодательно закрепляющих механизмы отстранения, исключения членов из Палаты, а также их выхода на пенсию и в отставку. В-четвертых, как было отмечено в предыдущем пункте, на протяжении периода его пребывания у власти позиция коалиционного правительства относительно реформы Палаты лордов претерпела существенные изменения. Лейтмотив первого этапа реформы – «те, кто принимает законы, должны избираться теми, к кому эти законы относятся». Это содержалось в предисловии к правительственному черновому Биллю о реформе Палаты лордов; это повторял министр по политическим и конституционным реформам М. Харпер, свидетельствуя перед Комитетом по рассмотрению чернового Билля о реформе Палаты лордов; этим предварял дебаты по обсуждению Билля в Палате общин заместитель премьер-министра и лидер Партии либерал-демократов Н. Клегг. После провала правительственного Билля о реформе Палаты лордов риторика правительства несколько изменилась, проходя в своей трансформации несколько этапов. Сразу после неудачи правительственного законопроекта коалиция в лице Н. Клегга объявляет об оставлении всех планов по комплексной реформе верхней палаты, вместе с тем отвергая появлявшиеся предложения по мелкомасштабной и постепенной реформе Лордов, направленной на улучшение в ней рабочих практик и исправления законодательных лакун вроде невозможности для пэров выхода на пенсию. В отсутствие поддержки

95 правительства неудачу терпят два частных билля с соответствующими вышеописанным нововведениями. Летом 2013 года для мелкомасштабных реформ Палаты открывается «окно возможностей»: после разгоревшегося скандала о нелегальном лоббировании в Парламенте позиция правительства меняется в сторону «хозяйственных реформ» Палаты лордов как более широкого направления реформ по возвращению доверия общественности. Воспользовавшись этим «окном возможностей», Д. Байлзом и баронессой Хэйман инициируются два билля по созданию в Палате лордов механизмов исключения и отстранения членов из Палаты, а также их выхода в отставку. Итак, вместо закрепленной в коалиционном соглашении масштабной конституционной реформы по радикальному изменению состава Палаты лордов, которая подвела бы черту под вековым процессом реформирования верхней палаты, период правления коалиционного правительства 2010 - 2015 гг. запомнится в истории процесса р е ф о р м и р о в а н и я в е р х н е й п а л ат ы б р и т а н с ко го П а р л а м е н т а р е ф о р м а м и мелкомасштабными, частичными, но очень значимыми для самой Палаты и ее членов; реформами, к которым коалиционное правительство не имело, по сути, никакого отношения, наоборот, изначально препятствуя их принятию. Как показывает история, частичность, относительная постепенность, возникновение как реакция на специфические проблемы и события были характерными чертами всех успешных реформ Палаты лордов. В принципе, этим характеризуется и типично британский подход к реформам; в этом можно увидеть специфику британского конституционного устройства – историчность, эволюционность, преемственность и гибкость [1]. Но результаты деятельности коалиции по реформированию Палаты лордов объясняются вышеперечисленными качествами британской конституции лишь отчасти. У. Бэджет писал, что реформы определяются «духом времени», настроениями, царящими в обществе, которые передаются членам Парламента и, соответственно, Кабинету как части этого общества и так находят отображение в инициируемых ими законах [2]. Зародившись еще в XIX веке, тенденция к все большей демократизации характеризовала развитие 1. Ballinger C. The House of Lords 1911 – 2011: A Century of Non-Reform. Hart Publishing, 2012. P. 1 – 2. URL:https://books.google.ru/books?id=7mR6BAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01. 04. 2016) 2. Bagehot W. The English Constitution. – 2nd edition. Batoche Books, 2000 [1873]. P. 7. URL: http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/bagehot/constitution.pdf (дата обращения: 01.04.2016) Соединенного Королевства и в XX веке; причиной всех реформ и всех призывов к реформам Палаты лордов, как показала вторая глава, считалась ее (демократическая) нелегитимность; однако же начатая в 1911 г. реформа, намеревавшаяся сделать Палату лордов легитимной, закончена так и не была, тем не менее, практически сведя на нет роль Палаты в законодательном процессе. Коалиционное правительство, как казалось, начало

96 свой срок пребывание у власти с твердым намерением сделать Палату (по большей части) палатой избираемой; как показывают опросы, такие же настроения преобладали и в британском обществе, которое, в большинстве своем, полностью поддерживало предложения коалиционного Кабинета [3]. Учитывая это, правительство вполне могло вынести свои предложения по реформе Лордов на референдум; это рекомендовалось им и докладом Комитета по рассмотрению проекта билля о реформе Палаты лордов; на этом настаивали и многие участники обсуждения Билля в Палате общин, включая лейбористов и «бунтовавших» против Билля консерваторов. Но коалиция на это не пошла, и масштабной реформы не произошло. Почему? Реформирование Палаты лордов в данной работе рассматривалось сквозь призму выводов парадигмы британского конституционализма и, в частности, институционального подхода, примененного исследователем А. Келсо в ее исследовании парламентских реформ. Институты, показывает А. Келсо, создают контекст, который определяет то, как акторы процесса реформирования видят саму цель реформы и стратегии по ее достижению[4]. Институциональный контекст – доминантные для данного института нормы и ценности – во многом определяется его историческим развитием; и институциональный контекст Парламента Соединенного Королевства прежде всего формировался под влиянием принципа парламентского суверенитета – (теоретически) абсолютной законодательной власти Парламента, которая после избирательных реформ XIX века и Парламентских актов 1911 и 1949 годов превратилась в абсолютную законодательную власть избираемой Палаты общин, и, косвенно, правительства, контролирующего большинство мест в нижней палате. Наличие такой институциональной доминанты имело непосредственные последствия для реформы верхней палаты: институциональный контекст Парламента способствовал и способствует тем реформам, которые направлены на усиление Палаты общин и контролирующего ее правительства. Это подтверждает исторически – все случившиеся реформы Палаты лордов прямо или 3. Cruse I. Public attitudes to the House of Lords and House of Lords Reform // House of Lords Library Note: LLN 2012/28 // House of Lords Library. 26 July 2012. P. 24 – 27. URL:http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/LLN-2012-028/LLN-2012-028.pdf (дата обращения: 16.04.2016) 4. Kelso A. Parliamentary Reform at Westminster. Manchester University Press, 2009. P. 184. URL: http://site.ebrary.com/lib/stpeterst/detail.action?docID=10623368 (дата обращения: 15.04.2016) косвенно были нацелены на усиление Палаты общин и правительства; поэтому они и никогда не доводились до конца, до замены назначаемой Палаты лордов палатой избираемой, что добавило бы ей демократической легитимности и сделало бы ее более успешным «противовесом» Палате общин и правительству. Это также явно демонстрируется и периодом пребывания коалиции 2010-2015 гг. у власти.

