Реформирование системы административно-территориального устройства муниципальных образований Пермского края (на примере городского округа Березники)

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Пермский государственный национальный исследовательский университет» Кафедра государственного и муниципального управления Выпускная квалификационная работа РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ В ПЕРМСКОМ КРАЕ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКОГО ОКРУГА БЕРЕЗНИКИ) Автор выпускной квалификационной работы студентка V курса группы ИП/3 ГМУ–2‒2015 НБ заочной формы обучения историко-политологического факультета _______________ А.И. Фотина Научный руководитель к.э.н., доцент _______________ А.А. Урасова Организатор старший преподаватель ________________ М.А. Мухин Пермь 2020

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение ....................................................................................................................... 3 Глава 1. Теоретические основы территориальной организации местного самоуправления ........................................................................................................... 8 1.1. Исторические традиции муниципально-территориального устройства в Российской Федерации ............................................................................................... 8 1.2. Институциональные основы муниципально-территориального деления в Российской Федерации .......................................................................................... 15 1.3. Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации ............................................................. 33 1.4. Зарубежный опыт территориальной организации местных сообществ43 Глава 2. Территориальная организация городского округа Березники ............... 50 2.1. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Пермском крае ........................................................................................................ 50 2.2. Опыт реформирования муниципально-территориального устройства городского округа Березники Пермского края ...................................................... 59 2.3. Предложения по совершенствованию пространственного развития местного самоуправления в Пермском крае........................................................... 78 Заключение................................................................................................................. 86 Список источников и литературы ........................................................................... 93 Приложения ............................................................................................................. 106 2

ВВЕДЕНИЕ Идеология местного самоуправления (далее – МСУ) как публичнотерриториальной формы организации деятельности граждан выражается в решении вопросов местного значения, под которыми Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) понимает «вопросы непосредственно обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования». Таким образом, в развитии любого муниципального образования территориальный аспект имеет, пожалуй, первостепенное значение. Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена современными тенденциями реформирования территориальной организации МСУ. В частности, сегодня большинство регионов России в качестве вектора развития определили переход к одноуровневой системе муниципального управления и институционализацию муниципальных округов. С 01.01.2018 по 01.01.2019 общее количество сельских поселений, городских поселений и муниципальных районов в России сократилось соответственно на 425, 51 и 28 муниципалитетов, а количество городских округов выросло на 25 единиц 1. Основная аргументация в пользу реализации преобразований по укрупнению муниципалитетов сводится к экономии бюджетных средств на содержание органов МСУ и к повышению эффективности управления территорией 2. Вместе с тем, на практике названные процессы нередко влекут за собой дисбаланс общегосударственных, региональных и местных интересов в организации и Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. – начало 2019 г.) / Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust.ru/ru/razvitiefederativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh 2 Доклад Всероссийского конгресса муниципальных образований «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления» // Муниципальная Россия. 2019. № 4(96). С.93-94. 1 3

деятельности органов муниципальной власти 3, образование дополнительных расходных обязательств по совершенствованию ситуации на присоединенных территориях 4, отдаление местной власти от жителей. Проблемы муниципально-территориальной организации России довольно широко обсуждаются научным сообществом. Так, вопросы правового регулирования территориальных основ МСУ исследовались Васильевым С.А. 5, Соловьевым С.Г. 6, вопросы обеспечения баланса интересов при выборе модели муниципально-территориального устройства – Джагарян А.А. 7, Рыковым А.Н. 8, вопросы организации муниципальных образований отдельных видов – Ерохиной Т.В. 9, Ильиных А.В. 10, подходы к преобразованию муниципальных образований – Забелиной Е.П. 11, Ларичевым А.А. 12, анализ территориальной организации МСУ за рубежом, в том числе в сравнении с российским опытом, Петухов Р.В. Развитие территорий муниципальных образований: проблема баланса интересов / Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления / Под ред. Е. С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2017. — 484 с. - С.6. 4 Указ.Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления». С.96-97. 5 Васильев С.А. Теоретико-методологические подходы к формулированию правовых норм, направленных на регулирование отношений в сфере административнотерриториального устройства и территориальной организации местного самоуправления // Lex russica. 2019. № 10. С. 39 - 52. 6 Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние / С.Г. Соловьев // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 24 – 29. 7 Джагарян А.А. Территориальные границы и границы конституционности: в тексте и контексте Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2018 года N 44-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 1. С. 107 - 121. 8 Рыков А.Н. К вопросу о территориальной модели эффективной организации местной власти // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 5. С. 45 - 50. 9 Ерохина Т.В. Двухуровневая модель организации местного самоуправления в крупных городских округах: некоторые итоги и проблемы внедрения // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 7. С. 68 - 71. 10 Ильиных А.В. Городские округа с внутригородским делением в муниципальнотерриториальном устройстве: опыт формирования и перспективы совершенствования // Российский юридический журнал. 2019. № 4. С. 35 - 41. 11 Забелина Е.П. Регулирование процесса преобразования муниципальных образований: состояние, перспективы совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 72 - 76. 12 Ларичев А.А. Объединение муниципалитетов как инструмент государственноправовой политики в сфере территориальной организации местного самоуправления в Канаде // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 9. С. 57 - 62. 3 4

проводился Егоровой М.В. 13, Лапшиной И.Е. 14, Марквартом Э. 15. В целом, тематика исследований показывает недостаточную проработанность вопросов взаимосвязи социально-экономического развития территорий с организацией управления территориями на уровне МСУ, в том числе прогнозирования социально-экономических последствий преобразования муниципалитетов. Объектом в исследования выпускной квалификационной работе выступает городской округ Березники, а предметом исследования – территориальная организация. Цель исследования территориальной последствия проанализировать – организации преобразований городского и опыт округа предложить реформирования Березники, способы оценить нивелирования выявленных проблем. Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач: • исследовать историко-теоретические аспекты территориальной организации МСУ в РФ; • проанализировать основы правового регулирования территориальных аспектов организации МСУ в России; • провести исследование зарубежного опыта территориальной организации МСУ; • изучить особенности территориальной организации МСУ в Пермском крае; • проанализировать опыт преобразования Березниковского городского округа Пермского края посредством присоединения к нему Егорова М.В. Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции / М.В.Егорова // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 65 - 69. 14 Лапшина И.Е. Полномочия органов местного управления в Великобритании и их взаимоотношения с центральной властью / И.Е.Лапшина // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10. С.39-45. 15 Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям / Э.Маркварт // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. №3. С. 64-65. 13 5

Усольского муниципального района Пермского края, оценить последствия, сформулировать возможные способы решения существующих проблем. Методологическую основу исследования составили сравнительно- правовой, структурно-системный, формально-юридический, эмпирический методы, научная абстракция, экспертное интервью (опрос), SWAT-анализ и основные логические методы (анализ и синтез, индукция и дедукция). Эмпирическую базу исследования составили нормативно-правовые акты и, в первую очередь, Закон № 131-ФЗ 16, регламентирующий основные понятия и принципы территориальной организации МСУ. Также автором применялись комментарии к законодательству, учебная литература и публикации в периодических изданиях по вопросам территориальной организации публичной власти таких авторов как Лексин И.В. 17, Подсумкова А.А. и Чанов С.Е. 18, Шугрина Е.С. 19. Данная группа источников характеризуется недостатком информации в части статистической оценки последствий муниципальнотерриториальных изменений. В связи с этим потребовалось обратиться к аналитическим материалам органов власти и управления 20, а также материалам экспертных интервью, которые, в свою очередь, содержат анализ результатов Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // "Российская газета", N 202, 08.10.2003. (далее – Закон № 131ФЗ) 17 Лексин И.В. Дуализм территориального состава Российской Федерации и ее субъектов / И.В.Лексин // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. № 47. С.318-353; Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке / И.В.Лексин // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 29 - 34; Лексин И.В. Понятие территориального образования в конституционном праве / И.В.Лексин // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 49. С.138-162. 18 Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / Отв.ред.С.Е.Чаннов. – 4-е изд., перераб. – М.: «Ось-89», 2008. – 672 с. 19 Шугрина Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики / Е.С.Шугрина // Правоприменение. 2017. Т 1. № 1. С.79-91. 20 Указ. Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. – начало 2019 г.); Указ. Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления». 16 6

управленческой деятельности на различных уровнях власти, но зачастую не учитывают наработки научного сообщества. Кроме того, эмпирическую базу исследования пополнили экспертные мнения жителей города Березники. Для обеспечения объективности результатов исследования дополнительно были использованы публикации в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет, отражающие мнение общественности. 7

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.1. Исторические традиции муниципально-территориального устройства в Российской Федерации Вопросы территориальных основ МСУ на разных этапах возникновения и эволюции МСУ в России решались различным образом. В целом, становление и развитие МСУ в России представляет собой поэтапный процесс, отражающий противоборство двух тенденций: возрождение самостоятельности местных сообществ и огосударствления местного управления, что находит отражение и в подходах к территориальной организации МСУ. Так, в период вечевой демократии в основу территориального деления на местном уровне были положены принципы военной организации населения. Уже к XVI-XVII вв. они эволюционировали до необходимости реализации вопросов государственного значения на местах в целом. С этого времени система местного управления привязывалась к государственной системе административно-территориального деления страны. Новые подходы к территориальному делению государства были выбраны только в XVIII веке при Петре I, когда сложилась трехзвенная система: уезд — провинция — губерния. Однако эта система по существу, как и прежде, представляла собой централизованный подход к решению вопросов на местах. Первую реформу, преобразовавшую местное управление в истинно негосударственное, проводит только Александр II в XIX веке. Однако процессы развития МСУ и сопровождающие их политические явления (формирование идеологии конституционализма, зарождение земского сословия, и т.д.) были прерваны революцией 1917 года. В 1920-е года формируется советская партократическая система управления на местах. То есть в советский период МСУ фактически отсутствовало, что было вызвано особенностями советского режима и задачей построения единой системы 8

государственной власти от центра до местного уровня. Соответственно и советскую территориальную систему местного управления отличало единство административно-территориального устройства страны. Активное возрождение МСУ начинается в конце 1980-х гг. При этом государственный механизм перестраивался молниеносно и бессистемно. Муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг. 21, еще до принятия Конституции РФ. Так, местные советы были наделены статусом органов МСУ и автономией в определенных пределах. Практически же они продолжали выполнять функции прежней власти, одновременно решая задачи, возникавшие стихийно, и во многом самостоятельно определяя свою компетенцию. Территориальная организация МСУ при придании органам местной власти статуса органов МСУ в результате конституционной реформы, проведенной в РФ 24 мая 1991 года, основывалась на существовавшем на тот период административно - территориальном делении. Территории районов включали города районного подчинения, поселки и территории сельсоветов. Сельсоветам были подведомственны территории нескольких сел и деревень (хуторов и иных сельских поселений и населенных пунктов). Органы МСУ городов областного (республиканского) подчинения исполняли на своей территории полномочия районных органов МСУ. Таким образом, вся территория РФ была подведомственна органам МСУ. Переломное значение для развития МСУ в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Осенью 1993 года в ходе осуществления поэтапной конституционной реформы местные Советы были распущены, а их полномочия исполнялись местными администрациями. МСУ в этот период осуществлялось в соответствии с «Положением об основах организации МСУ в РФ на период Закон СССР от 09.04.1990 № 1417-1 (ред. от 23.10.1990) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г. (утратил силу). 21 9

поэтапной конституционной реформы» 22 и Законом РСФСР «О МСУ в РСФСР» 23. Однако выборы новых представительных органов МСУ вместо упраздненных Советов в предусмотренные Указами Президента РФ сроки во многих субъектах РФ не проводились либо проводились не на всех территориях административно - территориального деления субъектов Федерации 24. В связи с тем, что Конституция РФ 1993 г. не содержит положений, обуславливающих территориях, избрание видах или органов категориях МСУ на территорий строго или определенных поселений, а административно-территориальное деление субъектов Федерации отнесено к их ведению, в большинстве субъектов РФ система организации местной власти стала произвольно меняться. Конституция РФ в вопросе территориальной организации МСУ отдавала приоритет городским и сельским поселениям 25. Важной вехой реформы 1990-х годов стало подписание Россией в 1996 году Европейской хартии МСУ. В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Европейской хартии МСУ она вступила в законную силу на территории РФ с 01.09.1998. Принятая Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, Европейская Хартия МСУ является универсальным документом, устанавливающим основополагающие принципы функционирования органов МСУ. Она является многосторонним международным договором, а значит имеет приоритет по отношению к национальному законодательству подписавших и ратифицировавших ее государств. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.1993 № 1760 (ред. от 22.12.1993) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // "Российские вести", N 210, 29.10.1993. 23 Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 (с изм. от 25.10.1991) «О местном самоуправлении в РСФСР» // "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010 (утратил силу). 24 Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в РФ. -М.: Инфра-М., 2007. - С. 21. 25 Часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398. 22 10

На основании и в развитие положений Европейской Хартии МСУ был принят Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» 26 (далее – Закон №154-ФЗ). Он был разработан при прямом участии представителей местных сообществ. «Закон №154-ФЗ регламентировал МСУ рамочно, то есть не содержал детализации аспектов его реализации, отдавая их на откуп субъектам РФ в русле того, что вопрос находится в совместной компетенции РФ и регионов. Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется МСУ, единообразно не разграничивал компетенцию муниципалитетов» 27. Вместе с тем, Закон № 154-ФЗ закрепил: «- существование двухуровневой модели МСУ, установив, что, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальных муниципальные образований, образования, объекты предметы муниципальной ведения собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города; - недопущение соподчиненности муниципалитетов; - невозможность лишения права населения городского и сельского поселений независимо от их численности, а также населения городских поселений, входящих в состав субъектов РФ (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на осуществление МСУ» 28; - «территорию городских, пользования, сельских муниципального поселений, рекреационные образования прилегающие зоны, земли, к составляют ним необходимые земли для земли общего развития Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506 (утратил силу). 27 Долматов А.А. Правовое регулирование городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского (XVI - начало XX вв.): историко-правовое исследование: Автореферат на соиск. уч.ст. к.ю.н. / А.А.Долматов. – Краснодар: КГАУ, 2010. – С.21. 28 Там же. 26 11

поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения; - вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения» 29 той или иной территории представительным органом МСУ города, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, самостоятельно, в соответствии с уставом города; - «изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения территорий. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ» 30. Таким образом, в субъектах РФ сложилось несколько вариантов территориальной организации местной власти: 1) система районных органов МСУ. «Конституционные органы местной публичной власти (органы МСУ) городов, поселков и сельских округов (сельсоветов) упразднены. Местные администрации (городов, поселков и сельских округов) преобразованы в подразделения администрации района. Полномочия местных администраций, как правило, единолично осуществляют главы администраций, назначаемые главами районов» 31; 2) система органов МСУ районов и городов областного (республиканского) значения. Отличается от предыдущего варианта тем, что в городах областного (республиканского) значения, не входящих в состав районов, действуют самостоятельные органы МСУ; Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / А.Н.Борисов. – М.: Деловой двор, 2010. – С. 54. 30 Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления. - М.: Юрист, 2008. - С. 29. 31 Нагорная Н.В. Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты: Сравнительно-правовое исследование : Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. к.ю.н. /Н. В. Нагорная ; Науч. рук. Е. В. Гриценко. СПб.,2009. – С.13. 29 12

3) поселенческая система органов МСУ. «Органы МСУ районов упразднены. Местные районные администрации преобразованы в подразделения исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Действуют самостоятельные органы МСУ городов, поселков и сельских округов (сельсоветов); 4) двухуровневая система органов МСУ. Действуют самостоятельные органы МСУ районов, городов, поселков и сельских округов (сельсоветов). Города областного (республиканского) значения не входят в состав районов; 5) смешанная система органов МСУ. «В отдельных районах субъекта Федерации действовала поселенческая модель, районная или двухуровневая» 32. Не смог изменить подобную ситуацию даже Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития МСУ» 33, в котором было отмечено, что «формирование полноценных органов МСУ еще не завершено. В РФ существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы МСУ. В ряде случаев органы МСУ не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в МСУ, но и значительно затрудняет проведение выборов в органы государственной власти, так как в ходе избирательного процесса обязательным является участие в нем органов МСУ. Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы МСУ, не могут собираться местные налоги и сборы, поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы МСУ». «Лишь в ¼ субъектов РФ Указ. Соч. Нагорной Н.В. С.13. Указ Президента Российской Федерации от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // "Российская газета", N 208, 21.10.1999. 32 33 13

территориальная организация МСУ соответствовала конституционным идеям и природе МСУ» 34. Таким образом, возникла необходимость в совершенствовании территориальной организации МСУ в РФ. Неоформленность политической системы, наличие в ней противоречий, ослабление МСУ потребовали от федерального центра провести реформы, которые привели к принятию Закона № 131-ФЗ. Его внедрение в правоприменительную практику осуществлялось в несколько этапов: 1) переход к двухуровневой территориальной организации МСУ; 2) определение структуры органов МСУ, проведение муниципальных выборов; 3) перераспределение собственности в соответствии с изменением компетенции; 4) реформирование муниципальных финансов. Уже на первых этапах реформы были выявлены первые проблемы (противоречия нормативно-правовой базы, проблемы передачи собственности, явная недостаточность поселений), которые финансово-экономической впоследствии привели к базы большинства корректировке сроков муниципальной реформы и неоднократной корректировке Закона № 131-ФЗ. Таким образом, исторический опыт формирования территориального деления в России характеризуется динамичностью по критериям размера образуемых территориальных единиц и количеству уровней иерархии. При этом процессы укрупнения и разукрупнения территориальных единиц последовательно сменяли друг друга. Лишь с 1990-х гг. к России может быть применим термин муниципального территориального устройства, до этого территориальная организация страны строилась в русле административно- Указ.соч. Пылина В.В. Современная территориальная организация местного самоуправления: достоинства и недостатки. С.173. 34 14

территориальных преобразований 35. В целом, в качестве доминирующих причин территориального деления можно выделить: повышение защищенности государства от внутренних и внешних угроз, совершенствование механизма реализации фискальных функций и развитие внутриэкономических связей между хозяйствующими субъектами различного уровня 36. 1.2. Институциональные основы муниципально-территориального деления в Российской Федерации Родовым понятием муниципально-территориального деления является категория территориального устройства (территориальной организации, территориального деления). На сегодняшний день в научной литературе не сложилось единого подхода к пониманию названной категории. Так, наиболее признанным в науке считается подход, при котором территориальное устройство отождествляется с государственным устройством 37. Вместе с тем, понимая под территориальными образованиями в широком смысле слова не только элементы территориального устройства государства, но и само государство, и союз государств 38, нам представляется, что территориальное устройство – термин более широкий и нейтральный, в то время как государственное устройство можно представлять относящимся лишь к разделению на государственные образования. В связи с этим в работе концептуально согласимся с позицией Черткова А.Н., который понимает под территориальным устройством - во-первых, разделение территории на Сергеев Д.Б. Соотношение административно-территориального и муниципальнотерриториального устройства субъекта Российской Федерации / Д.Б.Сергеев // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С.58. 36 Щекочихин В.В. История развития административно-территориального деления России / В.В.Щекочихин // Проблемы экономики и менеджмента. 2016. № 12(64). С. 77. 37 Указ. Соч. Лексина И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке. С. 30. 38 Указ. Соч. Лексина И.В. Понятие территориального образования в конституционном праве. С.138. 35 15

составляющие и их соотношение с целым и между собой (деление), во-вторых, упорядочение их деления, динамика создания, преобразования и упразднения составных частей (территориальных единиц) 39. Для более глубокого раскрытия сущности понятия наукой выработаны подходы к его типизации по различным критериям. Например, по степени самостоятельности территориальных образований различают политико-территориальное устройство, которое является разграничением территорий между государственными образованиями внутри государства, что характерно в основном для федеративных государств, и административно-территориальное устройство, которое является внутренним разделением территории государства на части 40. Щербаков С.С. дифференцирует виды территориального устройства государства по типу решаемых задач: «географический (пространственная общность определенных территорий), культурно-исторический (близкая культурная среда, историческая общность развития), экономический (общая специализация, наличие единого территориального производственного комплекса, дополняющих друг друга производств, или другие черты экономического сходства), административный (эффективность управления данной территорией), специальный (членение территории с целью удобства выполнения в ее границах неких специальных задач, к примеру, создание военных округов)» 41. С точки зрения уровня публичной власти традиционно выделяют территориальное устройство центральное (федеральное), региональное (как Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. - С. 13. 40 Магновский И.И. Понятие и признаки территориального устройства Украины: теоретико-правовой аспект / И.И.Магновский // Юристъ-Правоведъ. 2013. С.101. 41 Щербаков С.С. Совершенствование административно-территориального деления Российской Федерации экономико-политический подход / С.С.Щербаков // Российское предпринимательство. 2015. Т.16. № 8. С. 1092. 39 16

правило, крупные части страны) и локальное (местное, муниципальное) 42. С учетом местных экономических, исторических, географических и иных факторов деление по этому критерию может быть более дробным. Так, Мазуров В.Ю. считает, что система территориального устройства РФ имеет семиступенчатый характер: уровень РФ в целом, надрегиональный (уровень федеральных округов), региональный (уровень субъектов РФ), субрегиональный (уровень административно-территориальных единиц субъектов РФ), муниципальный (уровень муниципальных образований), субмуниципальный территориальных (уровень единиц), внутримуниципальных уровень территориального административнообщественного самоуправления 43. С прикладной точки зрения наибольшее применение и развитие в правовом поле получила последняя классификация. Именно на основе нее можно дать определение термину муниципально-территориальное устройство как делению территории регионов (субъектов федерации) на муниципальные образования (или иные административно-территориальные единицы, которые являются объектом управления на местном уровне), а также процедуры преобразования муниципальных образований 44. В целом, выделение муниципального уровня в России с самостоятельной территориальной единицей стало возможно только после принятия Конституции РФ, в части 1 статьи 131 которой закрепляется, что «МСУ осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях». Такая формулировка означает, что МСУ осуществляется в поселениях, максимально приближенных к населению. Вместе с тем допускается и осуществление МСУ в границах иных территорий. Иными словами, на конституционном уровне предусматривается не только Ворошилов Н.В. Муниципально-территориальное устройство в России: адаптация к разнообразию / Н.В.Ворошилов // Вопросы территориального развития. 2017. № 2(37). С.2. 43 Мазуров В.Ю. Система территориального устройства России: понятие, структура, принципы построения / В.Ю.Мазуров // Новый юридический журнал. 2011. № 4. С. 125. 44 Указ. Соч. Ворошилова Н.В. С.2. 42 17

