Услуги в общественном интересе: регулирование в ГАТС и некоторых региональных соглашениях

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА АННОТАЦИЯ магистерской диссертации студента магистратуры по программе курса «Право Всемирной торговой организации» ФИО Мельникова Елена Николаевна Тема диссертации «Услуги в общественном интересе: регулирование в ГАТС и некоторых региональных соглашениях» Цели и задачи исследования: - анализ проблемы выявления содержания критериев статьи I: 3 (b-c) ГАТС, выводящих из-под действия Соглашения услуги «поставляемые во исполнение функций правительственной власти» (критерий 1), «на некоммерческой основе» (критерий 2) и «не на условиях конкуренции» (критерий 3); - изучение концепции услуг, оказываемых в общественном интересе, в праве Европейского союза, где эта концепция наиболее разработана; - изучение структуры public exception clause в типовых торговых соглашениях ЕС; - изучение структуры public exception clause в Договоре о ЕАЭС; - изучение понятия услуг, оказываемых в общественном интересе, в законодательстве, юридической и экономической литературе стран-участниц ЕАЭС (Республика Беларусь, Казахстан); - изучение понятия услуг, оказываемых в общественном интересе, в российской юридической и экономической литературе; - построение классификации услуг, оказываемых в общественном интересе в РФ, с учетом обязательств России в ВТО; - выявления содержания критериев статьи I: 3 (b-c) ГАТС в контексте правовой системы РФ. Выводы, сделанные по результатам исследования: 1. Три элемента public exception clause статьи I: 3 (b-c) ГАТС нужно рассматривать в неразрывной связи друг с другом, поскольку они взаимообусловлены. Нельзя интерпретировать отдельно фразы «услуги, поставляемые во исполнение функций правительственной власти», «поставка на некоммерческой основе» и «не на условиях конкуренции». Если понимание значения первого понятия носит относительно универсальный характер (как и в праве ЕС, в Российском праве услуги, поставляемые во исполнение функций правительственной власти, это услуги, юридической основой оказания которых являются нормативно закрепленные обязательства государства перед гражданами и юридическими лицами), то два других понятия должны толковаться в контексте правовой системы конкретного государства, причем в неразрывной связи друг с другом. Однако, при наличии регионального торгового соглашения, как представляется, термины должны интерпретироваться с учетом их понимания в правовых системах всех участников соглашения. 2. Концепция услуг, оказываемых в общественном интересе на сегодняшний день наиболее подробно разработана в праве ЕС. Характерной особенностью понимания public services в праве ЕС является деление видов деятельности на экономические и неэкономические. Неэкономический вид деятельности – это юридическая конструкция, описывающая услугу, оказываемую во исполнение функций правительственной власти, т.е. такую услугу, механизм оказания которой не обеспечивается рынком (то есть рынка такой услуги в данном государстве, регионе, не существует), к которой государство предъявляет специфический набор требований (USO, universal service obligation), которая оказывается исключительно в общественном интересе, т.е. направлена на удовлетворение фундаментальных прав граждан, закрепленных на конституционном уровне и отражающих базовые потребности человека. Это деление лежит в основе классификации SGI (services in general interest): дифференцируются SGEI (services in general economic interest) и SSGI (social services in general interest). Думается, что все услуги, которые согласно внутреннему праву ЕС относятся к группе SSGI, автоматически соответствуют критериям public exception clause ст. I: 3 (b-c) ГАТС, т.е. ГАТС не регулируются. 3. В типовых торговых соглашениях ЕС характерной особенностью public services exemption является преобладание европейского подхода к определению видов деятельности, на которые распространяется действие соглашений. Так, соглашения охватывают только те сектора, которые обозначены как «экономическая деятельность». Соответственно, сферу SSGI соглашения не затрагивают. Обращает на себя внимание то, что европейская классификация видов деятельности используется в соглашениях не только с экономически слабыми (например, торговое соглашение «ЕС – Украина»), но и с экономически развитыми государствами (например, торговое соглашение «ЕС – Южная Корея»). Следовательно, европейский подход к пониманию public services используется достаточно большим количеством «не европейских» государств. 