97 Декларируемой коалиционным правительством целью реформы Лордов было повышение ее демократической легитимности и расширение ее возможностей противостояния (слишком) сильной исполнительной власти; вместе с тем, реформаторы оставляли новой Палате тот же объем властных полномочий (или его отсутствие), упорно закрывая глаза на это противоречие. Как итог, правительственный билль потерпел неудачу – во многом благодаря «бунту» консервативных членов Палаты общин, в отличие от правительства явно видевших то, что избираемая верхняя палата является угрозой принципу главенствования палаты нижней. Политическая воля, другое, согласно А. Келсо, важное условие парламентской реформы[5], у коалиции также отсутствовала – по крайней мере, у одной ее части. Реформа Палаты лордов была сферой Партии либерал-демократов; Билль 2012 года был инициирован ее лидером Н. Клеггом, который представлял его во всех дебатах. Напротив, Дэвид Кэмерон, лидер Консервативной партии и премьер-министр коалиционного правительства, называл реформу Лордов вопросом даже не второстепенной, а третьестепенной важности [6]. С формированием коалиции его риторика изменилась, но отношение, похоже, осталось. Осуществляя содержащуюся в коалиционном соглашении установку путем назначений привести партийный состав Палаты к разделению между партиями голосов на выборах 2010 г., Д. Кэмерон побил все рекорды по скорости назначения пожизненных пэров с 1958 года [7]. Назначения же независимых пэров значительно сократились [8]. На выборах 2015 года побеждает Консервативная партия; сформированное ею правительство вновь возглавляется Д. Кэмероном [9]. В своей предвыборной программе 2015 г. консерваторы обещали сделать «все возможное, чтобы Палата лордов выполняла 5. Kelso A. Op. cit. P. 216. 6. Cruse I. Possible Implications of House of Lords Reform. House of Lords Library Note: LLN 2010/014. P. 2. URL: http://www.parliament.uk/documents/lords-information-office/Possible%20Implications%20of%20House %20of%20Lords%20Reform.pdf (дата обращения: 08.04.2016) 7. Russell M. Is David Cameron actually seeking to destroy the Lords? // The Constitution Unit. 28 August 2015. URL:https://constitution-unit.com/2015/08/28/is-david-cameron-actually-seeking-to-destroy-the-lords (дата обращения:16.04.2016) 8. Ibid. 9.Hawkins O., Keen R., Nakatudde N. General Election 2015. Briefing paper number CBP7186 // House of Commons Library. 28 July 2015. P. 7. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7186 (дата обращения:15.04.2016) свою ценную роль проверки законодательства и внесения в него поправок», оговаривая, что, хотя они по-прежнему видят обоснованность введения в Палату избираемого элемента, это «не является приоритетом»; вместо этого будущее консервативное правительство займется обеспечением «... надлежащего функционирования Палаты, обращаясь к рассмотрению таким вопросов, как размер Палаты и выход пэров на пенсию»[10].

98 Манифесты же лейбористов и либерал-демократов изображали будущее Палаты лордов при соответствующих правительствах несколько иначе. В то время как либералдемократы намеревались реформировать Лордов в соответствии с положениями потерпевшего неудачу Билля о реформе 2012 года [11], лейбористы подходили к реформе верхней палаты более радикально, обещая заменить ее избираемым Сенатом наций и регионов[12]. Тем не менее, с учетом таких партийных установок, победа консерваторов на выборах 2015 года позволяет вслед за манифестом вышеупомянутой партии заключить, что реформа Лордов не является приоритетом для избирателей. Придя к власти во второй раз, Д. Кэмерон продолжил активно и не очень последовательно назначать в Палату новых членов [13]. Хотя консервативные пэры и так были самой многочисленной партийной группой в верхней Палате (см. таблицу 2 в Приложении № 4), с мая 2015 г. по февраль 2016 г. состав Палаты пополнился 56 новыми пэрами[14]. Как результат такой политики премьер-министра, Палата лордов медленно, но верно движется по направлению к своему дореформенному составу; авторитет Палаты резко падает – период нахождения на посту премьер-министра Д. Кэмерона ознаменовались самым негативным отображением верхней палаты в прессе со времени ее предыдущей большой реформы, 1999 года[15]. 10.The Conservative Manifesto 2015. P. 49. URL: https://s3-eu-west1.amazonaws.com/manifesto2015/ConservativeManifesto2015.pdf (дата обращения: 16.04.2016) 11. Liberal Democrat Manifesto 2015. P. 132. URL:https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/libdems/pages/8907/attachments/original/1429028133/Liberal_Democ rat_General_Election_Manifesto_2015.pdf?1429028133 (дата обращения: 17.04.2016) 12. 2015 Labour Manifesto. P. 64. URL:http://www.labour.org.uk/page/-/BritainCanBeBetterTheLabourPartyManifesto2015.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 13. Russell M. Is David Cameron actually seeking to destroy the Lords? // The Constitution Unit. URL:https://constitution-unit.com/2015/08/28/is-david-cameron-actually-seeking-to-destroy-the-lords (дата обращения:16.04.2016) 14. Kelly R., Taylor R. Peerage creations since 1997. Briefing paper number 5867 // House of Commons Library. 3 February 2016. P. 7. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05867 (дата обращения: 17.04.2016) 15. Russell M. The Lords' declining reputation: the evidence // The Constitution Unit. 2 September 2015. URL: https://constitution-unit.com/2015/09/02/the-lords-declining-reputation-the-evidence (дата обращения: 17.04.2016) Активное назначение премьер-министром новых (партийных) пожизненных пэров, подрывающее установленный ранее в составе Палаты баланс между партийными и независимыми членами и, как результат, размывающее влияние независимых и беспартийных членов Палаты, ставит Палату лордов в кризисное положение, так что некоторые исследователи задаются вопросом – стремится ли Дэвид Кэмерон своими действиями намеренно разрушить верхнюю палату [16]?