поселенческий принцип организации МСУ, но и территориальный. «Такой подход дал основание говорить о приоритете поселенческой, одноуровневой модели МСУ, которая была реализована в 1995 году с принятием Закона № 154-ФЗ. Для обозначения территориальной организации МСУ был введен термин «муниципальное образование» и определены его признаки: населенная территория, в пределах которой осуществляется МСУ, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы МСУ» 45. Впоследствии взамен Закона № 154-ФЗ был принят действующий Закон № 131-ФЗ, который определил муниципальное образование иначе: как городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения 46. словами, «Иными законодатель перечислил разные виды муниципальных образований, но не определил сущность этого явления и получил заслуженную критику в юридической литературе» 47. Так, Пешин Н.Л. в качестве очевидных критериев территориальных пределов муниципальных образований отмечает: 1) численность населения; 2) обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами; 3) социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного поступлений, значения уровень (объем развития и состав социальной источников сферы и налоговых инфраструктуры территории и др.); 4) мнение населения соответствующей территории - его Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506 (утратил силу). 46 Часть 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ. 47 Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. – М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2014. – С.68. 45 18

главного субъекта самоуправления на соответствующей территории 48. Фадеев В.И. к обязательным признакам каждого муниципального образования относит: 1) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ; 2) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия МСУ; 3) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; 4) наличие собственных выборных и иных органов МСУ; 5) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами МСУ); 6) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности 49. К сожалению, в названном перечне признаков муниципального образования ничего не говорится о населении. На важность наличия этого признака указывал Замотаев А.А., который, анализируя нормы Закона № 154ФЗ, обращал внимание на то, что под населенной территорией понимается территория, имеющая постоянное население и каким-либо образом используемая этим населением 50. Легально в части 1 статьи 130, части 1 статьи 131, части 1 статьи 132 Конституции РФ указывается на ряд проявлений самостоятельности МСУ (решение вопросов местного значения, управление муниципальной Территория в публичном праве / И.А. Алебастрова, И.А. Исаев, С.В. Нарутто и др. М.: Норма, Инфра-М, 2013. – С. 193. 49 Там же. С.194. 50 Указ. Соч. Шугриной Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики. С.195. 48 19

собственностью, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, наличие органов МСУ), каждое из которых может истолковываться как признак муниципального образования 51. В целом, теоретический вопрос о сущности муниципального образования нередко поднимается и в судебной практике при рассмотрении дел о наличии или отсутствии муниципального образования 52. На основании изложенного, в выпускной квалификационной работе представляется своевременным предложить рассмотреть возможность корректировки легального толкования муниципального образования, изложенного в части 1 статьи 2 Закона № 131ФЗ, с учетом конституционных положений и наработок научного сообщества. Принятый первоначально Закон № 131-ФЗ предусматривал 5 видов муниципальных образований: 1) городское поселение; 2) сельское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) внутригородская территория города федерального значения. В 2014 году в целях приближения власти к населению в крупных городах и городах-мегаполисах этот перечень был дополнен городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом, а в 2019 году с целью расширения вариативности подходов к осуществлению МСУ с учетом особенностей сельских и сельско-городских территорий РФ - муниципальным округом. Действующая система муниципальных образований в РФ представлена на рисунке 1.1. Справочно отмечаем, что территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений, поименована в Законе № 131-ФЗ межселенной территорией. Указ.Соч. Территория в публичном праве. С.195. См., напр. Определения Верховного Суда Российской Федерации от 25.01.2006 № 19-Г05-11 «О признании частично недействующим и не подлежащим применению Закона Ставропольского края от 17.08.2004 № 72-кз «Об установлении границы муниципального образования села Прасковея Буденновского района Ставропольского края» и от 17.01.2007 № 38-Г06-7 «Об оставлении без изменения решения Тульского областного суда от 09.10.2006, которым удовлетворено заявление о признании недействительными в части Закона Тульской области "О переименовании муниципального образования г. Тула Тульской области, установлении границы муниципального образования г. Тула и наделении его статусом городского округа" от 11.03.2005 N 553-ЗТО и Закона Тульской области от 14.03.2005 N 556ЗТО» 51 52 20

Российская Федерация города федерального значения внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения другие субъекты РФ муниципальный округ муниципальный район поселения сельские городской округ с внутригородским делением городской округ внутригородской район городские Рис. 1.1. Система муниципальных образований в РФ Приведенные в Законе № 131-ФЗ 8 видов муниципальных образований можно подразделять по уровням: - унитарные: городские и муниципальные округа и внутригородские территории городов федерального значения, поскольку на их территории не существует других муниципальных образований; - первого уровня: городские и сельские поселения, внутригородские районы; - второго уровня: муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением. Иногда городские округа называют муниципальными образованиями «первого уровня», однако, принимая во внимание тот факт, что на территории городских округов отсутствуют другие муниципальные образования и, соответственно, прочие их уровни, данное утверждение является спорным 53. Возможна классификация муниципальных образований по критерию их образования: - поселенческие - образуются на основе одного или нескольких рядом расположенных городов или иных поселений (в географическом смысле этого Сергеев Д.Б. Классификации муниципальных образований: правовые аспекты / Д.Б.Сергеев // Российская юстиция. 2013. № 3. С. 20. 53 21

термина): городские и муниципальные округа, городские и сельские поселения, городские округа с внутригородским делением; - территориальные – образуются путем объединения «поселенческих» муниципальных образований и в некоторых случаях - межселенных территорий, не относящихся ни к одному городскому или сельскому поселению: муниципальные районы; - смешанные: внутригородские территории городов федерального значения, внутригородские районы 54. Дополнительно отмечаем, что с точки зрения некоторых авторов, в качестве специальных видов муниципальных образований следует выделять, например, такие, как наукограды, инновационный центр «Сколково» и другие территории. На этом основании Сергеев Д.Б. выводит классификацию муниципальных образований по правовому статусу: муниципальные образования, функционирующие на территории Инновационного центра «Сколково», на приграничных территориях, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, городские округа закрытые административно-территориальные округа, городские округа наукограды, а также прочие городские округа, муниципальные округа, городские и сельские поселения, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения 55. Для Шугриной Е.С. данная позиция небесспорна: инновационный центр «Сколково» расположен на территории двух поселений в Одинцовском районе Московской области 56. Каждая из приведённых классификаций позволяет группировать муниципальные образования по выбранному критерию, но не характеризует всецело правовой статус каждого отдельного вида и не позволяет определить закрытый перечень критериев их различий. Это обуславливает необходимость рассмотрения каждого вида муниципального образования подробнее Указ. Соч. Сергеева Д.Б. С. 20. Там же. 56 Указ. Соч. Шугриной Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики. С.81. 54 55 22

(приложение 1). Проведенный анализ позволил выделить следующие основные подходы, на которых строится определение территории муниципальных образований: 1) вся населенная территория РФ с точки зрения правоспособности территориальные единиц делится на административно-территориальные единицы и муниципальные образования. В Законе № 131-ФЗ фактически установлено определенное соотношение этих категорий. Например, сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов) 57. Это единственная законодательная конструкция, которая позволяет рамочно истолковать административнотерриториальную единицу, официальное понимание которой в настоящее время отсутствует, а ее трактовки региональными законодателями, с одной стороны, многообразны, а с другой — зачастую некорректны как с технической, так и с содержательной точек зрения 58; 2) в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением создается двухуровневая модель МСУ; 3) при определении статуса и границ муниципального образования учитываются такие факторы, как численность и плотность населения, пешеходная и транспортная доступность, перспективы и развитие социальной, транспортной и иной инфраструктуры и другие. При этом, применительно к разным типам муниципальных образований применяются дифференцированные критерии наделения их данным статусом; 4) каждый тип муниципального образования наделяется своей компетенцией в решении вопросов местного значения; 5) каждое муниципальное образование для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения наделяется своими источниками доходов Указ. Соч. Шугриной Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики.. С.83. 58 Указ. Соч. Лексина И.В. Дуализм территориального состава Российской Федерации и ее субъектов. С.327. 57 23

местных бюджетов. Для создания дополнительных гарантий экономической стабильности при решении вопросов местного значения законодатель предусмотрел возможности практики особых межбюджетных отношений; 6) муниципальные образования не являются статической системой. Сумма муниципальных образований в субъектах РФ весьма подвижна: по различные причины приводят к появлению новых муниципальных образований или упразднению действующих. Эти отношения требуют упорядочения, в связи с чем рассмотрим подробнее варианты изменения территориальной организации МСУ. В настоящее время Закон № 131-ФЗ предусматривает 4 способа трансформации территориальной организации МСУ: 1) изменение границ муниципального образования; 2) преобразование муниципального образования, которое может протекать в следующих формах: а) объединение двух или более муниципальных образований, в том числе присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением; б) разделение муниципального образования на два или более, в том числе выделение территорий из двух или более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное образование; в) изменение статуса муниципального образования в вариантах: изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения или в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским 24

делением; 3) упразднение поселений; 4) создание поселения на межселенной территории 59. Правоприменительная практика свидетельствует о востребованности вышеназванных законодательных процедур (приложение 2). Изменение границ муниципального образования как самостоятельная процедура необходимо, например, в случаях, когда одно муниципальное образование передает часть своей территории другому муниципальному образованию. Количество муниципальных образований, их наименование при этом не изменяется. Производство об изменении границ муниципального образования осуществляется в 5 этапов 60: 1) выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования. Согласно статье 12 Закона № 131-ФЗ инициаторами могут выступать население, органы МСУ, органы государственной власти субъекта РФ, федеральные органы государственной власти. При этом форма реализации такой инициативы варьируется в зависимости от субъекта ее выдвижения: для населения – в порядке, установленном для выдвижения инициативы о проведении местного референдума, для органов публичной власти – оформляется их решениями. Законом установлено ограничение для инициирования процедуры изменения границ: уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для начала рассматриваемого процесса 61. 2) выявление и учет мнения населения. На этом этапе следует разделять изменение границ муниципального образования, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, и изменение границ, не влекущее таких изменений. Статья 12, 13, 13.1, 13.2 Закона № 131-ФЗ. Указ. Соч. Алебастровой И.А. и др. С.249. 61 Часть 5 статьи 12 Закона № 131-ФЗ. 59 60 25

Изменение границ муниципальных образований, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав муниципальных образований и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения данных муниципальных образований и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований. Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований 62; 3) проведение голосования по вопросу изменения границ муниципального образования в необходимых случаях, процессуальный порядок которого установлен статьей 24 Закона № 131-ФЗ; 4) принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования. По мнению Нарутто С.В., Шугриной Е.С., Исаева И.А., Алебастровой И.А., этот этап требует дополнительного правового регулирования. Необходимо определить, например, в какой срок такой закон должен быть принят, есть ли какие-то особенности его принятия 63. Кроме того, исходя из опыта разъяснительной работы комитета Государственной Думы РФ по МСУ требуется предусмотреть варианты отклонения законопроекта законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ 64; 5) внесение изменений в устав, реестр муниципальных образований, что необходимо, если в результате принятых изменений границ изменились сведения, подлежащие внесению в реестр. На практике же изменение границ, как правило, является следствием Части 2-4.1 статьи 12 Закона № 131-ФЗ. Указ. Соч. Алебастровой И.А. и др .С.252. 64 Разъяснения комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления / Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. URL: http://base.garant.ru/55882350/ 62 63 26

преобразования муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований, как отмечалось ранее, может протекать в нескольких формах. объединение – слияние двух и более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муниципальному образованию; присоединение – прекращение муниципального образования путем его вхождения в состав другого муниципального образования и передачи последнему своей территории, прав, обязанностей; разделение – прекращение муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципального образования вновь создаваемым муниципальным образованиям; выделение – создание муниципального образования путем выделения его из состава другого муниципального образования с передачей выделяемому муниципальному образованию части территории, а также ряда прав и обязанностей последнего 65; изменение статуса муниципального образования – это форма преобразования муниципального образования, не влекущая создания или прекращения муниципального образования, но предполагающая изменение вида муниципального образования и, как следствие, перечня вопросов местного значения, структуры органов МСУ, порядка формирования местного бюджета и состава муниципального имущества. Таким образом, муниципальных основным образований аспектом (за форм исключением преобразования изменения статуса муниципального образования) является решение вопросов правопреемства. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. – М.:Директ-Медиа, 2012. - С.121-122. 65 27

соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования-правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику. Муниципальными образованиями-правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами МСУ муниципальных образований-правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами МСУ муниципальных образований- правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образованиеправопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре. В случае объединения и преобразования муниципальных присоединения имущество образований переходит в форме муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части 28

населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых законом субъекта РФ. Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода - времени, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы МСУ, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов МСУ - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов МСУ муниципального образования-правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования 66. В целом, производство по преобразованию муниципального образования включает аналогичные этапы, что и производство по изменению границ муниципальных образований, а также в соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 28 Закона № 131-ФЗ дополнительный этап, связанный с организацией и проведением публичных слушаний. В научном сообществе имеет место критика правового регулирования вышеназванных способов изменения территориальной организации МСУ. Вопервых, применительно к выявлению позиции населения муниципальных образований законодатель употребляет нетождественные термины «согласие» и Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: допущено М-вом образования РФ в качестве учеб. для студентов вузов. – М.: Юристъ, 2007. – С.162. 66 29

«мнение» в синонимичном значении 67. Во-вторых, в Законе № 131-ФЗ не предусмотрена прямая возможность преобразования городского округа в муниципальный район и наоборот. В то же время именно такой тип преобразования становится сегодня все более востребованным (приложение 3). В практике муниципального управления преобразования такого рода именуют комбинированными, реализуя в несколько этапов: например, объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района в одно городское поселение, после чего производится изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. Справочно отметим: первопроходцами в этом направлении стали Калининградская область, где статус муниципального района был сохранен всего за 3 муниципалитетами, а остальные районы были преобразованы в городские округа, и Московская область, на территории которой было образовано 3 городских округа на базе муниципальных районов. В целом, названные обстоятельства свидетельствуют о необходимости внесения изменений в Закон № 131-ФЗ. Обращаясь к последним вариантам изменения территориальной организации МСУ, следует отметить, что в первоначальной редакции Закона № 131-ФЗ процедура создания муниципального образования не предусматривалась. Предполагалось, что муниципальное образование вообще не может быть создано вновь, поскольку их первичное создание происходит в период реформы на основании переходных положений, а в дальнейшем возможно только преобразование. Ситуация изменилась после введения в 2007 году в Закон № 131-ФЗ статьи 13.1, регламентирующей процедуры упразднения поселения. Допуская в исключительных случаях возможность полной ликвидации поселения, логично было продолжить концепцию и закрепить обратную процедуру — образование поселения на межселенной территории. В этой связи в декабре 2008 года в Закон № 131-ФЗ была введена ст. 13.2, которая предусматривает создание вновь образованных поселений. К 67 условиям создания поселения Указ. Соч. Забелиной Е.П. С. 75. 30 следует относить: 1) наличие

межселенной территории; 2) наличие на этой территории населенного пункта; 3) инициатива граждан, органов МСУ или органов государственной власти. В отличие от процедуры упразднения поселений, где жестко указано, что упразднено может быть поселение с численностью менее 100 жителей 68, Закон № 131-ФЗ не закрепляет количественных требований к жителям межселенной территории, необходимых для создания поселения. Единственным требованием является само наличие населения. В результате на сегодняшний день формально к межселенным территориям можно отнести сколь угодно крупный населенный пункт, включая те, где человеческий потенциал позволяет полноценно осуществлять МСУ. В этой связи научным сообществом предлагается установить верхнюю планку размера населенного пункта, по преодолении которой в населенном пункте подлежит образовать муниципальное образование 69. Процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению МСУ. Упразднение поселений допускается только при соблюдении следующих условий: 1) поселение должно классифицироваться как территория с низкой плотностью сельского населения; 2) поселение должно располагаться в труднодоступной местности; 3) поселение должно быть малочисленным: численность населения сельского поселения должна составлять менее 100 человек, обладающих избирательным правом; 4) жители поселения должны выразить желание об упразднении поселения, а именно сход граждан должен принять решение об упразднении Часть 1 статьи 13.1 Закона № 131-ФЗ. Территориальная доступность местного самоуправления в Российской Федерации. – М.: Институт экономики города, 2017. – С.34. URL: http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/territorialnaya_dostupnost_msu_iue_27072017_d oklad.pdf 68 69 31

поселения 70. Все муниципальные образования подлежат включению в единый реестр муниципальных образований РФ. Ведение реестра возложено на специально уполномоченный государственный орган. Включение муниципального образования в реестр и исключение из реестра осуществляется на основании заявления муниципального образования и по представлению органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, Закон № 131-ФЗ содержит большое количество норм, регулирующих вопросы территориальной организации МСУ, однако до сих пор концентрирует в себе и значительное количество правовых пробелов в части ее регламентации, о чем свидетельствует и большой объем научных исследований по данной теме, и значительное количество принципиальных изменений Закона № 131-ФЗ с момента его принятия. В частности, на сегодняшний день, одной из актуальных тенденций развития крупнейших городских округов является их слияние и формирование городских агломераций. Попытки легально урегулировать данный институт неоднократно предпринимались федеральным законодателем в рамках Градостроительного кодекса РФ и Закона № 131-ФЗ 71, однако на сегодняшний день реализованы только на уровне Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года 72. В целом, регулирование территориальной организации МСУ находится в правовом поле трех уровней власти, при этом условия регулирующих воздействий одновременно ограничены весьма федеральным подробно законодательством, определены условия которым территориальной организации местных сообществ, виды и критерии определения границ Часть 1 статьи 13.1 Закона № 131-ФЗ. См. напр., проект Федерального закона № 189686-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/189686-7 72 Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 N 207-р (ред. от 31.08.2019) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // "Собрание законодательства РФ", 18.02.2019, N 7 (часть II), ст. 702. 70 71 32

муниципальных организации образований, МСУ. Органами способы модификации государственной территориальной власти субъектов РФ детализирован ряд процедур, связанных с преобразованием границ или статуса муниципальных образований. Население и органы МСУ муниципального образования вправе инициировать изменение его территориальной организации или статуса, а также преобразование муниципального образования, которые вне зависимости от инициатора должны происходить с учетом мнения населения, выраженного непосредственно или представительным органом МСУ. 1.3. Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации Правовую основу территориальной организации МСУ в РФ составляют нормы международного права, Конституция РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, муниципальные нормативно-правовые акты. Нормы международного права по территориальной организации МСУ, в первую очередь, сконцентрированы в Европейской хартии МСУ 73. Этот международный договор обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих независимость политическую, муниципальных административную образований. Она и финансовую также устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии МСУ 74. Кроме того, Европейская хартия МСУ является первым юридическим документом, гарантирующим соблюдение принципа субсидиарности государствами членами Совета Европы. Таким образом, местные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с Европейская хартия местного самоуправления (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) (с изм. от 16.11.2009) // Собрание законодательства РФ. 7 сентября 1998 г. N 36. Ст. 4466. 74 Там же. Статья 2. 73 33

принципом субсидиарности Европейская хартия МСУ закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком к населению уровне и должны относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно 75. В качестве основополагающего принципа территориальной организации местного сообщества Европейская хартия МСУ закрепляет, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами МСУ, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума» 76. В целом, Европейская хартия МСУ закрепляет идеальные правовые конструкции, которые задают вектор движения к автономии органов МСУ, но не к их самостоятельности, терминологически ориентирующей на отсутствие каких-либо ограничений 77. В России высшей юридической силой обладает Конституция РФ, в преамбуле которой уже предполагается признание и гарантирование естественно сложившихся на момент принятия Конституции РФ и вновь возникших в рамках ее реализации на каждом уровне форм (границ) публичнотерриториального взаимодействия 78. В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы МСУ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. На федеральном уровне определяются рамочные условия осуществления МСУ, а также закрепляются полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по регулированию МСУ. Три важнейшие нормы, определяющие территориальные основы МСУ, закреплены в статье 131 Конституции РФ: 1) МСУ осуществляется в городских, Часть 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления. Там же. Статья 5. 77 Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние / С.Г.Соловьев // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 27. 78 Абзац второй преамбулы Конституции Российской Федерации. 75 76 34

сельских поселениях и на других территориях; 2) территориальные основы МСУ определяются с учетом исторических и иных местных традиций; 3) изменение границ территорий, в которых осуществляется МСУ, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Таким образом, в Конституции РФ определен территориально- поселенческий принцип организации МСУ, который в полной мере развивается в положениях Закона № 131-ФЗ. Закон № 131-ФЗ является базовым нормативно-правовым актом, определяющим осуществление в России МСУ. Концептуально Закон № 131-ФЗ направлен на уточнение и развитие принципов территориальной организации МСУ, установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в городских и сельских поселениях и в муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий. По мнению разработчиков закона, это должно было создать во всех субъектах РФ единую систему МСУ, соответствующую Конституции РФ, реально приблизить местную власть к населению, обеспечить качественно новый уровень оказания муниципальными организациями услуг населению 79. В течение 2005 года были определены статус и границы муниципальных образований, приняты или скорректированы их уставы, проведены выборы во вновь образованные органы МСУ, которые начали функционировать с 01.01.2006. Количество муниципальных образований в РФ в результате реформы увеличилось с 13,5 тыс. до 24,4 тыс. 80 В соответствии со статьей 10 Закона №131-ФЗ МСУ осуществляется на всей территории РФ, то есть невозможно существование поселений, на которых Наумов Ю.С. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Ю.С.Наумов. - М.: Инфра-М, 2010. - С. 51. 80 Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р.В.Бабун. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2010. - С. 53. 79 35