4. Договор о ЕАЭС также содержит public exemption clause. Так, структура public exemption clause в Договоре о ЕАЭС состоит из: - собственно public exemption clause (п. 2 ст. 65 Договора), при этом упоминается только один элемент – услуги должны поставляться во исполнение функций государственной власти; - услуг, оказываемых естественными монополиями (Приложение №20 к Договору); - общих исключений из Договора и исключений по соображениям безопасности государства (п. 6 и 7 ст. 65 Договора). Представляется, что отсутствие упоминания в п. 2 ст. 65 Договора о ЕАЭС таких элементов, как «поставка на некоммерческой основе» и «не на условиях конкуренции», подчеркивает значение государственной природы услуги в рамках российского понимания концепции услуг, оказываемых в общественных интересах. То есть, если услуга оказывается в рамках обязательств государства перед гражданами, то априори предполагается ее некоммерческая основа и нерыночный характер. 5. Понятие услуг, оказываемых в общественном интересе, в странах-участниках ЕАЭС разработано недостаточно. Так, в Беларуси отсутствует легальное определение государственных услуг. В Казахстане легальное определение государственной услуги дано на уровне закона, однако в юридической литературе обоих государств понятию публичных услуг уделено мало внимания. 6. Понятие услуг, оказываемых в общественном интересе, в российской юридической литературе разработано тоже недостаточно, единство мнений отсутствует, однако, имеют место многочисленные попытки определения и классификации таких услуг. Однако, специально в целях соблюдения требований ВТО и Договора о ЕАЭС группировка услуг, оказываемых в общественном интересе, не осуществлялась. Очевидно, что в России возможен принципиально иной подход к классификации, чем в ЕС и НАФТА, в основе которого лежит цель оказания услуги и ее государственная природа. В работе предложен вариант классификации, согласно которому выделены следующие группы услуг, оказываемых в общественном интересе: - государственные услуги общего назначения - социальные услуги и социально значимые услуги - публичные услуги, имеющие социальное значение - публичные услуги, имеющие коммерческое значение Если поставка услуг на некоммерческой основе понимается как неполучение прибыли поставщиком услуги от оказания услуги (классический подход), то под исключение из ГАТС согласно ст. I:3 (a-b), подпадают только бесплатные для потребителя государственные услуги (государственные услуги общего назначения, социальные услуги и социально значимые услуги). При этом все публичные услуги оказываются в поле регулирования ГАТС, поскольку государственное финансирование покрывает не только затраты на оказание услуги, но и норму прибыли поставщика. Если под поставкой на некоммерческой основе понимать бесплатность услуги для потребителя, или взимание с потребителя платы, покрывающей только расходы на оказание услуги, то под исключение из ГАТС согласно ст. I:3 (a-b), подпадает значительно большее количество секторов, включая публичные услуги, имеющие социальное значение. Думается, что имеет право на существование такой подход, когда понятие «поставка на некоммерческой основе» будет интерпретироваться в связи с уровнем доступности услуги для покупателя, а не наличием/отсутствием прибыли у поставщика. Возможность такой интерпретации подтверждается толкованием фразы «не на условиях конкуренции», когда имеется в виду наличие выбора для потребителя (рынка услуги), а не конкуренция при участии в тендере, либо за право получения государственной поддержки. 7. Там, где без участия государства нет лиц, желающих оказывать публичные услуги, нет рынка услуги, а значит, нет конкуренции. Если услуга оказывается государственным органом, государственной или частной компанией, во исполнение функций государственной власти и при этом орган или компания получает государственное финансирование, то с точки зрения российского подхода к пониманию публичных услуг, такая услуга оказывается на некоммерческой основе и не на условиях конкуренции.