99 Так или иначе, вне зависимости от того, является ли такой подход премьерминистра осознанным или нет, действия Д. Кэмерона непосредственно ведут к ослаблению Лордов и уменьшению возможностей верхней палаты эффективно контролировать правительство [17]. Институциональный контекст опять берет свое. А ведь положение вполне могло бы быть исправлено очередной мелкомасштабной реформой, в частности, по установлению фиксированного размера Палаты или законодательному ограничению возможностей премьер-министра назначать пожизненных пэров, что активно предлагается как и самими членами Палаты лордов, так и многочисленными исследователями[18]. Тем временем, в октябре 2015 г. Лорды заблокировали план правительства по отмене налоговых льгот для уязвимых групп населения, подняв (со стороны Кабинета) бурю негодования о том, что Лорды якобы вторглись в запретную для них сферу финансового законодательства, хотя соответствующие меры правительства принадлежат ко вторичному законодательству, в отношении которого Лорды не имеют явных конвенционных обязательств [19]. В свете этих событий правительство поручило бывшему лидеру Палаты лордов лорду Стрэтклайду составить доклад о том, как окончательно обеспечить решающую роль избираемой Палаты общин в законодательном процессе [20]. Означенный доклад был опубликован в декабре 2015 года и предлагал три варианта достижения желаемого правительством результата, наиболее уместным из которых сам автор называл создание законодательно закрепленной процедуры, по которой Лорды, в случае возникновения между палатами разногласий, могли бы призвать Общины еще раз 16. Russell M. Is David Cameron actually seeking to destroy the Lords? // The Constitution Unit. 17. Ibid. 18. Russell M., Semlyen T. Enough is Enough. Regulating prime ministerial appointments to the Lords // The Constitution Unit. February 2015. P. 4 - 6, 10 - 11. URL: https://www.ucl.ac.uk/constitutionunit/research/parliament/house-of-lords/enoughisenough/Enough_is_enough__regulating_prime_ministerial_appointments_to_the_Lords.pdf (дата обращения:17.04.2016) 19. Evenett H., Scott E. Strathclyde Review: Secondary Legislation and the Primacy of the House of Commons. House of Lords In Focus: LIF 2015/0062 // House of Lords Library. 23 December 2015. P. 1. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LIF-2015-0062 (дата обращения: 17.04.2016) пересмотреть свое решение [21]. По состоянию на конец апреля 2016 г., никакого отклика на доклад лорда Стрэтклайда со стороны правительства пока не последовало; были сделаны, однако, заявления со стороны некоторых комитетов Палаты лордов. В частности, Комитет по делегированным полномочиям и реформе властных полномочий в своем докладе подчеркнул то, что все перечисленные лордом Стрэтклайдом опции приведут к усилению правительства в ущерб Парламенту [22].

100 В данный момент внимание и правительства, и общественности переключилось на референдум о членстве Соединенного Королевства в Европейском союзе, назначенном на 23 июня 2016 года[23], и реформа Лордов ушла с повестки дня. Тем не менее, положение верхней палаты не стало от этого менее критическим, и, как представляется, референдум о членстве Британии в ЕС, помимо самого членства, вполне может в долгосрочном периоде определить и дальнейшую судьбу Палаты лордов. Многие исследователи говорят о том, что членство в Европейском союзе меняет существующие в Соединенном Королевстве конституционные установки, подрывая главенствующий в них принцип парламентского (правительственного) суверенитета и приближая их к континентальной модели правового конституционализма, где конституционность действий правительства и Парламента контролируется судебной ветвью власти [24]. Вполне возможно, что новое конституционное устройство Британии потребует и качественно новую вторую палату; но дальнейшие прогнозы представляются возможными только после знаменательного - вне зависимости от его результата - референдума 23 июня 2016 г. 21. Lord Strathclyde. Strathclyde Review: Secondary legislation and the primacy of the House of Commons. Cm 9177. December 2015. p. 5. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/486790/53088_Cm_9177_Web _Accessible.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 22. Delegated Powers and Regulatory Reform Committee. Special Report: Response to the Strathclyde Review. 25th Report of Session 2015–16. 23 March 2016. 37 p. p. 3. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201516/ldselect/lddelreg/119/119.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 23.Uberoi E., White I. The EU referendum campaign. Briefing paper number 7486 // House of Commons Library. 25 April 2016. 12 p. p. 4. URL:http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-7486/CBP-7486.pdf (дата обращения: 27.04.2016) 24. Tomkins A. Constitutionalism // Flinders M., Gamble A., Hay C., Kenny M., eds. The Oxford Handbook of British Politics. Oxford University Press, 2009. P. 21. URL:http://proxy.library.spbu.ru:2649/view/10.1093/oxfordhb/9780199230952.001.0001/oxfordhb-9780199230952 (дата обращения: 05.04.2016) Список источников и литературы Источники Парламентские дебаты

101 1. House of Commons Hansard. 9 July 2012. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm120709/debtext/12070 9-0001.htm (дата обращения: 10.04.2016) 2. House of Commons Hansard. 3 September 2012. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm120903/debtext/12090 3-0001.htm (дата обращения: 12.04.2016) 3. House of Commons Hansard. 16 October 2012. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201213/cmhansrd/cm121016/debtext/12101 6-0001.htm#12101642000072 (дата обращения: 13.04.2016) 4. House of Commons Hansard. 18 October 2013. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm131018/debtext/ 131018-0001.htm#13101840000269 (дата обращения: 12.04.2016) 5. House of Commons Hansard. 4 June 2013. http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm130604/debtext/13060 4-0001.htm#13060468000067 (дата обращения: 15.04.2016) 6. House of Commons Hansard. 28 February 2014. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmhansrd/cm140228/debtext/14022 8-0001.htm#14022871000790 (дата обращения: 13.04.2016) 7. House of Lords Hansard. 16 August 1945. URL:http://hansard.millbanksystems.com/lords/1945/aug/16/address-in-reply-to-hismajestys-most (дата обращения: 10.04.2016) 8. House of Lords Hansard. 17 May 2011. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmhansrd/cm110517/debtext/1 10517-0001.htm#11051737000001 (дата обращения: 14.04.2016) 9. House of Lords Hansard. 6 February 2013. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201213/ldhansrd/text/1302060001.htm#13020674000420 (дата обращения: 13.04.2016) 10. House of Lords Hansard. 28 March 2014. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201314/ldhansrd/text/1403280001.htm#14032844000259 (дата обращения: 12.04.2016) 11. House of Lords Hansard. 3 December 1957. URL: http://hansard.millbanksystems.com/lords/1957/dec/03/life-peerages-bill-hl (дата обращения: 10.04.2016) Законодательные акты и законопроекты