МСУ не было бы востребовано. Нигде МСУ не может быть заменено государственным управлением 81. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ вся территория субъектов муниципальными и РФ разграничивается городскими округами. В между свою поселениями, очередь, между территориями городских и сельских поселений должна разграничиваться территория муниципальных районов 82. Исключения могут составлять субъекты РФ или отдельные районы в субъектах РФ, которые постановлением Правительства РФ признаются территориями с низкой плотностью населения 83. В границах муниципальных районов могут создаваться межселенные территории - территории, не входящие в состав поселений, управление которыми осуществляют непосредственно органы МСУ муниципальных районов 84. Территория муниципального образования не может входить в состав территории другого муниципального образования, за исключением случаев вхождения поселений и внутригородских районов в состав соответственно муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением 85. Таким образом, Законом № 131-ФЗ определены 8 основных видов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, муниципальный округ. В статье 5 Закона № 131-ФЗ определены принципы правового регулирования МСУ на уровне федерального центра, в том числе: а) определение общих принципов организации МСУ в РФ; Указ. Соч. Подсумковой А.А., Чанова С.Е. С.50. Пункт 2 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ. 83 Там же. Пункт 1 части 1, часть 3 статьи 11. 84 Там же. Пункт 2 части 1 статьи 11, статья 15. 85 Там же. Пункт 13 части 1 статьи 11. 81 82 36

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти РФ и ее субъектов и их должностных лиц в области МСУ. Это регулирование может осуществляться по предметам РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения. Реализация данного полномочия заключается в принятии федеральными органами государственной власти нормативных актов; в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения, прежде всего, в отраслевых нормативных актах; г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами МСУ отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ и частью 2 статьи 19 Закона № 131-ФЗ наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями допускается только законом (в данном случае федеральным). Однако это не исключает, что отдельные аспекты реализации переданных полномочий могут устанавливаться и федеральными подзаконными актами, если они не противоречат закону о передаче. Таким образом, в соответствии с Законом №131-ФЗ именно на федеральном уровне определяются масштабы территорий, на которых осуществляется МСУ, и требования к определению их границ. Дополнительно глава 11 Закона № 131-ФЗ регламентирует особенности осуществления МСУ в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях, в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково», 37

на территориях инновационных опережающего социально-экономического научно-технологических центров и развития, свободного порта Владивосток. Кроме того, Министерством РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики, Министерством экономического развития РФ и государственной корпорацией «Роскосмос» соответственно в настоящее время подготовлены проекты Федеральных законов, которыми предлагается дополнить указанную главу положениями об особенностях организации МСУ в Арктической зоне РФ 86, в специальных экономических зонах 87 и особенностях, возникающих в связи со строительством и реконструкцией объектов космодрома «Восточный» 88. Принципы территориальной организации МСУ в ряде вышеназванных территорий дополнительно раскрыты в специальных правовых актах: Законе РФ от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. от 29.06.2018) «О закрытом административнотерриториальном образовании», Законе РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 26.07.2019) «О Государственной границе РФ», Федеральном законе от 07.04.1999 № 70-ФЗ (ред. от 20.04.2015) «О статусе наукограда РФ», Федеральном законе от 28.09.2010 № 244-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об инновационном центре «Сколково», Федеральном законе от 29.12.2014 № 473ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О территориях опережающего социально- экономического развития в РФ», Федеральном законе от 13.07.2015 № 212-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О свободном порте Владивосток», Федеральном законе от Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (подготовлен Минвостокразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 13.06.2019). URL: https://regulation.gov.ru/ 87 Проект Федерального закона «О преференциальных режимах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 03.06.2019). URL: https://regulation.gov.ru/ 88 Проект Федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством и реконструкцией объектов космодрома "Восточный", и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Госкорпорацией «Роскосмос», ID проекта 02/04/0819/00093814) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 01.11.2019). URL: https://regulation.gov.ru/ 86 38

29.07.2017 № 216-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об инновационных научнотехнологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Поскольку муниципальные образования создаются с целью решения вопросов местного значения, то за каждым видом муниципального образования закреплен определенный набор вопросов местного значения и соответствующие ресурсы для их решения, в первую очередь, имущественные и финансовые. Вопросы использования названных ресурсов урегулированы, в первую очередь, Гражданским, Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, которые предусматривают: - участие муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами; - правовой статус юридических лиц, имущество которых находится в муниципальной собственности; - закрепление за муниципальными образованиями собственных налоговобюджетных полномочий и доходных источников местных бюджетов на постоянной основе; - особенности межбюджетных отношений между муниципальными образованиями первого и второго уровня. Отдельные правовые нормы Закона № 131-ФЗ конкретизированы в подзаконных актах. Например, территории с низкой и высокой плотностью сельского населения (критерии, используемые для включения в состав территории поселения) установлены Распоряжением Правительства РФ от 25.05.2004 № 707-р (ред. от 04.11.2004) «Об утверждении перечней субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения», правила ведения государственного реестра муниципальных образований регламентированы Постановлением Правительства РФ от 08.02.2017 № 151 39

(ред. от 29.08.2019) «О ведении государственного реестра муниципальных образований РФ». Как ранее указывалось, установление общих принципов организации системы МСУ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. При этом, во-первых, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере МСУ ограничиваются сферами ведения субъектов РФ, полномочиями субъектов РФ в сферах совместного ведения с РФ и пределами, установленными федеральными законами, во-вторых, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации МСУ относится лишь постольку, поскольку это допускается Законом №131-ФЗ. В частности, в соответствии с Законом №131-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ в сфере определения территориальных основ МСУ вправе: 1) образовывать внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования внутри городского округа с внутригородским делением и устанавливать критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы; 2) наделять муниципальные образования статусом муниципального образования определенного вида; 3) устанавливать и изменять границы территорий муниципальных образований; 4) преобразовывать муниципальные образования; 5) упразднять поселения; 6) создавать вновь образованные поселения на межселенных территориях; 7) передавать органам МСУ отдельные полномочия 89. Таким образом, если на федеральном уровне определены основные требования, в соответствии с которыми строится территориальная организации МСУ, то на уровне регионов осуществляется их конкретная регламентация и легализация изменений, связанных с конкретными муниципальными образованиями. Часть 1 статьи 2, части 1.1, 2 статьи 10, часть 2 статьи 13, часть 2 статьи 13.1, часть 1 статьи 13.2, часть 2 статьи 19 Закона № 131-ФЗ. 89 40

Так, концептуальные основы территориальной организации Пермского края изложены в Уставе Пермского края 90. Согласно статье 6 Устава Пермского края территория Пермского края является составной частью территории РФ. В целях осуществления государственного управления она делится на административно-территориальные единицы. Принципы административнотерриториального деления Пермского края, границы административно- территориальных единиц Пермского края, их виды, статус и состав, порядок их образования, преобразования, упразднения, объединения, разделения, а также установления и изменения их границ устанавливаются Законом Пермской области от 28.02.1996 № 416-67 (ред. от 20.06.2019, с изм. от 02.07.2019) «Об административно-территориальном устройстве Пермского края». В целях обеспечения оптимальных условий для осуществления МСУ и содействия его развитию территория Пермского края разграничивается между муниципальными муниципальных образованиями. образований Статусы устанавливаются и и границы изменяются территорий законами Пермского края 91. Правовые основы подготовки и проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае определены Законом Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК (ред. от 04.06.2019) «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае». Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с особым статусом. Организация МСУ в муниципальных образованиях, образованных на территории КомиПермяцкого округа, структура органов МСУ, порядок их формирования и деятельности определяются уставами соответствующих муниципальных образований в соответствии с федеральным законом с учетом особенностей, Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) (ред. от 30.11.2017) // "Российская газета", N 94, 04.05.2007. 91 Часть 6 статьи 6 Устава Пермского края. 90 41

установленных Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 № 1ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» 92. Кроме того, как уже отмечалось, законами Пермского края органам МСУ Пермского края переданы отдельные государственные полномочия, например по организации и обеспечению отдыха детей и их оздоровлению 93, по поддержке производства 94, сельскохозяйственного по обеспечению деятельности территориальных избирательных комиссий 95 и др. Положения федерального и регионального законодательства находят продолжение в муниципальных правовых актах и, в первую очередь, в уставах муниципальных образований. В части регулирования территориальной организации МСУ в уставах муниципальных образований устанавливаются наименование муниципального образования, содержащее указание на его статус и субъект РФ, в котором расположено данное муниципальное образование 96, состав территории муниципального образования, порядок назначения голосования по вопросам изменения границ Пермского городского округа, его преобразования. Кроме того, согласно части 1 статьи 12, часть 2 статьи 13, частям 2, 3 статьи 13.1 Закона № 131-ФЗ муниципальными правовыми актами оформляются инициатива органов МСУ об изменении границ, преобразовании, Там же.Часть 1 статьи 68. Закон Пермского края от 02.04.2010 № 607-ПК (ред. от 06.09.2019) «О передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по организации и обеспечению отдыха детей и их оздоровления» // "Собрание законодательства Пермского края", N 4, 09.04.2010. 94 Закон Пермского края от 07.06.2013 № 209-ПК (ред. от 09.02.2018) «О передаче органам местного самоуправления Пермского края отдельных государственных полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 23, 17.06.2013. 95 Закон Пермского края от 04.09.2007 № 96-ПК (ред. от 10.09.2015) «О передаче органам местного самоуправления Пермского края государственных полномочий по обеспечению деятельности территориальных избирательных комиссий» // "Собрание законодательства Пермского края", N 10, 31.10.2007. 96 Часть 1 статьи 9.1 Закона № 131-ФЗ. 92 93 42

упразднении муниципального образования и мнение населения по этим вопросам. Таким образом, вопросы территориальной организации МСУ урегулированы правовыми актами органов публичной власти всех уровней, а также нормами международного права. В международных документах установлены идеальные конструкции, которые раскрываются во внутреннем законодательстве страны с учетом особенностей государственности. В федеральном законодательстве определены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации МСУ в РФ, государственные гарантии его осуществления. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере правового регулирования территориальной организации МСУ ограничиваются сферами ведения субъектов РФ, полномочиями субъектов РФ в сферах совместного ведения с РФ и пределами, установленными федеральными законами. Наконец, муниципальные правовые акты в части территориальных основ МСУ фактически лишь отражают мнение населения, в остальном повторяя положения, установленные федеральными и региональными актами. 1.4. Зарубежный опыт территориальной организации местных сообществ Опыт зарубежных государств характеризуется огромным многообразием подходов к территориальной организации МСУ. Еще более разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее, принято считать, что существует определенный набор подходов к организации МСУ, которые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. При этом очевидно, что появление тех или иных подходов было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Отметим ключевые подходы территориальной организации МСУ в 43

зарубежной практике, которые важны для определения сути модели МСУ, формирующейся в современной России: 1) административно-иерархическая модель взаимоотношений, которая тесно связана с административно-территориальным делением. При этой модели взаимоотношений территориальные и местные органы государственного управления, а равно органы МСУ представляют собой продолжение государства на местах, территория, на которую распространяется их юрисдикция, единицами, по на сути, них является осуществляется административно-территориальными территориальное или местное государственное управление. В качестве примера этой модели можно назвать Францию. Конечно, традиционно унитарная и централизованная эта страна вот уже более 30 лет движется к меньшему централизму и большей субсидиарности, однако результаты ее политико-территориальной децентрализации вызывают дискуссии в научном сообществе 97. В Конституции Франции названы разные уровни организации власти в государстве: коммуны, департаменты, регионы, коллективы с особым статусом и заморские коллективы 98. Данные единицы обладают административными полномочиями, ограниченными, во-первых, частью национальной территории, управляемой ими, а во-вторых, так называемыми местными делами либо теми, которые им специально поручены, делегированы законом (государством). Таким образом, только в законодательном порядке, то есть по решению парламента, можно создать новый вид территориальной единицы, что и было сделано 02.03.1982: был добавлен новый уровень - регион, объединяющий несколько департаментов (создано 22 региона). Богатырева О.Н. Децентрализация и регионализация во Франции: основные этапы / О.Н.Богатырева // Российский юридический журнал. 2017. № 6. С. 101. 98 Статья 72 Конституции Французской Республики от 04.10.1958 (Конституция Франции) (с изм. и доп. от 23.07.2008) // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: учеб. пособие. - 8-е изд., исправл. и доп.- М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. 81 - 116. 97 44

Фактически в порядке административно-территориального деления в состав Французской Республики сегодня входят: метрополия (европейская часть Франции), разделенная на 22 региона и 96 департаментов, 5 заморских департаментов (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Реюньон, Майотта), 5 заморских территорий (Французская Полинезия, острова Уоллис и Футуна, Сен-Пьер и Микелон, Сен-Бартелеми, Сен-Мартен), 3 территории, имеющие особый статус (Новая Каледония, Клипертон, Французские Южные и Антарктические территории) 99. Таким образом, основным звеном административно-территориального устройства страны является департамент. В свою очередь, департаменты Франции состоят из 336 округов и 2074 кантонов. Низшей единицей французского административно-территориального деления являются 36658 коммун 100. Важными элементами коммуны как юридической реальности являются: название, территория, численность населения. Поскольку именно эти элементы идентифицируют коммуну как отдельное базовое звено МСУ, законы предусматривают специальные процедуры возможных изменений названия или территории и предусматривают обязательную периодическую перепись населения. Конституция устанавливает, что территориальные коллективы свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом 101. Суть свободного управления может быть сведена к двум аспектам: наличие общей компетенции у территориального коллектива и самостоятельное принятие решений, то есть отсутствие давления и априорного контроля со стороны центра. Под общей компетенцией понимается применение к органам МСУ принципа негативного регулирования их деятельности: все, что не запрещено, - разрешено. В целях реализации этой правительственной политики в 1983 г. были приняты Закон о разделении компетенции между коммунами, Указ. Соч. Егоровой М.В. С. 67-68. Административно-территориальное деление http://www.france.promotour.info/ate/index.php 101 Статья 72 Конституции Французской Республики. 99 100 45 Франции. URL:

департаментами, регионами и государством и Закон о разделении источников финансирования. Принцип свободного управления территориальными коллективами, как и принцип выборности местных советов, остается основой территориального устройства страны 102. Вместе с тем, в каждом территориальном коллективе Франции имеется представитель государства, представляющий каждого из членов Правительства и несущий ответственность за обеспечение национальных интересов, за административный контроль и соблюдение законов 103; 2) координационная модель. Она не связывает осуществление государственного управления на местах с наличием территориального деления. Местное управление в рамках децентрализованной модели может быть практически не связано с территориальной организацией государственной власти. Данная модель представлена в Великобритании, территориальная организация публичной власти которой в самом общем виде определяется делением страны на несколько составных частей: Англию, Северную Ирландию, Шотландию, Уэльс, и ряд мелких островов вокруг Великобритании (Норманские острова, Мэн, Арран и др.), а также «заморские» владения (Гибралтар, остров Святой Елены, Фолклендские острова). Территория Англии разделена на 34 графства, а графства - на 238 округов. Некоторые округа именуются городами. Это является некой данью историческому прошлому отдельных населенных пунктов, когда право называться городом давалось королевским указом и предоставляло право на собственные герб и иные символы. Англией управляют общегосударственные органы. Территория Северной Ирландии делится на 6 административных районов, разделенных на 26 округов, советы которых обладают весьма ограниченным набором полномочий. 102 103 Указ. Соч. Егоровой М.В. С. 67. Статья 72 Конституции Французской Республики. 46

Шотландия в соответствии со специальным Законом о местном управлении (Шотландия) 1973 г. делилась на 9 регионов, состоявших из 53 округов. К 1998 г. в результате реформ остался лишь один уровень территориального управления, представленный 32 территориями (местного управления), в рамках которых образуются унитарные советы. Территория Уэльса делится на 22 унитарные административно- территориальные единицы, которые именуют себя графствами или городскими графствами и управляются унитарными советами. Низовыми ячейками сельского самоуправления являются приходы. В Уэльсе и Шотландии они называются общинами, причем в Шотландии общины не рассматриваются как самостоятельный уровень управления. В настоящее время в Англии функционируют 10376 приходов, в Уэльсе и Шотландии - 867 и 1200 общин соответственно. Основным критерием выделения местных сообществ является численность населения 104. Великобритания сегодня представляет собой регионалисткое государство, сочетающее в себе два – принцип государственности фундаментальных парламентского принципа британской верховенства и право национальных регионов на политическое самоуправление и принятие решений, в том числе по вопросам территориальной организации МСУ; 3) смешанная модель взаимоотношений. Она пытается объединить два этих способа территориальной организации государственной власти и МСУ 105. Данная модель представлена в Германии. Здесь вопросы территориальной организации МСУ относятся к компетенции федеральных земель. Соответственно на уровне земельного законодательства устанавливаются основные параметры, влияющие на формирование границ муниципальных образований, отнесение их к тому или иному уровню, определение статуса каждого муниципалитета и круга его полномочий (задач). Указ. Соч. Лапшиной И.Е. С.39-40. Пешин Н.Л. Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы / Н.Л.Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 20. 104 105 47

В качестве основного критерия территориальной организации выступают численность населения соответствующего поселения (общины) или группы близлежащих и в той или иной степени взаимосвязанных поселений. Именно численность населения административной мощи является показателем так (потенциала) территории, но называемой при этом он используется как примерный ориентир и подлежит разумному обоснованию. При этом федеральные земли исходят, во-первых, из плотности населения на территории земли в целом, а во-вторых, из определенных исторических традиций существования и развития той или иной территории, естественноприродных факторов, которые влияют или могут влиять на функционирование общины как единого целого. Таким образом, федеративным устройством и компетенцией федеральных земель определяется существенная разница в территориальной организации МСУ в различных землях. При этом выбор тех или иных параметров формирования границ и статуса муниципалитетов не влияет на обязательство государства гарантировать жителям право на МСУ 106. Подытоживая вышеизложенное, можно отметить, что, несмотря на разнообразие моделей территориальной организации МСУ в Европе, при наделении территорий статусом муниципальных образований, применяются типовые и дополнительные (характерные для конкретной страны) критерии. Во Франции основными критериями являются территория и численность населения, в Великобритании - численность населения, в Германии численность и плотность населения, исторические и иные местные традиции. Территориальная организация территориально-поселенческого определения статуса границ МСУ в России принципа. муниципального строится Основными образования на основе критериями выступают численность и плотность населения, пешеходная и транспортная доступность, перспективы и развитие социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Население и органы МСУ муниципального образования вправе инициировать 106 Указ. Соч. Маркварта Э. С. 64-65. 48

изменение его территориальной организации или статуса, а также преобразования муниципального образования, однако сам юридический факт изменений фиксируется законами субъектов РФ. На основании изложенного, российская территориальная модель МСУ в большей мере относится к смешанному типу. Вместе с тем, многие представители теории и практики управления 107 отмечают эволюцию российской модели МСУ в целом в сторону европейской континентальной модели, что в части территориальной организации придаст ей административно-иерархические черты. Шустов В.Г. Основные модели местного самоуправления / В.Г.Шустов // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2011. Вып. 2. С.261.; Серова Н.А. Институциональная организация органов местного самоуправления в условиях российской муниципальной реформы / Н.А.Серова // Муниципалитет: экономика и управление. 2018. № 2 (23). C.9. 107 49

ГЛАВА 2. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА БЕРЕЗНИКИ 2.1. Особенности территориальной организации местного самоуправления в Пермском крае Пермский край был образован 01.12.2005 в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа по итогам референдума 07.12.2003. По данным на 01.01.2019 площадь региона составляет 160 600 км2, численность населения – 2 610 800 чел., плотность населения 16,29 человека на 1 км2. В 2000 году при создании федеральных округов Пермский край был отнесён к Приволжскому федеральному округу. Вместе с тем, с экономической точки зрения регион традиционно входит в состав Уральского экономического района. Это обусловлено многоотраслевой экономикой региона. Ведущими отраслями специализации нефтехимия, металлургия, деревообрабатывающая и края являются топливная машиностроение, промышленность, целлюлозно-бумажная химия и лесная, промышленность. В Пермском крае производится 97% всех калийных удобрений в стране, 1/3 оптического кабеля и 1/5 бумаги 108. За январь-сентябрь 2019 года инвестиции в экономику Пермского края составили 139,5 млрд.руб. Валовый региональный продукт на душу населения в текущих основных ценах в 2017 году составил 453,3 млрд.руб. К 2024 году планируется рост валового регионального продукта по целевому (оптимистическому) сценарию на 3,4 %, что, в первую очередь, планируется обеспечить увеличением объемов промышленного производства. Современное состояние и перспективы социально-экономического развития Пермского края (к Дням Пермского края в Совете Федерации) // Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Аналитический вестник. 2018. № 21 (710). URL: http://council.gov.ru/media/files/CO6ElGLv9fLfeZLhE5Nu3kTBLHPOvGHb.pdf 108 50

Соответствующая динамика находит отражение и в структуре бюджета региона. Так, прогнозируемый общий объем доходов краевого бюджета в 2020 году утвержден в размере 153,0 млрд.руб., общий объем расходов краевого бюджета - в сумме 163,5 млрд.руб. Структура бюджета Пермского края обусловлена в том числе муниципально-территориальным делением субъекта РФ, поскольку порядка 1/5 расходов бюджета - это финансовая помощь муниципалитетам 109. В этом ключе следует отметить, что по уровню бюджетной обеспеченности на начало 2020 года в Пермском крае было всего 8 (3%) бездотационных муниципальных образований, которые могли в полной мере реализовывать свои полномочия и права в соответствии с федеральным законодательством (приложение 4). По отношению к остальным в соответствии с Бюджетным кодексом РФ применялись различные ограничения (например, административная ответственность за неисполнение условий соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, заключенных органами МСУ дотационных муниципальных образований с Министерством финансов Пермского края). С этой целью Министерством финансов Пермского края ежегодно утверждается перечень муниципальных образований Пермского края в зависимости от уровня дотационности местных бюджетов. Группы дотационности на 2020 год были утверждены приказом Министерства финансов Пермского края от 25.09.2019 № СЭД-39-01-22-304 110. Закон Пермского края от 28.11.2019 № 476-ПК «О бюджете Пермского края на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 48, том 1, 09.12.2019. 110 Приказ Министерства финансов Пермского края от 25.09.2019 № СЭД-39-01-22304 «Об утверждении Перечня муниципальных образований Пермского края, распределенных в зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в объеме доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, на 2020 год» // 109 51

Всего выделено 5 групп: 1-я группа (дотационность менее 5 %), 2-я группа (от 5 до 20 %), 3-я группа (от 20 до 50 %), 4-я группа (более 50 %), 5-я группа (муниципальные образования, не имеющие годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет). К 1-й группе, то есть к финансово самостоятельным муниципальным образованиям, отнесены лишь городские округа Пермь и Березники, Двуреченское, Кондратовское, Култаевское, Савинское, Усть-Качкинское и Фроловское сельские поселения Пермского муниципального района. На основе вышеизложенного можно выделить ведущие критерии территориальной организации МСУ в Пермском крае: численность и плотность населения муниципального образования; критерии пешей и транспортной доступности административного центра муниципального образования; уровень бюджетной обеспеченности местного бюджета; уровень концентрации и виды производств на территории муниципалитетов. В целом, территория Пермского края является составной частью территории РФ. В целях осуществления государственного управления, определения территориальных основ построения системы органов государственной власти и создания оптимальных условий для ее функционирования, реализации единой государственной политики с учетом эффективного использования природного, экономического, социального, инфраструктурного потенциала, а также исторических, национальных и иных местных традиций территория Пермского края делится на административно-территориальные единицы Пермского края 111. По состоянию на 01.01.2020 Пермский край разделен на 3669 административно-территориальных единиц, в том числе: 14 городов краевого "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 38, 30.09.2019. 111 Часть 2 статьи 6 Устава Пермского края. 52

значения, 11 городов районного значения, 33 административных района, 7 районов в городах, 51 городской населенный пункт (в том числе 25 городов и 26 рабочих поселков), 1 ЗАТО «Звездный» и 3573 сельских населенных пунктов 112. Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица с особым статусом. В целях обеспечения оптимальных условий для осуществления МСУ и содействия его развитию территория Пермского края разграничивается между муниципальными образованиями 113. На 01.01.2019 Пермский край был разделен на 280 муниципальных образований, в том числе: 14 городских округов, 32 муниципальных района, 21 городское поселение, 213 сельских поселений 114 (приложение 5). За период 2010-2017 годы в Пермском крае наблюдается устойчивая тенденция к укрупнению территорий посредством объединения поселений. В 2018 году стал востребован комбинированный способ укрупнения территорий: создание городских округов в границах муниципальных районов (Гремячинского, Кизеловского, Чайковского, Краснокамского, Оханского и Горнозаводского) и объединение муниципальных районов с городскими округами (Соликамский район объединен с городом Соликамском, Усольский район – с городом Березники). В 2019 году в Пермском крае взят курс на создание муниципальных округов. Было создано 13 округов: Александровский, Бардымский, Березовский, Гайнский, Еловский, Кишертский, Косинский, Кудымкарский, Кочевский, Ординский, Уинский, Юрлинский, Юсьвинский. За период с 01.01.2020 по 01.05.2020 создано еще 4 округа: Карагайский, Куединский, Сивинский, Частинский Реестр административно-территориальных единиц Пермского края, являющийся приложением к Закону Пермской области от 28.02.1996 N 416-67 (ред. от 13.12.2019) «Об административно-территориальном устройстве Пермского края» // «Звезда», N 38, 12.03.1996. 113 Часть 6 статьи 6 Устава Пермского края. 114 Муниципальная статистика // Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. URL: https://permstat.gks.ru/municipal_statistics 112 53

В качестве причин актуализации тенденции укрупнения территорий эксперты и практики управления в Пермском крае называют: 1) неэффективность двухуровневой системы управления (район поселения) в некоторых муниципальных образованиях, в том числе ввиду дублирования полномочий органов МСУ; 2) низкую бюджетную обеспеченность поселений (в том числе по причине значительных расходов на содержание органов МСУ) и, как следствие, неспособность решать отдельные вопросы местного значения; 3) дефицит квалифицированных кадров в органах МСУ, в связи с чем социально значимые программы реализуются не в полной мере 115. В результате проведенных в Пермском крае территориальных преобразований в 2018-2019 годы достигнут следующий экономический эффект: сокращение управленческих расходов с 3338,0 млн.руб. до 2803,5 млн.руб. (на 535,3 млн.руб.), сокращение работников органов МСУ с 6109 штатных единиц до 4689 штатных единиц (на 1420 штатных единиц) 116. В целом, реформирование муниципально-территориального деления в Пермском крае осуществляется в русле общероссийских тенденции перехода на одноуровневую модель путем преобразования поселений и районов в городские округа. Так, в 2015 году полностью на одноуровневую модель перешла Магаданская область, аргументируя решение высокой концентрацией жителей в городах и чрезвычайно низкой заселенностью сельских территорий. В 2017 году к одноуровневой модели перешла Сахалинская область со схожими демографическими характеристиками. Ко второй половине 2019 года все муниципальные районы были ликвидированы и существуют только городские округа в Калининградской области. На указанный период в Московской области оставалось 8 муниципальных районов, остальные 59 муниципалитетов Министерство территориального развития Пермского края. О процессах объединения территорий в Пермском крае: Презентация. 2019. URL: http://minter.permkrai.ru 116 Материалы совещания председателей представительных органов муниципальных образований Пермского края с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в формате видео-конференц-связи от 10.02.2020. 115 54

имели статус городских округов. К настоящему моменту (на начало 2020 года) все муниципальные районы Московской области преобразованы в городские округа. Вместе с тем, следует заметить, что субъекты РФ с многонациональным и многоконфессиональным сельским населением характеризуются стабильно высокой численностью муниципалитетов: Татарстан (955), Башкортостан (895) и Дагестан (761) 117. Кроме того, как уже отмечалось, с 01.05.2019 года Федеральным законом от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Закон № 131-ФЗ» перечень муниципальных образований в России был дополнен новым видом – муниципальный округ. При введении нового типа муниципалитета законодатель преследовал следующие цели: - обеспечение вариативности подходов к осуществлению МСУ с учетом особенностей территорий. Дело в том, что в результате активизации процессов укрупнения муниципалитетов городские округа нередко образовывались на месте муниципальных районов, в том числе в малонаселенных и труднодоступных местностях. Вместе с тем понятие «городской округ» предполагает, что эта территория должна быть именно урбанизированной. Иными словами, образованные городские округа не соответствовали своему содержанию; - консолидация представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов МСУ посредством создания одноуровневой системы МСУ; - устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования; Указ. Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления». С.92-93. 117 55

- упорядочение сложившейся неоднородной практики территориальной организации МСУ, в первую очередь связанной с соотношением статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства 118. Всего с 01.05.2019 по 01.01.2020 на территории России был создан 41 муниципальный округ: как уже отмечалось, в Пермском крае – 13, в Красноярском крае – 2 (Пировский, Шарыповский муниципальные округа), в Приморском крае 3 – (Пограничный, Анучинский, Чугуевскуий муниципальные округа), в Кемеровской области – 13 (Гурьевский, Ижморский, Кемеровский, Крапивинский, Ленск-Кузнецкий, Прокопьевский, Промышленновский, Топкинский, Тяжинский, Чебулинский, Юргинский, Яйский, Яшкинский муниципальные округа), в Кировской области – 6 (Богородский, Санчурский, Арбажский, Кикнурский, Свечинский, Фаленский муниципальные округа), Андреапольский, в Оленинский, Тверской Лесной области – муниципальные 4 (Весьегонский, округа). Общее количество муниципальных округов по данным на 01.01.2020 не совпадает с данными Приложения 3, что обусловлено необходимостью заблаговременной подготовки сводных статистических данных Федеральной службой государственной статистики. Опыт Пермского края по образованию муниципальных округов считается примером построения более эффективной модели управления. Для заимствования успешных практик в 2018 году регион посетила делегация из Кировской области, в 2019 году - делегации из Ханты-Мансийского автономного округа, Республик Удмуртия, Мордовия, Татарстан, Архангельской области 119, в 2020 году – делегации из Челябинской и Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://sozd.parlament.gov.ru/ 119 Александр Бойченко: «Люди в территориях почувствовали улучшения от укрупнения муниципальных образований» // Наша жизнь: Пермская краевая газета. 2019. URL: https://gazeta-perm.ru/nashi118 56

Мурманской области. Вместе с тем, в настоящей работе считаем преждевременным проводить оценку территориальных преобразований МСУ, реализованных в 2019 году. Для формулирования объективных выводов представляется целесообразным оценивать практики функционирования вновь образованных муниципальных образований в продолжительном периоде (как минимум 5-летнем). Положительный эффект укрупнения муниципальных образований видится в следующем: - сокращаются управленческие затраты и время принятия решений в рамках консолидированной системы органов МСУ. Этому способствуют повышение мобильности сбора информации и отчетности, уменьшение объема документооборота. Несмотря на это, при преобразовании власть от населения не отдаляется. В территориях бывших поселений создаются территориальные подразделения администрации муниципального образования, которые призваны решать вопросы местного значения без посещения муниципального центра; - появляется возможность для проведения крупных мероприятий и разработки планов развития сельских населенных пунктов, чему ранее препятствовала разобщенность муниципальных образований; - равномерное распределение бюджетных средств и консолидация материальных, финансовых ресурсов, а также рост собственных доходов, увеличение бюджетной обеспеченности 120. Вместе с тем, укрупнение муниципальных образований имеет и негативные последствия, которые органы публичной власти традиционно не афишируют: во-первых, недостаточно эффективно решаются вопросы местного значения из-за большой площади муниципального образования, различий в novosti/aleksandrbojchenko%C2%ABljudivterritorijahpochuvstvovaliuluchshenijaotukrupnenijamu nicipalnyhobrazovanij%C2%BB.html 120 Министерство территориального развития Пермского края. О процессах объединения территорий в Пермском крае: Презентация. 2019. URL: http://minter.permkrai.ru 57

социальных, экономических, инфраструктурных характеристиках сельских населенных пунктов и административного центра; во-вторых, ограничивается право населения на доступ к МСУ. Очевидно, что в едином муниципальном образовании сельские жители фактически теряют такую форму непосредственной демократии как участие в публичных слушаниях, поскольку невозможно организовать слушания по бюджету муниципального образования или по программам социально-экономического развития в населенных пунктах, между которыми пролегают десятки километров; в-третьих, снижается доступность оказания населению муниципальных услуг. Например, согласно пункту 3 части 1 статьи 14.1 Закона № 131-ФЗ в поселениях органы МСУ наделяются правом совершения нотариальных действий в случае отсутствия нотариуса в поселении. Однако преобразование муниципальных районов в городские округа влечет ликвидацию органов МСУ поселений и, соответственно, снижение доступности оказания нотариальных услуг в сельских населенных пунктах, в которых не было нотариусов; в-четвертых, в связи с тем что объединение городских поселений (городов и поселков) с городским округом, в отличие от их объединения с сельскими поселениями, возможно только с одновременным внесением изменений в закон об административно-территориальном устройстве субъекта РФ, в силу которых происходит объединение административного центра городского округа и иных городов или поселков 121, жители упраздненных городских поселений могут лишиться ряда льгот по уплате налогов и обязательных платежей; в-пятых, в результате укрупнения муниципальных образований порой остается нерешенным вопрос об увеличении бюджетной обеспеченности, поскольку в единое муниципальное образование может быть объединен ряд высокодотационных территорий. Впоследствии есть вероятность, что разница в уровне 121 бюджетной обеспеченности Часть 3.1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ. 58 и доступности инфраструктуры в

населенных пунктах увеличится, вследствие чего в сельских населенных пунктах может происходить депопуляция населения и остановка социальноэкономического развития территорий 122. Таким образом, практика территориальной организации МСУ в Пермском крае демонстрирует устойчивую тенденцию к укрупнению муниципальных образований посредством сокращения числа муниципалитетов поселенческого уровня и переходу к одноуровневой модели МСУ. Данные подходы к реформированию МСУ востребованы во многих субъектах РФ, за исключением регионов с многонациональным и многоконфессиональным составом. Вместе с тем, оценка последствий проводимых преобразований, как правило, строится на анализе неоднородных критериев (численность муниципальных служащих органов МСУ, финансовая самостоятельность бюджетов муниципальных образований), а типовая методика оценки эффективности и результативности преобразований муниципально-территориального устройства не разработана. Кроме того, нам представляется, что удовлетворенность населения вновь образованных муниципальных образований качеством МСУ во многом определяется историческими и иными местными традициями, менталитетом местного сообщества. В связи с изложенным в настоящей работе предлагается более подробно проанализировать опыт реформирования территориальной организации МСУ на примере конкретного муниципального образования – городского округа Березники. 2.2. Опыт реформирования муниципально-территориального устройства городского округа Березники Пермского края Первые поселения на территории Березников возникли в XVI — XVII веках на базе соляных промыслов купцов Строгановых. В 1883 году купцом Любимовым И.И. совместно с бельгийским ученым-химиком Сольве Э.Г. был Худолей Д.М., Худолей К.М. Муниципальный район или городской округ? / Д.М.Худолей, К.М.Худолей // Российский юридический журнал. 2015. № 5. С. 42-44. 122 59

построен Березниковский содовый завод, при котором со временем сформировался рабочий поселок «Березовый остров». От наименования последнего берет свое название современный город Березники. С течением времени территориальная, экономическая и культурная общность, развитие промышленности (в 1925 году открыто Верхнекамское калийное месторождение, в 1929-1932 годах построен Березниковский химический комбинат) названных поселений обусловили их срастание и формирование единого города 123. Датой официального основания города Березники считается день вступления в силу Постановления Президиума ЦИК СССР от 17.08.1933 «О переименовании г. Усолье, объединенного с рабочими поселками: Веретия, Дедюхино, Ленвой, Усть-Зырянка и Чуртан, в гор. Березники». Здесь стоит отметить, что город Усолье был основан значительно раньше города Березники – в 1606 году. Однако темпы развития последнего и его более выгодное социально-экономическое положение предопределили формат присоединения города Усолье к городу Березники, а не наоборот. В течение XX века административные границы городов Усолье и Березники менялись неоднократно. Приведу хронологию изменения границ и статуса населенных пунктов рассматриваемой территории. До 1918 г. – село Новое Усолье, населенные пункты Березники, Веретия, Ленва, Зырянка, У-Зырянка, Чуртан, Дедюхино и другие находились в составе Соликамского уезда. 25.02.1918 решением I уездного съезда Советов село Новое Усолье переименовано в город и объявлено административным центром Усольского (бывшего Соликамского) уезда. 03.11.1923 постановлением ЦИК РСФСР город Усолье, населенные пункты Березники, Веретия, Ленва, Зырянка, У-Зырянка, Чуртан, Дедюхино и другие включены в состав Ленвенского района Верхнекамского округа с административным центром округа город Усолье. В 1930 году Ленвенский район Верхнекамского округа преобразован в История города / Официальный сайт администрации города Березники. URL: https://admbrk.ru/nash-gorod/istoriya-goroda/ 123 60

Березниковский район. В 1932 году, как уже отмечалось, город Усолье и ряд населенных пунктов объединены в город Березники – административный центр Березниковского района. В 1934 г. Березниковский район переименован в Ворошиловский. Указом Президиума ВС РСФСР от 19.09.1939 город Березники, включая территорию бывшего города Усолье, выделен из Ворошиловского района со статусом города областного подчинения. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30.08.1940 город Усолье выделен из городской черты города Березники и передан в состав Ворошиловского сельского района в качестве его административного центра. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29.11.1957 Ворошиловский район переименован в Усольский, который впоследствии на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 04.11.1959 переименован в Березниковский. Через 3,5 года последний в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.02.1963 был ликвидирован, а город Усолье передан в подчинение городу Березники. В 1965 году Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 12.01.1965 Усольский район был восстановлен, городу Усолье возвращен статус административного центра Усольского района. В 1981 году на основании Постановления Верховного Совета РСФСР от 10.06.1981 город Усолье включен в городскую черту города Березники. 11.01.1996 на территории города Березники было зарегистрировано муниципальное образование «Город Березники», а 06.03.1991 на территории Усольского района в городе Усолье зарегистрировано муниципальное образование «Усольский район Пермской области». Статус городского округа Березникам был присвоен в соответствии с Законом Пермской области от 27.12.2004 №1983-434 (ред. от 21.06.2018) «Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования «Город Березники» Пермского края», а Законом Пермской области от 27.12.2004 № 1985-435 «Об утверждении границ и о наделении статусом муниципальных образований Усольского района Пермской области» Усольский район был наделен статусом 61

муниципального района 124. В таком виде рассматриваемые муниципалитеты просуществовали до 2018 года, когда в соответствии с Законом Пермского края от 21.06.2018 № 252-ПК 125 (далее – Закон № 252-ПК) все входящие в состав Усольского муниципального района поселения были преобразованы путем объединения с городом Березники. Процедура такого преобразования предусмотрена частью 3.1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ и практически была реализована в несколько этапов: 1) выдвижение инициативы преобразования. 25.04.2018 депутаты Березниковской городской Думы приняли решение о проведении публичных слушаний по вопросу преобразования поселений, входящих в состав соседнего Усольского муниципального района 126. Предпосылками к принятию такого решения стали: исторические традиции сосуществования рассматриваемых муниципалитетов как общности; проблема недостатка земельных участков для строительства объектов социальной инфраструктуры и жилья в городе Березники и в то же время значительные площади незанятых земель в Усольском муниципальном районе. Эта предпосылка особенно актуальна в контексте необходимости исполнения социальных обязательств по переселению граждан из зоны техногенной аварии на руднике БКПРУ-1 ПАО «Уралкалий». Справочно сообщаем, что для этих целей в марте 2015 года начато строительство микрорайона «Любимов». Площадь жилищного фонда, расселенного в связи с техногенной аварией, к 2021 году составит 262,62 тыс.кв.м. Дополнительно к 2021 году планируется Шилов В.В. Объединение муниципалитетов: pro et contra / В.В.Шилов // Власть. 2018. № 6. С.50-51. 125 Закон Пермского края от 21.06.2018 № 252-ПК «О преобразовании поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, путем объединения с муниципальным образованием «Город Березники» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 24, 25.06.2018. 126 Указ. Соч. Шилова В.В. С.48. 124 62

расселить 201,01 тыс.кв. жилья, признанного аварийным по иным причинам 127; значительная разница в качестве жизни населения города Березники и Усольского муниципального района и, следовательно, стремление усольчан к достижению уровня жизни жителей города Березники; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов и выстраивание справедливых налоговых правоотношений. В пояснение этой мысли, отмечаем, что многие усольчане до преобразования работали на промышленных предприятиях города Березники и, соответственно, процент налога на доходы названных физических лиц подлежал зачислению в бюджет города Березники. Одновременно в этот период администрацией города Березники начала проводиться разъяснительная работа с населением в двух направлениях: масштабная информационная компания с привлечением широкого спектра каналов массовой информации (газеты, телевидение, интернет) и встречи с населением в формате общественных слушаний. Основная проблема, которую предстояло решить на этом этапе – повышение уровня доверия жителей к власти (для дотационных территорий он традиционно низок); 2) проведение публичных слушаний по вопросам преобразований сельских поселений, входивших в состав Усольского муниципального района, путем объединения с городским округом Березники (приложение 6). В настоящей работе считаем, что данная процедура носила формальный характер, поскольку, во-первых, доля представительства населения на публичных слушаниях в среднем по всем муниципальным образованиям составила 4%, во-вторых, 88% участников публичных слушаний по вопросу преобразования Орлинского поселения путем его объединения с городским округом Березники проголосовали против объединения, то есть фактически не Государственная программа Пермского края «Градостроительная и жилищная политика, создание условий для комфортной городской среды», утвержденная постановлением Правительства Пермского края от 03.10.2013 N 1331-п (ред. от 28.11.2019) // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", приложение к N 40, 14.10.2013. 127 63

было получено согласие населения, которое впоследствии должен выразить Совет депутатов Орлинского сельского поселения; 3) выражение представительными органами всех задействованных в преобразовании муниципальных образований согласия населения на преобразование. На этом этапе были приняты правовые акты: решение Совета депутатов Романовского сельского поселения от • 11.05.2018 №111 «О выражении согласия населения Романовского сельского поселения на преобразование Романовского сельского поселения, входящего в состав Усольского муниципального района, путём объединения с Березниковским городским округом (городским округом «Город Березники»)», решение Совета депутатов Троицкого сельского поселения от • 18.05.2018 №53 «О выражении согласия населения Троицкого сельского поселения на преобразование Троицкого сельского поселения, входящего в состав Усольского муниципального района, путём объединения с муниципальным образованием «Город Березники», решение Совета депутатов Орлинского сельского поселения от • 22.05.2018 №145 «О выражении согласия населения Орлинского сельского поселения на преобразование Орлинского сельского поселения, входящего в состав Усольского муниципального района, путём объединения с муниципальным образованием «Город Березники», • решение Думы Усольского городского поселения от 23.05.2018 №364 «О выражении согласия населения Усольского городского поселения на преобразование Усольского городского поселения, входящего в состав Усольского муниципального района, путём объединения с Березниковским городским округом (городским округом «Город Березники»)», • 24.05.2018 решение Земского Собрания Усольского муниципального района от №455 «О выражении согласия населения Усольского муниципального района, на преобразование поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, путём объединения с муниципальным образованием «Город Березники», 64