102 12. Constitutional Reform and Governance Act 2010. URL:http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/25/pdfs/ukpga_20100025_en.pdf (дата обращения: 10.04.2016). 13. House of Lords Act 1999 URL:http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1999/34/pdfs/ukpga_19990034_en.pdf (дата обращения: 10.04.2016). 14. House of Lords (Cessation of Membership) Bill (HC Bill 103). URL:http://services.parliament.uk/bills/201213/houseoflordscessationofmembership.html (дата обращения: 12.04.2016) 15. House of Lords Reform Draft Bill 2012. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/2290 20/8077.pdf (дата обращения: 07.04.2016) 16. House of Lords Reform Bill 2012. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/2012-2013/0052/13052.pdf (дата обращения: 07.04.2016) 17. House of Lords Reform Bill 2012. Explanatory Notes. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/cbill/20122013/0052/en/13052en.pdf (дата обращения: 09.04.2016) 18. House of Lords Reform Bill (HL 23). URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/bills/lbill/2013-2014/0023/lbill_201320140023_en_2.htm (дата обращения: 12.04.2016) 19. House of Lords (Maximum Membership) Bill URL:http://services.parliament.uk/bills/2013-14/houseoflordsmaximummembership.html (дата обращения: 12.04.2016) 20. House of Lords Reform Act 2014. URL:http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/24/section/4/enacted (дата обращения: 12.04.2016) 21. Life Peerages Act 1958 // legislation.gov.uk. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Eliz2/6-7/21/contents (дата обращения: 07.04.2016) 22. Parliament Act 1911. 18 August 1911 // legislation.gov.uk URL: www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo5/1-2/13 (дата обращения: 05.04.2016) 23. Parliament Act 1949. 16 December 1949 // legislation.gov.uk. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo6/12-13-14/103/contents (дата обращения: 07.04.2016)

103 24. Peerages Act 1963. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1963/48/contents (дата обращения: 08.04.2016) 25. The Ecclesiastical Offices (Age Limit) Measure 1975. URL:http://www.legislation.gov.uk/ukcm/1975/2 26. The Cabinet Manual. 14 December 2011. URL: https://www.gov.uk/government/publications/cabinet-manual (дата обращения: 11.04.2016) Партийные манифесты и программы 27. The Conservative Manifesto 2010. URL: http://media.conservatives.s3.amazonaws.com/manifesto/cpmanifesto2010_lowres.pdf (дата обращения: 11.04.2016). 28. The Conservative Manifesto 2015. URL: https://s3-eu-west1.amazonaws.com/manifesto2015/ConservativeManifesto2015.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 29. The Coalition: our programme for government. 20 May 2010. URL: https://www.gov.uk/government/publications/the-coalition-our-programme-forgovernment (дата обращения: 07.04.2016) 30. 1945 Labour Party Manifesto. URL: http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1945/1945-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 07.04.2016) 31. 1966 Labour Party Election Manifesto. URL: http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1966/1966-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 08. 04. 2016) 32. 1970 Labour Party Manifesto. URL: http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1970/1970-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 33. 1979 Labour Party Manifesto. URL: http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1979/1979-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 34. 1983 Labour Party Manifesto. URL: http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1983/1983-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016)

104 35. 1992 Labour Party Manifesto. URL:http://www.politicsresources.net/area/uk/man/lab92.html (дата обращения: 10.04.2016) 36. 1997 Labour Party Manifesto. URL:http://www.labourparty.org.uk/manifestos/1997/1997-labour-manifesto.shtml (дата обращения: 10.04.2016) 37. 2010 Labour Party Manifesto. URL: http://www2.labour.org.uk/uploads/TheLabourPartyManifesto-2010.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 38. 2015 Labour Party Manifesto. URL: http://www.labour.org.uk/page/-/BritainCanBeBetter-TheLabourPartyManifesto2015.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 39. Liberal Democrat Manifesto 2010. URL:http://www.politicsresources.net/area/uk/ge10/man/parties/libdem_manifesto_2010. pdf (дата обращения: 11.04.2016). 40. Liberal Democrat Manifesto 2015. URL:https://d3n8a8pro7vhmx.cloudfront.net/libdems/pages/8907/attachments/original/1 429028133/Liberal_Democrat_General_Election_Manifesto_2015.pdf?1429028133 (дата обращения: 17.04.2016) Политические речи и заявления 41. Clegg: Top-to-toe reform needed at Westminster // itv.co.uk. 3 June 2013. http://www.itv.com/news/update/2013-06-03/clegg-top-to-toe-reform-needed-atwestminster (дата обращения: 15.04.2016) 42. HM Government. House of Lords Reform: What next? Government Response to the Committee’s Ninth Report of 2013–14. 17 February 2014. HC 1079 of Session 2013–14. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpolcon/1079/1079 .pdf (дата обращения: 10.04.2016) 43. HM Government. Government Response to the Report of the Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill. June 2012. 33 p. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/2287 18/8391.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 44. House of Lords reform: Nick Clegg’s statement in full // bbc.co.uk. URL: http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-19146853 (дата обращения: 10.04.2016)

105 45. Leader’s Speech, Blackpool 1994. URL: http://www.britishpoliticalspeech.org/speecharchive.htm?speech=200 (дата обращения: 10.04.2014) 46. The Queen’s Speech. 24 November 1998. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld199899/ldhansrd/vo981124/text/8112401.htm (дата обращения: 11.04.2016) 47. Tony Blair’s Leadership Acceptance Speech. 21 July 1994. URL: http://www.australianpolitics.com/uk/labour/940721blair-acceptance.shtml (дата обращения: 10.04.2016) Статистическая информация 48. Retired members of the House of Lords // parliament.co.uk. URL:https://www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/lords/retired-lords (дата обращения: 11.04.2016) 49. Session 2014 - 15: 4 June 2014 to 26 March 2015 / Sessional Statistics on Business and Membership // parliament.co.uk. URL: http://www.parliament.uk/documents/publications-records/House-of-LordsPublications/Records-activities-and-membership/Business-membership-statistics/HLSessional-Statistics-on-Business-and-Membership-2014-15.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 50. Session 2009-10: 18 November 2009 to 8 April 2010 / Sessional Statistics on Business and Membership // parliament.co.uk URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldsession/statistics.html (дата обращения: 10.04.2016) Литература Монографии 51. Bagehot W. The English Constitution. – 2nd edition. Batoche Books, 2000 [1873]. 214 p. URL: http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/bagehot/constitution.pdf (дата обращения: 1.04.2016) 52. Ballinger C. The House of Lords 1911 – 2011: A Century of Non-Reform. Hart Publishing, 2012. URL:https://books.google.ru/books? id=7mR6BAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru#v=onepage&q&f=false (дата обращения: 01. 04. 2016) 53. Bogdanor V. The New British Constitution. Hart Publishing, 2009. URL: https://books.google.ru/books?

106 id=2HZ6BAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=f alse (дата обращения: 01. 04. 2016) 54. Dicey A. V. Introduction to the study of the law of the constitution. – 8th ed. Indianopolis: Liberty Classics, 1982 [Macmillan, 1915]. 584 p. URL: http://files.libertyfund.org/files/1714/0125_Bk.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 55. Flinders M., Gamble A., Hay C., Kenny M., eds. The Oxford Handbook of British Politics. Oxford University Press, 2009. 1002 p. URL:http://proxy.library.spbu.ru:2649/view/10.1093/oxfordhb/9780199230952.001.0001 /oxfordhb-9780199230952 (дата обращения: 05.04.2016) 56. Galligan B., Brenton S., eds. Constitutional Conventions in Westminster Systems. Controversies, Changes and Challenges. Cambridge University Press, 2015. 288 p. 57. Grant M. UK Parliament. Edinburgh University Press, 2009. 241 p. 58. Kelso A. Parliamentary Reform at Westminster. Manchester University Press, 2009. 229 p. URL: http://site.ebrary.com/lib/stpeterst/detail.action?docID=10623368 (дата обращения: 15.04.2016) 59. King A. Does the United Kingdom still have a constitution? // The Hamlyn Lectures. London: Sweet & Maxwell, 2001. 136 p. URL:https://socialsciences.exeter.ac.uk/media/universityofexeter/schoolofhumanitiesands ocialsciences/law/pdfs/Does_the_United_Kingdom_still_have_a_constitution.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 60. Padfield, C. British constitution made simple. – 6th ed. London: Heinemann, 1983. 386 p. 61. Punnett R. British government and politics. – 5th ed. Hampshire: Gower House, 1987. 572 p. 62. Seldon A., Finn M., eds. The Coalition Effect, 2010 – 2015. Cambridge University Press, 2015. 642 p. URL:http://ebooks.cambridge.org/ebook.jsf?bid=CBO9781139946551 (дата обращения:16.03.2016) 63. Smith P., Geuss R., Bagehot W. Bagehot: The English Constitution. Cambridge University Press, 2001. 293 p. URL: http://site.ebrary.com/lib/stpeterst/detail.action? docID=10062266 (дата обращения: 07.04.2016) 64. Turpin C., Tomkins A. British Government and the Constitution. - 6th ed. Cambridge University Press, 2007. 903 p. 65. Ward I. The English Constitution: Myths and Realities. Hart Publishing, 2004. 232 p. URL:https://books.google.ru/books? id=6LTbBAAAQBAJ&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=f alse (дата обращения: 01.04.2016)

107 Труды по конституционной истории Соединенного Королевства 66. Black J. Modern British History since 1900. Macmillan foundations. London: Macmillan Press LTD, 2000. 378 p. 67. Congleton R. D. Perfecting Parliament. Constitutional Reform, Liberalism, and the Rise of Western Democracy. Cambridge University Press, 2010. 668 p. 68. Freeman E. A. The Growth of the English Constitution from the Earliest Times. Macmillan and Company, 1873. 230 p. URL:https://books.google.ru/books? id=PfhIAAAAIAAJ&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=fal se (дата обращения: 01.04.2016) 69. Heyck T. A History of the Peoples of the British Isles. From 1688 to 1914. London: Routlege, 2002. 472 p. 70. Lehmberg S. E. A History of the Peoples of the British Isles. From prehistoric times to 1688. London: Routlege, 2002. 312 p. 71. Maitland F. W. The Constitutional History of England: A Course of Lectures. The Lawbook Exchange, 2001. 547 p. URL:https://books.google.ru/books? id=MQaHL9s_xRwC&printsec=frontcover&hl=ru&source=gbs_atb#v=onepage&q&f=fa lse (дата обращения: 01. 04. 2016) 72. Pollard A. F. The Evolution of Parliament. 2nd edition. New York: Russell & Russell, 1964 [1926]. 459 p. URL: http://socserv.mcmaster.ca/econ/ugcm/3ll3/pollard/EvolutionParliament.pdf (дата обращения: 01.04.2016). Статьи 73. Blick A. Codifying – or not codifying – the UK constitution: A Literature Review for the House of Commons Political and Constitutional Reform Committee // King’s College London: Centre for Political and Constitutional Studies. February 2011. 46 p. URL: http://www.parliament.uk/pagefiles/56954/CPCS%20Literature%20Review%20(4).pdf (дата обращения: 05.04.2016) 74. Bogdanor V. The New British Constitution // Gresham College Lectures. 16 June 2009. URL: http://www.gresham.ac.uk/lectures-and-events/the-new-british-constitution (дата обращения: 05.04.2016)

108 75. Bogdanor V., McLean I. Shifting Sovereignties. Should the United Kingdom have an elected upper house and an elective head of state? // Political Insight. Vol. 1, issue 1. P. 11 – 13. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.2041-9066.2010.00012.x/abstract (дата обращения: 11.04.2016) 76. Dorey P. 1949, 1969, 1999: The Labour Party and House of Lords Reform // Parliamentary Affairs. Vol. 59, No.4. 2006. P. 599-620. URL: http://pa.oxfordjournals.org/content/early/2005/12/31/pa.gsl031.extract (дата обращения: 11.04.2016) 77. Fitzpatrick A., ed. The End of the Peer Show? Responses to the draft bill on Lords reform. Centreforum, 2011. 129 p. URL: http://www.lse.ac.uk/government/research/resgroups/LSEPublicPolicy/pdf/End_of_the_p eer_show.pdf (дата обращения: 09.04.2016). 78. Heald O. An Elected Second House – Building a Better House? // Society of Conservative Lawyers. April 2012. 12 p. URL:http://www.conservativelawyers.com/files/House%20of%20Lords%20Reform %20Pamphlet.pdf (дата обращения: 07.04.2016) 79. Melton J., Stuart C., Helen D. To Codify or Not To Codify? Lessons from Consolidating the United Kingdom’s Constitutional Statutes // University College London: The Constitution Unit. March 2015. 48 p. URL: https://www.ucl.ac.uk/constitutionunit/publications/tabs/unit-publications/162.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 80. Murkens J. E. K. The Quest for Constitutionalism in UK Public Law Discourse // Oxford Journal of Legal Studies. Vol. 29, No. 3. Autumn 2009. P. 427 – 455. URL: http://www.jstor.org/stable/27750058 (дата обращения: 14.03.2016) 81. Quinn T., Bara J., Bartle J. The UK Coalition Agreement of 2010: Who Won? // Journal of Elections, Public Opinion & Parties. Vol. 21, No 2. 2011. P. 295-312. URL: http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/17457289.2011.562610 (дата обращения: 01.04.2016) 82. Renwick A. House of Lords Reform. A Briefing Paper // Political Studies Association. 98 p. URL: www.psa.ac.uk/sites/default/files/HL%20Reform%20briefing%20paper.pdf (дата обращения: 06.04.2016) 83. Russell M. Elected Second Chambers and Their Powers: An International Survey // The Political Quarterly. Vol. 83, No 1. January – March 2012. P. 117 – 129. URL: http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-923X.2012.02275.x/abstract (дата обращения: 12.04.2016)