• решение Березниковской городской Думы от 24.05.2018 №388 «О выражении согласия населения муниципального образования «Город Березники», на преобразование поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, путём объединения с муниципальным образованием «Город Березники» и о законодательной инициативе». Здесь стоит справочно указать, что не все вышеназванные решения были поддержаны депутатами муниципальных образований единогласно. Так, например, в Усольском муниципальном районе решение об объединении было принято большинством голосов 10:5 128. На этом этапе вопросы подготовки и согласования решений представительных органов муниципальных образований находились в ведении администрации губернатора Пермского края; 4) принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования. Принятый Закон Пермского края № 252-ПК регламентирует следующие основные моменты: а) поселения считаются объединенными с муниципальным образованием «Город Березники» и утрачивают статус муниципальных образований со дня вступления в силу данного Закона; б) в связи с объединением с муниципальным образованием «Город Березники» всех поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, район утрачивает статус муниципального образования со дня вступления в силу данного Закона; в) объединение поселений с муниципальным образованием «Город Березники» не повлекло за собой изменения статуса населённых пунктов, входящих в состав территорий Усольского муниципального района и населённого пункта, входящего в состав территории муниципального образования «Город Березники», а также изменения или прекращения Хайдарова Р. Депутаты Усольского района поддержали объединение с Березниками / Р.Хайдарова // Новый компаньон. 24.05.2018. URL: https://www.newsko.ru/news/nk-4719890.html 128 65

предоставления мер социальной поддержки, установленных действующим законодательством для отдельных категорий граждан, проживающих в сельских населенных пунктах; г) органы МСУ муниципального образования «Город Березники» в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов МСУ поселений, объединенных с муниципальным образованием «Город Березники», и органов МСУ Усольского муниципального района в отношениях с органами государственной власти РФ, Пермского края, органами МСУ, физическими и юридическими лицами; д) переходный период объединения поселений с муниципальным образованием «Город Березники» устанавливался со дня вступления указанного Закона в силу до 01.01.2019. До дня вступления в силу муниципального правового акта о внесении изменений в Устав муниципального образования «Город Березники», предусматривающего приведение данного Устава в соответствие с указанным Законом, полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории осуществляли органы МСУ поселений и Усольского муниципального района, которые до преобразования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории. Со дня вступления в силу муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Город Березники», предусматривающего приведение данного Устава в соответствие с Законом № 252-ПК, полномочия органов МСУ поселений, объединенных с муниципальным образованием «Город Березники», и Усольского муниципального района, досрочно прекращаются. С момента досрочного прекращения полномочий соответствующие органы МСУ как юридические лица подлежат ликвидации на основании решения, принимаемого Березниковской городской Думой. Фактически органы МСУ Усольского муниципального района и входивших в его состав поселений прекратили свои полномочия с 14.08.2018 – 66

со дня вступления в силу решения Березниковской городской Думы от 31.07.2018 № 415 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Город Березники», принятого в целях приведения Устава в соответствие с Законом № 252-ПК. Сотрудники же этих органов МСУ были предупреждены об увольнении в связи с ликвидацией в этот же период. Как следствие, они продолжали исполнять свои трудовые функции еще почти два месяца, не обладая при этом полномочиями; д) исполнение бюджетов поселений, объединённых с муниципальным образованием «Город Березники», и бюджета Усольского муниципального района в 2018 году обеспечивается соответствующими МСУ раздельно по каждой территории. Начиная с 2019 года в межбюджетных отношениях с бюджетами бюджетной системы РФ бюджет муниципального образования «Город Березники» учитывается как единый бюджет муниципального образования «Город Березники». Составление проекта бюджета муниципального образования «Город Березники» на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов осуществляется администрацией города Березники. Именно эта правовая конструкция на практике вызвала множество проблем. Получилось, что Усольского муниципального района и входивших в его состав поселений с августа 2018 года не существовало, а их бюджеты оставались. И в эти бюджеты вносились изменения, готовился отчет об их исполнении в соответствии с нормативными актами городского округа Березники. В частности, рассматриваемые бюджеты были составлены на основе 46 муниципальных программ, которые необходимо было исполнять, провести по ним оценку эффективности реализации и осуществить мониторинг результатов их выполнения. При этом ответственные исполнители за достижение показателей муниципальных программ утратили свои полномочия, как указывалось, с 14.08.2018. Аналогичная ситуация сложилась и в отношении отчетов об исполнении бюджетов Усольского муниципального района и входивших в его состав 67

поселений. На практике были выявлены отличия в отчетных формах района и городского округа, учет которых вызывал трудности; кроме того, состояние бухгалтерского учета в поселениях, как оказалось, осуществлялось с нарушением методологии учета. 5) внесение изменений в устав и государственный реестр муниципальных образований РФ. Решение Брезниковской городской Думы о внесении изменений в Устав было принято 31.07.2018, зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции РФ по Пермскому краю 06.08.2018, опубликовано в газете «Березниковский рабочий» 13.08.2018 и вступило в силу 14.08.2018. Основные изменения сводились к приведению наименования муниципального образования в соответствие Закону № 252-ПК и изменению территориального состава муниципального образования. Государственный реестр муниципальных образований РФ ведет Министерство юстиции РФ и применяет его, в первую очередь, для систематизации муниципальных правовых актов. Город Березники включен в него с 25.11.2005 под номером RU59301000. Изменения в государственный реестр муниципальных образований РФ о преобразованном городском округе Березники были внесены в течение 5 рабочих дней со дня государственной регистрации решения о внесении изменений в Устав в части населенных пунктов в составе муниципального образования и документов-оснований для включения в реестр. Помимо государственного реестра муниципальных образований РФ, для систематизации и обработки информации, поступающей от организаций и предпринимателей, при организации бюджетного процесса с 01.01.2014 Министерством финансов РФ используется Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (далее – ОКТМО). Город Березники включен в него под номером 57 708 000 000. По вопросу обозначения в нем города Березники и присоединившихся территорий на сегодняшний день существуют проблемы: 68

во-первых, согласно ранее упомянутому Закону Пермской области от 28.02.1996 № 416-67 «Об административно-территориальном устройстве Пермского края» в настоящее время в Пермском крае как административнотерриториальная единица существует Усольский район. При этом в ОКТМО такая административная единица отсутствует, а все входящие в ее состав населенные пункты включены в состав муниципального образования «Город Березники»; во-вторых, полное наименование преобразованного муниципалитета согласно Закону № 252-ПК – муниципальное образование «Город Березники». Однако в ОКТМО его наименование указано как «городской округ город Березники». Вышеназванные проблемы актуальны при присвоении адресов объектам адресации, поскольку наименования муниципалитетов в Федеральной информационной адресной системе внесены из ОКТМО. Помимо внесения изменений в Устав сразу после принятия Закона № 252ПК потребовалось принять муниципальные правовые акты еще по ряду направлений: во-первых, по вопросам бюджетного регулирования. Были приняты 5 решений о внесении изменений в бюджеты Усольского муниципального района и входивших в его состав поселений в целях корректировки администраторов доходов бюджета и главных распорядителей бюджетных средств в связи с досрочным прекращением полномочий органов МСУ указанных муниципалитетов; во-вторых, по вопросам ликвидации органов МСУ. При принятии указанного решения произошел прецедент, который целесообразно учитывать при проведении аналогичных муниципально-территориальных преобразований в РФ. Так, первоначально решение «О ликвидации» было принято на внеочередном заседании Березниковской городской Думы в июне 2018 года и вступило в силу 03.07.2018. Иными словами, депутаты приняли решение о ликвидации органов МСУ Усольского муниципального района и входивших в 69

его состав поселений раньше, чем внесли изменения в устав города Березники. В связи с этим в Усольском муниципальном районе начали задерживать заработную плату бюджетникам, казначейство начало блокировать расчеты с подрядчиками и поставщиками, которые вели работы на территории Усольского района, ставшего частью Березников. В итоге принятое решение пришлось отменить 129. 14.08.2018 Березниковской городской Думой было принято новое решение «О ликвидации», на основании которого были ликвидированы 12 органов МСУ присоединенных территорий, а также была создана ликвидационная комиссия, утверждены ее состав, порядок работы, план и сроки проведения ликвидационных мероприятий 130; в-третьих, по вопросам правопреемства. 14.08.2018 Березниковской городской Думой было принято решение № 425 «О вопросах правопреемства», в котором органы МСУ Березников были установлены правопреемниками ликвидируемых органов МСУ присоединенных территорий, решены вопросы финансирования до конца переходного периода; в-четвертых, преобразованном по вопросам городском организации округе осуществления Березники. 03.07.2018 МСУ в решением Березниковской городской Думы № 410 утверждена новая структура администрации города Березники. Изменения коснулись создания 6 территориальных отделов, которые с 01.09.2018 начали осуществлять свою деятельность в основных населенных пунктах присоединенных территорий: городе Усолье, селах Березовка, Пыскор, Романово, поселках Железнодорожный, Орел. Участие в организации оперативной связи органов МСУ городского округа с населением принимают 28 сельских старост. Кадочников К. Район по осени сливают. Березники поторопились объединиться с Усольем / К.Кадочников // Коммерсантъ (Пермь). 24.07.2018. № 129. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3694872 130 Решение Березниковской городской Думы от 14.08.2018 № 424 «О ликвидации» // "Березниковский рабочий", N 120, 15.08.2018. 129 70

На сегодняшний день, в состав городского округа Березники входят 75 населенных пунктов, в том числе 2 города (Березники и Усолье), 53 деревни, 11 поселков, 8 сел, Казарма 192-й км. Город Березники является административным центром муниципального образования городского округа «Город Березники» 131. До 2018 года территория Березников была ограничена чертой города и не включала в себя иные населенные пункты 132. Актуальный город Березники является вторым по величине городом Пермского края. Это город краевого подчинения, расположенный на левом берегу реки Камы, в 200 км к северу от города Перми, в Предуралье 133. Общая площадь города 66 км2, а численность населения – 155481 чел., из которых 147644 чел. – городское население, 7837 чел. – сельское население 134. Анализ динамики основных социально-экономических характеристик города Березники до и после его объединения с поселениями Усольского муниципального района представлен в приложении 7. Данные таблицы демонстрируют положительные эффекты от объединения территорий: - сокращение расходов единого бюджета муниципального образования «Город Березники» на муниципальное управление за счёт оптимизации структуры органов МСУ на объединенной территории; - выравнивание уровня социально-экономического развития муниципального образования в новых границах, в том числе за счет сокращения плотности населения, получения свободного земельного ресурса для жилищного строительства, увеличения объема инвестиций в основной капитал. В этом ключе, например, уже с 01.01.2019 в городе Усолье снижены Части 3, 4 статьи 1 Устава города Березники, принятого решением Березниковской городской Думы от 21.06.2005 № 19 (ред. от 25.09.2019) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Приволжскому федеральному округу 25.11.2005 N RU593010002005001) // "Новая газета-1", N 35, 24.08.2005. 132 Там же. Статья 13. 133 Генеральный план города Перми, утвержденный решение Березниковской городской Думы от 31.01.2006 № 63 // "Новая газета-1", N 7, 15.02.2006. 134 Паспорт муниципального образования // Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. URL: https://www.gks.ru/scripts/db_inet2/passport/table.aspx?opt=5770800020182019 131 71

тарифы на водоснабжение с 48,54 руб./куб.м. до 39 руб./куб.м., на стоки – с 41,36 руб./куб.м. до 37,8 руб./куб.м. 135 Объединительные процедуры в Пермском крае, в целом, являются стимулом для дальнейшего развития муниципалитетов. В Пермском крае сегодня действует Закон от 28.02.2018 № 191-ПК «О финансовом обеспечении в связи с отдельными видами преобразования муниципальных образований в Пермском крае», которым предусмотрена поддержка преобразованных территорий в форме субсидий на реализацию муниципальных программ (мероприятий в рамках муниципальных программ) по развитию преобразованных муниципальных образований и выплате денежного пособия лицам, замещавшим отдельные муниципальные должности, должности муниципальной службы. Размер субсидии определяется по принципу «рубль на рубль», то есть на каждый рубль, сэкономленный от расходов на содержание органов МСУ, добавляется еще рубль из краевого бюджета. Так, в 2019 году из бюджета Пермского края преобразованным муниципалитетам было предоставлено 175,7 млн.руб, в 2020 году – 591, 2 млн.руб. В 2021-2022 годы планируется предоставить 640,3 млн.руб. и 449,5 млн.руб. соответственно 136. Муниципальному образованию «Город Березники» размер субсидии на 20192021 годы определен в размере 55938,7 тыс.руб. ежегодно. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Пермского края от 10.07.2019 № 456-П «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований Пермского края иных межбюджетных трансфертов на компенсацию расходов, связанных с формированием эффективной структуры органов МСУ муниципальных образований Пермского края» городу Березники выделено 5930,4 тыс.руб. О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018 году: Доклад // Совет муниципальных образований Пермского края. – Пермь, 2019. – С.23. URL: http://permsovet.ru/assets/files/doklad_elektronnyj-variant.pdf 136 Материалы совещания председателей представительных органов муниципальных образований Пермского края с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в формате видео-конференц-связи от 10.02.2020. 135 72

В рамках финансовой поддержки преобразованных территорий в Пермском крае увеличен дорожный фонд в 2019 году на 228,6 млн.руб., в 2020 году – на 200 млн.руб. 137. В 2021-2022 годы планируется увеличить дорожный фонд на 881,1 млн.руб. и 633,7 млн.руб. соответственно 138. В частности, в соответствии с Законом Пермского края от 28.11.2019 № 476-ПК «О бюджете Пермского края на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» городу Березники предусмотрены средства из Дорожного фонда Пермского края на проектирование, строительство (реконструкцию), капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения на 2020 год в объеме 178016,9 тыс.руб., на 2021 год в объеме 177041,3 тыс.руб., на 2022 год в объеме 97494,0 тыс.руб. 139 В целом, в целях развития территории преобразованного муниципального образования «Город Березники» утверждена Дорожная карта на 2019-2021 годы, в которой предусмотрены мероприятия на общую сумму 1058,4 тыс.руб., в том числе за счет средств бюджета Пермского края – 533,6 тыс.руб., местного бюджета – 432,4 тыс.руб., прочих источников – 92,5 тыс.руб. На благоустройство предусмотрено 32,2%, на городское хозяйство – 24,5%, на земельно-имущественные отношения – 17,7%, на спорт – 11%, на образование – 6,4%, на культуру – 5% от всего объема средств. Несмотря на очевидные положительные последствия преобразования города Березники, некоторые представители общественности последствия выражают негативное мнение по рассматриваемому вопросу. В частности, отмечаются следующие недостатки: Министерство территориального развития Пермского края. О процессах объединения территорий в Пермском крае: Презентация. 2019. URL: http://minter.permkrai.ru 138 Указ. Материалы совещания председателей представительных органов муниципальных образований Пермского края с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в формате видео-конференц-связи от 10.02.2020. 139 Таблица 12 приложения 14 Закона Пермского края от 28.11.2019 № 476-ПК «О бюджете Пермского края на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 48, том 1, 09.12.2019. 137 73

во-первых, увеличение численности безработных вследствие ликвидации органов МСУ присоединенных муниципалитетов. По данным Министерства территориального развития Пермского края, только 20% граждан, попавших под сокращения вследствие оптимизации структуры органов МСУ, являются пенсионерами. Пермский край выделил средства на профессиональную переподготовку высвободившихся кадров в 2018-2021 годы в размере 112,9 млн.руб. 140 Однако заявок на эту программу не поступило 141; во-вторых, проблемы осуществления государственных полномочий и решения вопросов местного значения на присоединенных территориях. Например, в соответствии с требованиями части 1 статьи 76 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях – 20 минут. В связи с присоединением сельских поселений Усольского муниципального района к городу Березники прибытие подразделения пожарной охраны стало необходимо выдерживать в диапазоне 10 минут, что невозможно в силу значительного расстояния между населенными пунктами (от 12 до 70 км). Возникли дополнительные финансовые затраты и административные барьеры в связи муниципального с ошибками района при органов МСУ управлении поселений Усольского имуществом, бюджетом, благоустройством, ЖКХ, дорожным хозяйством и экологией. Например, в период проведения аудита муниципального хозяйства на присоединенных Указ. Материалы совещания председателей представительных органов муниципальных образований Пермского края с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в формате видео-конференц-связи от 10.02.2020. 141 Всестороннее развитие. В Заксобрании Пермского края обсудили реформу местного самоуправления / BusinessClass. 2019. URL: https://www.businessclass.su/news/2019/11/25/vsestoronnee-razvitie-v-zaksobranii-permskogo-kraya-obsudili-reformumestnogo-samoupravleniya 140 74

территориях органами МСУ города Березники был выявлен значительный объем бесхозяйного имущества: 225,9 км автодорог (89%), 19 зданий и помещений (13%), 53,45 км коммунальных сетей (53%). Из-за некачественного межевания земельных участков в частной собственности оказались проезды и части улично-дорожной сети. При наличии 9559,2 га земель сельскохозяйственного назначения (1138 земельных долей) вовлечено в сельскохозяйственный оборот только 4% (45 долей). Большой массив нерешенных вопросов также накопился в сфере ЖКХ и обеспечения коммунальными ресурсами 142; в-третьих, отмена льготных договорных условий, ранее достигнутых жителями присоединенных территорий. Например, в селе Березовка практически все дети посещали детский сад бесплатно; 90 рублей в сутки за них выплачивались из бюджета района. После объединения эта льгота была отменена. Была введена стандартная для Пермского края и применяемая в городе Березники система возврата части родительской платы, при которой стоимость одного дня посещения возрастает до 115 рублей и, прежде чем получить возврат, необходимо внести оплату в полном размере за месяц (порядка 2500 рублей). При этом в селе Березовка практически все семьи имеют 3 и более детей. Работы в селе практически нет: многие мужчины трудятся в Березниках, а женщины не работают (занимаются хозяйством) 143; в-четвертых, проблема недоверия населения властным представителям новых органов МСУ в силу их удаленности. В этом же ключе жители Усолья опасаются в будущем недофинансирования мероприятий по культуре в целях сохранения историко-культурного значения города 144. Указ. Доклад «О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018 году». С.22. 143 Козырева А. Недетские последствия объединения / А.Козырева // Новая городская. 2018. URL: http://perminfo.com/wp-content/uploads/fv-contest/c3/Политика-и-местноесамоуправление-Казакова.pdf 144 «Да мы вообще кому-нибудь нужны?» Объединение Березников и Усолья: эмоции и факты / PRO.PERM.RU. 21.08.2018. URL: https://properm.ru/news/region/158671/ 142 75

В целях исследования общественного мнения о причинах, процедуре и последствиях преобразования территориальной организации МСУ в городе Березники было проведено полустандартизированное интервью по опроснику (приложение 8). Выбор респондентов был обусловлен темой работы: ими стали эксперты в области МСУ, непосредственно задействованные в процедуре преобразования города Березники в 2018 году, и жители преобразованного муниципалитета. Интервью проводились в период 1 февраля – 1 марта 2020 года в ходе рабочих встреч с респондентами. Ответы респондентов фиксировались в рукописных записях. Свод ответов респондентов представлен в приложении 9. С учетом собранных сведений для определения стратегических направлений развития преобразованного города Березники проведен SWOTанализ. Внутренняя среда Таблица 2.1 Структурированное описание социально-экономических характеристик муниципального образования «Город Березники» по результатам SWOT-анализа Положительное влияние Отрицательное влияние Сильные стороны (strengths) Слабые стороны (weaknesses) 1) значительная площадь территории 1) значительная площадь территории 2 (4975,22 км ), доступная для (4975,22 км 2), что может привести к комплексного освоения земельных отдалению местной власти от участков населения и снижению управляемости территорией. Для управления 75 населенными пунктами созданы только 6 территориальных отделов администрации города Перми 2) статус муниципалитета 2) значительный массив вопросов (преобразованный городской округ), для местного значения, который решался которого предусмотрены компенсация ненадлежащим образом органами больших доходов по налогу на доходы МСУ присоединенных сельских физических лиц (18,5% 145), субсидия на поселений. Это влияет на реализацию муниципальных программ по эффективность и результативность принципу «рубль на рубль», сохранение реализации муниципальных льгот для жителей бывших сельских программ преобразованного города территорий Березники, куда были включены задачи по решению названных проблем. Часть 1 статьи 7 Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК (ред. от 30.09.2019) «О бюджетном процессе в Пермском крае» // "Звезда", N 176-177, 25.10.2007. 145 76

3) историческая общность территорий города Березники и Усольского муниципального района, что позволяет жителям бесконфликтно сосуществовать в одном муниципальном образовании 4) оптимизированная структура органов МСУ, способствующая сокращению расходов на содержание органов МСУ и, как следствие, позволяющая направить высвобожденный финансовый ресурс на решение наиболее проблемных вопросов местного значения 5) единый бюджет муниципального образования, позволяющий распределять средства напрямую на решение проблем сельских населенных пунктов, избегая необходимости выстраивания межбюджетных отношений между поселенческим и районным уровнем 6) создание единого правового поля в связи с ликвидацией дублирующего документооборота Внешняя среда Возможности (opportunities) 1) получение присоединенными территориями права участия в федеральных и региональных программах и проектах, ориентированных на развитие городских округов: - федеральном проекте «Формирование комфортной городской среды» национального проекта «Жилье и городская среда»; 3) рост расходов местных жителей в связи с ценовым выравниванием стоимости услуг в пределах муниципального образования, возникновение дополнительных расходов на проезд в случае возникновения необходимости обращения в органы МСУ 4) умаление демократических начал в вопросе влияния населения на порядок формирования главы муниципального образования. В сельских поселениях глава избирался в порядке, определенном уставом муниципального образования, в том числе допускалась возможность его избрания на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса). В городском округе Березники глава муниципалитета избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса 146. Угрозы (threats) 1) нарушение норм законодательства при решении вопросов местного значения на территориях присоединенных сельских поселений в связи с необходимостью и одновременно невозможностью соблюдения требований, установленных для городских округов Часть 1 статьи 3 Закона Пермского края от 26.11.2014 N 401-ПК (ред. от 27.05.2019) «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 47, 01.12.2014; часть 2 статьи 44 Устава города Березники, принятого решением Березниковской городской Думы от 21.06.2005 № 19 (ред. от 25.09.2019) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Приволжскому федеральному округу 25.11.2005 N RU593010002005001) // "Новая газета-1", N 35, 24.08.2005. 146 77