109 84. Russell M. An appointed upper chamber: lessons from Canada // Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas Project. September 1998 - March 2000. 12 p. URL: https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/publications/tabs/unit-publications/29.pdf (дата обращения: 12.04.2016) 85. Russell M. A Directly Elected Upper House: Lessons from Italy and Australia // Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas Project. September 1998 - March 2000. 16 p. URL:https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/publications/tabs/unit-publications/39.pdf (дата обращения: 12.04.2016) 86. Russell M. Is David Cameron actually seeking to destroy the Lords? // The Constitution Unit. 28 August 2015. URL:https://constitution-unit.com/2015/08/28/is-david-cameronactually-seeking-to-destroy-the-lords (дата обращения:16.04.2016) 87. Russell M. The Byles bill on Lords reform is important: but needs amending if it’s not to damage the Lords // The Constitution Unit. 13 February 2014. URL: https://constitutionunit.com/2014/02/13/the-byles-bill-on-lords-reform-is-important-but-needs-amending-ifits-not-to-damage-the-lords (дата обращения: 13.04.2016) 88. Russell M. The Byles/Steel bill - unless amended - holds grave dangers for the Lords // The Constitution Unit. 5 March 2014. URL: https://constitution-unit.com/2014/03/05/thebylessteel-bill-unless-amended-holds-grave-dangers-for-the-lords (дата обращения: 13.04.2016) 89. Russell M. The Lords' declining reputation: the evidence // The Constitution Unit. 2 September 2015. URL: https://constitution-unit.com/2015/09/02/the-lords-decliningreputation-the-evidence (дата обращения: 17.04.2016) 90. Russell M. Is the House of Lords Already Reformed? // The Political Quarterly. Vol. 74, issue 3, July 2003. P. 311 – 318. URL:http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1467923X.00540/abstract (дата обращения: 15.04.2016) 91. Russell M. House Full: Time to get a grip on Lords appointments // The Constitution Unit. April 2011. 28 p. URL: https://www.ucl.ac.uk/constitutionunit/publications/tabs/unit-publications/152.pdf (дата обращения: 11.04.2016) 92. Russell M., Sciara M. The House of Lords in 2006: Negotiating a Stronger Second Chamber // The Constitution Unit. January 2007. 25 p. URL: https://www.ucl.ac.uk/spp/publications/unit-publications/140.pdf (дата обращения: 11.04.2016) 93. Russell M., Semlyen T. Enough is Enough. Regulating prime ministerial appointments to the Lords // The Constitution Unit. February 2015. 69 p.

110 URL: https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/parliament/house-oflords/enoughisenough/Enough_is_enough__regulating_prime_ministerial_appointments_to_the_Lords.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 94. Russell M. Lords Reform: Principles and Prospects. Lecture at the invitation of the Leader of the House of Lords. 13 November 2007. 9 p. URL:https://www.ucl.ac.uk/constitution-unit/research/parliament/house-oflords/tabs/lords_reform_lecture.pdf Доклады парламентских комиссий и межпартийных парламентских групп 95. Delegated Powers and Regulatory Reform Committee. Special Report: Response to the Strathclyde Review. 25th Report of Session 2015–16. 23 March 2016. 37 p. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201516/ldselect/lddelreg/119/119.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 96. House of Lords Committee for Privileges. The Powers of the House of Lords in Respect of its Members. HL Paper 87 of Session 2008 – 09. 11 May 2009. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldprivi/87/8703.htm (дата обращения: 13.04.2016) 97. House of Lords Select Committee on the Constitution. House of Lords Reform (No 2) Bill. 7th Report of Session 2013 – 2014. 21 March 2014. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201314/ldselect/ldconst/155/155.pdf (дата обращения: 13.04.2016) 98. Joint Committee on the House of Lords Reform. First Report. 9 December 2002. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200203/jtselect/jtholref/17/1710.htm#a5 6 (дата обращения: 06.04.2016) 99. Joint Committee on the Draft House of Lords Reform Bill. Draft House of Lords Reform Bill. Report of Session 2010 – 12. Volume 1. 23 April 2012. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/jt201012/jtselect/jtdraftref/284/284i.pdf (дата обращения: 11. 04. 2016) 100. Joint Committee on Conventions. Conventions of the UK Parliament. Report of Session 2005 - 06. 3 November 2006. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/jt200506/jtselect/jtconv/265/265.pdf 101. Leader’s Group on Members Leaving the House. Members Leaving the House: Report of Session 2010 – 2011. House of Lords: HL Paper 83. 13 January 2011. 33 p. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201011/ldselect/ldleader/83/83.pdf

111 102. Tyler P. et al. Reforming the House of Lords: Breaking the Deadlock. 5 July 2007. 53 p. URL: https://www.ucl.ac.uk/spp/publications/unit-publications/119.pdf (дата обращения:12.04.2016) 103. Royal Commission on the Reform of the House of Lords. A House for the Future. 20 January 2000. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/266063/ex ec_sum.pdf (дата обращения:12.04.2016) 104. Written evidence submitted by David Beamish, Clerk of the Parliaments // Political and Constitutional Reform Committee. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmpolcon/251/251v w26.htm (дата обращения: 12.04.2016) Белые книги и другие правительственные публикации 105. An Elected Second Chamber. Further Reform of the House of Lords. HM Government White Paper. July 2008. Cm 7438. 139 p. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/2287 06/7438.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 106. Strathclyde Review: Secondary legislation and the primacy of the House of Commons. Cm 9177. December 2015. 29 p. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/4867 90/53088_Cm_9177_Web_Accessible.pdf (дата обращения: 17.04.2016) 107. Modernising Parliament: Reforming the House of Lords. Cm 4183. 38 p. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/260760/41 83.pdf (дата обращения: 10.04.2016) 108. The Cabinet Manual. 1st edition. October 2011. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/6064 1/cabinet-manual.pdf (дата обращения: 05.04.2016) 109. The Governance of Britain Green Paper. Cm 7170. July 2007. 63 p. URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/2288 34/7170.pdf (дата обращения: 01.04.2016) 110. The House of Lords: Completing the Reform. HM Government White Paper. Cm 5291. November 2001. URL:http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/ +/http:/www.dca.gov.uk/constitution/holref/holreform.htm (дата обращения: 08.04.2016) 111. The House of Lords: Reform. HM Government White Paper. February 2007. 62 p.

112 URL:https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/2288 91/7027.pdf (дата обращения: 08.04.2016) Исследовательские публикации библиотек Палаты общин и Палаты лордов 112. Bowers P. House of Lords Reform Bill 2012-13: decision not to proceed. Standard Note: SN/PC/06405 // House of Commons Library. 25 September 2012. 8 p. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN06405 (дата обращения: 15.04.2016). 113. Bowers P., Gay O., Kelly R. House of Lords Reform Draft Bill. Research Paper 12/37 // House of Commons Library. 4 July 2012. 52 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP12-37 (дата обращения: 15.04.2016). 114. Brocklehurst A., Hill M. The Weatherill Amendment: elected hereditary peers (updated October 2009). House of Lords Library Note: LLN 2009/008 // House of Lords Library. 23 October 2009. 42 p. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2009-008 (дата обращения: 07.04.2016) 115. Coleman C. The Salisbury - Addison Convention. House of Lords Library: In Focus. LIF 2015/002. 27 May 2015. 2 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LIF-2015-0011 (дата обращения: 15.04.2016). 116. Cruse I. Possible Implications of House of Lords Reform. House of Lords Library Note: LLN 2010/014. 40 p. URL: http://www.parliament.uk/documents/lords-informationoffice/Possible%20Implications%20of%20House%20of%20Lords%20Reform.pdf (дата обращения: 08.04.2016) 117. Cruse I. Public attitudes to the House of Lords and House of Lords Reform // House of Lords Library Note: LLN 2012/28 // House of Lords Library. 26 July 2012. 34 p. URL:http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/LLN-2012-028/LLN-2012028.pdf (дата обращения: 16.04.2016) 118. Deadman H. Proposals for the Reform of the Composition and Powers of the House of Lords, 1968-1998. House of Lords Library Note: LLN 1998/004 // House of Lords Library. 14 July 1998. 63 p. URL:https://www.parliament.uk/documents/lordslibrary/hllreform.pdf (дата обращения: 06.04.2016) 119. Dymond G. The Life Peerages Act 1958. House of Lords Library Note: LLN 2008/011 // House of Lords Library. 21 April 2008. 29 p.

113 URL: https://www.parliament.uk/documents/lords-library/hlllifepeeragesact1958.pdf (дата обращения: 11.04.2016) 120. Evenett H., Scott E. Strathclyde Review: Secondary Legislation and the Primacy of the House of Commons. House of Lords In Focus: LIF 2015/0062 // House of Lords Library. 23 December 2015. 4 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LIF-2015-0062 (дата обращения: 17.04.2016) 121. Everett M. House of Lords Reform. House of Commons Library Debate Pack Number CDP-2016/0012. // House of Commons Library. 13 January 2016. 11 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CDP-2016-0012 122. Hawkins O., Keen R., Nakatudde N. General Election 2015. Briefing paper number CBP7186 // House of Commons Library. 28 July 2015. 122 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7186 (дата обращения:15.04.2016) 123. House of Lords. Reform and Proposals for Reform since 1900. House of Lords Briefing // House of Lords Library. 19 April 2000. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld199798/ldbrief/ldreform.htm (дата обращения: 07.04.2016) 124. Hughes D. Women in the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2014/008 // House of Lords. 3 March 2014. 37 p. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2015-0017 (дата обращения: 04.04.2016) 125. James M., Scott E., Tudor S. History of the House of Lords: A Brief Introduction. House of Lords Library Note: LLN 2016/008 // House of Lords Library. 12 February 2016. 24 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2016-0008 (дата обращения: 01.04.2016) 126. Kelly R. House of Lords (Expulsion and Suspension) Bill 2014 – 2015. Standard Note: SN/PC/7093. 12 March 2015. 9 p. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN07093#fullre port (дата обращения: 07.04.2016). 127. Kelly R. The Parliament Acts. Standard Note: SN/PC/00675 // House of Commons Library. 24 February 2006. 29 p. 128. Kelly R., Maer L. The Parliament Acts. Briefing paper number 00675 // House of Commons Library. 25 February 2016. 34 p. URL:

114 http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN00675#fullreport (дата обращения: 07.04.2016). 129. Kelly R., Taylor R. Peerage creations since 1997. Briefing paper number 5867 // House of Commons Library. 3 February 2016. 41p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05867 (дата обращения: 17.04.2016) 130. Maer L. Reform of the House of Lords: the Coalition Agreement and further developments. Standard Note: SN/PC/05623 // House of Commons Library. 2 June 2011. 14 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05623 (дата обращения: 15.04.2016) 131. Maer L., Gay O. The 2010 Coalition Government at Westminster. Briefing paper number 06404 // House of Commons Library. 8 May 2015. 28 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN06404 (дата обращения: 11.04.2016) 132. Maer L. Conventions on the relationship between the Commons and the Lords. Briefing paper number 5996. 7 January 2016. 29 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05996 (дата обращения: 08.04.2016) 133. McGuinness F. UK Election Statistics: 1918-2012. Research Paper 12/43 // House of Commons Library. 7 August 2012. 61 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/RP12-43 (дата обращения: 12.04.2016) 134. Newson N. Hereditary Peers in the House of Lords Since 1999. House of Lords Library Note: LLN 2014/014 // House of Lords Library. 26 March 2014. 51 p. 135. Purvis M. House of Lords Reform: Chronology 1990-2010. House of Lords Library Note: LLN/2011/025. 21 July 2011. 10 p. 136. Scott E. Joint Committee Report on the Draft House of Lords Reform Bill: Reaction. House of Lords Library Note: LLN 2012/015 // House of Lords Library. 27 April 2012. 11 p. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2012015 (дата обращения: 10.04.2016) 137. Scott E. House of Lords Reform 2010 – 15. House of Lords Library Note: LLN 2015/009 // House of Lords Library. 25 March 2015. 21 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2015-009 (дата обращения: 07.04.2016)

115 138. Taylor R. The Size of the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2014/045 // House of Lords Library. 19 December 2014. 23 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2014-045 (дата обращения: 11.04.2016) 139. Taylor R. Size of the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2016/006 // House of Lords Library. 29 January 2016. 25 p. URL: http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2016-0006 (дата обращения: 12.04.2016) 140. Taylor R. Retirement from the House of Lords. House of Lords Library Note: LLN 2015/005 // House of Lords Library. 13 February 2015. 17 p. URL:http://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/LLN-2015-005 (дата обращения: 12.04.2016) 141. The Parliament Act 1949. House of Lords Library Note: LLN 2005/007. 33 p. URL: https://www.parliament.uk/documents/lords-library/hllparlact1949.pdf (дата обращения: 08.04.2016) 142. Thompson G., ed. Key issues for the 2015 Parliament. House of Commons Library Briefing // House of Commons Library. May 2015. 116 p. URL: http://www.parliament.uk/business/publications/research/key-issues-parliament-2015 (дата обращения:16.03.2016) 143. Uberoi E., White I. The EU referendum campaign. Briefing paper number 7486 // House of Commons Library. 25 April 2016. 12 p. URL:http://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-7486/CBP-7486.pdf (д ата обращения: 27.04.2016) Приложение № 1