ведомственном проекте по цифровизации городского хозяйства «Умный город»; - проекте партии «Единая Россия» «Городская среда» 2) выравнивание уровня социальноэкономического развития городских и сельских населенных пунктов в пределах муниципального образования при разумном распределении бюджетных ассигнований 3) совершенствование межмуниципального и межведомственного взаимодействия. Получение присоединёнными территориями возможностей для участия в городских сообществах. Например, город Березники включен в Ассоциацию «Города Урала» 2) утрата льгот по договоренностям, достигнутым жителями присоединенных сельских территорий 3) увеличение уровня безработицы в случае нетрудоустройства сотрудников ликвидированных органов МСУ 4) утрата городом Усольем статуса города историко-культурного значения в связи с недофинансированием мероприятий по сохранению памятников культуры и разрушением таких памятников Таким образом, проведенный анализ демонстрирует несомненные преимущества преобразования городского округа Березники путем объединения с поселениями Усольского муниципального района: историческая общность, единство бюджета, единство правового поля, оптимизация структуры органов МСУ и др. Однако данный процесс породил ряд недостатков административного характера, а также сформировались угрозы поступательному социально-экономическому развитию города Березники. Представляется, что приведенные в настоящем разделе недостатки и угрозы обусловлены как недостаточной методологической проработкой процесса преобразования, так и местными особенностями, и могу быть нивелированы внесением изменения в действующее законодательство и актуализацией ряда организационных механизмов. 2.3. Предложения по совершенствованию пространственного развития местного самоуправления в Пермском крае Объединительные процессы на муниципальном уровне сегодня являются 78

главной тенденцией территориальной организации МСУ. Вместе с этим проведенный в настоящей работе анализ показал, что конкретные процедуры преобразования на практике сопровождаются организационными и правовыми проблемами, которые впоследствии создают риски для эффективного развития преобразованного муниципального образования. Для совершенствования процесса преобразования муниципалитетов путем объединения и нивелирования возможных проблем могут быть предложены следующие мероприятия: 1. Для обеспечения единого и однозначного подхода в вопросе соотношения административно-территориального устройства и муниципального-территориального устройства представляется оправданным разработать Федеральный закон «Об общих принципах административнотерриториального устройства в РФ», в котором следует определить термины «административно-территориальная единица», «населенный пункт», установить закрытый перечень видов последних (село, деревня, аул, хутор и т.п.), критерии отнесения населенных пунктов к соответствующим видам и др. В настоящее время порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц, установления и изменения их границ и наименований в субъектах РФ регламентируется региональными законами. Однако такие законы не универсальны, в связи с чем формируется практика разнородного регулирования одних и тех же институтов. В 2002 году был разработан проект Федерального закона № 227899-3 «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов РФ», однако он был снят с рассмотрения Советом Государственной Думы Федерального Собрания РФ (пункт 77 протокола от 23.12.2002 № 149). В то же время вопрос разработки федерального закона, рамочно регламентирующего административно- территориальное устройство в России, все также актуален в научном 79

сообществе (например, мнения Бабичева И.В. и Уварова А.А. 147, позиция комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам МСУ 148); 2. Практика правоприменения Закона № 131-ФЗ практически непрерывно демонстрирует его правовые пробелы и необходимость внесения изменений. Так, за 17 лет, прошедших с момента принятия Закона № 131-ФЗ, изменения в него вносились 139 раз. Анализ, представленный в настоящей работе, показал потребность корректировки ряда правовых конструкций, регулирующих вопросы территориальной организации МСУ, а именно: во-первых, в целях устранения правовой неопределенности предлагается скорректировать определение муниципального образования, приведенное в части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ, посредством указания на признаки муниципалитета: муниципальное образование - населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которой населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ осуществляется решение вопросов местного значения, имеются муниципальное имущество и местный бюджет, действует система муниципальных правовых актов, устанавливающая в том числе официальные символы муниципального образования, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции; во-вторых, в целях регламентации особенностей принятия законов субъектов РФ об установлении и изменении границ территорий муниципальных образований предлагается дополнить часть 1 статьи 12 Закона № 131-ФЗ абзацами следующего содержания: «Инициатива об изменении границ муниципального образования должна быть рассмотрена на ближайшем со дня ее поступления заседании Уваров А.А. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления / А.А.Уваров // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8 (45). С. 1601. 148 Вопрос-ответ // Комитет Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления: официальный сайт. 2018. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru 147 80

законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Решение об изменении границ муниципального образования принимается открытым количественным голосованием простым большинством голосов от установленной численности депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан отклонить инициативу об изменении границ муниципального образования в случае, если ее реализация приведет к принятию закона субъекта РФ, противоречащего настоящему Федеральному закону.». Вышеприведенная формулировка позволяет, с одной стороны, унифицировать процедуру принятия закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования, а с другой – не допускает возможности злоупотребления властным ресурсом со стороны органов государственной власти в части неутверждения уже выраженного населением или близкими к нему органами МСУ мнения об изменении границ территории, на которой это население непосредственно проживает. При этом предложенная редакция учитывает мнение комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам МСУ о возможности отклонения соответствующей законодательной инициативы 149; в-третьих, в целях усиления демократических начал процедур преобразования муниципально-территориального устройства в статьях 12, 13 Закона № 131-ФЗ предлагается заменить формулировку «мнение населения» фразой «согласие населения»; 3. В целях обеспечения экспертного сопровождения преобразований муниципального-территориального устройства предлагается привлекать к дискуссиям при выборе модели территориальной организации МСУ в Разъяснения комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления / Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. URL: http://base.garant.ru/55882350/ 149 81

конкретном субъекте РФ региональные советы муниципальных образований, которые на этапе обсуждений могут выступать и как выразители муниципальной позиции; 4. В целях исключения бюджетного «множества», то есть когда в случае преобразования муниципалитетов в середине финансового года сохраняется необходимость исполнения бюджетов всех преобразованных муниципальных образований до конца финансового года, требуется внести изменения в часть 3 статьи 264.2 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой бюджетная отчетность РФ, субъектов РФ и муниципальных образований является годовой, а отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным. В частности, здесь требуется предусмотреть правовые нормы упраздненного муниципального о прекращении образования с исполнения первого числа бюджета месяца, следующего за месяцем, когда вступил в силу закон субъекта РФ о преобразовании муниципальных образований, в том числе упразднении ряда из них, и о составлении отчета об исполнении бюджета на первое число указанного месяца; 5. В целях исключения дублирующих функций Министерства юстиции РФ и Министерства финансов РФ по ведению перечней муниципалитетов для разных целей предлагается осуществлять учет и систематизацию муниципальных образований в одном межотраслевом перечне. Учитывая распределение компетенции между федеральными органами исполнительной власти РФ, предлагается возложить ведение такого перечня на Федеральную службу государственной статистики (Росстат), которая легально является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в РФ, а также в порядке и случаях, установленных законодательством РФ, по контролю в сфере официального статистического 82

учета 150. 6. Для нивелирования угроз поступательного социально-экономического развития городского округа Березники предлагается: во-первых, поручить Территориальному управлению Министерства юстиции РФ по нормативных Пермскому правовых краю актов провести субъектов мониторинг РФ в применения соответствии с законодательством РФ в преобразованном городе Березники на предмет возможности соблюдения правовых норм, устанавливающих временные или территориальные пределы реализации, и в случае невозможности выполнения каких-либо правовых положений представить предложения по внесению изменений в соответствующие акты; во-вторых, предусмотреть в бюджете города Березники финансовые средства на компенсацию расходов жителей города Березники, образовавшихся в связи с присоединением поселений к территории городского округа; в-третьих, поручить администрации города Березники разработать муниципальную программу, предусматривающую в том числе мероприятия по сохранению историко-культурно значения города Усолье. Справочно: в настоящее время в городе Березники реализуются 11 муниципальных программ: «Формирование современной городской среды на территории муниципального образования город Березники» на 2018-2022 годы, «Экономическое развитие», «Развитие системы образования», «Комплексное благоустройство территории», «Жилище и транспорт», «Привлечение педагогических кадров», «Развитие сферы молодежной политики», «Развитие муниципального управления», «Развитие физической культуры, спорта», «Управление имуществом и земельными ресурсами», «Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения»; в-четвертых, при осуществлении преобразований муниципалитетов путем объединения в Пермском крае в будущем предлагается закреплять в законе Часть 1 раздела I Положения о Федеральной службе государственной статистики, утвержденного Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 № 420 (ред. от 23.11.2019) // "Собрание законодательства РФ", 09.06.2008, N 23, ст. 2710. 150 83

субъекта РФ норму о гарантированном сохранении рабочих мест работникам органов МСУ на переходный период либо проводить предварительную работу по обеспечению занятости высвобождаемого населения. В настоящее время в экспертном сообществе преобладают два подхода к решению проблемы обеспечения занятости высвобождаемых кадров: а) предлагается муниципальных назначать образований в населенных сельских пунктах старост 151 из укрупненных числа бывших муниципальных служащих. Предшествующий опыт муниципальной службы в данном случае обеспечит повышение компетентности и профессионализма сельского старосты. Справочно отмечаем, что институт сельских старост был введен в Закон № 131-ФЗ в 2018 году в связи с принятием Федерального закона от 18.04.2018 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» и сегодня получает импульс развития; б) комитет Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам МСУ общественных считает палат целесообразным (советов), создание объединяющих муниципальных высвобождаемый актив организованных местных сообществ. По мнению комитета, данный институт может дать положительный импульс развитию общественного контроля и инициативному бюджетированию 152. И в первом, и во втором случае предполагается исполнение гражданами своих полномочий на безвозмездной основе. 7. В целом, во избежание возможных проблем, возникающих вследствие объединения муниципалитетов, и в целях сохранения независимости муниципальных образований, в настоящей работе представляется, что во Статья 27.1 Закона № 131-ФЗ. Пузанов А.С. О доступности местного самоуправления при формирование городских и муниципальных округов / А.С.Пузанов // Бюджет.ру. 25.06.2019. URL: http://www.urbaneconomics.ru/centr-obshchestvennyh-svyazey/news/s-puzanov-o-dostupnostimestnogo-samoupravleniya-pri-formirovanii 151 152 84

многих случаях следует отдавать предпочтение межмуниципальному сотрудничеству. Межмуниципальное сотрудничество – это организационноправовой механизм, который учитывает интересы жителей нескольких муниципалитетов, при этом используя различные ресурсы (финансовые, материальные, земельные) муниципалитетов и координируя действия администраций, для максимально эффективного использования существующей ситуации и улучшения жизни людей, а также для более слаженного взаимодействия с представителями государственной власти. Кроме этого, очевидными плюсами межмуниципального сотрудничества по сравнению с укрупнением являются, во-первых, отсутствие видовых ограничений: субъектами межмуниципального сотрудничества могут становиться множество муниципалитетов всех типов; во-вторых, межмуниципальное сотрудничество не ограничивает муниципалитеты территориально: муниципалитеты, участвующие в сотрудничестве, могут быть не соседними, из разных субъектов или даже иметь международный характер. Например, видом межмуниципального сотрудничества может стать создание агломераций крупных городов. Это позволит ускорить социально-экономическое развитие региона, при этом не образовывая новое муниципальное образование. Вместе с тем, межмуниципальное сотрудничество как институт сегодня имеет серьезные правовые ограничения. Рамочно оно регламентировано главой 9 Закона № 131-ФЗ, которая устанавливает право осуществления межмуниципального сотрудничества только в форме советов муниципальных образований субъектов РФ, общероссийского объединения муниципальных образований, межмуниципальных организаций и некоммерческих организаций муниципальных образований. Вопросы агломерирования затрагиваются в Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года 153, однако термин «агломерация» легально не урегулирован. В 2017 году в Государственную Думу РФ группой депутатов был внесен Распоряжение Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 31.08.2019) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // "Собрание законодательства РФ", 18.02.2019, N 7 (часть II), ст. 702. 153 85

законопроект № 185025-7 «О внесении изменений в Закон № 131-ФЗ», которым предлагалось дополнить межмуниципальное сотрудничество следующими формами, помимо существующих: объединения муниципальных образований, межмуниципальные соглашения, побратимство муниципальных образований, проведение совместных социально-культурных, межнациональных, ярмарочных, сельскохозяйственных, спортивных и иных мероприятий, в том числе носящих периодический характер, направленных на решение вопросов местного значения, иные формы, не противоречащие законодательству РФ. Однако рассмотрение данного законопроекта приостановлено. Агломерацию как форму межмуниципального сотрудничества по инициативе Саратовской областной Думы в 2017 году пытались закрепить в Градостроительном кодексе РФ, однако в 2018 году проект Федерального закона № 189686-7 был отклонен Государственной Думой РФ. В настоящей работе предлагается вернуться к рассмотрению проекта Федерального закона № 185025-7, дополнив его после первого чтения поправками, регламентирующими агломерирование. Подводя итог вышеизложенному, отмечаем, что большинство проблем, порождаемых процессами преобразования муниципально-территориального устройства вызваны несовершенством правового поля и недостаточной просветительской работой с населением (низкая степень доверия новой власти, утрата льгот по договоренностям). В связи с этим большинство предложенных рекомендаций связаны с совершенствованием действующего законодательства. Реализация названных мероприятий особенно актуальна в 2020 году, поскольку 07.12.2019 Правительство РФ постановило провести с 1 по 31 октября 2020 года Всероссийскую перепись населения и рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ и органам МСУ не осуществлять в 2020 году преобразования административно-территориальных единиц и 86

муниципальных образований, переименования географических объектов 154. Иными словами, в 2020 году появляется возможность провести системный анализ последствий проведенных преобразований, чтобы в будущем заблаговременно принять меры по недопущению негативных результатов, а также скорректировать уже наступивший негативный эффект. Кроме того, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 15.01.2020 был поднят вопрос корректировки Конституции РФ с учетом изменившейся социальной и политической ситуации в стране. 20.01.2020 в Государственную Думу РФ был внесен проект Закона РФ о поправке к Конституции РФ № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», который впоследствии был доработан с учетом предложений экспертного и научного сообщества и в настоящее время подготовлен к общероссийскому голосованию. Данный законопроект содержит норму, которая принципиально иначе регламентирует МСУ: органы МСУ и органы государственной власти включены в единую систему публичной власти в РФ. Полагаем, что при принятии законопроекта Конституционный Суд РФ даст толкование указанной нормы с учетом положений статьи 12 Конституции РФ, согласно которой органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, полагаем, что указанное конституционное установление в случае принятия может повлиять на финансовые и организационные основы МСУ. Это, в свою очередь, несомненно скажется на бюджетной обеспеченности территориальных уровней МСУ, которая является одним из основных факторов модификации муниципальнотерриториального устройства. Часть 1, пункт «б» части 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1608 «Об организации Всероссийской переписи населения 2020 года» // "Собрание законодательства РФ", 16.12.2019, N 50, ст. 7393. 154 87

ЗАКЛЮЧЕНИЕ В настоящей работе проведено исследование исторических, институциональных и правовых основ территориальной организации МСУ в России. В ходе исследования было выявлено, что говорить о территориальной организации непосредственно МСУ в России можно лишь начиная с 1990-х гг.; до этого территориальная организация страны строилась в русле административно-территориальных преобразований. Под муниципально-территориальным устройством понимают деление территории регионов (субъектов федерации) на муниципальные образования (или иные административно-территориальные единицы, которые являются объектом управления на местном уровне), а также процедуры преобразования муниципальных образований. Данное понятие следует отличать от административно-территориального устройства, которое является внутренним разделением территории государства на части. По отношению к обеим категориям родовым выступает понятие территориального устройства. Соотношение всех вышеперечисленных терминов рассматривается научным сообществом. Действующее законодательство их не регламентирует. В то же время нормативными правовыми актами довольно подробно урегулированы отдельные институты системы муниципально- территориального устройства. Так концептуальные аспекты территориального устройства МСУ содержатся в Европейской хартии МСУ и Конституции РФ. Закон № 131-ФЗ регламентирует понятие муниципального образования и развивает конституционные принципы территориальной организации МСУ. Вместе с тем, определение муниципального образования не раскрывает идеологическую сущность категории, а содержит перечисление видов муниципалитетов. В частности, Закон № 131-ФЗ предусматривает 8 видов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города 88

федерального значения, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район процедурные аспекты преобразования и муниципальный их трансформации муниципальных округ путем образований, и – устанавливает изменения границ создания и и упразднения поселений. В ходе исследования отмечено, что в отношении ряда процедур законодателем не раскрыты непосредственные алгоритмы их реализации. Впоследствии автором был проанализирован опыт преобразования муниципального Проведенный образования анализ муниципальный «Город показал, район что связаны Березники» город Пермского Березники исторической и общностью края. Усольский развития и неоднократно подвергались объединению в один муниципалитет, в связи с чем их объединение в 2018 году не является новаторским управленческим решением. Преобразование поселений, входивших в Усольский муниципальный район, путем их присоединения к городу Березники, произведенное в 2018 году, вписывается в общероссийский и краевой тренд на укрупнение муниципалитетов посредством объединения. Вместе с тем, сам процесс преобразования и порожденные им последствия сопряжены с рядом проблем: 1) проблемы соблюдения бюджетного законодательства в части необходимости исполнения бюджетов уже несуществующих муниципальных образований до окончания финансового года; 2) несовпадение сведений о муниципальном образовании «Город Березники» на практике, в едином государственном реестре муниципальных образований и ОКТМО; 3) возникновение дополнительных финансовых затрат и административных барьеров для городского округа Березники в связи с ошибками органов муниципального МСУ района преобразованных при управлении поселений Усольского имуществом, бюджетом, благоустройством, ЖКХ, дорожным хозяйством и экологией; 89

4) увеличение уровня безработицы в связи с оптимизацией системы органов МСУ вследствие преобразования муниципалитетов и сокращением работников этих органов; 5) риски утраты населением преобразованных поселений договорных льгот, городом Усольем - статуса города историко-культурного значения, отдаления власти от местного сообщества. Для совершенствования процесса преобразования муниципалитетов путем объединения и нивелирования возможных проблем в работе предложены мероприятия преимущественно правового характера: 1) разработать Федеральный закон «Об общих принципах административно-территориального устройства в РФ», в котором следует определить термины «административно-территориальная единица», «населенный пункт», установить закрытый перечень видов последних (село, деревня, аул, хутор и т.п.), критерии отнесения населенных пунктов к соответствующим видам и др.; 2) внести изменения в Закон № 131-ФЗ, а именно: - определить муниципальное образование как населенную территорию, предусмотренную настоящим Федеральным законом, в пределах которой населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ осуществляется решение вопросов местного значения, имеются муниципальное имущество и местный бюджет, действует система муниципальных правовых актов, устанавливающая в том числе официальные символы муниципального образования, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции; - дополнить часть 1 статьи 12 Закона № 131-ФЗ абзацами следующего содержания: «Инициатива об изменении границ муниципального образования должна быть рассмотрена на ближайшем со дня ее поступления заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. 90

Решение об изменении границ муниципального образования принимается открытым количественным голосованием простым большинством голосов от установленной численности депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан отклонить инициативу об изменении границ муниципального образования в случае, если ее реализация приведет к принятию закона субъекта РФ, противоречащего настоящему Федеральному закону.»; - в статьях 12, 13 Закона № 131-ФЗ заменить формулировку «мнение населения» словами «согласие населения»; 3) привлекать к дискуссиям при выборе модели территориальной организации МСУ в конкретном субъекте РФ региональные советы муниципальных образований, которые на этапе обсуждений могут выступать и как выразители муниципальной позиции; 4) внести изменения в часть 3 статьи 264.2 Бюджетного кодекса РФ, предусмотрев упраздненного правовые нормы муниципального о прекращении образования с исполнения первого числа бюджета месяца, следующего за месяцем, когда вступил в силу закон субъекта РФ о преобразовании муниципальных образований, в том числе упразднении ряда из них, и о составлении отчета об исполнении бюджета на первое число указанного месяца; 5) осуществлять учет и систематизацию муниципальных образований в одном межотраслевом перечне, ведение которого предложено возложить на Федеральную службу государственной статистики (Росстат); 6) для нивелирования угроз поступательного социально-экономического развития городского округа Березники предложено: - поручить Территориальному управлению Министерсва юстиции РФ по Пермскому краю провести мониторинг применения нормативных правовых актов субъектов РФ в преобразованном городе Березники и в случае выявления 91

невозможности выполнения каких-либо правовых положений представить предложения по внесению изменений в соответствующие акты; - предусмотреть в бюджете города Березники финансовые средства на компенсацию расходов жителей города Березники, образовавшихся в связи с присоединением поселений к территории городского округа; - поручить администрации города Березники разработать муниципальную программу, предусматривающую в том числе мероприятия по сохранению историко-культурно значения города Усолье; - при осуществлении преобразований муниципалитетов путем объединения в Пермском крае в будущем предлагается закреплять в законе субъекта РФ норму о гарантированном сохранении рабочих мест работникам органов МСУ на переходный период либо проводить предварительную работу по обеспечению занятости высвобождаемого населения. В целом, во избежание возможных проблем, возникающих вследствие объединения муниципалитетов, и в целях сохранения независимости муниципальных образований, в работе предложено отдавать предпочтение межмуниципальному сотрудничеству, для правового оформления которого предложено вернуться к рассмотрению проекта Федерального закона № 185025-7, дополнив его после первого чтения поправками, регламентирующими агломерирование. В заключении стоит отметить, что тема выпускной квалификационной работы является весьма широкой и все аспекты охватить не представляется возможным. Так, например, отдельного исследования заслуживают теоретические подходы к исследованию территориального пространства, иные способы преобразования муниципальных образований, в том числе анализ практики формирования муниципальных округов. 92

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 1. Источники 1.1 Нормативно правовые акты Европейская хартия местного самоуправления (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) (с изм. от 16.11.2009) // Собрание законодательства РФ. 7 сентября 1998 г. № 36. Ст. 4466. Конституции Французской Республики от 04.10.1958 (Конституция Франции) (с изм. и доп. от 23.07.2008) // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: учеб. пособие. - 8-е изд., исправл. и доп.- М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. 81 - 116. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.11.2019, с изм. от 12.11.2019) // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823. Закон СССР от 09.04.1990 № 1417-1 (ред. от 23.10.1990) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г. (утратил силу); Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 (с изм. от 25.10.1991) «О местном самоуправлении в РСФСР» // "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1010 (утратил силу). Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506 (утратил силу). 93

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // "Российская газета", N 202, 08.10.2003. Федеральный закон от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // "Российская газета", N 98, 08.05.2019. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.1993 № 1760 (ред. от 22.12.1993) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // "Российские вести", N 210, 29.10.1993. Указ Президента Российской Федерации от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // "Российская газета", N 208, 21.10.1999. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1608 «Об организации Всероссийской переписи населения 2020 года» // "Собрание законодательства РФ", 16.12.2019, N 50, ст. 7393. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.02.2019 № 207-р (ред. от 31.08.2019) «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» // "Собрание законодательства РФ", 18.02.2019, N 7 (часть II), ст. 702. Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (подготовлен Минвостокразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 13.06.2019). URL: https://regulation.gov.ru/ Проект Федерального закона «О преференциальных режимах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные 94

акты Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 03.06.2019). URL: https://regulation.gov.ru/ Проект Федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством и реконструкцией объектов космодрома «Восточный», и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Госкорпорацией «Роскосмос», ID проекта 02/04/08-19/00093814) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 01.11.2019). URL: https://regulation.gov.ru/# Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) (ред. от 30.11.2017) // "Российская газета", N 94, 04.05.2007. Закон Пермской области от 28.02.1996 № 416-67 (ред. от 13.12.2019) «Об административно-территориальном устройстве Пермского края» // «Звезда», N 38, 12.03.1996. Закон Пермского края от 26.11.2014 № 401-ПК (ред. от 27.05.2019) «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 47, 01.12.2014. Закон Пермского края от 28.02.2018 № 191-ПК (ред. от 07.10.2019) «О финансовом обеспечении в связи с отдельными видами преобразования муниципальных образований в Пермском крае» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 9, 05.03.2018. Закон Пермского края от 21.06.2018 № 252-ПК «О преобразовании поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, путем объединения с муниципальным образованием «Город Березники» // "Бюллетень 95

законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 24, 25.06.2018. Закон Пермского края от 28.11.2019 № 476-ПК «О бюджете Пермского края на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 48, том 1, 09.12.2019. Постановление Правительства Пермского края от 03.10.2013 № 1331-п (ред. от 28.11.2019) «Об утверждении государственной программы Пермского края «Градостроительная и жилищная политика, создание условий для комфортной городской среды» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", приложение к N 40, 14.10.2013. Приказ Министерства финансов Пермского края от 25.09.2019 № СЭД39-01-22-304 «Об утверждении Перечня муниципальных образований Пермского края, распределенных в зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в объеме доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, на 2020 год» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 38, 30.09.2019. 96

Решение Березниковской городской Думы от 21.06.2005 № 19 (ред. от 25.09.2019) «Об Уставе города Березники» (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Приволжскому федеральному округу 25.11.2005 N RU593010002005001) // "Новая газета-1", N 35, 24.08.2005. Решение Березниковской городской Думы от 31.01.2006 № 63 «Об утверждении генерального плана города Березники» // «Новая газета-1», № 7, 15.02.2006. 1.2 Практические материалы Административно-территориальное деление Франции. URL: http://www.france.promotour.info/ate/index.php Александр Бойченко: «Люди в территориях почувствовали улучшения от укрупнения муниципальных образований» // Наша жизнь: Пермская краевая газета. 2019. URL: https://gazeta-perm.ru/nashi- novosti/aleksandrbojchenko%C2%ABljudivterritorijahpochuvstvovaliuluchshenijaot ukrupnenijamunicipalnyhobrazovanij%C2%BB.html Всестороннее развитие. В Заксобрании Пермского края обсудили реформу местного самоуправления / BusinessClass. 2019. URL: https://www.business-class.su/news/2019/11/25/vsestoronnee-razvitie-v-zaksobraniipermskogo-kraya-obsudili-reformu-mestnogo-samoupravleniya «Да мы вообще кому-нибудь нужны?» Объединение Березников и Усолья: эмоции и факты / PRO.PERM.RU. 21.08.2018. URL: https://properm.ru/news/region/158671/ Доклад Всероссийского конгресса муниципальных образований «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации в 2018 году, перспективах его развития и предложения по совершенствованию организации местного самоуправления» // Муниципальная Россия. 2019. № 4(96). 156 с. Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2018 г. – начало 2019 г.) / Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: 97

https://minjust.ru/ru/razvitie-federativnyh-otnosheniy-i-mestnogosamoupravleniya/doklad-o-sostoyanii-i-osnovnyh Кадочников К. Район по осени сливают. Березники поторопились объединиться с Усольем / К.Кадочников // Коммерсантъ (Пермь). 24.07.2018. № 129. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3694872 Козырева А. Недетские последствия объединения / А.Козырева // Новая городская. 2018. URL: http://perminfo.com/wp-content/uploads/fv- contest/c3/Политика-и-местное-самоуправление-Казакова.pdf Материалы совещания председателей представительных органов муниципальных образований Пермского края с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в формате видеоконференц-связи от 10.02.2020. Министерство территориального развития Пермского края. О процессах объединения территорий в Пермском крае: Презентация. 2019. URL: http://minter.permkrai.ru О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018 году: Доклад // Совет муниципальных образований Пермского края. – Пермь, 2019. URL: http://permsovet.ru/assets/files/doklad_elektronnyj-variant.pdf Официальный сайт администрации города Березники. URL: https://admbrk.ru Официальный Федерации по сайт комитета федеративному Государственной устройству и Думы вопросам Российской местного самоуправления. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/ Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. URL: https://permstat.gks.ru Протоколы публичных слушаний. URL: http://zakon.zsperm.ru/data/docs/269334.pdf Пузанов А.С. О доступности местного самоуправления при формирование городских и муниципальных округов / А.С.Пузанов // 98

Бюджет.ру. 25.06.2019. URL: http://www.urbaneconomics.ru/centr- obshchestvennyh-svyazey/news/s-puzanov-o-dostupnosti-mestnogosamoupravleniya-pri-formirovanii Разъяснения комитеты Государственной Думы РФ по местному самоуправлению / Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. URL: http://base.garant.ru/55882350/ Современное состояние и перспективы социально-экономического развития Пермского края (к Дням Пермского края в Совете Федерации) // Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Аналитический вестник. 2018. № 21 (710). URL: http://council.gov.ru/media/files/CO6ElGLv9fLfeZLhE5Nu3kTBLHPOvGHb.pdf Территориальная доступность местного самоуправления в Российской Федерации. – М.: Институт экономики города, 2017. – 69 с. URL: http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/territorialnaya_dostupnost_msu_iue _27072017_doklad.pdf Хайдарова Р. Депутаты Усольского района поддержали объединение с Березниками / Р.Хайдарова // Новый компаньон. 24.05.2018. URL: https://www.newsko.ru/news/nk-4719890.html 1.3 Материалы экспертных интервью Материалы экспертного интервью от 07.02.2020 с Богатыревым А.А., заведующим Усольским территориальным отделом администрации города Березники. Материалы экспертного интервью от 09.02.2020 с Родионовым В.И., эксдепутатом Земского Собрания Усольского муниципального района, тренером муниципального автономного учреждения спортивной подготовки «Спортивная школа «Лидер». Материалы экспертного интервью от 13.02.2020 с Мурзиной О.В., жительницей села Пыскор Усольского муниципального района, пенсионером. 99

2. Литература Алексеев А.П., Братановский С.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. – М.:Директ-Медиа, 2012. -342 с. Беликов П.П., Ведяева Е.С., Гребенникова А.А., Жуковская Л.П., Захарова Н.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Шишелова С.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. Л.П. Жуковской // СПС КонсультантПлюс. 2016. Богатырева О.Н. Децентрализация и регионализация во Франции: основные этапы / О.Н.Богатырева // Российский юридический журнал. 2017. № 6. С. 100 - 109. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / А.Н.Борисов. – М.: Деловой двор, 2010. –306 с. Васильев С.А. Теоретико-методологические подходы к формулированию правовых норм, направленных на регулирование отношений в сфере административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления / С.А.Васильев // Lex russica. 2019. № 10. С. 39 - 52. Ворошилов Н.В. Муниципально-территориальное устройство в России: адаптация к разнообразию / Н.В.Ворошилов // Вопросы территориального развития. 2017. № 2(37). С.1-15. Долматов А.А. Правовое регулирование городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского (XVI - начало XX вв.): историко-правовое исследование: Автореферат на соиск. уч.ст. к.ю.н. / А.А.Долматов. – Краснодар: КГАУ, 2010. –34 с. Евдокимов В.Б., Конышева Е.Г. О местном самоуправлении: российский и зарубежный опыт (к ориентирам правового регулирования) / В.Б.Евдокимов, 100

Е.Г.Конышева // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 2. С. 54 - 60. Егорова М.В. Конституционно-правовой статус территориальных коллективов во Франции / М.В. Егорова // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 65 - 69. Ерохина Т.В. Двухуровневая модель организации местного самоуправления в крупных городских округах: некоторые итоги и проблемы внедрения / Т.В.Ерохина // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 7. С. 68 - 71. Забелина Е.П. Регулирование процесса преобразования муниципальных образований: состояние, перспективы совершенствования / Е.П.Забелина // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 72 - 76. Ильиных А.В. Городские округа с внутригородским делением в муниципально-территориальном устройстве: опыт формирования и перспективы совершенствования / А.В.Ильиных// Российский юридический журнал. 2019. № 4. С. 35 - 41. Исаев И.А. История государства и права России: Полный курс лекций. М.: Юрист, 1994. -447 с. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист, 2003. – 585 с. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: допущено М-вом образования РФ в качестве учеб. для студентов вузов. – М.: Юристъ, 2007. – 383 с. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юрист, 2008. – 411 с. Лапшина И.Е. Полномочия органов местного управления в Великобритании и их взаимоотношения с центральной властью / И.Е.Лапшина // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10. С.39-45. Ларичев А.А. Объединение муниципалитетов как инструмент государственно-правовой политики в сфере территориальной организации 101

местного самоуправления в Канаде / А.А.Ларичев // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 9. С. 57 - 62. Лексин И.В. Дуализм территориального состава Российской Федерации и ее субъектов / И.В.Лексин // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. № 47. С.318-353. Лексин И.В. О понятии территориального устройства государства в конституционно-правовой науке / И.В.Лексин // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 29 - 34. Лексин И.В. Понятие территориального образования в конституционном праве / И.В.Лексин // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 49. С.138-162. Магновский И.И. Понятие и признаки территориального устройства Украины: теоретико-правовой аспект / И.И.Магновский // Юристъ-Правоведъ. 2013. С.101-105. Мазуров В.Ю. Система территориального устройства России: понятие, структура, принципы построения / В.Ю.Мазуров // Новый юридический журнал. 2011. № 4. С. 116 - 126. Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям / Э.Маркварт // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. №3. С. 61-73. Муниципальные образования Пермского края. 2019: Статистический сборник / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю (Пермьстат). – Пермь, 2019. – 155 с. Нагорная Н.В. Реформы местного самоуправления в России и Германии: территориальные и функциональные аспекты: Сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. к.ю.н. /Н. В. Нагорная ; Науч. рук. Е. В. Гриценко. - СПб.,2009. - 26 с. Наумов Ю.С. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Ю.С. Наумов. - М.: Инфра-М, 2010. – 81 с. 102

Организация местного самоуправления: учебное пособие / Р.В.Бабун. – 2е изд., перераб. и доп. – М.: КНОРУС, 2010. – 222 с. Петухов Р.В. Развитие территорий муниципальных образований: проблема баланса интересов / Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления / Под ред. Е. С. Шугриной. — М: Изд-во «Проспект», 2017. — 484 с. - С.5-19. Пешин Н.Л. Территориальные основы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления города Москвы / Н.Л.Пешин // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 20-24. Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / Отв.ред.С.Е.Чаннов. – 4-е изд., перераб. – М.: «Ось-89», 2008. – 672 с. Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления. - М.: Юрист, 2008. – 59 с. Пылин В.В. Современная территориальная организация местного самоуправления: достоинства и недостатки / В.В.Пылин // Право и жизнь. 2007. № 2 (54). С.168-175. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 годов и пути совершенствования / Институт современного развития // Муниципальная власть. 2008. № 6. С.60-75. Рыков А.Н. К вопросу о территориальной модели эффективной организации местной власти / А.Н.Рыков // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 5. С. 45 - 50. Сергеев Д.Б. Классификации муниципальных образований: правовые аспекты / Д.Б.Сергеев // Российская юстиция. 2013. № 3. С. 18 - 21. 103

Сергеев Д.Б. Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации / Д.Б.Сергеев // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С.55-61. Серова Н.А. Институциональная организация органов местного самоуправления в условиях российской муниципальной реформы / Н.А.Серова // Муниципалитет: экономика и управление. 2018. № 2 (23). C.5-9. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние / С.Г. Соловьев // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 24 – 29. Территория в публичном праве / И.А.Алебастрова, И.А.Исаев, С.В.Нарутто и др. - М.: Норма, Инфра-М, 2013. - 320 с. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в РФ. -М.: Инфра-М., 2007. – 59 с. Уваров А.А. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления / А.А.Уваров // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8 (45). С. 1596-1602. Худолей Д.М., Худолей К.М. Муниципальный район или городской округ? / Д.М.Худолей, К.М.Худолей // Российский юридический журнал. 2015. № 5. С. 37 - 47. Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. – 343 с. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Норма, 2009. –52 с. Шилов В.В. Объединение муниципалитетов: pro et contra / В.В.Шилов // Власть. 2018. № 6. С.47-54. Шугрина Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и правоприменительной практики / Е.С.Шугрина // Правоприменение. 2017. Т 1. № 1. С.79-91. 104

Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. – М.: Норма: НИЦ Инфра-М, 2014. – 576 с. Шустов В.Г. Основные модели местного самоуправления / В.Г. Шустов // Вестник Адыгейского Регионоведение: государственного философия, история, университета. социология, Серия 1: юриспруденция, политология, культурология. 2011. Вып. 2. С.256-264. Щекочихин В.В. История развития административно-территориального деления России / В.В.Щекочихин // Проблемы экономики и менеджмента. 2016. № 12(64). С. 72-77. Щербаков С.С. Совершенствование административно-территориального деления Российской Федерации экономико-политический подход / С.С.Щербаков // Российское предпринимательство. 2015. Т.16. № 8. С. 10911100. 105

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1 Сравнительный анализ видов муниципальных образований в РФ № п/п Критерий 1 Определение согласно части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ сельское поселение городское поселение один или несколько объединенны х общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых МСУ осуществляет ся населением непосредстве город или поселок, в которых МСУ осуществляет ся населением непосредстве нно и (или) через выборные и иные органы МСУ Виды муниципальных образований муниципальный район муниципаль городской ный округ округ несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МСУ осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ несколько объединенн ых общей территорие й населенных пунктов (за исключение м случая, предусмотр енного Законом № 131-ФЗ), не являющихс я муниципаль ными образования ми, в которых МСУ осуществля ется населением один или несколько объединенны х общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальн ыми образованиям и, в которых МСУ осуществляет ся населением непосредстве нно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут внутригоро дская территория (внутригоро дское муниципаль ное образование ) города федерально го значения часть территории города федерально го значения, в границах которой МСУ осуществля ется населением непосредств енно и (или) через выборные и иные органы МСУ городской округ с внутригородским делением внутригоро дской район городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования внутригоро дское муниципаль ное образование на части территории городского округа с внутригоро дским делением, в границах которой МСУ осуществля ется населением непосредств енно и (или) через выборные и иные органы

нно и (или) через выборные и иные органы МСУ 2 непосредств енно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут осуществля ть отдельные государстве нные полномочия , передаваем ые органам МСУ федеральны ми законами и законами субъектов РФ Критерии создания: 108 осуществлять отдельные государствен ные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральным и законами и законами субъектов РФ, при этом не менее двух третей населения такого муниципальн ого образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах МСУ. Критерии для деления городских округов с внутригоро дским делением на внутригоро дские районы устанавлива ются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригоро дским делением установлен ие и изменение границ внутригоро дских муниципаль ных образовани й осуществля ются законами городов федерально критерии для деления городских округов с внутригоро дским делением на внутригоро дские районы устанавлива ются законами субъекта РФ и

го значения с учетом мнения населения соответству ющих внутригоро дских территорий уставом городского округа с внутригоро дским делением 156 155 2.1 критерий численности и плотности населения в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численность ю населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения более 3000 человек) и (или) нет нет нет Часть 2 статьи 79 Закона № 131-ФЗ. Там же. Часть 1 статьи 2. 159 Там же. Пункт 3.1 части 1 статьи 11. 160 Там же. 155 156 109 на территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в РФ 159 - на территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в РФ 160 -

2.2 критерий состава 157 158 объединенны е общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численность ю населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения менее 3000 человек каждый) 157; - территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в Законе № 131-ФЗ, могут не включаться в состав территорий поселений 158 территорию поселения в состав территории в состав муниципального территории района Пункт 6 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ. Там же. Пункт 1 части 1 статьи 11. 110 в состав территории территорию городского - территорию городского округа территории внутригоро

территории составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционног о природопольз ования населения соответствую щего поселения, земли рекреационно го назначения, земли для развития поселения 161 городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначен ные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструкту ры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальн ыми образованиям и) 162 входят территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории 163. Пункт 3 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ.. Там же. Пункт 5 части 1 статьи 11. 163 Там же. Пункты 2 статьи 11. 170 Там же. Пункт 16 части 1 статьи 11. 161 162 111 муниципаль ного округа входят несколько объединенн ых общей территорие й населенных пунктов. Указанное требование в соответстви и с законами субъектов РФ может не применятьс я на территория х с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодост упных местностях. Территори ю округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли рекреационно го назначения, земли для развития городского округа. В состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальн ыми образованиям и, в которых проживает не составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли рекреационного назначения, земли для развития городского округа. В состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся дского района должны полностью входить в состав территории городского округа с внутригоро дским делением 170

муниципаль ного округа составляют земли населенных пунктов, прилегающ ие к ним земли общего пользовани я, территории традиционн ого природопол ьзования населения соответству ющего муниципаль ного округа, а также земли рекреацион ного назначения 164 . Территория муниципаль ного округа не входит в состав территории муниципаль ного района 165. 164 165 Пункты 3.2, 3.4 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ.. Там же. Пункт 14 части 1 статьи 11. 112 менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальн ыми образованиям и, и территории, предназначен ные для развития социальной, транспортной и иной инфраструкту ры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа 168. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района 169.

2.3 критерий пешеходной доступности границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаю тся с учетом пешеходной доступности до его администрати нет нет нет Пункт 3.1, 3.3 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ. Там же. 166 Там же. Пункт 3.1, 3.3 части 1 статьи 11. 167 Там же. Пункт 14 части 1 статьи 11. 168 169 113 территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа 166. Территория городского округа не входит в состав территории муниципальн ого района 167. нет - нет -

2.4 критерий транспортно й доступности вного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав 171 нет нет границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до их административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в его состав 172. Пункт 11 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ. Там же. 173 Там же. 171 172 114 границы муниципаль ного округа устанавлива ются с учетом транспортн ой доступност и до их администра тивного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений) , входящих в его состав 173. границы городского округа устанавливаю тся с учетом транспортной доступности до их администрати вного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в его состав 174. - границы городского округа устанавливаются с учетом транспортной доступности до их административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в его состав 175. -

2.5 инфраструкт урный критерий нет нет границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами МСУ муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ 176 Там же. Там же. Пункт 11 части 1 статьи 11. 176 Пункт 15 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ.. 178 Пункт 15 части 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ.. 174 175 115 нет границы городского округа устанавливаю тся с учетом необходимос ти создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструкту ры, обеспечения органами МСУ городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществлен ия на всей территории городского округа отдельных государствен ных полномочий, переданных указанным - границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами МСУ городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ 178 -

3 Способы преобразова ния муниципаль ного образования 1)объединени е; 2)разделение; 3)изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения 4) присоединен ие поселения к городскому округу с внутригородс ким делением 179 1)объединени е; 2)разделение; 3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, городского округа либо лишением его статуса городского округа; 4) присоединен ие поселения к городскому округу с внутригородс ким делением 180 1)объединение; 2)разделение 181 1)объедине ние; 2)разделени е; 3) изменение статуса муниципаль ного округа в связи с наделением его статусом городского округа 182 Там же. Пункт 15.1 части 1 статьи 11. Там же. Часть 1 статьи 13. 180 Там же. Часть 1 статьи 13. 181 Там же. 182 Там же. 177 179 116 органам федеральным и законами и законами субъектов РФ 177 1)объединени е; 2)разделение; 3) изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа; 4) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципальн ого округа или статусом городского округа с внутригородс ким преобразова ние внутригоро дских муниципаль ных образовани й осуществля ются законами городов федерально го значения с учетом мнения населения соответству ющих внутригоро дских территорий 184 1)объединение; 2)разделение; 3) изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением; 4) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением 185 1)объедине ние; 2)разделени е; 3) выделение внутригоро дского района из городского округа с внутригоро дским делением 186

4 Возможност ь упразднения муниципаль ного образования 5 Вопросы местного значения допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории 187. 40 Круг вопросов связан в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Органы МСУ поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий 188 нет нет 40 + 14 дополнительных прав Главное предназначение муниципального района – решение вопросов местного значения межпоселенческого характера, требующих наличия развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Органы МСУ поселения и муниципального района Там же. Часть 2 статьи 79. Там же. 186 Там же. 183 Там же. 187 Статья 13.1 Закона № 131-ФЗ... 188 Там же. Часть 4 статьи 15. 184 185 117 делением 183. нет 45 + 17 дополнительных прав Фактически объединяют весь перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных округов нет нет нет определяют ся законами субъектов РФ городов федерально го значения исходя из необходимо сти сохранения единства городского хозяйства 190 45 + 17 дополнительных прав Фактически объединяют весь перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных округов 13 + 17 дополнител ьных прав

6 Возможност ь осуществлен ия отдельных государствен ных полномочий Законом № 131-ФЗ возможность не установлена, но и прямой запрет не введен. вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий 189 да 191 Там же. Там же. Часть 3 статьи 79. 191 Часть 3 статьи 19 Закона № 131-ФЗ... 192 Там же. 193 Там же. 195 Там же. 190 189 118 да 192 да 193 Законами субъектов РФ городов федерально го значения могут быть предусмотр ены особенност и осуществле ния отдельных государстве нных полномочий субъектов РФ городов федерально го значения, переданных органам МСУ внутригоро дских муниципаль да 195 Законом № 131-ФЗ возможност ь не установлена , но и прямой запрет не введен.