116 Таблица 1. Некоторые показатели работы Палаты лордов до и после Акта 1999 г. Количественный состав Средняя дневная посещаемость 1998-1999 1999-2000 2012-2013 1210 690 762 446 н/д 484 647 (53,5 %) 92 (13,3 %) 89 (11,7 %) Наследственные пэры (% от состава всей Палаты) (Составлено по: Newson N. Hereditary Peers in the House of Lords Since 1999. House of Lords Library Note: LLN 2014/014 // House of Lords Library. 26 March 2014. P. 9-11.) Таблица 2. Партийный баланс в Палате лордов до и после Акта 1999 г. Консерваторы 19981999 1999- 484 (40 %) Лейбористы 193 (16 %) Либеральные демократы 72 (6 %) Независимые члены Другие Всего 80 (6,6 %) 1210 (crossbench) 355 (29,3 %) 232 (33,6 %) 201 (29,1 %) 62 (9 %) 163 (23,6 %) 6 (0, 9%) 690 2000 (Составлено по: Newson N. Hereditary Peers in the House of Lords Since 1999. House of Lords Library Note: LLN 2014/014 // House of Lords Library. 26 March 2014. P. 9.) Приложение № 2

117 Таблица 1. Правительственные инициативы по реформе Палаты лордов после Акта 1999 г. Документ; автор; год Содержание Палата Палата Результат издания «Палата лордов: По крайней мере 20 % общин лордов Два дня обсуждалась в Поддержки не завершая реформу». членов Палаты должны Палате лордов, один – в получила. Белая книга; назначаться не от партий. Палате общин. правительство; 2001. Поиск предложений по реформе. Первый доклад Семь вариантов реформы: Отвергли За Инициатива по Комитета обеих палат полностью избираемая все 7 полностью реформе вновь по реформе Палаты Палата; полностью вариантов; назначае- перешла к лордов; 2002. назначаемая, частично склонялись к мую палату правительству. избираемая, частично избираемой на назначаемая (5 разных 80 % Палате «Конституционная комбинаций). Удаление из Палаты Против. Против. Предложения реформа: следующие оставшихся отвергнуты шаги для Палаты наследственных пэров и Парламентом. лордов»; новые условия назначения 2003 – консультационный в Палату. правительство доклад; правительство; планирует новый 2003. билль по удалению наследственных пэров, в 2004 – отказывается от «Палата лордов: Смешанная Палата, где Поддержка Отвергли своих планов. Предложения реформа»; белая книга; минимум 20 % - двух все пред- приняты не были. правительство; февраль непартийные назначения; вариантов: ложения, 2007. прямые выборы членов по избираемой на кроме частично открытым 80% и полно- партийным спискам; полностью стью превосходство Общин; избираемой назначаемо сокращение размера до 540 Палаты. й Палаты

118 «Управление членов. Обзор возможных 2009 – доклад по Британией»; зеленая вариантов состава, зеленой книге книга; правительство; электоральных систем; комитета Палаты июль 2007. общих принципов. общин по государственно-му управлению. Акцент на рассмотрении механизмов назначения членов Билль по Прекращение Палаты лордов. Для облегчения конституционному дополнительных выборов прохождения обновлению и наследственных пэров; билля перед управлению; 2009. дисквалификация членов парламентскими Палаты, обвиненных в выборами 2010 преступлениях или правительство банкротстве; процедура согласилось исключения членов из исключить из Палаты. билля ряд предложений, в том числе все те из них, которые касались Палаты лордов. (Составлено по: Purvis M. House of Lords Reform: Chronology 1990-2010. House of Lords Library Note: LLN/2011/025. 21 July 2011. P. 5-7.) Приложение № 3 Таблица 1. Членство* в Палате лордов перед всеобщими выборами 2010 г. Партийная Пожизненные Наследственные Епископы принадлежност пэры пэры Всего

119 ь Лейбористы Независимые 207 153 4 33 0 0 211 186 (crossbench) Консерваторы Либерал- 139 67 46 5 0 0 185 72 демократы Архиепископы 0 0 26 26 члены и епископы Другие 24 2 0 26 Всего 590 90 26 706 (*Данные этой таблицы не учитывают 12 членов, находящихся в неоплачиваемом отпуске, 16 членов, дисквалифицированных по причине занятия высших судебных должностей и 1 члена, дисквалифицированного по причине занятия поста члена Европейского парламента – в отличие от таблицы следующей) Таблица 2. Членство в Палате лордов перед всеобщими выборами 2010 г.: общая информация Архиепископы и Женщины 0 Мужчины 26 Всего 26 епископы Пожизненные пэры Наследственные 145 2 474 88 619 90 пэры Всего 588 147 735 (Составлено по: Session 2009-10: 18 November 2009 to 8 April 2010 / Sessional Statistics on Business and Membership // parliament.co.uk. URL:http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200910/ldsession/statistics.html (дата обращения: 11.04.2016) Приложение № 4. Таблица 1. Палата лордов перед всеобщими выборами 2015 г.* Партийная Пожизненные Наследственные Епископы принадлежност пэры пэры ь Консерваторы Лейбористы Независимые 177 212 152 49 4 30 0 0 0 Всего 226 216 182

120 члены (crossbench) Либерал- 99 4 0 103 демократы Другие партии Беспартийные Архиепископы 14 21 0 1 0 0 0 0 26 15 21 26 и епископы Всего 675 88 26 789 (*Данные этой таблицы не учитывают 45 членов, находящихся в неоплачиваемом отпуске, 8 членов, дисквалифицированных по причине занятия высших судебных должностей и 1 члена, временно отстраненного от службы в Палате – в отличие от таблицы следующей) Таблица 2. Членство в Палате лордов перед всеобщими выборами 2015 г.: общая информация Архиепископы и Женщины 0 Мужчины 26 Всего 26 епископы Пожизненные пэры Наследственные 199 1 526 91 725 92 пэры Всего 200 643 843 (Составлено по: Session 2014 - 15: 4 June 2014 to 26 March 2015 / Sessional Statistics on Business and Membership // parliament.co.uk. URL: http://www.parliament.uk/documents/publications-records/Houseof-Lords-Publications/Records-activities-and-membership/Business-membership-statistics/HL-SessionalStatistics-on-Business-and-Membership-2014-15.pdf (дата обращения: 17.04.2016) График 1. Скорость назначения членов в Палату лордов (1999 – 2015)

121 (Источник: Russell M. Is David Cameron actually seeking to destroy the Lords? // The Constitution Unit. 28 August 2015. URL:https://constitution-unit.com/2015/08/28/is-davidcameron-actually-seeking-to-destroy-the-lords (дата обращения:16.04.2016)

Рецензии:

Авторизуйтесь, чтобы добавить рецензию

- у работы пока нет рецензий -

Отзывы:

Авторизуйтесь, чтобы оставить отзыв