7 Возможност ь формирован ия специфическ ой модели системы органов МСУ 194 196 Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя 196. Если численность жителей Представительный орган Часть 3 статьи 79 Закона № 131-ФЗ. Там же. Часть 4 статьи 15. 119 нет нет ных образовани й городов федерально го значения, в случае, если осуществле ние данных полномочий не потребует расходов за счет средств бюджетов городов федерально го значения и (или) местных бюджетов, а также материальн ых средств 194. В соответстви и с законами субъектов РФ городов федерально го значения исходя из необходимо Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта РФ и уставом соответствующего муниципального образования: Уставом муниципаль ного образования , имеющего статус внутригоро дского муниципаль ного образования

поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, представительный орган поселения не формируется; его полномочия осуществляются сходом граждан. Аналогичная модель может быть предусмотрена уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек. 200 В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации 201. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительнораспорядительно го органа, возглавляемого главой муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства 202. Часть 3 статьи 35 Закона № 131-ФЗ. Там же. Пункт 1 части 2 статьи 36. 202 Там же. Пункт 1 части 4 статьи 35. 197 Там же. Часть 3 статьи 79. 199 Там же. Часть 2 статьи 34. 200 201 120 сти сохранения единства городского хозяйства и установлен ного перечня вопросов местного значения внутригоро дских муниципаль ных образовани й городов федерально го значения местная администра ция в таких муниципаль ных образования х может не формироват ься 197. 1) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном города федерально го значения, может быть предусмотр ено формирован ие исполнител ьнораспорядит ельного органа, возглавляем ого главой муниципаль ного образования , исполняющ им полномочия председател я представите льного органа муниципаль ного образования 199 .

муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительно го органа муниципального образования 203. 8 Доходы местных бюджетов налоговые доходы от: земельного налога по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов; налога на доходы физических лиц налоговые доходы от: земельного налога - по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц по нормативу 100 процентов; налога на доходы налоговые доходы от: земельного налога - по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов; налога на доходы физических лиц, взимаемого на территориях городских поселений, по нормативу 5 процентов; Часть 2 статьи 34 Закона № 131-ФЗ. Там же. Часть 5 статьи 35. 209 Там же. Часть 3 статьи 79. 203 198 121 Бюд жетн ый коде кс РФ не пред усма трив ает бюд жеты муни налоговые доходы от: земельного налога по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов. налога на доходы физических лиц - по нормативу 15 процентов; определяют ся законами субъектов РФ городов федерально го значения исходя из необходимо сти сохранения единства городского хозяйства 209 органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа 198 налоговые доходы от: земельного налога по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов; налога на доходы физических лиц - по нормативу 15 процентов; налоговые доходы от: земельного налога - по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов

- по нормативу 2 процента; единого сельскохозяйств енного налога по нормативу 30 процентов; государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов МСУ сельского поселения, уполномоченны ми в соответствии с законодательны ми актами РФ на совершение нотариальных действий, - по нормативу 100 процентов 204. физических лиц по нормативу 10 процентов; единого сельскохозяйст венного налога - по нормативу 50 процентов; государственно й пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов МСУ городского поселения, уполномоченн ыми в соответствии с законодательн ыми актами РФ на совершение нотариальных действий, за выдачу органом МСУ городского поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге налога на доходы физических лиц, взимаемого на территориях сельских поселений, по нормативу 13 процентов; налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, по нормативу 15 процентов; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности по нормативу 100 процентов; единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на территориях городских поселений, по нормативу 50 процентов; единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на территориях сельских поселений, по нормативу 70 процентов; единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межселенных территориях, по нормативу 100 ципа льны х окру гов в струк туре бюд жетн ой систе мы РФ. Согл асно части 3 стать и 2 Феде раль ного закон а от 01.05 .2019 № 87ФЗ «О внесе нии изме нени й в Зако единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 100 процентов; единого сельскохозяйственн ого налога - по нормативу 100 процентов; государственной пошлины по нормативу 100 процентов; налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, по нормативу 100 процентов. единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 100 процентов; единого сельскохозяйственн ого налога - по нормативу 100 процентов; государственной пошлины – по нормативу 100 процентов; налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, по нормативу 100 процентов 210. Законом субъекта РФ органы МСУ городских округов с внутригородским делением могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам внутригородских 212 . Источники доходов местных бюджетов внутригоро дских районов определяют ся законами субъектов РФ и принятыми в соответстви и с ними уставами городских округов с внутригоро дским делением и уставами внутригоро дских районов исходя из необходимо сти сохранения единства городского хозяйства 213 Статья 61.5 Закона № 131-ФЗ. Статья 61.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.11.2019, с изм. от 12.11.2019) // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823. 204 210 122

транспортного средства, осуществляющ его перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабарит ных грузов, по нормативу 100 процентов 205. Законом субъекта РФ или муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов 214. процентов; государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) по нормативу 100 процентов: по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РФ); за государственную регистрацию транспортных средств, за временную регистрацию ранее зарегистрированных транспортных средств по месту их пребывания, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств Статья 61.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Часть 5 статьи 16.2 Закона № 131-ФЗ. 205 Статья 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 211 Там же. Часть 5 статьи 137. 214 Там же. Часть 1 статьи 58. 212 213 123 н № 131ФЗ» с 01.05 .2019 до 01.01 .2025 муни ципа льны е окру га участ вуют в бюд жетн ых, нало говы х, граж данс ких и иных прав оотн ошен иях нара районов за счет средств бюджетов субъектов РФ 211

"Транзит", свидетельства на высвободившийся номерной агрегат, свидетельства о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожного движения, талона о прохождении государственного технического осмотра, международного сертификата технического осмотра, национального водительского удостоверения, международного водительского удостоверения, удостоверения тракториста-машиниста (тракториста), временного разрешения на право управления транспортными средствами, за выдачу организациям, осуществляющим образовательную деятельность, свидетельства о соответствии требованиям оборудования и вне с горо дски ми окру гами 208 . Часть 3 статьи 2 Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // "Российская газета", N 98, 08.05.2019. 208 124

оснащенности образовательного процесса для рассмотрения соответствующими органами вопроса об аккредитации и за выдачу указанным организациям лицензии на право подготовки трактористов и машинистов самоходных машин; за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции; за выдачу органом МСУ муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов; государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов МСУ, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, за исключением случаев, предусмотренных 125

пунктом 2 статьи 61 и пунктом 2 статьи 61.5 Бюджетного Кодекса, по нормативу 100 процентов; налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, - по нормативу 100 процентов; государственная пошлина за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами МСУ, - по нормативу 100 процентов 206. Законом субъекта РФ органы МСУ муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений за счет средств бюджетов субъектов РФ 207 206 207 Части 1, 2 статьи 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Там же. Часть 5 статьи 137. 126

Приложение 2 Сведения об изменении территориальной организации МСУ в 2014-2018 гг. 215 Способ изменения изменение границ муниципальных образований в пределах субъекта РФ преобразование муниципальных образований, из них: объединение муниципальных образований упразднение поселений ВСЕГО случаев изменения территориальной организации МСУ 2014 год 173 156 118 20 349 2015 год 27 239 197 1 267 2016 год 51 45 38 1 97 2017 год 346 134 100 5 485 2018 год 62 189 140 7 258 Доклады о состоянии местного самоуправления и деятельности по развитию его организационных и правовых основ (данные за 2014-2015 годы), о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2017 – начало 2019 года), информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (9данные за 2014-начало 2017 года) / Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya 215 127

Приложение 3 Динамика количества муниципальных образований в России в 20162020 гг. в разбивке по видам 216 Вид муниципального образования муниципальные районы городские округа городские поселения сельские поселения городские округа с внутригородским делением внутригородской район внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения муниципальный округ ВСЕГО на 01.01.2016 на 01.01.2017 на 01.01.2018 на 01.01.2019 на 01.01.2020217 1787 1784 1759 1731 1672 561 1590 565 1586 588 1539 611 1490 636 1398 18174 18105 17755 17380 16701 3 3 3 3 3 19 19 19 19 19 267 267 267 267 267 - - - - 29 22401 22329 21930 21501 20725 Доклады о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 – начало 2019 года) / Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust.ru/ru/razvitiefederativnyh-otnosheniy-i-mestnogo-samoupravleniya/ 217 Численность постоянного населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2020 года / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: https://www.gks.ru/folder/12781?print=1 216

Приложение 4 Динамика изменений дотационности местных бюджетов в Пермском крае за 2016-2019 годы 218 Группа Городские округа Муниципальные районы Городские поселения Сельские поселения дотационности 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 I 2 2 2 2 - - - - 7 6 6 - 7 8 8 6 II 2 3 3 3 1 2 2 - 11 16 16 - 26 22 19 7 III 1 2 2 2 6 17 16 4 8 6 5 - 104 111 108 37 IV 1 1 1 1 23 21 22 6 1 1 1 - 116 119 125 34 V - - - 18 2 - - 7 1 1 - - - - 3 * в 2019 году в V группу включены 10 муниципальных округов Указ. Доклад «О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018 году». С.57; Приказ Министерства финансов Пермского края от 25.09.2019 № СЭД-39-01-22-304 «Об утверждении Перечня муниципальных образований Пермского края, распределенных в зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в объеме доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, на 2020 год» // "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 38, 30.09.2019. 218

Приложение 5 прогноз на 01.01.2021 на 01.01.2020 на 01.01.2019 на 01.01.2018 на 01.01.2017 на 01012015 на 01.01.2016 на 01.01.2014 на 01.01.2013 на 01.01.2012 на 01.01.2011 на 01.01.2010 Вид муниципального образования на 01.01.2006 Динамика муниципально-территориального деления Пермского края в 2010-2020 гг. 219 городские округа 6 6 6 6 8 8 8 8 8 8 14 26 26 муниципальные 42 42 42 42 40 40 40 40 40 40 32 10 3 районы городские поселения 33 32 32 32 29 29 29 29 29 29 21 0 0 сельские поселения 282 279 278 274 270 262 262 260 260 260 213 87 41 ВСЕГО 363 359 358 354 347 339 339 337 337 337 280 123* 87 * дополнительно в 2019 году на территории Пермского края создано 13 муниципальных округов, однако изменения в территориальный раздел Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОК 033-2013) по Пермскому краю на 01.01.2020 еще не внесены. В течение 2020 года планируется создание еще 4 муниципальных округов. База данных показателей муниципальных образований / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. URL: https://permstat.gks.ru/municipal_statistics ; Материалы совещания председателей представительных органов муниципальных образований Пермского края с депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в формате видео-конференц-связи от 10.02.2020. 219 130

Приложение 6 Сведения о публичных слушаниях по вопросам преобразований сельских поселений, входивших в состав Усольского муниципального района, путем объединения с городским округом Березники 220 Муниципальное образование Место проведения Дата проведения Количество участников, чел. 110 Численность населения муниципального образований, чел. 1284 Доля участвующих в общей численности населения, % 8,6 Романовское сельское поселение с.Романово, здание Дома культуры 03.05.2018 Троицкое поселение сельское нет данных 11.05.2018 нет данных 1714 нет данных Усольское поселение городское г.Усолье, здание Усольского дома культуры 11.05.2018 230 9015 2,5 Орлинское поселение сельское нет данных 16.05.2018 170 2249 7,6 Итоговое решение Рекомендовать Совету депутатов Романовского сельского поселения принять решение о преобразовании поселения путем объединения с городом Березники Население Троицкого сельского поселения поддержало преобразование поселения путем объединения с городом Березники Рекомендовать Думе Усольского городского поселения рассмотреть вопрос преобразования поселения путем объединения с городом Березники и принять решение по данному вопросу с учетом поступивших поправок Голосование по вопросу преобразования поселения путем объединения с городом Березники: Протоколы публичных слушаний. URL: http://zakon.zsperm.ru/data/docs/269334.pdf; Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. URL: https://permstat.gks.ru 220 131

Усольский муниципальный район г.Усолье, МБУ «Центр досуга» 17.05.2018 184 14262 1,3 Город Березники МАУ «Культурноделовой центр г.Березники» 22.05.2018 167 143072 0,1 132 за – 20 против - 150 Рекомендовать Земскому Собранию Усольского муниципального района рассмотреть вопрос преобразования поселений, входящих в состав района, путем объединения с городом Березники и принять решение по данному вопросу с учетом поступивших поправок Рекомендовать Березниковской городской Думе выразить согласие населения города на преобразование

Приложение 7 Сравнительный анализ основных социально-экономических характеристик городского округа Березники, Усольского муниципального района и преобразованного города Березники 221 Характеристика Численность населения на 1 января текущего года, чел., в том числе: городское население сельское население Миграция (выбытие), чел. Плотность населения, чел./км2 Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного (железнодорожного) сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения, % Площадь муниципального образования, км2 Общая площадь жилых помещений, тысяча м2 Количество населенных пунктов, не имеющих водопроводов (отдельных водопроводных сетей), ед. Количество населенных пунктов, не имеющих канализаций (отдельных канализационных сетей), ед. Протяженность автомобильных дорог общего пользования местного значения относящихся к муниципальной собственности, км Доля протяженности автомобильных дорог общего Городской округ Березники по данным на 01.01.2018 143072 Усольский муниципальный район по данным на 01.01.2018 Городской округ Березники по данным на 01.01.2019 14262 155481 143072 0 2143 331,7 0,06 6323 7939 579 3,1 1,2 147644 7837 1028 31,3 0,83 431,12 4544,1 4975,22 3640,3 472,3 4063,6 0 60 59 0 71 70 265,7 518,7 769,7 37,3 43,4 34,6 База данных показателей муниципальных образований Пермского края / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю. URL: https://gks.ru/dbscripts/munst/munst57/DBInet.cgi; Муниципальные образования Пермского края. 2019: Статистический сборник / Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Пермскому краю (Пермьстат). – Пермь, 2019. – 155 с. 221

пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, % Доходы местного бюджета, тыс. руб. Расходы местного бюджета, тыс.руб. Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 человека, руб. Среднесписочная численность работников организаций (январьдекабрь), чел. Численность работников органов МСУ на конец отчетного года, чел. Расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов МСУ в расчете на одного жителя муниципального образования, руб. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных, средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района), руб. 7254865,8 538458,3 5884998,4 5435618,0 492118,0 6230432,0 96365 2149548 246347,96 47585 3489 51183 408 160 456 1549,3 2497,4 97,7 40206,7 46163,4 45501 134

Приложение 8 Опросник полустандартизированного интервью 1. Представьтесь, пожалуйста: фамилия, имя, отчество, образование, ученая степень, стаж муниципальной службы или деятельности на руководящей должности, продолжительность пребывания на занимаемой должности. 2. Какие тенденции в территориальной организации МСУ сегодня в России и в Пермском крае Вы можете отметить? 3. Каково Ваше экспертное мнение по вопросу введения в 2019 году нового типа муниципального образования «муниципальный округ»? 4. Каковы были предпосылки к объединению Усольского муниципального района и городского округа Березники? 5. Почему был выбран именно этот вид муниципального образования (городской округ)? 6. Какие процедуры были реализованы для преобразования городского округа Березники при его объединении с Усольским муниципальным районом? 7. Какие правовые документы потребовалось принять? 8. Каким образом осуществлялся учет мнения населения при преобразовании? 9. Осуществлялся ли анализ последствий преобразования городского округа Березники? Какие методы были использованы? Изменилось ли отношение населения к власти в преобразованном городском округе Березники? 10. Как изменился социально-экономический потенциал нового муниципального образования «Город Березники»? Какие основные проблемы сегодня Вы можете выделить? Какие конкурентные преимущества появились у преобразованного города Березники? 135

Приложение 9 Сводные результаты анализа ответов респондентов экспертного интервью № Вопрос п/п 1 Какие тенденции в территориальной организации МСУсегодня в России и в Пермском крае Вы можете отметить? 2 Каково Ваше экспертное мнение по вопросу введения в 2019 году нового типа муниципального образования «муниципальный округ»? 3 Каковы были предпосылки к объединению Усольского муниципального района и городского округа Березники? Ответы 1) «укрепление» муниципалитетов (сельских и городских поселений и даже муниципальных районов) в городские округа; 2) повышение роли МСУ в жизни общества; 3) централизация органов МСУ за счет слияния территорий и сокращения административного аппарата; 4) развитие территории, улучшение качества жизни населения Пермского края и РФ; 5) конкурентоспособность; 6) усиление зависимости МСУ от государственной власти; 7) снижение степени влияния населения на управленческие решения на местном уровне. 1) ускорился процесс укрупнения территорий; 2) увеличение числа видов муниципалитетов приводит к дроблению местных компетенций и размыванию ответственности; 3) проект неплохой. Для его реализации необходима команда единомышленников, поддержка региональной и федеральной власти, поддержка и понимание данного проекта населением муниципалитетов 1) значительный дефицит местных бюджетов, их дотационность. На территории Усольского района было четыре сельских и одно городское поселение, из которых самодостаточным было только Романовское сельское поселение; 2) переселение жителей города Березники на правобережье; 3) активно изменяющиеся экономические процессы в стране и регионе и отставание от них местной власти, её некомпетентность; 136

4 Почему был выбран именно этот вид муниципального образования (городской округ)? 5 Какие процедуры были реализованы для преобразования городского округа Березники при его объединении с Усольским муниципальным районом? 6 Какие правовые документы потребовалось принять? 4) отсутствие профессиональных кадров. 1) правительство Пермского края поддерживало объединение дополнительными финансовыми субсидиями объединившиеся территории; 2) в городе населения проживает больше на данный момент, и он является развитым индустриальным центром. Прошли согласования и обсуждения в федеральных, региональных и муниципальных органах власти. Конкретно на местном уровне депутатами представительных органов поселений было принято решение о проведении публичных слушаний по вопросу объединения поселений с городским округом. Решение было опубликовано в местных газетах. Публичные слушания состоялись. С учетом их результатов представительными органами поселений приняты решения об объединении. Затем аналогичные решения принимали представительные органы Усольского муниципального района и городского округа Березники. 1) решения представительных органов поселений о назначении публичных слушаний по вопросу преобразования поселений путем объединения с муниципальным образованием «Город Березники»; 2) решение представительных органов поселений о выражении согласия населения поселений на преобразование поселений путем объединения с городским округом «Город Березники»; 3) решение Земского собрания Усольского муниципального района о выражении согласия населения Усольского муниципального района на преобразование Усольского муниципального района путем объединения с городским округом «Город Березники»; 4) закон Пермского края о преобразовании поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, путем объединения 137

7 Каким образом осуществлялся учет мнения населения при преобразовании? 8 Осуществлялся ли анализ последствий преобразования городского округа Березники? Какие методы были использованы? Изменилось ли отношение населения к власти в преобразованном городском округе Березники? Как изменился социальноэкономический потенциал нового муниципального образования «Город Березники»? Какие основные проблемы сегодня Вы можете выделить? Какие конкурентные преимущества появились у преобразованного города Березники? 9 с муниципальным образованием «Город Березники»; 5) решение Березниковской городской Думы о «Дорожной карте» развития присоединенной территории Усольского муниципального района на 2019-2021 годы; 6) решение Березниковской городской Думы о внесении изменений в Устав городского округа Березники. Во всех поселениях Усольского муниципального района проходили встречи с главами Березниковского городского округа и Усольского муниципального района, представителями региональной власти и партии Единая Россия. Проведено совещание с губернатором Пермского края и общественными организациями депутатского корпуса Березниковского городского округа и Усольского муниципального района. В декабре уходящего года глава муниципального образования Дьяков С.П. провел встречи с населением на территории всех шести территориальных отделов с отчетом о проделанной работе и оценкой со стороны жителей. Те предложения, которые высказывались населением на встречах, будут внесены как новые или откорректированы в «дорожной карте». Отношение людей к власти меняется в лучшую сторону. Конкурентные преимущества: - появилась реальная возможность развития сельских территорий и комфортного проживания граждан в ближайшие годы; - подушевое обеспечение бюджета на одного проживающего человека на территории сельских населенных пунктов муниципалитета выросло и говорит о том, что реализация полномочий муниципалитетом стала реально независима доже от того, где проживает этот житель, в городской или сельской местности; - хороший потенциал муниципалитета 138

(земли, её недра, ресурсы). Проблемы: - муниципальная власть стала более длительное время принимать решения, касающиеся выделения бюджетных средств. Структурные подразделения администрации еще не прониклись спецификой управления сельской территорией и устоявшимися традициями, то есть самобытностью территории; - низкая платежеспособность населения, в том числе из-за низкой заработной платы бюджетников и неразвитости малого и среднего бизнеса и сельского хозяйства. 139

Рецензии:

Авторизуйтесь, чтобы добавить рецензию

- у работы пока нет рецензий -

Отзывы:

Авторизуйтесь, чтобы оставить отзыв